程煥文

2021年2月18日佛山市人民政府頒布《佛山市公共圖書館管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，2021年5月1日起實(shí)施[1]。作為佛山市文化領(lǐng)域的第一部行政規(guī)章和《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》頒布實(shí)施后我國第一個市級地方公共圖書館立法，《管理辦法》的頒布實(shí)施對進(jìn)一步推動佛山市公共圖書館事業(yè)，乃至全國公共圖書館的發(fā)展具有重要的時(shí)代價(jià)值。

1 歷久彌新：公共圖書館發(fā)展模式的高平臺

進(jìn)入21世紀(jì)后，廣東公共圖書館事業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，迅速形成了以“廣東流動圖書館模式”“深圳模式”“廣州模式”“東莞模式”“佛山模式”為代表的“嶺南模式”，成為全國公共圖書館競相參觀、學(xué)習(xí)、借鑒、模仿、復(fù)制的模范[2]。由此，平等、免費(fèi)、開放、共享的公共圖書館理念自廣東迅速向全國傳播，“嶺南模式”引領(lǐng)中國公共圖書館的發(fā)展潮流，進(jìn)而成為全球公共圖書館發(fā)展創(chuàng)新的典范[3]。作為“嶺南模式”的典型代表，“佛山模式”的核心是聯(lián)合圖書館?；仡櫄v史，在21世紀(jì)中國公共圖書館發(fā)展進(jìn)程的每個關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，佛山市聯(lián)合圖書館都走在前面。

在國家“十五”文化發(fā)展規(guī)劃提出加強(qiáng)圖書館建設(shè)、基本實(shí)現(xiàn)縣縣有圖書館之前，佛山已經(jīng)開啟了總分館制建設(shè)。2002年9月佛山市禪城區(qū)人民政府發(fā)布《關(guān)于佛山市禪城區(qū)“聯(lián)合圖書館”建設(shè)方案》，正式提出建設(shè)“聯(lián)合圖書館”的規(guī)劃設(shè)想。2003年10月，禪城區(qū)圖書館第一個分館——禪城區(qū)圖書館少兒分館正式開放，由此開啟了佛山市聯(lián)合圖書館和公共圖書館總分館制建設(shè)的歷史。

在《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃納要》首次提出完善公共文化服務(wù)體系之前，佛山已經(jīng)開啟了公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)。2004年佛山市圖書館提出的《佛山市聯(lián)合圖書館實(shí)施方案》被列為佛山市宣傳文化重要建設(shè)工程，2005年佛山市聯(lián)合圖書館建設(shè)全面啟動。聯(lián)合圖書館旨在“整合全市圖書館資源，搭建覆蓋全城、服務(wù)全民的文獻(xiàn)信息資源共享網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系，統(tǒng)一資源、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一標(biāo)識、統(tǒng)一管理、分散服務(wù)的聯(lián)合圖書館體系，實(shí)現(xiàn)同城生活、同城便利、保障市民享受更加充分與平等的文化權(quán)利”[4]。如今佛山市聯(lián)合圖書館建設(shè)已經(jīng)16年，其先于國家“十一五”文化發(fā)展規(guī)劃提出的建設(shè)公共圖書館服務(wù)體系的思想理念，不僅與國家“十一五”至“十四五”文化發(fā)展規(guī)劃中有關(guān)公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)的思想理念完全吻合，而且至今在多個方面仍然走在前面。

在《國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》提出加快構(gòu)建公共文化服務(wù)體系和《國家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》提出加快現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)時(shí)，佛山市聯(lián)合圖書館已經(jīng)成為享譽(yù)全球的現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系。截至2020年10月底，佛山市聯(lián)合圖書館成員館發(fā)展至342家，遍布佛山五區(qū)，其中普通成員館80家、智能圖書館259家、館外新書借閱點(diǎn)3家，建成了以市圖書館為中心館、區(qū)圖書館為總館、街鎮(zhèn)圖書館為分館、(社區(qū))村居圖書室、智能圖書館等其他類型圖書館為基層服務(wù)點(diǎn)的四級公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一服務(wù)形象、統(tǒng)一書目檢索平臺、一證通借通還、資源共建共享的一體化建設(shè)。隨后，讀書驛站、民宿圖書館、粵書吧等圖書館新業(yè)態(tài)遍地開花，智能文化家、鄰里圖書館等多項(xiàng)佛山市圖書館服務(wù)經(jīng)驗(yàn)從全國走向世界。2018年佛山聯(lián)合圖書館中心館——佛山市圖書館榮獲國際圖書館協(xié)會聯(lián)合會(IFLA)綠色圖書館獎，2020年佛山市鄰里圖書館項(xiàng)目榮獲國際圖書館協(xié)會聯(lián)合會(IFLA)營銷獎第一名，成為有史以來我國公共圖書館獲得國際圖聯(lián)獎勵最多的公共圖書館[5]。

在國家“十四五”規(guī)劃開啟的頭一年，佛山市頒布實(shí)施《管理辦法》，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合圖書館的建設(shè)理念和《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》立法精神的有機(jī)結(jié)合，把聯(lián)合圖書館的發(fā)展上升到制度確認(rèn)和立法推動的高平臺。毫無疑問，《管理辦法》的頒布實(shí)施標(biāo)志著享譽(yù)全球的佛山市聯(lián)合圖書館體系建設(shè)邁入更高起點(diǎn)、更高層次、更高水平的高質(zhì)量發(fā)展新時(shí)代，將為佛山市繼續(xù)引領(lǐng)我國構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務(wù)體系和保障民眾的基本文化權(quán)益提供持續(xù)的強(qiáng)勁動力。

2 和而不同：公共圖書館體系建設(shè)的高質(zhì)量

高質(zhì)量發(fā)展是黨的十九大首次提出的新表述，表明中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，開始快速實(shí)現(xiàn)從速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)亦從“十三五”時(shí)期提出的加快現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)轉(zhuǎn)向“繁榮發(fā)展文化事業(yè)”“提升公共文化服務(wù)水平”[6]。《管理辦法》第一條開宗明義，提出立法的宗旨是“為了全面推進(jìn)佛山市公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)和規(guī)范佛山市公共圖書館管理，完善公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，保障公民基本文化權(quán)益”，把“全面推進(jìn)佛山市公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”放在《管理辦法》至高無上的地位，并“結(jié)合本市定位和發(fā)展實(shí)際”，從幾個方面予以具體實(shí)施。

第一，堅(jiān)持政府責(zé)任。聯(lián)合國教科文組織和國際圖書館協(xié)會聯(lián)合會頒布的《公共圖書館宣言》明確規(guī)定公共圖書館是各級政府的責(zé)任?！豆参幕?wù)保障法》對各級人民政府的公共文化責(zé)任做了具體規(guī)定?！斗鹕睫k法》全面貫徹落實(shí)了公共圖書館的政府主體責(zé)任?！豆芾磙k法》第十條第一款規(guī)定“市人民政府負(fù)責(zé)在全市行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實(shí)用的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，第二款規(guī)定“區(qū)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，接受市人民政府的監(jiān)督與工作指導(dǎo)”，明確規(guī)定了政府的公共圖書館主體責(zé)任，充分貫徹落實(shí)了《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》的政府責(zé)任精神。

佛山市公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)之所以能夠成為“佛山模式”，原因在于“其表”在“聯(lián)合圖書館”，“其實(shí)”在“政府主體責(zé)任”。從2005年開始全面啟動聯(lián)合圖書館建設(shè)至今，佛山市人民政府一直擔(dān)當(dāng)主體責(zé)任。如今《管理辦法》把這種政府主體責(zé)任的擔(dān)當(dāng)和聯(lián)合圖書館的成功經(jīng)驗(yàn)以立法的形式進(jìn)一步制度化，第十條規(guī)定“市人民政府應(yīng)當(dāng)建立完善以市圖書館為中心館，區(qū)圖書館為區(qū)總館，鎮(zhèn)(街道)圖書館為分館，村圖書館、社區(qū)圖書館以及其他類型的基層圖書館或者圖書室為基層服務(wù)點(diǎn)的聯(lián)合圖書館體系”。

第二，堅(jiān)持各方聯(lián)動。2012年頒布的《國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出“加快構(gòu)建公共文化服務(wù)體系”要“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會參與”原則，2016年12月頒布的《公共文化服務(wù)保障法》正式確立“政府主導(dǎo)、社會力量參與”的公共文化服務(wù)體系建設(shè)原則。《管理辦法》第十條規(guī)定“公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)遵循政府主導(dǎo)、社會參與、各方聯(lián)動的原則”，在“政府主導(dǎo)、社會參與”的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地增加了“各方聯(lián)動”。

“各方聯(lián)動”既是聯(lián)合圖書館體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)特色，又使自上而下的“政府主導(dǎo)、社會參與”公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)具有了由下向上匯聚各方力量，上下結(jié)合、同心同德、同向同行、同頻共振的時(shí)代力量。這種力量是佛山力量，更是人民力量，體現(xiàn)了習(xí)近平總書記提出的堅(jiān)持以人民為中心思想和黨的十九大確立的堅(jiān)持以人民為中心的基本方略。

聯(lián)合圖書館“之要”在于“聯(lián)合”，“聯(lián)合之要”在于在政府建設(shè)公共圖書館服務(wù)體系的同時(shí)調(diào)動社會各方力量建設(shè)圖書館，并將其納入公共圖書館服務(wù)體系之中，體現(xiàn)的正是“功成不必在我，功成必然有我”的政府責(zé)任和政府主導(dǎo)。《管理辦法》第十條規(guī)定“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌管理、分級保障、分類建設(shè)、分眾服務(wù)”的“三統(tǒng)三分”管理方法正是對這種成功實(shí)踐的時(shí)代肯定。

第三，堅(jiān)持融合發(fā)展。從“聯(lián)合建設(shè)”到“融合發(fā)展”是佛山市聯(lián)合圖書館發(fā)展的必然之路。以“圖書館+”為特征的公共圖書館建設(shè)與服務(wù)融合發(fā)展是21世紀(jì)中國公共圖書館的十大創(chuàng)新之一[3]。佛山市聯(lián)合圖書館在“圖書館+”的融合發(fā)展上一直走在全國前列，如今風(fēng)靡全國的“你選書我買單”就是佛山聯(lián)合圖書館的創(chuàng)造發(fā)明。《管理辦法》將公共圖書館融合發(fā)展的理念進(jìn)一步制度化，確立了多項(xiàng)融合發(fā)展的路向。

一是文化融合?！豆芾磙k法》第三十七條規(guī)定“鼓勵公共圖書館與博物館、文化館(站)、美術(shù)館、科技館、工人文化宮、青少年宮等各類型公共文化機(jī)構(gòu)建立交流與合作機(jī)制，聯(lián)合開展閱讀推廣與社會教育活動，合作推進(jìn)文獻(xiàn)信息的研究利用，并探索服務(wù)場地共用、數(shù)字信息共享等創(chuàng)新舉措”。

二是廣佛融合?！豆芾磙k法》第三十八條第一款規(guī)定“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)推動建設(shè)廣佛公共圖書館通借通還機(jī)制，推動廣佛文獻(xiàn)信息共享，促進(jìn)廣佛公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”。

三是灣區(qū)融合?！豆芾磙k法》第三十八條第二款規(guī)定“市人民政府應(yīng)當(dāng)推動中心館與粵港澳大灣區(qū)其他城市圖書館建立文獻(xiàn)交流與文化合作機(jī)制，加強(qiáng)人文灣區(qū)建設(shè)”。

四是民眾融合。《管理辦法》第四十二條規(guī)定“全市公共圖書館應(yīng)當(dāng)聯(lián)合各界力量，打造閱讀品牌，推動、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀。鼓勵公共圖書館與個人、家庭、民間讀書會等社會力量合作，共同提供閱讀服務(wù)”。

五是文旅融合?！豆芾磙k法》第四十五條第二款規(guī)定“鼓勵公共圖書館與旅游景區(qū)、酒店和民宿等單位開展合作，探索科學(xué)、合理的文化旅游協(xié)同發(fā)展模式”。

3 普遍均等：民眾圖書館權(quán)利保障的高水平

2005年11月7日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見》首次提出“實(shí)現(xiàn)和保障農(nóng)民群眾的基本文化權(quán)益”。2006年9月13日發(fā)布的《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“完善公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，“以實(shí)現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益、滿足廣大人民群眾基本文化需求為目標(biāo)，堅(jiān)持公共服務(wù)普遍均等原則，兼顧城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，形成實(shí)用、便捷、高效的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。從此，“實(shí)現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益、滿足廣大人民群眾基本文化需求”成為公共文化服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)，“普遍均等”成為公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)必須堅(jiān)持的原則[7]。

堅(jiān)持“普遍均等”原則是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益的前提和保障，其重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)在鎮(zhèn)(街道)及以下基層圖書館的建設(shè)。離開了基層圖書館建設(shè)，公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)就背離了“普遍均等”的建設(shè)原則，就不可能實(shí)現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益。《管理辦法》特別強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)(街道)圖書館分館和村圖書館、社區(qū)圖書館以及其他類型的圖書館基層服務(wù)點(diǎn)建設(shè)，在經(jīng)費(fèi)、空間和文獻(xiàn)三個方面做了詳細(xì)的規(guī)定，全面落實(shí)了“普遍均等”的公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)原則。

第一，經(jīng)費(fèi)資源保障?！斗鹕睫k法》第四條第一款規(guī)定“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應(yīng)當(dāng)按照公共圖書館領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任，加大對政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將設(shè)施設(shè)備、文獻(xiàn)信息、人員、服務(wù)、運(yùn)行與維護(hù)等方面的費(fèi)用列入本級財(cái)政預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付”。第二款規(guī)定“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌使用相關(guān)資金，重點(diǎn)加大對基礎(chǔ)條件相對薄弱和發(fā)展不平衡的政府設(shè)立的公共圖書館在館舍改造、文獻(xiàn)信息購置、用戶活動開展等方面的支持”。第三款規(guī)定“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應(yīng)當(dāng)在社區(qū)公共文化設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)中保留一定比例用于社區(qū)的公共圖書館建設(shè)”。這些關(guān)于鎮(zhèn)(街道)圖書館分館和基層服務(wù)點(diǎn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的規(guī)定在我國現(xiàn)有的公共文化和公共圖書館法規(guī)中是絕無僅有的。

第二，空間資源保障?！斗鹕睫k法》第十一條第三款規(guī)定“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應(yīng)當(dāng)至少設(shè)立1家公共圖書館，常住人口超過20萬的鎮(zhèn)(街道)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)公共圖書館。村、社區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立村圖書館、社區(qū)圖書館以及其他類型的基層圖書館或者圖書室，服務(wù)村(居)民”。第十五條第二款規(guī)定鎮(zhèn)(街道)“分館及基層服務(wù)點(diǎn)每千人建筑面積合計(jì)不得低于23平方米”。第三款規(guī)定“基層綜合性文化服務(wù)中心的圖書室建筑面積不得低于30平方米”。第五款規(guī)定“社會力量設(shè)立或者參與舉辦的公共圖書館，建筑面積高于640平方米的，可以作為分館；建筑面積不高于640平方米的，可以作為基層服務(wù)點(diǎn)”。這些有關(guān)基層圖書館面積指標(biāo)的規(guī)定既遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于又極大地拓展了國家有關(guān)公共圖書館建設(shè)和服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，體現(xiàn)了地方標(biāo)準(zhǔn)必須高于國家標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)制定要求，展示了佛山在未來引領(lǐng)基層圖書館服務(wù)體系建設(shè)的宏偉藍(lán)圖。

第三，文獻(xiàn)資源保障?！斗鹕睫k法》第二十七條第一款規(guī)定“公共圖書館應(yīng)當(dāng)制定館藏發(fā)展目標(biāo)和年度采購計(jì)劃”。第二款規(guī)定按照服務(wù)范圍內(nèi)常住人口為基數(shù)計(jì)算，鎮(zhèn)(街道)“分館年人均新增紙質(zhì)文獻(xiàn)信息合計(jì)不少于0.1冊(件)。基層服務(wù)點(diǎn)藏書量不得少于1，000種、1，500冊，年新增藏書不得少于50種、100冊”。這些最低限度標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是確?；鶎訄D書館和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)具備可利用性、便利性的有力保障。

“普遍均等”是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務(wù)體系的基本原則，“普遍服務(wù)”則是發(fā)揮公共圖書館服務(wù)體系效能的基本原則。由于我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，因此，構(gòu)建普遍均等覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務(wù)體系仍然任重道遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)公共圖書館“普遍服務(wù)”不過是一種遠(yuǎn)大理想。正因?yàn)槿绱耍豆矆D書館法》僅規(guī)定“公共圖書館應(yīng)當(dāng)按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務(wù)”(第三十三條)，沒有把“普遍服務(wù)”列入其中。

《管理辦法》第四十條規(guī)定“公共圖書館應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持普遍、平等、開放、共享和便利的服務(wù)原則”。在公共圖書館服務(wù)原則上，一方面延續(xù)了《公共圖書館法》規(guī)定的公共圖書館服務(wù)“共享”原則；另一方面又借鑒了《廣州市公共圖書館條例》“公共圖書館應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持普遍、平等、免費(fèi)、開放和便利的服務(wù)原則”(第三十四條)中的“普遍”服務(wù)原則，進(jìn)一步體現(xiàn)了廣東作為我國改革開放前沿地帶的先行示范和引領(lǐng)作用。

“建立一個強(qiáng)大的聯(lián)合圖書館界，為社會發(fā)展提供文化、信息和參與動力?！盵8]這是全球圖書館人的共同愿景。在我國邁入中國特色社會主義新時(shí)代的今天，《管理辦法》將為佛山構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務(wù)體系，全面推進(jìn)佛山市公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提供有力的立法保障。