崔金星，文惠茹

(1．生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029；2．西南科技大學(xué)，綿陽(yáng) 2621010)

當(dāng)前固定污染源仍是我國(guó)污染物排放的主要來源。構(gòu)建覆蓋全領(lǐng)域、全行業(yè)，深度銜接融合其他固定污染源環(huán)境管理制度的排污許可制度，是落實(shí)《生態(tài)文明體制改革總體方案》的重要改革舉措，也是堅(jiān)持和完善生態(tài)文明法律制度體系，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

我國(guó)自20世紀(jì)80年代試點(diǎn)推行排污許可制度以來，在加強(qiáng)固定污染源排放監(jiān)管，完善環(huán)境管理制度體系，推動(dòng)排污單位承擔(dān)污染防治主體責(zé)任方面取得初步成效，對(duì)促進(jìn)排污單位依證排污、環(huán)境監(jiān)管部門依證監(jiān)管發(fā)揮了一定的作用，也對(duì)現(xiàn)階段健全、完善排污許可法律制度起到很好的制度探索與經(jīng)驗(yàn)積累作用。

自黨的十八大以來，隨著習(xí)近平生態(tài)文明思想的確立，如何將習(xí)近平生態(tài)文明思想嚴(yán)密法治觀貫徹落實(shí)在生態(tài)文明法律制度建設(shè)過程中，準(zhǔn)確定位排污許可制在固定污染源排放監(jiān)管中的功能和作用，開創(chuàng)固定污染源排放監(jiān)管的新局面，是排污許可制度改革的重要任務(wù)。黨的十九大報(bào)告提出“強(qiáng)化排污者責(zé)任”；黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任”，并進(jìn)一步提出“構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系”。2020年初，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，凝結(jié)、匯集了黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)成果，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任為紐帶，銜接了政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者職責(zé)、職權(quán)與責(zé)任的關(guān)系，明確了市場(chǎng)主體和市場(chǎng)主體責(zé)任在環(huán)境監(jiān)管體系中的地位和作用，也為企業(yè)主體責(zé)任導(dǎo)向下排污許可的法治化推進(jìn)和制度構(gòu)建指明了方向。

上述黨內(nèi)文件，是排污許可制度定位和制度發(fā)展的重要指南。排污許可制的制度構(gòu)建，應(yīng)推動(dòng)和促進(jìn)將污染物排放治理的責(zé)任回歸企業(yè)，改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法，扭轉(zhuǎn)以往污染源管控過程中“重審批、輕監(jiān)管”“重源頭準(zhǔn)入，輕事中事后防治”的狀況，厘清政府部門和市場(chǎng)主體在許可證核發(fā)、執(zhí)法環(huán)節(jié)的責(zé)任邊界，落實(shí)企業(yè)污染防治的主體責(zé)任。

1 我國(guó)排污許可制實(shí)施現(xiàn)狀及存在問題

盡管排污許可制在我國(guó)實(shí)行較早，但在制度的法定性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性、獨(dú)立性以及可操作性方面，均與成熟的生態(tài)環(huán)境法律制度存在差距。在有效約束排污主體的排污行為、準(zhǔn)確界定排污單位污染防治義務(wù)和責(zé)任內(nèi)容方面，在規(guī)范環(huán)境監(jiān)管主體的監(jiān)管行為方面，還有較大的完善空間，距離黨的十九大以來我國(guó)對(duì)排污許可制度的發(fā)展定位和要求還有明顯差距，制度效益并沒有有效發(fā)揮。

1.1 法律位階不高、法治化水平較低

當(dāng)前排污許可制度的實(shí)施依據(jù)主要是以生態(tài)環(huán)境行政部門頒布的行政規(guī)章為主，規(guī)章效力和適用范圍有限。與之相關(guān)的規(guī)范性文件大多以解決排污許可規(guī)范化過程中的障礙或指導(dǎo)地方污染源排查、底數(shù)摸清以及污染源分類管理、監(jiān)管執(zhí)法為主。與排污許可證的申請(qǐng)、授予、監(jiān)督檢查、證后監(jiān)管等相關(guān)的法律責(zé)任內(nèi)容較為粗糙，法律位階低，規(guī)范的穩(wěn)定性弱。

1.2 對(duì)上位法貫徹不夠

我國(guó)2014年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定，國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。《水污染防治法》第二十一條規(guī)定，直接或間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水的企事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；排污許可的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！洞髿馕廴痉乐畏ā返谑藯l、第十九條規(guī)定，向大氣排放污染物實(shí)施排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第三十九條規(guī)定，產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。但是，時(shí)至今日，有關(guān)排污單位按證排污的權(quán)利義務(wù)規(guī)范、環(huán)境行政部門依證監(jiān)管的職責(zé)清單、執(zhí)法手段、法律責(zé)任等尚未明確。

1.3 壓實(shí)排污單位治污主體責(zé)任的法律規(guī)范不足

排污許可證的法律性質(zhì)、法律效力、權(quán)利邊界、法律責(zé)任構(gòu)成等方面缺乏具體化和法定化，監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé)、法定權(quán)限、履責(zé)清單、監(jiān)管程序、免責(zé)情形等法律依據(jù)模糊。

1.4 排污許可制在固定污染源環(huán)境監(jiān)管體系中的地位尚未顯現(xiàn)

當(dāng)前的排污許可制度相對(duì)于環(huán)評(píng)制度、總量控制制度，尚處于從屬地位。我國(guó)排污許可制度的法定化與穩(wěn)定性不足，缺乏上位法依據(jù)和行政資源保障，僅在項(xiàng)目建設(shè)和試運(yùn)行階段發(fā)揮作用，核心地位缺失，“重發(fā)證、輕監(jiān)管”現(xiàn)象嚴(yán)重。

1.5 排污許可制度與其他制度在法律規(guī)范的銜接上缺乏針對(duì)性

排污許可制度在實(shí)施中更多地體現(xiàn)為區(qū)域污染物排放總量控制制度的實(shí)施手段和某一環(huán)節(jié)，與環(huán)評(píng)在制度內(nèi)容上相互獨(dú)立、互不支撐，主導(dǎo)性地位尚未體現(xiàn)[1]。如在環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制銜接實(shí)施過程中，存在基本內(nèi)容、管理要求、技術(shù)規(guī)范、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、管理平臺(tái)等方面的銜接問題。環(huán)評(píng)報(bào)告內(nèi)容沒有考慮區(qū)域污染物排放總量與項(xiàng)目排污許可，排污許可證的申請(qǐng)、審核與發(fā)放也沒有考慮環(huán)評(píng)的結(jié)論與審批要求。

2 企業(yè)主體責(zé)任導(dǎo)向下排污許可制的制度內(nèi)涵

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，在凸顯排污許可制度極端重要性的同時(shí)，也明確了排污許可制度在污染源排放控制制度體系中的核心地位。以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，包括以下制度內(nèi)涵。

2.1 回歸排污許可行政許可的法律屬性

盡管從制度定位上排污許可是行政許可的一種，但在排污許可制度實(shí)施過程中，部分環(huán)節(jié)偏離了行政許可的本質(zhì)。集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，在許可內(nèi)容上，排污單位“法無禁止皆可為”，排污許可本質(zhì)上是排污單位履行污染防治義務(wù)的清單，也是監(jiān)管部門依法監(jiān)管的依據(jù)。但事實(shí)上，排污單位履行污染防治義務(wù)的邊界并不清晰，排污許可證載明內(nèi)容與監(jiān)管部門監(jiān)管內(nèi)容并不完全一致，存在脫節(jié)現(xiàn)象。第二，在許可對(duì)象上，依據(jù)《行政許可法》，設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正、非歧視的原則?，F(xiàn)實(shí)中，因缺乏授予排污許可對(duì)象的具體規(guī)定，授予行政許可的對(duì)象并未涵蓋所有的排污主體。一方面存在大量無證排污脫離監(jiān)管的情形，有悖公平原則；另一方面無證排污的法律定性并不統(tǒng)一，存在介于違法與合法中間地帶的脫法現(xiàn)象。第三，在授予排污許可的條件審查上，對(duì)于未達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)的排污單位，現(xiàn)行法律采取的是不予審批環(huán)評(píng)文件，而非不予核發(fā)排污許可證。因此實(shí)際上審批是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的審批，而非對(duì)排污許可進(jìn)行的審批。回歸排污許可行政許可的法律屬性，強(qiáng)化排污單位依法排污、持證排污的主動(dòng)性和主體性，明確排污單位持證排污的具體義務(wù)和責(zé)任邊界，需要將原《排污許可管理辦法(試行)》中規(guī)定的排污許可證核發(fā)部門修改為審批部門，增加對(duì)排污許可申請(qǐng)的審查內(nèi)容和程序。

2.2 實(shí)現(xiàn)固定污染源環(huán)境管理制度的精簡(jiǎn)整合

改革、完善排污許可制度的目的，是希望通過排污許可證申請(qǐng)的受理、審批與發(fā)放，整合固定污染源排污單位的污染防治義務(wù)，打通多項(xiàng)環(huán)境管理制度之間在法律規(guī)范體系、技術(shù)支撐體系、管理體系之間的鏈接，充分發(fā)揮制度的合力作用，按照“生產(chǎn)設(shè)施—治污設(shè)施—排放口”工序關(guān)系優(yōu)化簡(jiǎn)化排污許可證的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)固定污染源“一證式”管理。排污許可制在回歸行政許可法律屬性的同時(shí)，應(yīng)建立排污單位污染排放控制的義務(wù)清單，有效解決制度之間脫節(jié)、重疊等造成的運(yùn)行不暢、相互掣肘問題，實(shí)現(xiàn)企業(yè)按證排污、依證履責(zé)，環(huán)境監(jiān)管部門依證監(jiān)管、依證執(zhí)法，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理制度效能提升、企業(yè)負(fù)擔(dān)減少的制度目的。

2.3 融合銜接其他環(huán)境管理制度

固定污染源環(huán)境管理制度分為源頭控制型、過程型(事中)和末端型(事后)。排污許可制度與同處于環(huán)境準(zhǔn)入階段的環(huán)評(píng)制度、“三同時(shí)”制度、總量控制制度等同屬于預(yù)防性的源頭控制型制度。如何厘清它們之間的關(guān)系一直是完善排污許可制度的重點(diǎn)。《排污許可管理辦法(試行)》明確了排污許可證申請(qǐng)、核發(fā)、實(shí)施、管理等事項(xiàng)，但對(duì)其相互之間的銜接整合并沒有做出明確規(guī)定。盡管原環(huán)境保護(hù)部專門印發(fā)有《關(guān)于做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》(環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2017〕84號(hào))，但是依然沒有很好地解決上述問題。

為推動(dòng)排污許可制度與環(huán)評(píng)制度、總量控制制度的銜接，環(huán)境監(jiān)管部門著力在技術(shù)支撐體系、管理體系方面加強(qiáng)制度之間的鏈接。通過頒布《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》《排污單位環(huán)境管理臺(tái)賬及排污許可證執(zhí)行報(bào)告技術(shù)規(guī)范 總則(試行)》《排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南 總則》(HJ 819—2017)及工業(yè)固廢和危險(xiǎn)廢物治理、廢棄資源加工工業(yè)五個(gè)行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范等，推動(dòng)形成環(huán)評(píng)與排污許可銜接“一個(gè)名錄、一套標(biāo)準(zhǔn)、一張表單、一個(gè)平臺(tái)、一套數(shù)據(jù)”；通過改革總量控制制度，以許可排放量作為總量控制指標(biāo)，以許可證執(zhí)行報(bào)告中的實(shí)際排放量作為考核固定污染源總量控制指標(biāo)完成情況，以排污許可數(shù)據(jù)作為環(huán)境統(tǒng)計(jì)主要數(shù)據(jù)來源，與環(huán)保稅交換共享企事業(yè)單位實(shí)際排放數(shù)據(jù)和納稅申報(bào)數(shù)據(jù)等，實(shí)現(xiàn)固定污染源環(huán)境管理制度之間的銜接。

構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，并不意味著取代其他環(huán)境管理制度，而是按照污染物產(chǎn)生的工序關(guān)系，秉持“生產(chǎn)設(shè)施—治污設(shè)施—排放口”全過程監(jiān)管的理念，整體設(shè)計(jì)固定污染源監(jiān)管流程，突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，彌補(bǔ)事中事后監(jiān)管短板，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管流程的優(yōu)化重整，融合銜接環(huán)評(píng)、總量控制等制度，發(fā)揮制度合力。

2.4 強(qiáng)化排污單位污染防治的主體義務(wù)和責(zé)任

強(qiáng)化排污單位的主體責(zé)任和義務(wù)，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作思路的重大轉(zhuǎn)變，是落實(shí)黨的十九大報(bào)告中“強(qiáng)化排污者責(zé)任”的具體體現(xiàn)，其核心是排污治理的責(zé)任回歸企業(yè)，改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法，厘清政府部門和市場(chǎng)主體在排污許可證核發(fā)、執(zhí)法環(huán)節(jié)的責(zé)任邊界，落實(shí)企業(yè)污染防治的主體責(zé)任。排污許可證是排污單位承擔(dān)污染排放控制義務(wù)和責(zé)任的法律文書，具有法定性和強(qiáng)制性。排污許可制度通過排污許可證的申請(qǐng)和授予，載明市場(chǎng)主體排污行為依法應(yīng)當(dāng)遵守的環(huán)境管理要求和承擔(dān)的法律義務(wù)，明確了排污單位污染排放管控的具體要求和預(yù)期，規(guī)定了違反法定義務(wù)的法律后果，有助于排污單位自覺守法。

2.5 厘清固定污染源排放控制中政府、市場(chǎng)與社會(huì)的邊界

排污許可制同時(shí)在排污管理和證后監(jiān)管方面發(fā)力，在制度設(shè)計(jì)中既注重企業(yè)合規(guī)履責(zé)的自主性和主體性，又重視污染源環(huán)境監(jiān)管的規(guī)范性和體系化，既體現(xiàn)了監(jiān)管者的監(jiān)管理念和意志，也包括了排污者的合規(guī)意志，順應(yīng)了環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，具有雙向性、互動(dòng)性。排污許可證載明了排污主體污染排放管控的要求和義務(wù)，是企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督的依據(jù)[2]，為準(zhǔn)確厘清政府、市場(chǎng)與社會(huì)的職責(zé)邊界創(chuàng)造了條件。第一，落實(shí)排污單位治污主體責(zé)任，在監(jiān)管理念上從“保姆式”監(jiān)管變?yōu)榛谛畔⒌膰?yán)格監(jiān)管體系，通過執(zhí)法監(jiān)測(cè)、環(huán)境管理臺(tái)賬核查、排污許可證執(zhí)行報(bào)告等手段，判斷排污單位合規(guī)性；第二，建設(shè)全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)，接入執(zhí)法信息，建立企業(yè)環(huán)境守法與誠(chéng)信信息共享機(jī)制，強(qiáng)化排污許可證的信用約束，為信用型監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督留下空間。

3 企業(yè)主體責(zé)任導(dǎo)向下排污許可制的法律價(jià)值

企業(yè)主體責(zé)任導(dǎo)向下的排污許可制度，明確了排污許可制在固定污染源監(jiān)管體系的核心地位?！耙蛔C式”載明并明確了對(duì)排污單位的守法要求，將排污許可證作為“溝通”環(huán)境監(jiān)管部門監(jiān)管要求與市場(chǎng)主體守法義務(wù)的橋梁[3]，順應(yīng)了當(dāng)前固定污染源排放控制的立法需求，回應(yīng)了《環(huán)境保護(hù)法》和新修訂的《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律對(duì)排污許可制度獨(dú)立性、基礎(chǔ)性地位的確認(rèn)，為提升排污許可制度實(shí)施的法治化水平，增強(qiáng)制度的確定性和可操作性，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系奠定了法治基礎(chǔ)。

3.1 確立排污許可制度在固定污染源環(huán)境管理制度中的核心地位

所謂核心，意味著中心、統(tǒng)領(lǐng)和基礎(chǔ)性。構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管體系，意味著排污許可制度在固定污染源監(jiān)管制度體系中的基礎(chǔ)性和統(tǒng)領(lǐng)性地位。在固定污染源排放管理的工作實(shí)踐中，我國(guó)形成了以“老三項(xiàng)”和“新五項(xiàng)”為主體的環(huán)境管理制度體系。其中，排污許可和排污申報(bào)登記一起，作為污染總量控制的實(shí)施手段和工具，并不具有獨(dú)立性。排污許可制度與環(huán)評(píng)制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境稅費(fèi)制度等之間的聯(lián)系并不密切，制度實(shí)施中存在不同程度的脫節(jié)、重復(fù)甚至沖突，未能協(xié)調(diào)一致，發(fā)揮整體性制度效能。確立排污許可制度在環(huán)境管理制度體系中的核心地位，明確制度的有效銜接，真正實(shí)現(xiàn)“一證式”管理[4]，并通過《排污許可管理?xiàng)l例》將污染防治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容確立下來，為進(jìn)一步厘清制度之間的關(guān)系，明確固定污染源排放控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和監(jiān)管內(nèi)容，奠定了基礎(chǔ)。

3.2 邁出調(diào)整和重組固定污染源排放控制制度體系的實(shí)質(zhì)性一步

黨的十八大以來，我國(guó)在踐行以最嚴(yán)格制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)密法治觀的生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中取得的重要進(jìn)展，是建立、健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度體系。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論成果上升為法律制度，一方面需要以全過程控制的整體系統(tǒng)觀，對(duì)制度體系中每一具體制度的功能和地位進(jìn)行重新定位、調(diào)整和優(yōu)化，另一方面需要通過立法，對(duì)制度成果和優(yōu)良實(shí)踐做法予以法律轉(zhuǎn)化和立法確認(rèn)。

嚴(yán)密法治觀指導(dǎo)下的固定污染源排放控制，需要遵循法治邏輯，通過立法，明確排污單位、監(jiān)管部門、社會(huì)公眾在污染防治中的職能和職責(zé)，這也是污染防治制度體系調(diào)整和重組的任務(wù)。協(xié)同有序、穩(wěn)定高效的監(jiān)管制度體系，能夠?qū)⑴盼蹎挝?、監(jiān)管主體、社會(huì)公眾權(quán)利(力)義務(wù)銜接和對(duì)應(yīng)起來。排污單位切實(shí)擔(dān)負(fù)起污染防治的主體責(zé)任，監(jiān)管部門在法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和技術(shù)規(guī)范上履行監(jiān)管職責(zé)，社會(huì)公眾運(yùn)用媒體監(jiān)督、公眾參與和信用評(píng)價(jià)的力量，實(shí)現(xiàn)污染防治制度聯(lián)動(dòng)、協(xié)同一致、目標(biāo)措施一體。

3.3 推動(dòng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門職能轉(zhuǎn)變和角色的準(zhǔn)確定位

排污許可制度的完善，是在審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下進(jìn)行的。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境部門正處于職能轉(zhuǎn)變、角色重新定位的歷史關(guān)頭，生態(tài)環(huán)境部門要從準(zhǔn)確界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中職能及相互關(guān)系角度出發(fā)，厘清各自職責(zé)界限，系統(tǒng)推進(jìn)行政審批、許可事項(xiàng)的整合與精簡(jiǎn)優(yōu)化。生態(tài)環(huán)境部門要從污染源排查、現(xiàn)場(chǎng)檢查、環(huán)評(píng)審批等活動(dòng)中解放出來，以構(gòu)建“大環(huán)保”格局為中心，厘清部門界限，激發(fā)市場(chǎng)動(dòng)力，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，將市場(chǎng)能夠做的還給市場(chǎng)，落實(shí)市場(chǎng)主體污染防治的主體責(zé)任，充分發(fā)揮社會(huì)主體的監(jiān)督功能，大力推行排污單位信息披露和環(huán)境信用記錄制度，推動(dòng)排污許可證、執(zhí)法監(jiān)督、信用監(jiān)管、信息公開等的政策聯(lián)動(dòng)。

3.4 促進(jìn)以區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系形成

健全、完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制和制度，需要將落實(shí)企事業(yè)單位治污主體責(zé)任、減輕企事業(yè)單位負(fù)擔(dān)、整合銜接固定污染源管理相關(guān)制度、穩(wěn)定企業(yè)污染排放管控要求和預(yù)期、公平規(guī)范環(huán)境執(zhí)法有機(jī)結(jié)合起來。

構(gòu)建以排污許可為核心的固定污染源監(jiān)管體系，將污染防治的思路從管企業(yè)轉(zhuǎn)移到對(duì)排污口的精細(xì)化管控上來，使得生態(tài)環(huán)境監(jiān)管有條件從區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)出發(fā)，按“生產(chǎn)設(shè)施—治污設(shè)施—排放口”工序關(guān)系優(yōu)化簡(jiǎn)化排污許可證內(nèi)容[5]，通過排污許可證將污染防治任務(wù)分解、落實(shí)到每個(gè)企業(yè)、每個(gè)排放口。根據(jù)排污單位污染物產(chǎn)生量、排放量及環(huán)境影響程度大小，科學(xué)分類管理，明細(xì)化、差別化、精準(zhǔn)化排污單位污染防治設(shè)施運(yùn)行、排放濃度、排放去向及自行監(jiān)測(cè)、排污許可證執(zhí)行報(bào)告等具體要求。

3.5 以“一證式”監(jiān)管執(zhí)法開創(chuàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法新局面

排污許可制度改革，有效打通了“環(huán)評(píng)—許可—執(zhí)法”的技術(shù)規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)固定污染源排放管理的法規(guī)體系、技術(shù)支撐體系、管理體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立固定污染源一體化信息平臺(tái)，逐步推動(dòng)排污許可標(biāo)準(zhǔn)化，通過執(zhí)法監(jiān)測(cè)、環(huán)境管理臺(tái)賬、排污許可證報(bào)告等手段，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化監(jiān)管執(zhí)法。通過檢查排污許可事項(xiàng)和環(huán)境管理要求落實(shí)情況，判斷排污單位合規(guī)性，開創(chuàng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的新局面，也為協(xié)商式監(jiān)管、信用型監(jiān)管、柔性監(jiān)管創(chuàng)造有利條件。

4 企業(yè)主體責(zé)任導(dǎo)向下排污許可制度的構(gòu)建路徑

排污單位污染防治主體責(zé)任有深厚的政策法律基礎(chǔ)。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》“損害擔(dān)責(zé)原則”對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)主體范圍的延展，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三十九條將產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位納入排污許可，《民法典》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任承擔(dān)范圍的法律確認(rèn)，均對(duì)企業(yè)承擔(dān)污染防治主體責(zé)任有所指向。從黨的十九大報(bào)告中的“強(qiáng)化排污者責(zé)任”，黨的十九屆四中全會(huì)決定的“構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系”和“嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任”，到《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中的“健全環(huán)境治理企業(yè)責(zé)任體系……依法實(shí)行排污許可管理制度”，上述法規(guī)和法律，清晰地勾勒出了企業(yè)主體責(zé)任導(dǎo)向下排污許可制度的構(gòu)建路徑。

4.1 履行立法義務(wù)，提升排污許可制度的法治化水平

《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等均規(guī)定排污單位應(yīng)依法申請(qǐng)排污許可證，依證排污，排污許可的實(shí)施方法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。因此，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《排污許可管理?xiàng)l例》及有關(guān)規(guī)范性文件，對(duì)排污許可實(shí)施方法和步驟加以規(guī)定，是國(guó)務(wù)院履行立法義務(wù)的必然要求。同時(shí)作為壓實(shí)排污單位污染防治主體責(zé)任的核心要求，需要明確和具體化排污許可證的申領(lǐng)條件、界定排污單位的法定環(huán)境管理義務(wù)，厘清排污單位和監(jiān)管部門在污染防治方面的職責(zé)職權(quán)和權(quán)利邊界，并確立相應(yīng)的法律責(zé)任體系，同樣需要國(guó)務(wù)院通過行政法規(guī)或其他規(guī)范性文件加以規(guī)定。

4.2 清單化排污單位污染防治主體義務(wù)

提升排污許可法治化水平的一個(gè)重要措施，是明確排污單位排放管理的預(yù)期，“法無規(guī)定不禁止”“法無規(guī)定不處罰”，排污許可證頒發(fā)時(shí)要最大限度地窮盡排污單位的污染防治義務(wù)。除此之外，不額外增加排污單位的污染防治負(fù)擔(dān)或減損依法履責(zé)后應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益。在推行排污許可制的過程中，通過明確企業(yè)健全內(nèi)部環(huán)境管理制度、自行監(jiān)測(cè)、環(huán)境管理臺(tái)賬記錄、排污許可證執(zhí)行報(bào)告、信息公開等具體要求，并將其載明于排污許可證書中，實(shí)現(xiàn)企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任的“清單化”管理，排污許可證也就具有了排污單位承擔(dān)污染排放控制義務(wù)和責(zé)任的法律文書的法定性和強(qiáng)制性。

4.3 重視排污許可制度的內(nèi)生激勵(lì)機(jī)制

法律從來不是單純依靠強(qiáng)制手段實(shí)施的。壓實(shí)排污企業(yè)污染防治主體責(zé)任，履行“清單化”環(huán)境管理義務(wù)，不能僅靠政府管制和法律責(zé)任的強(qiáng)制。法律責(zé)任也從來不是為懲罰而產(chǎn)生的。要高度重視排污許可制度運(yùn)行中的內(nèi)生激勵(lì)機(jī)制，即通過守法促進(jìn)，將政府管制轉(zhuǎn)化為企業(yè)“守法激勵(lì)”[6]，將排污單位履行排污許可環(huán)境管理義務(wù)內(nèi)化為企業(yè)合規(guī)守法的動(dòng)力。

如同權(quán)利具有雙面性一樣，法律義務(wù)也具有雙面性。排污許可證在規(guī)定法律義務(wù)的同時(shí)，也給排污單位帶來豐厚的“守法激勵(lì)”。良性運(yùn)轉(zhuǎn)的排污許可制度應(yīng)通過守法促進(jìn)和守法激勵(lì)，確立排污單位污染防控義務(wù)責(zé)任框架，實(shí)現(xiàn)排污許可全覆蓋制度目標(biāo)。因此，為排污許可制度嵌入內(nèi)生守法激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)遵循環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)律，創(chuàng)新執(zhí)法手段，通過環(huán)境監(jiān)管和排污許可執(zhí)法，為排污單位和被管理對(duì)象提供環(huán)境合規(guī)教育和技術(shù)援助，創(chuàng)造良好的氛圍。必要的時(shí)候可提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)境管理能力，降低企業(yè)守法成本，大幅度地增加企業(yè)環(huán)境違法成本，逐步提升排污單位合法排污的收益預(yù)期，從而將企業(yè)守法和依證排污內(nèi)化為企業(yè)自身的行動(dòng)和動(dòng)力。

4.4 以靈活有度的監(jiān)管執(zhí)法推動(dòng)管理的精準(zhǔn)化

排污許可制的另一政策目標(biāo)，是通過類別化分類監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)固定污染源的精細(xì)化管理。為實(shí)現(xiàn)污染源的精細(xì)化管理，首先應(yīng)明確，排污單位污染源監(jiān)管的精細(xì)化來自企業(yè)內(nèi)部污染源排放管理的精細(xì)化，以內(nèi)部管理的精準(zhǔn)化帶動(dòng)污染排放源監(jiān)管的精準(zhǔn)化。為實(shí)現(xiàn)這一要求，環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)著力打通有效支撐“環(huán)評(píng)—許可—執(zhí)法”的技術(shù)規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)分類管理目錄、豁免目錄、備案目錄等環(huán)評(píng)技術(shù)要求與排污許可技術(shù)要求相吻合。其次，應(yīng)認(rèn)識(shí)到企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理的精準(zhǔn)化，是為企業(yè)發(fā)展注入“環(huán)境合規(guī)”基因的重要途徑。將環(huán)境法律要求和合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境管理，是實(shí)現(xiàn)以權(quán)利義務(wù)機(jī)制帶動(dòng)企業(yè)履行主體責(zé)任的必由道路和唯一途徑。

4.5 充分運(yùn)用信息化手段，增強(qiáng)排污許可監(jiān)管執(zhí)法的實(shí)效性

排污許可監(jiān)管執(zhí)法的信息化，是健全完善排污許可監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制、提升法治化水平的重要抓手和工具。充分運(yùn)用信息化工具和手段，強(qiáng)化排污許可、環(huán)評(píng)和執(zhí)法之間的聯(lián)系和有機(jī)銜接，構(gòu)建環(huán)評(píng)管準(zhǔn)入、許可管排污、執(zhí)法管落實(shí)的污染源全流程管理體系，宏觀微觀相結(jié)合，以信息化助推排污許可監(jiān)管執(zhí)法的有效性。