楊 帆
(天津大學(xué) 法學(xué)院 ,天津 300072)
環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制 度 是 我 國(guó)環(huán)境保護(hù)的兩項(xiàng)重要法律制度。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)側(cè)重于對(duì)污染源的源頭預(yù)防和控制,是建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)的基本前提。排污許可側(cè)重于對(duì)污染源的事中和事后監(jiān)管,是排污單位排放污染物的重要依據(jù)。近年來,黨和國(guó)家不斷深化關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度的改革,特別是 2019 年黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建以排污許 可制為核心的固定 污染源監(jiān) 督管理體系”,2020 年黨的十九屆五中全會(huì)明確“全面實(shí)行排污許可制”,使得排污許可在我國(guó)固定污染源環(huán)境管理 制度中逐 漸占據(jù)了核心地位。 在 這 一 背景下,需 要以排 污許制度為核心,整 合和銜接現(xiàn) 有的固定污染源環(huán)境管理制度,特別是要妥善處理好環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可的關(guān)系。
環(huán)境影響評(píng)價(jià) 與 排 污 許 可 作 為 環(huán) 境 法 律 基本 制度,同時(shí)規(guī)定在我國(guó)很多 的 環(huán) 境 法 律 法 規(guī)中,如《環(huán)境保護(hù)法》《大 氣污染防 治法》等,從立法本意上,也是 希望它們可以相互銜接,協(xié) 同 發(fā)揮作用[1]。但是沒有一部法律法規(guī)明確對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的關(guān)系進(jìn)行規(guī)定,兩項(xiàng)制度各自相關(guān)的法律規(guī)定也不完全配套和一致。在具體實(shí)施的過程中,環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可缺乏有效的銜接和配合,存 在機(jī)制上不協(xié)調(diào)、不 系統(tǒng)等問題。2020 年《排污許可管理?xiàng)l例》通過,于2021 年 3 月 1 日正式施行。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》經(jīng)2016 年和 2018 年兩次修正后,第三次修改已經(jīng)納入 2021 年的立法計(jì)劃。如何修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》,以便 更好地與《排污許可 管理?xiàng)l 例》的 條文相銜接;如何對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行全方位的制度設(shè)計(jì),以解決兩者在實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生的沖突和矛盾,從而更加充分地對(duì)固定污染源進(jìn)行全過程監(jiān)督和管理,是值得研究和思考的。
環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的和功能是,在對(duì)污染源的防治過程中居于最前端的位置,具有預(yù)測(cè)性和綜合性。1979 年的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》在法律層面確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的地位。2002 年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》通過,規(guī) 定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的主要內(nèi)容和主要程序,自此,環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律制度框架基本搭建起來。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度分為規(guī)劃環(huán)評(píng)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)和政策環(huán)評(píng)三大類型[2],本文僅探討建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng) 用于可能對(duì)生態(tài) 環(huán)境和人 類活動(dòng)產(chǎn)生影響的建設(shè)項(xiàng)目,涉及工、農(nóng)、林等具體領(lǐng)域。
我國(guó) 關(guān) 于 建設(shè)項(xiàng) 目 環(huán)境影 響 評(píng) 價(jià) 的 立 法 較為完善。從綜合的《環(huán)境保護(hù)法》,到專門的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》,都對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行了制度構(gòu)建,各環(huán)保單行法中也規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求。在行政法規(guī)和部門規(guī)章層面,有專門的 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄 (2021 年版)》。地方也紛紛出臺(tái)相應(yīng)的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)法實(shí) 施 辦 法 ”和 環(huán) 評(píng) 制 度“ 放 管 服 ”改 革 的 相 關(guān) 文件。然而,關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可應(yīng)當(dāng)如何銜接,只出現(xiàn)在 部分地方政策性文件中,兩 種制度缺乏更高位階的依據(jù)。
環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度自實(shí)施以來,在控制污染領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用,并逐漸延伸到建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用之后的運(yùn)營(yíng)過程中。環(huán)境影響評(píng)價(jià)由事前預(yù)防逐漸向污染源 管理的全 過程管 理 發(fā)展。但是,無論是制度體制層面,還是人員技術(shù)層面,環(huán)境影響 評(píng)價(jià)制度在對(duì)建設(shè) 項(xiàng) 目的 事 中 和 事 后 監(jiān)管中并不占優(yōu)勢(shì)。隨著環(huán)評(píng)審批涉及領(lǐng)域的逐漸廣泛地延伸,需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目越來越 多,行政 人員的負(fù)擔(dān)加重,導(dǎo) 致環(huán)評(píng)的形式化現(xiàn)象愈發(fā)凸顯。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的文件越來越厚,環(huán)評(píng)產(chǎn)生的效果 卻越來越弱,很多項(xiàng)目未批先建、未評(píng)先建,環(huán)評(píng)的功能 未能很好地發(fā) 揮 出來。因此,在環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可的銜接中,要注意厘清各自的制度功能,特別是要發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)在制約建設(shè)項(xiàng) 目準(zhǔn)入 過 程中的 法 律保障作用。
排污許可是排污行為在法律普遍禁止的情況下,生態(tài) 環(huán)境部門根據(jù)排污者的申 請(qǐng) ,依法進(jìn)行審查,通 過發(fā)放排污許可 證,準(zhǔn)許排 污者排放一定污染物的具體行政行為。我國(guó)排污許可制最早發(fā)端于上海,1985 年通過的 《黃浦江上游水源保護(hù)條例》,是我國(guó)第一部明確提出使用排污許可證進(jìn)行管理的地方性法規(guī),標(biāo)志著我國(guó)排污許可制的產(chǎn)生[3]。
《環(huán)境保護(hù)法》以及《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)境保護(hù)單行 法都對(duì) 排污許可證的發(fā)放與監(jiān)管 及 相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。2021 年 1 月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《排污許可 管理 條例》,對(duì)排污許可的申 請(qǐng) 與審批、排污管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定,這是目前對(duì)排污許可進(jìn)行專門規(guī)定的位階最高的法律規(guī)范。在地方立法方面,我國(guó)已經(jīng)有不少省市制定了有關(guān)排 污許 可 的 暫行辦 法或?qū)嵤┘?xì)則,如浙江省、河北省等。但是,關(guān)于如何做好排污許可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的銜接,仍然缺乏明確的規(guī)定。
隨著我國(guó)生態(tài)文明體制的改革,排污許可“后來居上”,在固定污染源環(huán)境管理制度中逐漸占據(jù)了核心地位。但排污許可制度與其他環(huán)境制度特別是環(huán) 境影響評(píng)價(jià)制度之 間 存 在 銜 接 不 順 暢的問題,例如申請(qǐng)文件和審批過程中出現(xiàn)重疊,發(fā)生反復(fù)審查;再如環(huán)評(píng)制度本身沒有規(guī)定后續(xù)的監(jiān)管程序,使得一些建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批通過進(jìn)入建設(shè)階段以后,之前的環(huán)評(píng)報(bào)告出現(xiàn)了問題,給相關(guān) 行政部 門監(jiān)管排 污者的后 續(xù)行為帶來難題。因此,需要在排污許可和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的銜接 上下功夫,將兩者進(jìn)行有效地整合,促 進(jìn) 固 定污染源管理的質(zhì)量實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步提升。
從語義上說,銜接是將兩個(gè)分開的物體通過某個(gè)物體連接起來。法律制度的銜接是指通過制度的設(shè)計(jì),使兩項(xiàng)各 自 獨(dú) 立 的 法 律 制 度結(jié) 合 起來,從而成為一個(gè)緊扣的、有機(jī)系統(tǒng)的整體,共同發(fā)揮作用。環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可銜接的前提是它們之間存在密切的聯(lián)系,即 1.環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可的本質(zhì)都可以認(rèn)為是行政許可;2.環(huán)境影響評(píng)價(jià)為排污許可的管理提供了前提,是建設(shè)單位申請(qǐng)排污許可的基礎(chǔ)。建設(shè)單位沒有獲得環(huán)評(píng)審批,則不能申請(qǐng)排污許可證;3.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻,排污許可制度是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期排污的法律依據(jù)。總之,銜接就是通過法 律制度的 設(shè)計(jì),使這兩 種 具有聯(lián)系的 制度的 功能、管理要求、管理主 體 等 各方面能夠配套,相當(dāng)于讓兩種機(jī)器有了能夠互相配適 的接口,互相對(duì)接,從而有效 防止建 設(shè) 項(xiàng) 目的運(yùn)營(yíng)排污對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面作用,更好地發(fā)揮兩種制度在環(huán)境保護(hù)中的作用。
1 .法律規(guī)定 不完善
我國(guó)很多環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可這兩種制度,但沒有任何一部法律法規(guī)規(guī)定它們之間的關(guān)系以及如何銜接。這兩種制度在具體實(shí)施時(shí)缺乏相互之間的有效銜接和配合,好像是完全獨(dú)立存在的制度?!杜盼墼S可管 理 條例》將 環(huán)評(píng)文件 、批復(fù)文 件 等納入排污許可管理,并作為頒發(fā)排污許可證的條件,體現(xiàn)了排污許可與環(huán)評(píng)制度的銜接融合,但后期監(jiān)管方面如何銜接,比如排污許可證的執(zhí)行情況是否作為環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的依據(jù)①,均沒有明確規(guī)定。
2.技術(shù)規(guī)范不完善
《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》為環(huán)評(píng)制度提供了重要的技術(shù)支撐,為單位編制環(huán)評(píng)文件提供了重要的指導(dǎo)。“環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則”在技術(shù)層面上對(duì)于排污許可的支持是不夠的,它僅在污染防治措施方面規(guī)定了應(yīng)分析是否滿足排污許可的要求,并未在環(huán)評(píng)與排污許可銜接上做綜合性考慮,也未從總體上指導(dǎo)排污許可相關(guān)數(shù)據(jù)信息填報(bào),使得與排污許可填報(bào)相關(guān)的信息和數(shù)據(jù)難以直接從環(huán)評(píng)文件中獲取。并且,現(xiàn)行的環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則與排污許可證核發(fā)技術(shù)規(guī)范還沒有完全配套,一部分行業(yè)還沒有覆蓋到,使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可證的申請(qǐng)?jiān)诩夹g(shù)規(guī)范上存在脫節(jié)。
3.原因分析
環(huán)境影 響 評(píng)價(jià)與排 污許可 銜 接的法 律規(guī)定和技術(shù)規(guī)范不完善的原因,主要在于立法和制度層面。初期,環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是我國(guó)固定源環(huán)境管理制度的核心,排污許可僅適用于總量控制領(lǐng)域。環(huán)境保護(hù)立法中不涉及排污許可制度,環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法過程中,也沒有對(duì)兩者的關(guān)系進(jìn)行考量,導(dǎo)致《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中沒有與排污許可銜接的條文,排污許可證中也一直沒有環(huán)境影 響評(píng)價(jià)關(guān)于污染物的排 放 特 征 和 排 放量 等 內(nèi)容。關(guān)于環(huán) 境影響評(píng)價(jià) 與 排 污許 可 都 是單 獨(dú) 立法,分別 規(guī)定。《環(huán) 境 影響 評(píng) 價(jià) 法》在 2016 年 和2018 年的修改中保留了環(huán)評(píng)審批制度,《排污許可管理?xiàng)l例》作為行政法規(guī),法律位階低于《環(huán)境影響評(píng)價(jià) 法》,無法對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的 環(huán)評(píng)審批制度進(jìn)行特殊規(guī)定?!董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)企業(yè)提出的要求沒有落實(shí)到排污許可證上,建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響 報(bào)告書中 的 內(nèi) 容和 結(jié) 論 都沒 有 與排污許可有機(jī)結(jié)合,導(dǎo)致不銜接的問題出現(xiàn)。
1.制度實(shí)施銜接的評(píng)估機(jī)制不完善
環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可在實(shí)施過程中,是否發(fā)揮出有效的作用,需要一個(gè)評(píng)估機(jī)制對(duì)制度的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估?,F(xiàn)行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定了環(huán)境影響后評(píng)價(jià),但環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的結(jié)果,未對(duì)頒發(fā)排污許可證起到任何效用。企業(yè)污染物的排放特征與排放 量的相關(guān)信息也沒有在環(huán)境影響后評(píng)價(jià)中得到重視。污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法過程中參照的主要指標(biāo),環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度規(guī)定的管理要求難以落到實(shí)處,最 終造成了 環(huán)境影響評(píng)價(jià)以 及 排 污 許 可 制 度 在實(shí)施中無法發(fā)揮合力和有效銜接。
2.制度銜接的管理機(jī)制不完善
分類管理機(jī)制不完善?,F(xiàn)行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第 16 條確 立我國(guó)對(duì) 建設(shè)項(xiàng)目 的環(huán)境影響評(píng)價(jià) 實(shí)行分類管理的 制 度 ,即根據(jù)環(huán)境影響的程度 將對(duì)應(yīng) 的環(huán)評(píng)文件分為報(bào) 告 書、報(bào) 告表和登記表。對(duì)環(huán) 境影響嚴(yán)重的項(xiàng)目,嚴(yán) 格 管 理 ;影響輕 微的項(xiàng) 目,適當(dāng)放寬,減少環(huán) 評(píng)審批 和 備案的數(shù)量②?!杜盼墼S可管理?xiàng)l例》第 2 條第 2 款以污染物產(chǎn) 生量、排放量、對(duì)環(huán)境的影響 程度等為依據(jù),對(duì)排 污單位 的排污許可 實(shí)行分類管理 ,分為重點(diǎn)管理和簡(jiǎn)化管理。該“條例”也設(shè)立了登記管理制度,為中小企業(yè)申請(qǐng)排污許可帶來了便利。環(huán)境影響 評(píng)價(jià)和 排污許可 雖然 都 規(guī) 定了根 據(jù) 對(duì)環(huán)境影響程度進(jìn)行分類管理,但沒有明文規(guī)定如何對(duì)應(yīng)和銜接,如分類管理的企業(yè)主體的銜接,分類管理要求的銜接,這在實(shí)踐中增加了環(huán)保部門管理的負(fù)擔(dān)。僅是針對(duì)小微企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的排污許可登 記和環(huán)評(píng)登記的關(guān)系有規(guī)定,即“ 實(shí)施排污許可登記的則不用填寫環(huán)評(píng)登記表”③。
環(huán)評(píng)文件 與 排污許 可 證核發(fā) 的 管理 要 求 不統(tǒng)一。在排污許可證核發(fā)過程中不僅需要對(duì)排污單位的大氣、水、固體廢物、噪聲等要素進(jìn)行環(huán)境管理,還需要對(duì)單位突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案、環(huán)境信息公開等內(nèi)容進(jìn)行環(huán)境管理。但在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中,這些內(nèi)容并沒有整合到一個(gè)章節(jié)中,比較分散。排污許可部門核發(fā)許可證時(shí),需要按照排污許可的管理要求,在環(huán)評(píng)文件中逐條核對(duì)和查找。在排污許可證核發(fā)數(shù)量大的情況下,難以根據(jù)單位產(chǎn)排污特點(diǎn)、污染物種類和排放方式對(duì)單位進(jìn)行差異化管理,很多環(huán)境管理要求只是粗略地提出,難以具體的落實(shí)。
3.制度銜接的監(jiān)督機(jī)制不完善
環(huán)境影響 評(píng) 價(jià) 與排 污 許 可兩 種 制 度 在 銜 接方面缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。(1)存在多方主體監(jiān)督的情況。多方監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管職能的重復(fù),或者部門之間的互相推諉,這樣會(huì)對(duì)實(shí)現(xiàn)兩種制度的統(tǒng)一產(chǎn)生阻礙,且不利于提高監(jiān)管的效率;(2)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,環(huán)境影響評(píng)價(jià)既要考慮環(huán)境質(zhì)量,還要涉及特定的環(huán)境目標(biāo),而排 污許可的管理要求僅為“ 達(dá) 標(biāo)排放”,比環(huán)評(píng)的要求寬松。環(huán)境監(jiān)察與執(zhí)法人員在實(shí)際工作 時(shí),沒有統(tǒng)一的監(jiān)管 標(biāo)準(zhǔn) ,或 是 只 將排污標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)作參考的依據(jù),從而導(dǎo)致環(huán)評(píng)的管理要求往往不能在事中事后的監(jiān)管過程中進(jìn)行落實(shí),可 能產(chǎn)生監(jiān)管漏洞以及嚴(yán)重 的 經(jīng) 濟(jì)損 失 ;(3)缺少對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)單位的監(jiān)督機(jī)制。環(huán)評(píng)技術(shù)單位受建設(shè)單位委托開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)、編制環(huán)評(píng)文件,其對(duì)項(xiàng)目發(fā)揮的環(huán)境影響評(píng)估作用貫穿于建 設(shè)單位 環(huán)評(píng)和后續(xù)申請(qǐng)排污許可證的全過程。由于對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)制缺乏,實(shí)踐 中建設(shè)單位與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu) 串 通編制 虛 假環(huán)評(píng) 文件的情況時(shí)常發(fā)生。環(huán)評(píng)文件的不真實(shí),使得排污許可證申請(qǐng)過程中很 多環(huán)境 保 護(hù)的要 求 無法落實(shí)。
4.原因分析
環(huán)境影 響 評(píng)價(jià) 與 排 污許 可 銜 接的運(yùn) 行機(jī)制不完善有多方面的原因。例如,對(duì)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的重視程度不夠,環(huán)評(píng)審批通過是建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)的必要條件,建設(shè)單位也千方百計(jì)地以獲得環(huán)評(píng)審批為主要目的,導(dǎo)致很多單位獲得環(huán)評(píng)審批以后 ,就著手 開工建設(shè),而對(duì)環(huán)評(píng)中提到的管理要求置之不理,不去加以落實(shí)。生態(tài)環(huán)境部門將注意力更多地放在對(duì)環(huán)評(píng)文件的審核上,而對(duì) 環(huán)評(píng)審批通過后項(xiàng)目運(yùn) 行 與 評(píng)估 的 情況關(guān)注的不多。再如,在設(shè)置環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可的分類 管理與管理要求時(shí) ,并未考 慮銜接的 問題,都是分別管理,分別分類。環(huán)保部門與地方政府部門的監(jiān)督職能可能存在沖突,導(dǎo)致多方監(jiān)督的發(fā)生。對(duì)環(huán)評(píng)技術(shù)單位在整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的作用和地位不夠重視,以致在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理方面缺位。
現(xiàn)階段我國(guó)固定污染源環(huán)境管理制度改革的核心由環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度發(fā) 展 到排污許可制 度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的“放管服 ”改革 ,要 求 切實(shí)提高 環(huán)評(píng)審批的質(zhì)量和效率,推 動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目 盡快落地見效?!笆奈濉笔墙⒁耘盼墼S可制為核心的固定污染源管理制度的關(guān)鍵時(shí)期 ,力 爭(zhēng)通過排污許 可“ 一 證 式 ”的 管 理 ,整 合 相 關(guān) 環(huán) 境 管 理 制 度 ,不 斷推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是推進(jìn)排污許可制度實(shí)施的重要支撐,強(qiáng)化環(huán) 境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可的銜接,能夠 使兩種制度互相配合,形成有機(jī)整體。簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)審批,全面發(fā)揮排污許可制度的作用,構(gòu)建從項(xiàng)目 環(huán)評(píng)到排污 許可以及監(jiān)督管理的全過程實(shí)施體系,有 利于推 進(jìn) 生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中獲得自身發(fā) 展 的同時(shí),承擔(dān)著保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。在固定污染源管理上,企業(yè)是第一責(zé)任人。但很多企業(yè)獲得建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)批復(fù)后就以為“萬事俱備”,對(duì)批復(fù)的要求置之不理,對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中可能造成的環(huán)境影響不加以防范。從排污許可的執(zhí)行來看,有的企業(yè)申請(qǐng)排污許可證 以后,不依證排污,缺 乏 合法排污和保護(hù)環(huán)境的自覺。
加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可的銜接,有利于進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)環(huán)境主體責(zé)任。1.促使企業(yè)自覺按要求進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià),依法申請(qǐng)排污許可證。未經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià),不得開工建設(shè);未申請(qǐng)排污許可證,不得隨意排污。2.強(qiáng)化企業(yè)持證排污和依證排污的意識(shí)。排污許可證規(guī)定了對(duì)企業(yè)環(huán)境管理的要求,促使企業(yè)及時(shí)排查污染物的排放環(huán)節(jié),保證實(shí)際排放的污染 物總量、種類和 濃 度 符合許 可要求,并自覺接受 相關(guān)部門的監(jiān)管 ,承 擔(dān)污染排放控制的義務(wù)和責(zé)任。環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可的銜接能幫助企業(yè)建立守法邊界,促使企業(yè)主動(dòng)了解其環(huán)保責(zé)任并認(rèn)真履行。3.環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許 可的有機(jī)銜 接 ,能 夠 減少重 復(fù) 程序,從 而減輕企 業(yè)負(fù)擔(dān) ,激發(fā)企業(yè)保護(hù)環(huán)境 的 內(nèi)生動(dòng)力。
近年來,我國(guó)污染治理雖然取 得了一 定的成果,但主要污染物排放量仍處 于高位[4],建設(shè)項(xiàng) 目“未 評(píng)先建”問題頻繁發(fā)生,排污單位“無 證排污 ”現(xiàn)象更是普遍。在我國(guó) ,環(huán)境 影 響評(píng)價(jià)制 度 與排污 許 可 制 度 不 僅 要 在 污 染 防 治 的 過 程 中 發(fā) 揮 重要 作 用 ,也 擔(dān) 負(fù) 著 保 護(hù) 環(huán) 境 、促 進(jìn) 經(jīng) 濟(jì) 高 質(zhì) 量 發(fā)展的重任。環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠?qū)⑽廴经h(huán)境和破壞生態(tài)的違法行為“扼殺于搖籃之中”,減少人類不合理的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的不利影響。排污許可貫 穿環(huán)境管理的全過程,能 夠 從源頭上 解決環(huán)保中的“搭便車”問題。通過銜接排污許可與環(huán)境影響 評(píng)價(jià)制度,把環(huán)評(píng)對(duì) 建設(shè)項(xiàng) 目提出 的 要求切實(shí)貫徹到排污許可證中,加強(qiáng)對(duì)持證排污行為的事中事后監(jiān)管,嚴(yán)格 環(huán)境執(zhí)法,在 污 染 源 的管理和控制方面形成合力。充分發(fā)揮環(huán)評(píng)與排污許可在源 頭治理、早期介入和 全面監(jiān) 管 、后 期嚴(yán)守中的作用,使環(huán)評(píng)和排污許可制度更好地為環(huán)境保 護(hù)服務(wù),為打好污染 防治攻堅(jiān)戰(zhàn) ,持續(xù) 改 善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
1.修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》
近期,通過 修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià) 法》的 條 文 ,使之與排污許可相銜接,以將環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)企業(yè)的要求落實(shí)到排污許可證上,增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可銜接的可操作性。
在《環(huán)境影 響評(píng)價(jià) 法》中完善環(huán)境影響 評(píng)價(jià)報(bào)告與排污許可的銜接。關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書的內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)增加對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施排污許可的建議,將排污許可證的頒發(fā)和實(shí)施情況落到實(shí)處。同時(shí),排污許可證中需納入環(huán)評(píng)文件與污染 物排放相關(guān)的主 要內(nèi)容,以大氣污染 物、水 污染物的排放為例,與這些污染物排放相關(guān)的內(nèi)容均需要納入排污許可證。
對(duì)環(huán) 評(píng) 報(bào) 告關(guān) 于 所 評(píng)估地 區(qū) 污染物的排放總量和所評(píng)項(xiàng)目排污許可內(nèi)容的要求予以強(qiáng)化。環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度相互脫節(jié),一個(gè)建設(shè)項(xiàng) 目的環(huán)境影響評(píng)價(jià) 并 不能 知 曉 其 后 續(xù) 排 污許可當(dāng)中的污染物排放總量。關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)主要污染物排放總量的建 議,《建 設(shè) 項(xiàng) 目 環(huán) 境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》提出,要以“建設(shè)項(xiàng)目正常運(yùn)行,滿足環(huán)境質(zhì)量要求、污染物達(dá)標(biāo)排放”等條件為前提?!爸饕廴疚锱欧帕俊迸c排污許可中對(duì)污染物排放總量的要求是否一致,并不可知。如果總量不一致,以哪種總量為最終的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一,建議提前排污許可中評(píng)估污染物排放總量的步驟,在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程中以此數(shù)值進(jìn)行統(tǒng)一的考量[5]。
在環(huán)評(píng)報(bào)告結(jié)論的銜接方面,環(huán)保部門在排污 許可證的申領(lǐng)和 審核過程中可能會(huì) 參照環(huán)評(píng)報(bào)告的結(jié)論,現(xiàn)有的規(guī)定只包括了申領(lǐng)排污許可證的對(duì)象、范圍以及一些審批的程序性事項(xiàng),沒有規(guī)定如何與環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行銜接,以及與環(huán)評(píng)報(bào)告之間存在什么樣的聯(lián)系。這樣的結(jié)果使得環(huán)評(píng)報(bào)告與排污許可證之間脫節(jié),排污許可證就變成一個(gè)純粹的排污許可,無法發(fā)揮其作為環(huán)境管理制度核心,整合其他制度的作用。環(huán)評(píng)是事前預(yù)防,位于環(huán)境管理全過程的前端位置。排污許可 承先啟后,一方面,頒發(fā)許可 證 可 以 以環(huán)境影響 評(píng)價(jià)的 結(jié)論為參照,另一方 面,排 污 許可證為后期的執(zhí)法和監(jiān)管提供依據(jù)。因此,必須充分考慮環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的結(jié)論,單位根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論向環(huán)保部門申請(qǐng)排污許可,環(huán)保部門根據(jù)環(huán)評(píng)的結(jié)論來頒發(fā)排污許可證,只有報(bào)告符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求的,才可以發(fā)放排污許可證。
2.加快“環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則”修訂工作
建 議 《建設(shè) 項(xiàng)目環(huán)境 影響評(píng) 價(jià) 技 術(shù) 導(dǎo) 則 總綱》(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則”)在后續(xù)修訂過程中,進(jìn)一步明確與排污許可制度銜接的內(nèi)容和形式,并將排污 許可管理要求納入修訂范圍,充分發(fā)揮“環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則”的橋梁作用。例如,在修訂過程中考慮設(shè)置與排污許可相銜接的章節(jié),并且根據(jù)排污許可填報(bào)內(nèi)容,優(yōu)化污染物排放清單的內(nèi)容,在要素導(dǎo)則和行業(yè)導(dǎo)則中進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)要 求,如項(xiàng) 目在采取排污許 可 推薦的 處 理工藝時(shí),環(huán)評(píng)文件可以對(duì)污染防治措施的可行性內(nèi)容予以簡(jiǎn)化等。“環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則”和排污許可確定的污染物不同也是不銜接之處,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮環(huán)評(píng)和排污許可確定的污染物種類,“環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則”應(yīng)考慮與已發(fā)布的許可技術(shù)規(guī)范銜接,綜合確定主要污染物的種類。此外,在“放管服”改革的背景下,總綱中 可以交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的內(nèi)容,就 不 必納入環(huán)評(píng)審批的范圍,為環(huán)評(píng)“減負(fù)瘦身 ”,并 將環(huán)評(píng)“減負(fù)瘦 身”減下來的一些規(guī)定納入 排 污許可制度當(dāng)中。對(duì)于排污許可證申請(qǐng)和核發(fā)行業(yè)技術(shù)規(guī)范中的一些內(nèi)容,“環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則”也可以借鑒和參考引用。
3.制定統(tǒng)一的“環(huán)境許可法”
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,隨著環(huán)境管理制度的改革和發(fā)展,以排污許可制為核心的固定污染源排放制度的逐漸成熟,在將來可能不再單獨(dú)對(duì)環(huán)評(píng)文件進(jìn)行審批,而是將原有的環(huán)評(píng)審批中的審查事項(xiàng)與排污許可的審查事項(xiàng)合并,實(shí)行一并審查。(1)就環(huán)境保護(hù)的價(jià)值而言,取消環(huán)評(píng)審批,排污許可承接了環(huán)評(píng)原有的項(xiàng)目準(zhǔn)入功能。此外,排污許可還具有對(duì)排污單位的行為控制功能[6]。排污單位獲得排污許可證以后,可以從事排污行為,與此同時(shí),排污單位應(yīng)當(dāng)履行排污許可證中載明的義務(wù),比如排污量不能超出規(guī)定、排污口的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合要求等。(2)對(duì)行政機(jī)關(guān)而言,取 消 環(huán)評(píng)審批 以后 ,事 前 審 查事項(xiàng)減少 ,可以降低行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行成本。環(huán)保部門的執(zhí)法重點(diǎn)從事前的審批轉(zhuǎn)向事后的監(jiān)管,有利于使排污許可落到實(shí)處。對(duì)行政相對(duì)人而言,項(xiàng)目單位需要提交兩次申請(qǐng),經(jīng)過兩次審查,取消環(huán)評(píng)審批可以減少提交材料付出的成本。(3)取消環(huán)評(píng)審批,契合我國(guó)環(huán)評(píng)制度改革的要求。環(huán)評(píng)改革的思路,就是要對(duì)建設(shè)單位保護(hù)環(huán)境的主體責(zé)任予以強(qiáng)化,弱化事前的行政審批,加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。但是,取消環(huán)評(píng)審批,并不是要取消環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。對(duì)于可能會(huì)對(duì)生態(tài)產(chǎn)生影響的項(xiàng)目,環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度仍發(fā)揮著獨(dú)特的預(yù)防功能。
綜上,通過近期和中長(zhǎng)期分階段的立法修法工作,充分發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可在保護(hù)環(huán)境中的協(xié)同作用。近期應(yīng)考慮修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的法律條文,使之與排污許可相銜接。對(duì)環(huán)評(píng)“減負(fù)瘦身”,減少對(duì)環(huán)評(píng)文件不必要的要求。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,堅(jiān)持以排污許可制為核心,可以借鑒澳大利亞、瑞典綜合環(huán)境許可的經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)排污許可的綜合立法,將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的許可和排污許可從兩個(gè)許可變?yōu)橐粋€(gè)許可[7],使環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可兩項(xiàng)制度組成一盤棋,整合其他相關(guān)的環(huán)境制度,構(gòu)建對(duì)固定污染源的全方位監(jiān)管體系,最終制定一部統(tǒng)一的“環(huán)境許可法”,以適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要,提高環(huán)境治理的能力。
1.完善制度實(shí)施銜接的評(píng)估機(jī)制
《環(huán)境影響評(píng)價(jià) 法》規(guī) 定 ,環(huán)境影響后評(píng) 價(jià) 是對(duì)建設(shè)單位實(shí)際產(chǎn)生的環(huán)境影響以及 污 染防治 、生態(tài)保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)防 范措施的有效性 進(jìn)行評(píng)估 ,并提出改進(jìn)措施,是環(huán)評(píng)補(bǔ)充性制度?!董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》 應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境影響后評(píng) 價(jià)的開展時(shí) 間、啟動(dòng)主體等相關(guān)情 況,這有利于加強(qiáng)建 設(shè) 項(xiàng)目單 位對(duì)后評(píng)價(jià)制度的重視程度。環(huán)境影響后評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)重視污染物的排放 特征與排放量的相關(guān) 信息,還應(yīng)當(dāng)對(duì)單位獲得環(huán)評(píng)審批后,是否 落實(shí)了環(huán) 評(píng) 提到 的 要 求 進(jìn) 行 評(píng) 估 ,若 未 達(dá) 到 要 求 ,單 位 應(yīng) 當(dāng) 及時(shí)采取改進(jìn)措施。環(huán)境影響后評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以排污許可的執(zhí)行 情況作為重要依據(jù)[8]。 這樣做 有利 于提高后評(píng)價(jià)制度的規(guī)范性,也 有利 于提高建 設(shè)項(xiàng)目單位對(duì)后評(píng)價(jià) 制度的重視程度,從 而更加 嚴(yán) 格遵守《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和排污許可的相關(guān)規(guī)定。
2.完善制度銜接的管理機(jī)制
完 善 環(huán) 境 影 響 評(píng) 價(jià) 與 排 污 許 可 分 類 管 理 機(jī)制,使環(huán)境影響評(píng)價(jià) 分類管理與排污許 可 分類管理名錄相銜接。環(huán)評(píng)分類管理名錄將建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響分為了“重大 ”、“輕度”和“很 小”三 類 ,與 此 對(duì) 應(yīng) 的 環(huán) 評(píng) 文 件 分 別 為 報(bào) 告 書 、報(bào) 告表和登記表。排污許可分類管理名錄中對(duì)排污許可的管理分為重點(diǎn) 管理、簡(jiǎn)化管理和 登 記管理 ,這三類管理的依據(jù)是排污單位污染 物的產(chǎn)生量、排放量和環(huán)境影響程度等?!豆?定 污染源 排 污許可分類管理名 錄》中確立的污染源要與環(huán) 評(píng)保持基本的一 致性,新建設(shè)的項(xiàng)目 必須要 通過環(huán)評(píng)后才 可 施 工 ,施 工 完 成 后 需 要 申 請(qǐng) 排 污 許 可 ,然 后才能投產(chǎn)使用,以此來促進(jìn)環(huán)評(píng)與排污許 可的全方面對(duì)接,進(jìn)一步在環(huán)評(píng)中強(qiáng) 化對(duì) 新污染源的 管理。排污許可證的發(fā)放要以環(huán)評(píng)的實(shí)施狀況為參考。已經(jīng)獲得排污許可證的企業(yè)在進(jìn) 行改建、擴(kuò)建 時(shí) ,進(jìn) 一 步 簡(jiǎn) 化 環(huán) 評(píng) 審 查 程 序 ,加 強(qiáng) 對(duì) 排 污 許可證的審查,確保排污量不超標(biāo)。兩個(gè)名 錄都體現(xiàn)了分類管理的原則,主要以建設(shè)項(xiàng)目或排 污單位對(duì)環(huán)境影響的程度大小為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。對(duì)環(huán)境影響程度的大小不同,管理的程度 也 不同。在環(huán)評(píng)和排污許可對(duì)接的過程中,應(yīng)當(dāng)讓分類的行業(yè)類別 對(duì)應(yīng)起來,管理的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一,這 樣 既便于生態(tài)環(huán)境部門的管理,也有利于減輕同一建設(shè)項(xiàng)目在環(huán) 評(píng)和排污許可過程 中 申 請(qǐng) 材料 等 方面的負(fù)擔(dān)。如果一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要申請(qǐng)排污許可證,并對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生重大影 響,編制 的 環(huán) 評(píng) 文件為報(bào)告書的,原則上實(shí)行排污許可重點(diǎn)管理。建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的程度較輕,編制的環(huán)評(píng)文件為報(bào)告表的,原則上實(shí)行排污許可簡(jiǎn)化管理。
完善環(huán)評(píng)文件與排污許可證 核 發(fā) 的 管 理 要求。環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中,建議將排污許可證核發(fā)過程中對(duì)排污單位污染物的環(huán)境管理、突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案等信息整合到一個(gè)章節(jié)中,以便 于排污許可部門核發(fā)許可證 時(shí)在環(huán)評(píng)文件中進(jìn)行查找,對(duì)排污單位進(jìn)行差異化管理并落實(shí)管理要求。環(huán)評(píng)文件除了符合“環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則”的要求,還應(yīng)當(dāng)符合排污許可證的核發(fā)管理要求[9],每個(gè)相關(guān)章 節(jié)根據(jù)排污許可 證 的 要 求 進(jìn) 行 梳 理 和匯總,實(shí)現(xiàn)管理要求上的無縫對(duì)接。
3.完善制度銜接的監(jiān)督機(jī)制
完善環(huán)境 影響評(píng)價(jià)制度與排 污 許 可 制 度 銜接的監(jiān)督機(jī)制。(1)明確對(duì)建設(shè)單位的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可進(jìn)行監(jiān)督的主體,提升監(jiān)督的效率,避免出現(xiàn)多方監(jiān)督的情況發(fā)生。(2)統(tǒng)一環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn),建立一套能夠明確污 染物種 類和排放強(qiáng)度 的管 理 機(jī) 制。實(shí) 踐中,一些建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)納入到環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可的管理中,但也存在一些建設(shè)項(xiàng)目雖然納入到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的管理,但不一定同時(shí)納入到排污許可的管理。但是無論其是否需要申請(qǐng)排污許可證,一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施,開工建設(shè)、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)以后,都應(yīng)當(dāng)接受環(huán)保部門的監(jiān)管。對(duì)于依法實(shí)行排污許可管理的建設(shè)項(xiàng)目,在進(jìn)行環(huán)評(píng)之后,應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定與排污許可銜接,接受監(jiān)管和管理。對(duì)于需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)但不用申請(qǐng)排污許可 證的項(xiàng)目而 言,在建立監(jiān)管機(jī)制時(shí) ,需要考慮其特殊性。項(xiàng)目完成以后,對(duì)其進(jìn)行日常運(yùn)行期的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理,和環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)管相銜接。(3)強(qiáng)化對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。政府相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)環(huán) 境影響評(píng) 價(jià)市場(chǎng) 的監(jiān)督和 管理,提高從 業(yè)人員的準(zhǔn)入門檻 和專業(yè) 水平,并建立合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制,進(jìn)而提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)的服務(wù)質(zhì)量[10],為企業(yè)更好地履行環(huán)境責(zé)任提供技術(shù)和咨詢服務(wù)。保證環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,避免環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位互相勾結(jié),對(duì)環(huán)評(píng)文件的弄虛作假行為從嚴(yán)打擊,強(qiáng)化環(huán)評(píng)單位和人員的直接責(zé)任。
注 釋:
①《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知》,國(guó)辦發(fā)〔2016〕81 號(hào),2016 年 11月 10 日發(fā)布。
② ③ 生態(tài)環(huán)境部 《關(guān)于優(yōu)化小微企業(yè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作的意見》,環(huán)環(huán)評(píng)〔2020〕49 號(hào),2020 年 9 月 22 日。