王敬文

（中央黨校 政法教研部，北京 100091）

隨著 2017 年《行政訴訟法》修改，行政公益訴訟制度在我國(guó)正式確立。訴前程序作為連接檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)，融合外部監(jiān)督與自我糾錯(cuò)的復(fù)合型模式，在行政公益訴訟中發(fā)揮著重要作用[1]。然而這一制度在運(yùn)行中并非盡善盡美。中央 《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃 （2020—2025 年）》要求：“完善檢察公益訴訟案件辦理機(jī)制?！?021年 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》 要求：“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)立法?！泵鎸?duì)實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)法定履職期短暫、行政職權(quán)交叉等問題，一種檢察與行政合作治理的模式在我國(guó)悄然興起，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)以協(xié)商的方式對(duì)公益損害修復(fù)做出安排。這雖為一種有益嘗試，卻缺乏規(guī)范依據(jù)與理論支撐。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，有必要將這種行之有效的做法上升為明確的制度安排，本文稱之為“行政公益訴訟訴前協(xié)議”。具言之，它是指檢察機(jī) 關(guān) 與 行 政機(jī) 關(guān) 以 及 非 行 政主 體（包括私主體）之間簽訂的就公益危險(xiǎn)消除或公益損害修復(fù)達(dá)成的方案。訴前協(xié)議訂立后，檢察機(jī)關(guān)不再對(duì)原行政行為提起訴訟，轉(zhuǎn)而監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的履約情況；行政機(jī)關(guān)和其他相關(guān)主體按照協(xié)議確定的職責(zé)開展綜合治理，確保公益保護(hù)目的的最終實(shí)現(xiàn)。本文將論證引入訴前協(xié)議以解決當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)困境的必要性與可行性，并給出初步的制度構(gòu)想。

一、訴前程 序的現(xiàn)實(shí)困境

行政公 益 訴訟的訴 前程序是 檢 察 機(jī) 關(guān) 提 起行政公益訴訟前向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，并根據(jù)履職情況決定是否起訴的過程。訴前程序發(fā)揮了行政公益訴訟案件分流器的作用，絕大部分案件在訴前即得到解決。然而，訴前程序在實(shí)施中面臨一些問題 ，尤 其 當(dāng) 案情復(fù)雜、公益受損 較為嚴(yán)重時(shí)，現(xiàn)有制度 的 不 足之處便暴露出來，為此有引入訴前協(xié)議的必要。

（一）案件調(diào)查環(huán)節(jié)：部分領(lǐng)域檢察機(jī) 關(guān) 執(zhí)法成本較高

在案件調(diào)查環(huán)節(jié)，為了證明公共利益受損的事實(shí)存在，檢察機(jī)關(guān)可能面臨較高的調(diào)查取證成本。比如在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)為證明侵害事實(shí)需要對(duì) 土壤、水 源等進(jìn)行鑒定，其 費(fèi) 用或高達(dá)幾十萬元。在安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)物流鏈進(jìn)行全面調(diào)查。如在“黑龍江省七臺(tái)河市檢察機(jī)關(guān)督促整治燃?xì)獍踩[患案”中，兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用蹲守、跟蹤、無人機(jī)航拍、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)檢查等多種調(diào)查手段，對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)存在的安全隱患問題進(jìn)行全鏈條監(jiān)督①，雖然最終獲得了堅(jiān)實(shí)的證據(jù)，但為此耗費(fèi)的人力物力不容忽視。此外，立法對(duì)訴訟環(huán)節(jié)證明標(biāo)準(zhǔn)的提高也給檢察機(jī)關(guān)帶來不小的舉證負(fù)擔(dān)。證明標(biāo)準(zhǔn)是指訴訟中對(duì)案 件事實(shí)等待證事項(xiàng) 的 證 明 所需 達(dá) 到 的要求或程度[2]。在 2015 年《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中，檢察院提起 行 政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交“國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證明材料”；而在 2018 年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢 察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）中，檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交“被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料”。《解釋》去掉“初步”二字，有意提高了公益受損害的證明標(biāo)準(zhǔn)，并且強(qiáng)調(diào)公益受損害與行政機(jī)關(guān)違法或不作為的因果關(guān)系，從而加重了檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。這固然有謙抑行使檢察權(quán)和維護(hù)行政效率 的考量[3]，但證明標(biāo)準(zhǔn)的提高意味著檢察機(jī)關(guān)要為此收 集更多證 明力更強(qiáng)的證據(jù)，耗費(fèi)大量執(zhí)法資源。相比之下，合作式而非對(duì)抗式的 訴前協(xié)議可以令 檢察機(jī)關(guān) 與行政機(jī) 關(guān)就公 益損害事實(shí)和行政 不 作為事 實(shí) 達(dá)成共識(shí)，從而為檢察機(jī)關(guān)省去繁重的調(diào)查取證工作，直接進(jìn)入治理環(huán)節(jié)。

（二）責(zé)任認(rèn)定環(huán)節(jié)：行 政主體間存在 職 權(quán)模糊與交叉

有的檢察機(jī)關(guān)就公益損害發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)諉過塞責(zé)，甚至到了法院審理階段也不承認(rèn)自身具有監(jiān)管職責(zé)。譬如針對(duì)烈士紀(jì)念設(shè)施的保護(hù)，2013 年《烈士紀(jì)念設(shè)施管理辦法》規(guī)定由所在地政府的民政部門負(fù)責(zé)②，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后相關(guān)職權(quán)劃入退役軍人事務(wù)部門；同時(shí)一些烈士紀(jì)念設(shè)施又屬于革 命 遺 址 遺 跡 ，具有 文物的屬性，根據(jù)《文物保護(hù)法》由文物行政部門或文物使用單位 負(fù)責(zé)修繕保護(hù) ；烈士紀(jì)念設(shè) 施周圍有 違建、生態(tài)破壞等情形，又涉 及到自然資源部 門和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的職權(quán)。對(duì)此，2018 年《英雄烈士保護(hù)法》只是 籠統(tǒng) 地規(guī) 定“縣級(jí)以上人 民 政府負(fù)責(zé)英雄烈士保護(hù)工作的部門和其他有關(guān)部門應(yīng) 當(dāng)依法履行職責(zé)，做好英雄烈士保護(hù)工作”。 烈士紀(jì)念設(shè)施對(duì)傳承和弘揚(yáng)英雄烈士精神、愛國(guó)主義精神具有重要意義，承載著巨大公益價(jià)值。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于烈士紀(jì)念設(shè)施遭受破壞的情形，實(shí)踐中或起訴文物局，或 起訴退役軍人事務(wù)局，或 起 訴自然資源和規(guī)劃局，而被訴機(jī)關(guān)都可能辯稱不屬自身職權(quán)范圍③。有的地方甚至還出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)因職權(quán)交叉無法開展工作，主動(dòng)請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)介入?yún)f(xié)調(diào)的情形④。事實(shí)上，公益損害后果的產(chǎn)生，除了負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)外，立法對(duì)行政職權(quán)的劃分不清晰不合理也是重要因素。一方面，職權(quán)法定是現(xiàn)代法治的基本要求和公法的基本原則[4]，法無授權(quán)不可為，而法律又不可能 事無巨細(xì)地對(duì)社 會(huì)生活的 種 種情況 作出規(guī) 定，因而在立法欠缺 的情況下，監(jiān)管真 空 難以避免；另一方面，基于部門利益的考量，行政機(jī)關(guān)對(duì)于職權(quán)模糊、職權(quán)重疊的事項(xiàng)往往不愿主動(dòng)為之，彼此推諉，導(dǎo)致這部分領(lǐng)域監(jiān)管失位。解決該問題的方式之一是通過及 時(shí)立法 、修法、釋 法來明確各部門的職權(quán)。然而，行政事務(wù)的復(fù)雜性與行政職權(quán)的法定性存在永遠(yuǎn)的緊張關(guān)系，與其不斷 立法修法，引入訴前協(xié)議，在檢察 機(jī) 關(guān) 的主導(dǎo)下消除隔閡、合力共治是更好的方式。

（三）行政履 職 環(huán)節(jié)：現(xiàn) 有規(guī)范 下 行政履職期缺乏變通

《解釋》第 21 條規(guī)定了 2 個(gè)月的普通履職期間和 15 日的緊急情形書面回復(fù)期間?！督忉尅分行姓C(jī)關(guān)的履職期間是檢驗(yàn)其是否履行職責(zé)從而決定是否對(duì)其提起訴訟的硬性標(biāo)準(zhǔn)。第 21 條第 3 款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?021 年《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》 第 81 條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)經(jīng)檢察建議督促仍然沒有依法履行職責(zé)，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟?！被隗w系解釋，本條同樣對(duì)應(yīng) 2 個(gè)月的法定履職期間。履職期間的僵化設(shè)置為實(shí)踐帶來了困擾。在公益訴訟試點(diǎn)期間，對(duì)行政機(jī)關(guān)履職期間的規(guī)定是 1個(gè)月，為了尊重行政機(jī)關(guān)的 自我糾錯(cuò)機(jī)制，兼顧公共利益受損情況和行政機(jī)關(guān)履職能力，《解釋》將履職期間擴(kuò)展為 2 個(gè)月[5]。履職期的延長(zhǎng)給行政機(jī)關(guān)留出了空間，但實(shí)踐中仍有不少案件是 2個(gè)月難 以解決的，尤其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)等領(lǐng)域。比如最高人民檢察院公布的典型案例“福建省晉江市人民檢察院督促保護(hù)安平橋文物和文化遺產(chǎn)行政公益訴訟案”，為保護(hù)珍貴文物安平石橋，2019 年 5 月，晉江市檢察院向市文化和旅游局、鎮(zhèn) 政府發(fā)出訴前檢察建議，督 促二 者依法履職。而截至 2020 年 11 月，修繕工程尚未竣工⑤。類似的案例不勝枚舉。而當(dāng)行政機(jī)關(guān)在 2個(gè)月內(nèi)開始履職但未能收到實(shí)效，此時(shí)如對(duì)其提起訴訟則有傷行政機(jī)關(guān)積極性，但放棄起訴則是棄明文規(guī)定于不顧。僵化地適用 2 個(gè)月的履職期限，會(huì)迫使行政機(jī)關(guān)為避免被訴而草率完工，公益受損不 能從根本上加以解決，有 揠 苗助 長(zhǎng) 之虞。為應(yīng)對(duì)這一困境，學(xué)者們多從解釋論入手，如認(rèn)為應(yīng)將 2 個(gè)月的履職回復(fù)期作彈性適用[6]，或者把“履行職責(zé)”解釋為“開始履行職責(zé)”，認(rèn)為不宜將 2 個(gè)月作為履職完成期限，而應(yīng)該視作啟動(dòng)履職并回復(fù)的期限，等等[7]。事實(shí)上，這些觀點(diǎn)都有待推敲，如果 2 個(gè)月僅僅是“啟動(dòng)履職期限”或者是可隨意變更的柔性規(guī)定，那么《解釋》根本就無須將原 1 個(gè)月的履職期限延長(zhǎng)，延長(zhǎng)反而會(huì)助長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)的惰性。不能否認(rèn)的是，2 個(gè)月的一般履職期限設(shè)定并不周延，忽視了因客觀因素需延長(zhǎng)履職期限的情形[8]。同樣不能否認(rèn)，普通履職期限必須是硬性的，否則檢察機(jī)關(guān)就喪失了提起公益訴訟的標(biāo) 準(zhǔn)，也喪失了以起訴 為 后盾的檢察建 議的威懾力。所以《解釋》2 個(gè)月的行政履職期限設(shè)置雖然具有合理 性，但是缺乏變通，在情況復(fù) 雜 、治理困難的案件 中顯得捉襟見肘 ，實(shí)踐中需 要找到變通之策。

（四）啟示：基于“整改方 案”的考察

實(shí)踐中，為應(yīng)對(duì)上述困局，檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)以“整改方案”“XXX 治理方案”的形式達(dá)成合意，檢察機(jī)關(guān)暫時(shí)不起訴，待方案完成后進(jìn)行監(jiān)督檢查，視公益修復(fù)完成情況再?zèng)Q定是否提起訴訟。下面列舉兩個(gè)案例進(jìn)行說明。

【案例一】莫高窟建設(shè)控制地帶內(nèi),長(zhǎng)期存在5 家石料廠和砂礦違法作業(yè)，對(duì)莫高窟的生態(tài)環(huán)境、景觀形象和文物安全造成危害。2020 年 1 月15 日,敦煌市檢察院向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的 4 家行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，限期治理整改，盡快消除文物和環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)。2020年 3 月，敦煌市自然資源局牽頭制定《敦煌市三危山下石料廠關(guān)閉退出工作實(shí)施方案》，方案確定全部石料廠在 2020 年 8 月 31 日 之前停工停產(chǎn)，拆除搬遷工作和地形地貌及環(huán)境恢復(fù)治理在12 月 31 日前完成。8 月底，4 家石料廠已全部停工停產(chǎn)，如期完成了第一階段的整改任務(wù)。截至2020 年 11 月，1 家石料廠搬遷完畢，3 家石料廠已聯(lián)系好搬遷地點(diǎn)，后續(xù)工作正在有序推進(jìn)⑥。

【案例二】衢州市衢江區(qū)人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)企業(yè)自備儲(chǔ)油加油設(shè)施存在安全隱患。衢江區(qū)檢察院向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等5 家單位發(fā)出訴前檢察建議，督促其依法履職，聯(lián)合對(duì)企業(yè)自備儲(chǔ)油加油站點(diǎn)的用地規(guī)劃、消防安全、環(huán)境保護(hù)、油品來源與質(zhì)量、氣象災(zāi)害防御等方面隱患開展綜合治理。各機(jī)關(guān)收到檢察建議后高度重視，主動(dòng)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)話協(xié)商，共同研究制定整改方案。在檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督下，整改方案如實(shí)履行，安全生產(chǎn)危險(xiǎn)得到消除⑦。

上面兩例中的“整改方案”并非本文所指典型意義上的訴前協(xié)議，但卻是訴前協(xié)議的雛形，體現(xiàn)了協(xié)議治理的基本精神。通過“整改方案”，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)達(dá)成共識(shí)，以協(xié)商而非對(duì)抗的方式進(jìn)行公益保護(hù)，當(dāng)涉及多個(gè)行政主體時(shí)尤能凸顯其制度價(jià)值。2021 年 7 月 14 日最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，對(duì)“整改方案”的適用也予以積極肯認(rèn)。但必須指出，“整改方案”是一種較為初級(jí)和粗糙的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，?duì)整改方案加以規(guī)范化、法治化改造，需要提升到訴前協(xié)議的程度。1.整改方案注重單向性，更多是行政機(jī)關(guān)的單方意思表示。而一旦進(jìn)入公益訴訟的視野，行政機(jī)關(guān)的行動(dòng)方案是否合適、如何履行，不能由其自身完全 決定，需要檢察機(jī)關(guān)參與其中，這是訴訟程序的嚴(yán)肅性和公開性所決定的。訴前協(xié)議蘊(yùn)含了檢察機(jī)關(guān)的意志，為協(xié)議的有效性和合法性提供了擔(dān)保。2.當(dāng)整改方案涉及多個(gè)部門 職責(zé)時(shí) 需要 有一 個(gè) 權(quán) 威 機(jī) 關(guān) 牽 頭 組織，實(shí)踐中承擔(dān)這一角色的往往是地方黨委和政府。在地方黨委和政府的參與下，受制于各種事實(shí)上和法律上的因素，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮。而 訴前協(xié)議由檢察機(jī)關(guān)主持 訂立，不需要黨委和政府的介 入，保證 了檢察權(quán) 的充分行使。3.整改方案有時(shí)不可避免地涉及私人的權(quán)益，此時(shí)相 對(duì)人的權(quán)益保障又 成問題 ，很可能出現(xiàn)公益損害修復(fù)、私益紛爭(zhēng)又起的局面。訴前協(xié)議通過 檢察機(jī)關(guān)的介入可 以 有 效 保障 行 政相對(duì)人的利益。4.訴前協(xié)議相比整改方案在權(quán)責(zé)、期限、程序、備案審查等方面更加規(guī)范，避免檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)互相串通、共同放棄治理責(zé)任的情況發(fā)生?？傊罢姆桨浮本哂蟹e極的探索意義，但法治化的治理理念要求不能止步于此，需要引入訴前協(xié)議制度。

二、訴前協(xié)議的理論基礎(chǔ)

訴前協(xié)議 的 引 入 對(duì) 于 公 益 訴 訟 而 言 無疑 是一項(xiàng)新制度，它能否融洽地嵌入公益訴訟框架之中不無疑問。囿于“公權(quán)不能交易”等傳統(tǒng)觀念，任何帶有“合意”色彩的公法 制度在引入之初總會(huì)引發(fā) 爭(zhēng)議，無論是行政 協(xié) 議還是 行 政執(zhí)法和解、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬。為了消除認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，有必要基于行政公益訴訟法理對(duì)訴前協(xié)議進(jìn)行檢討，并對(duì)其自身的法律性質(zhì)加以 考察。

（一）法目的 闡明：基于行政公益訴訟的法理

訴前協(xié)議的引入完 全為行政 公益訴 訟 法理所 允許。訴前 協(xié)議契 合 行政公 益 訴訟的 立 法 目的。公益訴訟最本質(zhì)的特點(diǎn)在于訴訟目的是維護(hù)公共利益，而非與傳統(tǒng)訴訟般立足于個(gè)案救濟(jì)[9]?！?019 年最高人民檢察院關(guān)于開展行政公益訴訟檢察工作 情況報(bào)告》指出，解決違法行為不必訴至法庭，是 行政公益訴訟與 普通民事 訴 訟、行政訴訟的重要不同之處?！皺z察公益訴訟的最主要目的是公益保護(hù)。只要公益得到維護(hù)，法律秩序得以恢復(fù)，并不一定要最終付諸審判程序”[10]。也就是說，行政公益 訴訟本身追求即“ 必 也使無 訟乎”，重在問題的實(shí)質(zhì)性解決而非行政行為的適法性判斷。訴前協(xié)議被證明更有 利 于問題 的解決，自然得以納入行政公益訴訟制度中。事實(shí)上，如果不采取協(xié)議治理的方式，2 個(gè)月內(nèi)行政機(jī)關(guān)未完成修復(fù)任務(wù)，檢察機(jī)關(guān) 將其訴至 法 院，法院也只會(huì)判決“責(zé)令履行法定職責(zé)”。而在協(xié)議治理的 方 式 下 ，相 關(guān) 主 體 的 權(quán) 力（利）、責(zé) 任 、履 行 期限、履 行方式更加明確，其效果無疑要優(yōu)于 法院簡(jiǎn)單的履行判決。

訴 前 協(xié) 議 引 入 后 ，將 成為訴前 程序的 一 部分，這同樣符合訴前程序的設(shè)計(jì)理念。零訴訟是訴前程序制度設(shè)計(jì)的理想目標(biāo)，最大限度地減少訴訟是訴前程序設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯——“既然將訴前程 序作為提起所有行 政 公 益訴 訟 案 件 必 經(jīng) 的前置程序，首先就是期待行政機(jī)關(guān)能夠在每一個(gè)訴前程序案件中都能切實(shí)履行職責(zé)義務(wù)”[11]。應(yīng)松年教授指 出：“訴前程序的設(shè)置 ，在 節(jié) 約 司 法 資源、尊重行政 自制、促 進(jìn)社會(huì)和諧方 面 確 有 不 可替代之功效”[12]。相比于正式的起訴，訴前程序的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)在于尊重行政自主性，督促行政機(jī)關(guān)主動(dòng)作為，以最小的成本實(shí)現(xiàn)公共利益修復(fù)的目標(biāo)。對(duì)照以上標(biāo)準(zhǔn)，訴前協(xié)議在發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自主性、節(jié)省執(zhí)法資源等方面將訴前程序的制度功能展現(xiàn)得更加到位。

（二）法效果 檢視：基于訴前協(xié)議 的法律性質(zhì)

正如學(xué)者指出：“從客觀角度看，訴前程序是 法 律 實(shí) 施 的 督 促 機(jī) 制 和 司 法 領(lǐng) 域 的 執(zhí) 法 機(jī)制，一定程度上具有司法命令和合同交融的性質(zhì)”[13]。訴前協(xié)議更是這兩種性質(zhì)的集中體現(xiàn)。以學(xué)理上常見的行政 訴訟 和解 為例，其“一方面為訴訟行為，另一方面為公法契約”[14]。訴前協(xié)議與之相似，作為檢察機(jī) 關(guān)與行 政 機(jī)關(guān)雙方乃至多方合意的結(jié)果，它具有契約 屬性；作為能夠引 起訴訟進(jìn) 程改變的 制度裝置 ，它又具 有訴訟行 為屬性。

1.契約性

“今天，契約和規(guī)制已 經(jīng)成 為 支 撐起 新 的治理大廈的兩根支柱”[15]。隨著公共行政的變革，契約這一私法的核心制度越來越多地運(yùn)用于公法。訴前協(xié)議是一類新的公法契約，具有契約的兩大本質(zhì)屬性。（1）合意性。訴前協(xié)議訂立的基礎(chǔ)是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)就公益修復(fù)達(dá)成合意，行政機(jī)關(guān)以合理可行的履職方案換 取 檢 察 機(jī) 關(guān) 的 延 緩起訴。訴前協(xié)議的簽訂對(duì)行政機(jī)關(guān)而言可以爭(zhēng)取更多的時(shí)間，避免法庭應(yīng)訴帶來的負(fù)擔(dān)以及判決上的不利和名聲上的損失；對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言可以在實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目標(biāo)的同時(shí)免去部分調(diào)查取證、提起訴訟等繁瑣程序，以更少的工作資源獲得更優(yōu)的治理效果。（2）確定性。法諺云：“契約必須嚴(yán)守”。無論是私法契約還是公法契約，嚴(yán)格履行契約義務(wù)是 其必然要求?，F(xiàn)代 公 法 理 論 早 已 承 認(rèn)“任何國(guó)家機(jī)構(gòu)，甚至是立法機(jī)關(guān)，均不得推翻它自己所訂立的契約。國(guó)家完全如那些受到契約約束的個(gè)人一樣受到其自己訂立的契約的約束”[16]。一旦訴前協(xié)議成立，行政機(jī)關(guān)就為自己設(shè)置了新的義務(wù)，是新的“法”，行政機(jī) 關(guān)不履 行協(xié)議直 接構(gòu)成行政不作為，履行方式不適當(dāng)則構(gòu)成行政違法?！半m然這些協(xié)議和安排可能不會(huì)定性為‘法律’，但從某種意義上它們與法律是等價(jià)的，因?yàn)樗鼈?協(xié)助創(chuàng)制了那些 據(jù)以決定 和執(zhí)行 重 要公共政策的操作規(guī)則”[17]。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)也必須遵守約定，不能動(dòng)輒以起訴 相迫，以給行政機(jī)關(guān)穩(wěn)定的預(yù)期。

2.訴訟行為性

訴訟行為指司法機(jī)關(guān)與訴訟當(dāng)事人 及 其他訴訟參與 人所進(jìn)行的，能發(fā)生 訴 訟效果的行動(dòng)和行為[18]。訴前協(xié)議具有訴訟行為屬性，具體在兩方面。一方面，改變?cè)V訟進(jìn)程。訴前協(xié)議一經(jīng)訂立，檢察機(jī)關(guān) 提起公益訴訟即受 阻卻。 在 協(xié)議期內(nèi) ，檢察機(jī)關(guān) 不能起訴行政機(jī) 關(guān)，除 非后者出現(xiàn)重大違約。需要強(qiáng)調(diào)的是，簽訂 訴前協(xié)議并不 意 味著檢察機(jī)關(guān)放棄訴權(quán)，它 只是 限定了訴 權(quán)的行使情形。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)代表公共 利 益提起訴訟 ，無權(quán)對(duì)訴權(quán)處分。另一方面，改變?cè)V訟標(biāo)的。行政訴訟的訴訟標(biāo)的是被訴 具體行政 行 為的合法 性，該 具體行政行為是被告行政機(jī)關(guān)作出的[19]。在沒有 訴前協(xié)議的情形 ，檢察機(jī)關(guān) 起訴以 及法院審理的 對(duì)象是行政機(jī)關(guān)的原違法行為或行政不作為。訂立訴前協(xié)議 后，行政機(jī)關(guān)的原義 務(wù) 被協(xié)議所確定的新義務(wù)吸收，行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)議構(gòu)成行 政 違法（違約），檢察機(jī)關(guān)起訴與法院 審 理的對(duì)象 也 隨之改變。如此，簡(jiǎn)化了檢察機(jī)關(guān)和法院 對(duì)原行政行為適法性的判斷，代之以協(xié)議 所確定 的 更加明 確的行為樣態(tài)（行政違法或行政不作為）。

（三）法價(jià)值彰顯：基于 合作共治的治理理念

“行政 法 的 目的 在 于 在公共 領(lǐng) 域中推 動(dòng)開放、公平、理性和參與等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)”[20]?？梢哉f，“共治”是現(xiàn)代化治理的重要特質(zhì)，現(xiàn)代化社會(huì)的利益訴求多元、行 政任務(wù)多樣、“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”等特征決定了社會(huì)治理難以憑借行政力量單方加 以完成，需要社會(huì)不同主體的合作共治。同時(shí)，在參與過程 中不同主體 可 以 表 達(dá) 訴 求 ，影響治理進(jìn)程，使最終的治理效果易于被各方接受。人類社會(huì)治理 歷史依次經(jīng)歷了依據(jù)權(quán)力 的治理到 依 據(jù)法律的治理，前者是封閉的治理體系 ，后者 是 有限開放的治理體系。隨著全球化和后工業(yè)化進(jìn)程的加快，傳 統(tǒng)治理方式 已難應(yīng)對(duì)時(shí)代 變 革，社會(huì)治理需要多元主體的參與，社會(huì)治理體系開放性的擴(kuò)大必然走向合作治理[21]。黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。以訴前協(xié)議的方式進(jìn)行公益治理，正是展現(xiàn)了合作共治的治理理念。訴前協(xié)議作為合作的載體和平臺(tái)具有開放性，能夠吸納不同主體平等協(xié)商，參與公共利益的保護(hù)之中，使社會(huì)效果與法律效果相統(tǒng)一。比如在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)可以將消費(fèi)者協(xié)會(huì)等民間組織引 入訴前 協(xié)議，賦 予 其 相 應(yīng) 的 監(jiān)督 權(quán)能，展現(xiàn)消費(fèi)者的訴 求，如此可以打破行政 公 益訴訟和民 事公益 訴訟的壁壘，一 步 到 位 解 決 問題。在公益訴訟中采取合作治理的方式已被一些國(guó)家所采用。如美國(guó)公益訴訟中重視事前協(xié)商制度的運(yùn)用，針對(duì)某項(xiàng)環(huán)境損害，在正式起訴前，行政機(jī)關(guān)、民間組織、社會(huì)公眾、企業(yè)等多主體共同進(jìn)行溝 通協(xié)商，設(shè)定某項(xiàng)環(huán) 境治理 目標(biāo)，分配各方權(quán)利義務(wù)職責(zé)，采用正式或非正式程序達(dá)成自愿性環(huán)境協(xié)議。這種自愿性環(huán)境協(xié)議能更靈活更有效地凝聚社會(huì)各界共識(shí)、發(fā)揮社會(huì)各方力量；檢察機(jī)關(guān)在其中負(fù)有監(jiān)督職能，體現(xiàn)在維護(hù)協(xié)商程序的公開公正透明，并以提起訴訟作為最終的法律強(qiáng)制手段，事前協(xié)商旨在從源頭解決環(huán)境問題，相比訴訟和解更為簡(jiǎn)便易行[22]。

三、訴前協(xié)議的制度 設(shè)計(jì)

我 國(guó) 的 行 政 法 學(xué) 先 驅(qū) 白 鵬 飛 先 生 指 出 ：“ 法學(xué)貴在發(fā)見，不貴在創(chuàng)設(shè)。世之所謂創(chuàng)設(shè)者，非妄即偽耳”[23]?？梢哉f，發(fā)現(xiàn)生活中的“法”（不成文制度）并 將 其 提 煉 為 書 面 上 的“ 法 ”（正 式 制 度），是法學(xué)研究的重要任務(wù)。本文主張的訴前協(xié)議不是天馬行空的臆造，而 是在實(shí)踐 樣本的 基 礎(chǔ)上以法治原則和法學(xué)方法進(jìn)行的塑造。

（一）訴前協(xié)議的設(shè)計(jì)原則

1.合法性原則

一切公權(quán)力必須在法律框架內(nèi)行使，是法治國(guó)家的基本原則。訴前協(xié)議的訂立程序和內(nèi)容必須符合法 律法規(guī)，不能以 違法 方 式 進(jìn) 行 公 益 治理。事實(shí)上，一切公法契約皆以合法為要件，比如《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》第 54 條規(guī)定：“公法上的法律 關(guān)系可因契約建 立、變更或消除，但 以 不 違法為限。”又如行政契約中的“對(duì)等契約”是行政主體間締結(jié)的平等關(guān)系的一類契約，在對(duì)等契約中 ，行政主 體所享有的權(quán)利或 承擔(dān)的義 務(wù)，不得逾越其權(quán)利能力的范圍，其內(nèi)容也不得違背法律優(yōu)先的原則[24]。雖然訴前協(xié)議具有合意內(nèi)容，但行政機(jī)關(guān)與 檢察機(jī)關(guān) 不能通過“合意”而放棄職責(zé)或者濫用職權(quán)、損害其他主體合法權(quán)益。訴前協(xié)議相比現(xiàn)行制度是一種更加靈活的安排，這種靈活更多體現(xiàn)在 事實(shí)認(rèn) 定、責(zé)任劃分、履行時(shí)間和履行方式的約定等方面，但對(duì)于公共利益保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)卻不允許打折扣、搞變通。

2.合作性原則

以訴前協(xié)議的方式進(jìn)行公益治理，其背后是合作治理的公共行政理念。“合作治理是開放的治理，參與到治理過程中的每一個(gè)治理主體都能夠平等地在治理活動(dòng)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)于關(guān)涉到公共利益的每一項(xiàng)公共事務(wù)，都 能 夠 平等地 發(fā)表意見和積極地 采 取 合 作行 動(dòng) 。 開 放的治理是對(duì)一切僵化可 能性的排 除 ，使 治 理 過程處 在 一 個(gè) 始 終 與 整 個(gè) 社 會(huì) 互 動(dòng) 的 過 程 之 中 ，把一 切積極的、對(duì)治理有益的因素都吸納 到治理活動(dòng)中來”[25]。在協(xié)議的訂立過程中，要秉持合作原則，吸收 多元主體參與治理 ，既包括 各職能部門，也包括居民代表、相關(guān)企業(yè)、志愿者團(tuán)體和行業(yè)組織等。檢察機(jī)關(guān)在其中起到了樞紐的作用，作為國(guó) 家的代理人和公共利益的保護(hù)者具有最終話語權(quán)，同時(shí)在行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間保持中立，能夠有效平衡各方權(quán)利義務(wù)，推動(dòng)形成合力。

3.明確性原則

訴前協(xié)議的內(nèi)容必須明確，將各方職責(zé)落實(shí)到紙面上，這也是其區(qū)別于磋商程序和整改方案的特點(diǎn)。（1）明確公共利益受損的事實(shí)。公共利益受損或者處于危險(xiǎn)是開展治理的基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)就公益損害性質(zhì)、受損程度和行政機(jī)關(guān)前期履職情況進(jìn)行確定。（2）明確履職主體。尤其在涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)的情形，要明確各主體的職能分工。檢察機(jī)關(guān)有時(shí)無法全部掌握規(guī)定行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的相關(guān)法律法規(guī)，在協(xié)議中明確各方權(quán) 責(zé)范圍 能夠?yàn)檫^后展開監(jiān)督或提起 訴訟做好準(zhǔn)備。（3）明確治理方式。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)整改過程進(jìn)行合理有效的規(guī)劃，并就如何避免危害發(fā)生制定相應(yīng)的計(jì)劃和預(yù)案。（4）明確監(jiān)督和保障手段。協(xié)議中應(yīng)當(dāng)就履職期限、階段性目標(biāo)等進(jìn)行明確約定，并可以設(shè)立 相關(guān)督促條款，如行政機(jī)關(guān)定期向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)整改進(jìn)度，以及協(xié)議不履行的后果。

（二）訴前協(xié)議的適用 范圍

訴前協(xié)議并非適用于所有的案件，只有依照公益受損的程度，在短期內(nèi)難以恢復(fù)時(shí)方有適用訴前協(xié)議的必要。如果受損的公共利益能夠在法定履職期限內(nèi)有效恢復(fù)，則不需要適用訴前協(xié)議。有效履職時(shí)限的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)公益受損程度、修復(fù)成本、行政效率等因素綜合確定，也可以基于實(shí)踐采取類型化方式。比如在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化遺產(chǎn)保護(hù)等需要復(fù)雜工程建設(shè)的領(lǐng)域推廣訴前協(xié)議，而在食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域則以原固定履職期限為宜。

此外，某些情形中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查公益受損的事實(shí)面臨較高的執(zhí)法成本，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以基于初步證據(jù)與行政機(jī)關(guān)磋商，簽訂訴前協(xié)議。訴前協(xié)議中行政機(jī)關(guān)要對(duì)受損事實(shí)和失職的存在進(jìn)行確認(rèn)，這種確認(rèn)基于行政的公定力可以直接產(chǎn)生訴訟法上的效果。行政機(jī)關(guān)自認(rèn)違法 行為或不作 為 的存在能夠 排 除 事實(shí) 爭(zhēng) 議，減輕檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。訴前協(xié)議的這種特點(diǎn)有似于行政法中的和解契約。行政機(jī)關(guān)調(diào)查不甚明確的事實(shí)或法律狀態(tài)，一方面可能曠日費(fèi)時(shí)，另一方面可能因當(dāng)事人對(duì)事實(shí)認(rèn)定的不服而引發(fā)爭(zhēng)訟。行政機(jī)關(guān)通過與當(dāng)事人就事實(shí)或法律狀態(tài)的認(rèn)定達(dá)成一致，排除事實(shí)或法律狀態(tài)的不明了，使行政程序經(jīng)濟(jì)化[26]。

（三）訴前協(xié) 議的訂立

訂立主體上，除檢察機(jī)關(guān)和負(fù)有直接監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)外，還有兩種情況需加探討。一種情況是，政府和黨委能否作為訂立主體。有的地方黨委、政府組織制定“整改方案”，成 為 方案 當(dāng)事方。這種做法事實(shí)上并不妥當(dāng)。地方黨委不參與協(xié)議的具體履行，不應(yīng)進(jìn)入具體的法律協(xié)議；地方政府也不宜作為訂立主體，其作為協(xié)議當(dāng)事方參與治理，缺乏必要 性，也不利 于檢察機(jī) 關(guān) 跟進(jìn)監(jiān)督。另一種情況是，自然人、法人、非法人組織等能否具備作為 參與訂立訴前協(xié)議的民事 主體資格。筆者認(rèn)為，有必要吸收這些相關(guān)方參與協(xié)議中。一是行政任務(wù)的完成需要其他非行政主體的配合，二是涉及 私人責(zé)任的情形 ，在協(xié)議 中可以一并加以解決。

訂立程序上，需要保證行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)磋商交流的合法性與公開性。目前在行政公益訴訟中，“磋商 程序”的應(yīng)用較為廣泛，各地 區(qū)有一定程度的經(jīng)驗(yàn)累積，可以在其基礎(chǔ)上規(guī)范化。磋商程序是檢察機(jī)關(guān) 與行政機(jī) 關(guān) 或 當(dāng) 事 人 就 公 共利益受損性質(zhì)、履行職責(zé)方式和賠償內(nèi)容等交換意見的程序 ，形式上有召開座談 會(huì)、公 開 聽 證 等方式。2019 年 8 月 30 日，最高人民檢察院張雪樵副檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動(dòng)總結(jié)講話中，首次提出建立行政公益訴訟磋商程序，指出對(duì)磋商能解決的案件則采取簡(jiǎn)化程序，不必制發(fā)檢察建議，實(shí)現(xiàn)案件繁簡(jiǎn)分流、提升辦案質(zhì)效[27]。2021 年最高檢《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》對(duì)行政公益訴訟磋商進(jìn)行了原則性規(guī) 定⑧，但這一規(guī)定失之寬泛，操 作性并 不強(qiáng)。地方層面上，一些地方已出臺(tái)磋商工作規(guī)范，如浙江省金華市婺城區(qū) 檢察院 聯(lián) 合其他部 門制定了《關(guān)于建立行政公益訴訟訴前磋商工作機(jī)制的實(shí)施辦法》，就磋商主體、適 用情形、磋 商會(huì)議流程、跟蹤監(jiān)督、磋商公開等方面加以規(guī)范。此外還有山東省臨沂市郯城縣人民檢察院《關(guān)于建立公益訴訟磋商工作機(jī)制的意見》、湖北省襄陽市襄州區(qū)人民檢察院《行政公益訴訟訴前磋商工作機(jī)制 的實(shí)施辦 法（試行）》、廣東省 廣 州市從化 區(qū)人民檢察院《開展行政公益訴訟磋商工作實(shí)施辦法（試行）》等。這些規(guī)定是地方經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，多為縣一級(jí)檢察機(jī)關(guān)制定，效力層級(jí)較低。未來要在這些規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)范和提升，使其作為訴前協(xié)議制度的組成部分。

一般而言，訴前協(xié)議訂立后即生效，但是需要進(jìn)行備案和公開。訂立訴前協(xié)議的檢察機(jī)關(guān)要在一定期限內(nèi)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)有審查的義務(wù)。如果上級(jí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為協(xié)議不合法或有其他不適當(dāng)情形（如履行期限過長(zhǎng)），有權(quán)撤銷訴前協(xié)議。生效的訴前協(xié)議要通過網(wǎng)絡(luò)等 途徑公開，接受社會(huì)各 界的監(jiān)督。

（四）訴前協(xié) 議的履行

1.檢察機(jī)關(guān)的階段性監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)協(xié)議的履行進(jìn)行全過程、階段性監(jiān)督。協(xié)議中要把復(fù)雜的治理任務(wù)分解成階段性目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)要提供條件方便檢察機(jī)關(guān)派員監(jiān)督。在一些重要的環(huán)節(jié)上 ，比如隱蔽工程的驗(yàn) 收，要由檢 察 機(jī) 關(guān)確認(rèn)合格后方能進(jìn)行后續(xù)操作。針對(duì)一些技術(shù)性問題，可以約定由鑒定人或者第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)作。

2.明確協(xié)議不履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)不履行協(xié)議的可以提起行政 訴訟，如果檢察機(jī) 關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)具有如下情形，則可 以認(rèn)定為 訴前協(xié)議不履行：（1）行政機(jī)關(guān)惡意拖延 履行；（2）行政機(jī)關(guān)偏離預(yù)定方 案且不說 明 理 由 ，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)提醒仍不改正；（3）行政機(jī)關(guān) 累計(jì)數(shù)次未完成階 段性任務(wù)；（4）行政機(jī) 關(guān)明確表示或以行為表 明 不再履行協(xié)議；（5）檢察機(jī)關(guān)有合理依據(jù)認(rèn)定 的 其他情形。

3.設(shè)置不履行的懲罰措施。在整個(gè)訴前協(xié)議制度設(shè)計(jì)中，不履行協(xié)議的懲罰機(jī)制至為關(guān)鍵，它比提起訴訟更能作為協(xié)議履行的保障。如果說行政機(jī)關(guān)的原失職行為可能出于疏忽，那么在賦予行政機(jī)關(guān)一次重新履職機(jī)會(huì)的情況下，行政機(jī)關(guān)依然怠政懶政，致使國(guó)家和社會(huì)公共利益持續(xù)處于危險(xiǎn)和受損狀態(tài)，其應(yīng)受制裁性是理所當(dāng)然的。具體操作上，法院可以區(qū)分過錯(cuò)程度進(jìn)行處理。針對(duì)過錯(cuò)較小情節(jié)較為輕微的，可以公布違法事實(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人施以警告或罰款；針對(duì)過錯(cuò)較大情節(jié)較為嚴(yán)重的，則宜將線索移交紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。

四、訴前協(xié)議的體系化效應(yīng)

訴前協(xié)議正式進(jìn)入實(shí)踐后，改變的不僅僅是行政公益訴訟進(jìn)程，它將帶來一種綜合治理的體系化效應(yīng)：治理進(jìn)程中不同主體都能發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，形成合力；最終效果上實(shí)現(xiàn)用更少的社會(huì)成本換取更大的社會(huì)效益?？梢哉f，訴前協(xié)議的運(yùn)用是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。以下從行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)三方作用的角度闡述。

（一）凸顯行政機(jī)關(guān)在公益維護(hù)上的主體地位

公共利益 受損固然 是 負(fù)有主 管 職責(zé) 的 行 政機(jī)關(guān)失職，但“解鈴還 須系鈴人”，修 復(fù)公益 損 害最合 適的主體也非行 政 機(jī) 關(guān)莫 屬 。 正 如 學(xué) 者 所言，如果將公益訴訟作為新型社會(huì)管理手段，在某種意義上是將一個(gè)“強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān)”（行政機(jī)關(guān)）解決不了的糾紛轉(zhuǎn)交給作為“弱勢(shì)機(jī)關(guān)”的法院，不僅 周期延長(zhǎng)、成本增加，而且其實(shí)效性 也 很難讓人產(chǎn)生樂觀期待[28]。行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)相比擁有大量具備專業(yè)知識(shí)的人員和豐富的治理經(jīng)驗(yàn)，以及能夠調(diào)動(dòng)多種資源的行政權(quán)。行政機(jī)關(guān)的這種特點(diǎn)衍生出了行政訴訟中的兩個(gè)重要原則，即成熟原則和窮盡救濟(jì)原則。成熟原則是指行政行為已經(jīng)完全行使完畢，并達(dá)到適宜司法機(jī)關(guān)處理的階段時(shí)才允許司法機(jī)關(guān)介入審查；窮盡救濟(jì)原則 是指當(dāng)窮 盡行政救濟(jì)途 徑 之 后 方 能 請(qǐng) 求 司 法機(jī)關(guān)對(duì)不利行政行為進(jìn)行審查[29]。訴前協(xié)議的設(shè)計(jì)體現(xiàn)著兩項(xiàng)原則的基本精神，它賦予行政機(jī)關(guān)一次充分自主的重新履行職責(zé)的機(jī)會(huì)。行政機(jī)關(guān)不履行訴前協(xié)議后再對(duì)其提起訴訟，彰顯了司法權(quán)的最終性和權(quán)威性，判決結(jié)果也更具說服力。在公益損害治理上，檢察機(jī)關(guān)與其沖到一線與行政機(jī)關(guān)展開“對(duì)抗式”的博弈，不如作為背后的監(jiān)督者，謹(jǐn)守檢察權(quán)的 謙抑性，為行政 機(jī) 關(guān) 主 動(dòng) 履職留下更多的空間。

（二）深化檢察機(jī)關(guān)的 監(jiān)督效能

在協(xié)議治理方式下，檢 察機(jī)關(guān) 的監(jiān)督 效能得以更好的發(fā)揮。

1.彌補(bǔ)過程性監(jiān)督缺位

目前訴前程序存在“過程性監(jiān)督缺位”。檢察機(jī) 關(guān) 的 監(jiān) 督 程 序 往 往 是 ： 發(fā) 現(xiàn) 線 索 ——調(diào) 查 取證——檢 察建議——監(jiān) 督 回看，從行 政 機(jī) 關(guān)收 到檢察建議開始 整改到整改完成 的全部 環(huán) 節(jié)，檢察機(jī)關(guān)很少介入監(jiān)督檢查。過程性監(jiān)督的缺位為一些行政機(jī) 關(guān)搞變通、做形式 留 下了空間。 尤其在生 態(tài) 環(huán) 境 修 復(fù) 、文 化 遺 址 修 復(fù) 等 項(xiàng) 目 中 ，最 終 修復(fù)效果取決于過程環(huán)節(jié)的高質(zhì)量完成。在協(xié)議治理的方式下，檢察機(jī)關(guān)和行政 機(jī)關(guān)就任務(wù) 目標(biāo)進(jìn)行分解和細(xì)化，每個(gè)階段完成 后都有檢察官 實(shí)地檢查，合格后方能進(jìn)行后續(xù)環(huán)節(jié)。

2.強(qiáng)化事前預(yù)防性監(jiān)督

傳統(tǒng)訴訟 重在事 后 的懲戒和 補(bǔ)救，公 益訴訟則可以針對(duì) 可能危害公共利益的行為 起 訴，改變傳統(tǒng)訴訟事后補(bǔ)救的被動(dòng)性，用更 小 的司法 投 入保護(hù)了更大范圍的社會(huì)利益[30]?！秶?guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025 年）》要求：“探索開 展預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。”利用訴前協(xié)議，檢察機(jī)關(guān)無需等到風(fēng)險(xiǎn) 達(dá) 到 岌 岌 可 危 的 程 度 甚 至 損 害 發(fā) 生 后 再 提 出檢察建議，檢察機(jī)關(guān)只要與行 政機(jī)關(guān)就治理 的必要性達(dá)成共識(shí)就可以進(jìn)行協(xié)議治理。

（三）減輕審判機(jī)關(guān)的 工作負(fù)擔(dān)

公益訴訟案件范圍的擴(kuò)大已是大勢(shì)所趨。立法層面，2017 年修改的《民事訴訟法》《行政訴訟法》確定在生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)和國(guó)有土地出讓四個(gè)領(lǐng)域開展檢察公益訴訟，2018 年通過的《英雄烈士保護(hù)法》，2020 年通過修訂的最新 《未成年人保護(hù)法》，2021 年通過的《安全生產(chǎn)法》、《個(gè)人信息保護(hù)法》、《軍人地位和權(quán)益保障法》等都規(guī)定了檢察公益訴訟的內(nèi)容⑨。中央文件層面，2021 年1 月，《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃 （2020—2025 年）》要求：“拓展公益訴訟案件范圍。”同年 8 月，中央發(fā)布 《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，要求“積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件。”同年 9 月，中辦、國(guó)辦印發(fā) 《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見》，要求“加大城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承的公益訴訟力度?！笨梢韵胍?，隨著公益訴訟案件范圍的不斷拓寬，全國(guó)法院都會(huì)面臨不小的案件壓力。訴前協(xié)議的適用可以從兩方面減輕法院負(fù)擔(dān)。一是減少案件數(shù)量。此前行政機(jī)關(guān) 2個(gè)月之內(nèi)無法履行職責(zé)的案件，檢察機(jī)關(guān)可以不立即起訴，改用訴前協(xié)議的方式讓行政機(jī)關(guān)充分履行職責(zé)。此外一些案件中行政機(jī)關(guān)不履行監(jiān)管職責(zé)和民事主體違法侵害公共利益的局面同時(shí)存在，通過訴前協(xié)議的形式可以實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟和民事公益訴訟一并處理，打通民事行政的壁壘。二是降低審理難度。在沒有訴前協(xié)議的情形，法院要對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為的事實(shí)證據(jù)進(jìn)行全面審查，涉及多個(gè)行政主體的情形還要梳理法律法規(guī)厘清相互間職責(zé)權(quán)限。在行政附帶民事訴訟的情形，還需要對(duì)相關(guān)民事爭(zhēng)議作出裁判。適用訴前協(xié)議，爭(zhēng)議各方在起訴之前就將事實(shí)、責(zé)任等內(nèi)容達(dá)成共識(shí)，法庭審理階段只需確認(rèn)協(xié)議本身的合法性，以及就行政機(jī)關(guān)的履約行為作出判斷。在訴前協(xié)議的有效分流下，法院只需應(yīng)對(duì)那些案情復(fù)雜、法律適用疑難的案件。

五、結(jié) 語

“行政公益訴訟制度的產(chǎn)生是現(xiàn)代訴訟理論的革命，這決定了公益訴訟無法從一開始就建立明晰的結(jié)構(gòu)，而是充滿了矛盾和利益沖突。這些問題的解決很難 通過修 法 或 建 立 新 的 司 法 原則實(shí)現(xiàn)，只能通過制度的不斷適用在實(shí)踐中逐步完善”[31]。構(gòu)建現(xiàn)代化行政公益訴訟制度需要不斷推進(jìn)新思路新方法，訴前協(xié)議就是應(yīng)對(duì)當(dāng)前困局的一條出 路。最高人民檢察院張雪樵 副檢察長(zhǎng) 指出：“制 度的現(xiàn)代化，一方面 是要解 決問題，另一方面要既好又快地解決問題。應(yīng)該說，訴訟是一種文明，但對(duì)抗文明并不是最佳的文明。以和為貴的文明是最佳的文明，從對(duì)抗文明向無訟文明進(jìn)化，是治理水平的提升，也是現(xiàn)代化的體現(xiàn)”[32]。訴前協(xié)議的 應(yīng)用體現(xiàn) 了從對(duì) 抗 式治理 到 合作式治理的觀念進(jìn)步，做好訴前協(xié)議與訴訟的銜接，從而完善中國(guó)特色行政公益訴訟制度。

注 釋：

① ⑦《最高檢、應(yīng)急管理部聯(lián)合發(fā)布安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院網(wǎng)站 https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202103/t20210323_513617.shtml#1 最后訪問日期 2021-8-7。

②《烈士紀(jì)念設(shè)施管理辦法》第 5 條：“縣級(jí)以上烈士紀(jì)念設(shè)施應(yīng)當(dāng)確定保護(hù)單位，加強(qiáng)工作力量，明確管理責(zé)任。烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)單位由所在地人民政府的民政部門負(fù)責(zé)管理。”

③ 類似案 件見（2019）鄂 1125 行初 119 號(hào) 、（2019）鄂1125 行初 154 號(hào)、（2020）鄂 1125 行初 99 號(hào)等。

④ 湖北省黃石市磁湖風(fēng)景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案：磁湖生 態(tài) 保 護(hù)涉及 黃 石 市園林 局 、市 規(guī) 劃 局 、市 國(guó) 土 局 、市 水利水 產(chǎn) 局 、下 陸區(qū)城 管 局 等，各 部門 之 間存在 著 管 理權(quán)限 不 清 、多頭 難 管 的 問 題 。2018 年 5 月，黃石市國(guó)土局和下陸區(qū)城管局主動(dòng)與市檢察院對(duì)接，請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)通過行政公益訴訟介入，促成行政機(jī)關(guān)形成執(zhí)法合力，徹底破解這一困擾多年的執(zhí)法難題。收到檢察建議后，五家行政機(jī)關(guān)召開行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議，制定聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，存續(xù) 14 年之久的違法建筑和投肥養(yǎng)魚用的漁網(wǎng)全部被依法拆除?！蹲罡邫z發(fā)布檢察公益訴訟十大典型案例》（2018 年 12 月 25 日），最高人民檢察院網(wǎng)站 https://www.spp.gov.cn/zdgz/201812/t20181225_403407.shtml最后訪問日期 2021-10-28。

⑤ ⑥《最高檢發(fā)布檢察機(jī)關(guān)文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院網(wǎng)站 https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202012/t20201202_487926.shtml#1 最后訪問日期 2021-10-28。

⑧《人民檢察院公益訴訟規(guī)則》第 70 條：“人民檢察院決定立案的，應(yīng)當(dāng)在 7 日內(nèi)將《立案決定書》送達(dá)行政機(jī)關(guān)，并可以就其是否存在違法行使職權(quán)或者不作為、國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的后果、整改方案等事項(xiàng)進(jìn)行磋商。 磋商可以采取召開磋商座談會(huì)、向行政機(jī)關(guān)發(fā)送事實(shí)確認(rèn)書等方式進(jìn)行，并形成會(huì)議記錄或者紀(jì)要等書面材料。”

⑨《英雄烈士保護(hù)法》第 25 條第 2 款：“英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù) ，損害社 會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟。”《未成年人保護(hù)法》 第 106 條：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個(gè)人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共 利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟?！薄栋踩a(chǎn)法》第 74 條第 2 款：“因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，人民 檢察院 可以根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī) 定提起 公益訴訟?！?/p>

《個(gè)人信息保護(hù)法》第 70 條：“個(gè)人信 息處 理者違 反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)人權(quán) 益的 ，人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國(guó)家 網(wǎng)信 部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟。”

《軍 人 地 位 和 權(quán) 益 保 障 法》 第 62 條 ：“ 侵 害 軍 人 榮譽(yù) 、名 譽(yù) 和 其 他 相 關(guān) 合 法 權(quán) 益 ，嚴(yán) 重 影 響 軍 人 有 效履行職責(zé)使命，致使社會(huì)公共利益受到損 害的，人民檢察院可以根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法 的相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟?！?/p>