程 琢，塔 建，胡勁松

(1.廣州市中心區(qū)交通項(xiàng)目管理中心，廣東 廣州 510030；2.廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東 廣州 510030)

2016年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，提出要實(shí)現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運(yùn)行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓人民生活更美好。2016年6月，廣東省委省政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的實(shí)施意見》(粵發(fā)〔2016〕14號(hào))，提出要圍繞讓人民生活更美好的核心要求，科學(xué)規(guī)劃、有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運(yùn)行，努力建成社會(huì)和諧包容、嶺南特色濃郁、人居環(huán)境質(zhì)量高和可持續(xù)發(fā)展能力強(qiáng)的現(xiàn)代化城市。2016年8月，廣州市委市政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的實(shí)施意見》(穗字〔2016〕9號(hào))，提出要堅(jiān)持以人為核心的城市發(fā)展理念，合理調(diào)控人口規(guī)模，提高市民素質(zhì)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)基本公共服務(wù)均衡覆蓋，按照干凈整潔平安有序的要求，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化精細(xì)化品質(zhì)化的人居環(huán)境。

在國(guó)家省市要求進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的背景下，為打造干凈整潔平安有序的城市環(huán)境，提升城市管理標(biāo)準(zhǔn)化精細(xì)化品質(zhì)化水平，廣州市天河區(qū)陸續(xù)開展了一批道路精細(xì)化品質(zhì)化改造工程，主要針對(duì)一些重要的交通性、景觀性道路，如黃埔大道、臨江大道、體育西路、廣州火車東站周邊道路等。按照國(guó)際化要求、國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)城市標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)這些主要出行通道進(jìn)行人行道磚翻修及景觀綠化整治后，道路環(huán)境面貌煥然一新。但是現(xiàn)狀道路沿線建筑退縮空間內(nèi)亂停車是較為普遍存在的問題，對(duì)道路附屬設(shè)施、景觀環(huán)境有極大的影響，直接降低城市道路對(duì)外窗口形象。其中黃埔大道作為廣州市一條非常重要的東西向交通性干道，既是交通走廊也是景觀展示的通廊，能夠展現(xiàn)花城時(shí)代魅力，彰顯花城城市干道迎賓形象。現(xiàn)狀黃埔大道沿線退縮空間亂停車現(xiàn)象普遍，開展亂停車整治工作迫在眉睫。

一直以來，關(guān)于退縮空間是否允許停車、退縮空間停車由誰管理監(jiān)督的問題，相關(guān)規(guī)定并沒有給出十分明確的界定。由于退縮空間權(quán)屬于用地業(yè)主單位，傳統(tǒng)的紅線內(nèi)空間管控缺乏對(duì)退縮空間規(guī)劃設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌考慮，退縮空間的設(shè)計(jì)、用途均由權(quán)屬單位指定，造成道路公共空間界面不統(tǒng)一，直接或間接地導(dǎo)致退縮空間亂停車問題的產(chǎn)生，影響道路景觀形象。

1 退縮空間停車概述

1.1 退縮空間界定

退縮空間是指道路紅線與建筑紅線之間用于人流集散和沿街綠化用地的地帶。通常對(duì)建筑退縮空間進(jìn)行管控的目的有兩個(gè)，一是退縮空間作為人行空間及綠化廊道可以填補(bǔ)公園綠地面積常被壓縮未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)、人行道規(guī)模不足的問題；二是退縮空間作為道路與建筑物間的柔性連結(jié)，可以塑造多層次、多樣化的街道景觀，提供視覺穿透性效果，避免僵化壓迫感。退縮空間具有增進(jìn)環(huán)境安全、提供小區(qū)社交需要、街景美化、環(huán)境保護(hù)及提供城市永續(xù)發(fā)展空間的功能。

1.2 退縮空間亂停車現(xiàn)狀

(1)停車方式較亂，影響街道空間形象

退縮空間停車亂比較明顯的特征是停車方式亂，廣州市黃埔大道(廣州大道—科韻路)沿線退縮空間主要有平行式、斜列式、垂直式三種停車方式，由于不同的停車方式導(dǎo)致街道界面空間缺乏層次感、呈現(xiàn)零亂無序的特征。

(2)路側(cè)隔離設(shè)施種類較亂，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊

道路紅線與退縮空間之間的路側(cè)隔離設(shè)施種類較多，有隔離柱、隔離墩、交通錐、移動(dòng)花缽、圍欄、樹池、花壇、圍墻，以及對(duì)退縮空間進(jìn)行抬升或降低等多種樣式和形式。不同類型的隔離設(shè)施景觀效果差異較大，對(duì)于部分設(shè)置較好的花壇和圍墻等硬隔離設(shè)施能夠起到較好的分隔效果，隔離墩、隔離柱、交通錐、移動(dòng)花缽等軟隔離設(shè)施不能有效分隔空間，退縮空間內(nèi)停車會(huì)影響道路景觀形象。

1.3 退縮空間停車管理規(guī)定

國(guó)家層面，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》規(guī)定了禁止在人行道上停放機(jī)動(dòng)車，但關(guān)于建筑退縮空間是否允許停車未見相關(guān)說明。廣州層面，《廣州市城市規(guī)劃管理辦法實(shí)施細(xì)則》(穗府〔1986〕85號(hào))規(guī)定道路紅線與建筑紅線之間為人流集散和沿街綠化用地，不得修建任何建筑物和作停車場(chǎng)地?！稄V州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》規(guī)定建筑工程退讓范圍應(yīng)當(dāng)作為綠化、人流集散及市政管線埋設(shè)用地。無疑，人行道、退縮空間不應(yīng)作為停車場(chǎng)地，但關(guān)于人行道、退縮空間違停的管理主體、如何處罰、處罰力度并未見較為清晰的規(guī)定以及相關(guān)依據(jù)。

2 退縮空間停車原因剖析

2.1 機(jī)動(dòng)車保有量激增，停車泊位供需矛盾凸顯

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，機(jī)動(dòng)車數(shù)量也在逐年增加，停車供需矛盾突出。有車一族面臨無處停車或停車難問題，用地權(quán)屬業(yè)主將建筑退縮空間的空地用來停車。以黃埔大道(廣州大道-科韻路)為例，為了滿足日益增長(zhǎng)的停車需求，市政管理部門曾對(duì)近20個(gè)企業(yè)發(fā)放了退縮空間地面停車登記證。但伴隨而來的是退縮空間停車亂象迭生，停車位擠占人行空間，同時(shí)對(duì)地面鋪裝造成永久性破壞，影響城市景觀，在交通安全方面存在問題和隱患。

2.2 管理主體不明確，執(zhí)法缺乏依據(jù)

一直以來沿街建筑退縮空間的利用處于無據(jù)可依狀態(tài)，由土地開發(fā)者自由發(fā)揮，業(yè)主更傾向?qū)⑼丝s空間用來做停車位，退縮空間亂停車問題由此產(chǎn)生。現(xiàn)狀停車管理主要針對(duì)道路紅線范圍內(nèi)，由交通管理部門負(fù)責(zé)執(zhí)法。退縮空間內(nèi)停車問題涉及市政管理、城市管理、交通管理等多個(gè)部門，但部門之間職責(zé)沒有清晰規(guī)定，此外依據(jù)什么法律法規(guī)規(guī)章、如何處罰沒有清晰的依據(jù)，退縮空間違停究竟“該不該管”、“由誰管”、“怎么管”糾纏不清。

2.3 車止石配置不完善，點(diǎn)狀樹池阻隔效果不明顯

由于道路兩側(cè)的無障礙坡道未設(shè)置車止石或車止石設(shè)置間距過疏，機(jī)動(dòng)車能夠輕易地駛?cè)肴诵械兰巴丝s空間，甚至有些車止石遭到人為破壞，從而失去作用。道路樹池間隔距離較遠(yuǎn)，機(jī)動(dòng)車能夠無視路緣石直接駛?cè)胪丝s空間，也是導(dǎo)致退縮空間亂停車現(xiàn)象的原因之一。

3 退縮空間亂停車治理策略

3.1 加快公共停車場(chǎng)建設(shè)，適當(dāng)提高配建停車場(chǎng)的建設(shè)指標(biāo)

黃埔大道(廣州大道-科韻路)現(xiàn)狀退縮空間地面停車泊位約為800個(gè)，取消停車后建議按照規(guī)劃加快周邊公共停車場(chǎng)建設(shè)，增設(shè)停車泊位。由于天河區(qū)產(chǎn)業(yè)高端集聚的特征，對(duì)交通吸引力遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，采用規(guī)范規(guī)定的一般停車配建指標(biāo)難以滿足天河區(qū)的停車需求。宜針對(duì)新建、改擴(kuò)建的小區(qū)、辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院等適當(dāng)提高配建停車場(chǎng)的建設(shè)指標(biāo)，確保配建停車泊位滿足將來的使用需求。

3.2 將退縮空間納入停車管理范疇，實(shí)現(xiàn)紅線內(nèi)空間管理擴(kuò)展到公共空間管理

以往多針對(duì)機(jī)動(dòng)車道及人行道進(jìn)行停車管理，忽略退縮空間停車管理。建議由道路紅線內(nèi)空間向道路兩側(cè)建筑空間轉(zhuǎn)變，將退縮空間內(nèi)停車納入停車管理范疇。協(xié)調(diào)退縮空間的私人開發(fā)和公共空間的雙重屬性，依據(jù)退縮間距和周邊建筑環(huán)境特性，明確退縮空間是主要實(shí)現(xiàn)人流集散和綠化景觀的功能。建議形成開放式街區(qū)，退縮空間與人行道及建筑空間一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)。

3.3 研究制定與不同類型道路相匹配的退縮空間停車管理體系

并非所有退縮空間均應(yīng)嚴(yán)格限制機(jī)動(dòng)車停放，宜根據(jù)具體道路類型制定退縮空間停車管理體系辦法。對(duì)于重要的景觀性道路原則上不建議在退縮空間范圍內(nèi)進(jìn)行地面停車，需要進(jìn)行嚴(yán)格停車管理；對(duì)于一些生活性道路及次支路可根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置地面停車，但應(yīng)符合建筑(如商業(yè)、住宅、居覽館，體育場(chǎng)館等)使用功能的對(duì)應(yīng)規(guī)范要求，同時(shí)設(shè)置與周邊景觀環(huán)境相協(xié)調(diào)的分隔設(shè)施，避免影響街區(qū)景觀效果。

3.4 明確執(zhí)法主體單位，制定地方性管理?xiàng)l例作為執(zhí)法依據(jù)

明確以交警部門作為退縮空間違法停車的執(zhí)法主體，同時(shí)制定地方性的交通管理?xiàng)l例作為執(zhí)法依據(jù)。在條例中根據(jù)退縮空間違停的各種情況建立三級(jí)處罰體系，對(duì)于嚴(yán)禁違停區(qū)域，采用“罰款+扣分”形式進(jìn)行處罰；對(duì)于不宜違停區(qū)域，采用“罰款”形式進(jìn)行處罰；對(duì)于違停影響不大的區(qū)域，采用“警告”形式進(jìn)行勸導(dǎo)。為方便交警執(zhí)法，重要地點(diǎn)應(yīng)增設(shè)視頻監(jiān)控設(shè)施。

3.5 完善阻車設(shè)施，適當(dāng)設(shè)置連續(xù)人行道綠帶或在樹池間增設(shè)圍欄

對(duì)退縮空間出入口處未設(shè)車止石以及車止石過疏、被破壞的情況應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)充改善。車止石高度不應(yīng)低于0.4 m，間距應(yīng)控制在0.8～1.5 m，車止石要求堅(jiān)固美觀，與周邊環(huán)境協(xié)調(diào)，宜采用仿花崗巖，并配筋。可設(shè)置連續(xù)的人行道綠帶或在樹池之間增設(shè)圍欄、護(hù)欄，在不影響景觀效果的前提下可以對(duì)機(jī)動(dòng)車起到很好的阻隔效果。

4 退縮空間亂停車治理機(jī)制

4.1 前期整治階段

以廣州市天河區(qū)黃埔大道前期整治機(jī)制為例，整治實(shí)施階段主要涉及到四個(gè)職能部門，具體工作機(jī)制如下：

區(qū)街道負(fù)責(zé)統(tǒng)籌工作，協(xié)調(diào)場(chǎng)地業(yè)主，收回退縮空間停車場(chǎng)地，取消停車。

區(qū)住建部門負(fù)責(zé)撤銷停車場(chǎng)登記證。

區(qū)城管部門負(fù)責(zé)清除人行道和退縮空間之間的隔離墩、隔離柱、簡(jiǎn)易交通錐、簡(jiǎn)易移動(dòng)花缽、簡(jiǎn)易圍欄等。

區(qū)代建部門負(fù)責(zé)退縮空間內(nèi)鋪裝改造，在部分退縮空間出入口增設(shè)車止石，加裝視頻監(jiān)控設(shè)施。

4.2 后期管理階段

以廣州市天河區(qū)黃埔大道后期管理機(jī)制為例，后期管理階段主要涉及到五個(gè)職能部門，具體工作機(jī)制如下。

區(qū)街道負(fù)責(zé)統(tǒng)籌做好人行道及退縮空間的管理工作，落實(shí)屬地管理職責(zé)。

區(qū)交警部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)人行道和退縮空間停車的執(zhí)法。

區(qū)城管部門負(fù)責(zé)“六亂”綜合執(zhí)法工作以及環(huán)衛(wèi)保潔工作。

區(qū)住建部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)人行道及退縮空間管理維護(hù)工作。

區(qū)農(nóng)園部門負(fù)責(zé)沿線綠化日常維護(hù)管理工作。

5 結(jié)束語(yǔ)

道路精細(xì)化品質(zhì)化改造背景下，開展退縮空間停車整治能有效改善道路景觀形象，提升城市影響力。以廣州市黃埔大道為例，明確了建筑工程退讓范圍應(yīng)當(dāng)作為綠化、人流集散及市政管線埋設(shè)用地，不宜作為停車場(chǎng)地；退縮空間宜和人行道進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)，整體與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)。退縮空間亂停車治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，首先應(yīng)將退縮空間納入停車管理范疇，并明確其執(zhí)法主體，然后制定地方性管理?xiàng)l例作為執(zhí)法依據(jù)，最后城市各職能部門應(yīng)通力合作，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)還空間于行人。囿于本人知識(shí)水平有限，關(guān)于退縮空間停車治理僅提了一些初步想法，對(duì)于更為具體的策略并未闡述，希望能夠在以后的研究中更加深入。