王國(guó)語(yǔ)

（1.北京理工大學(xué),北京100081）

美國(guó)國(guó)防部2020 年6 月17 日推出了新版《外空防務(wù)戰(zhàn)略》（以下簡(jiǎn)稱《戰(zhàn)略》）,并公開(kāi)了《外空防務(wù)戰(zhàn)略概要》（以下簡(jiǎn)稱《概要》）①“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defence, June 17, 2020, https:／ ／media.defense.gov／2020／Jun／17／2002317391／－1 ／－1 ／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.與《外空防務(wù)戰(zhàn)略情況說(shuō)明》（以下簡(jiǎn)稱《情況說(shuō)明》）②“Defense Space Strategy Fact Sheet,” U.S. Department of Defence,June 17,2020,https:／ ／media.defense.gov／2020／Jun／17／2002317392／－1 ／－1 ／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿FACTSHEET.pdf.。 《戰(zhàn)略》明確提出:“外空,包括外空安全,是國(guó)家最高優(yōu)先事項(xiàng)（top national priority）?！雹跧bid., p.4.在該定位下,《戰(zhàn)略》圍繞如何保障在與中俄的外空博弈中勝出,并保持美國(guó)外空領(lǐng)先地位,提出了系列判斷和舉措。 《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)并提升了外空安全在美國(guó)國(guó)家安全中的地位,對(duì)于鞏固美國(guó)外空博弈軟實(shí)力和話語(yǔ)權(quán)具有重要指引作用,對(duì)于外空國(guó)際規(guī)則博弈格局將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。 可以預(yù)見(jiàn),關(guān)于“中俄外空威脅論”和“什么才是負(fù)責(zé)任的外空行為”的討論,將成為未來(lái)外空輿論及規(guī)則斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)。 本文從外空軍控國(guó)際規(guī)則博弈的角度分析美國(guó)《外空防務(wù)戰(zhàn)略》,預(yù)判美國(guó)試圖引導(dǎo)的外空安全、外空軍控國(guó)際規(guī)則制定趨勢(shì),分析其對(duì)相關(guān)國(guó)際規(guī)則博弈及對(duì)中美外空關(guān)系的影響。

一、外空軍控國(guó)際規(guī)則博弈的歷史和整體態(tài)勢(shì)分析

外空國(guó)際規(guī)則整體上的博弈正處在多年未遇的大變局和窗口期。 現(xiàn)有的外空法律體系基本形成于20 世紀(jì)60 至70 年代美蘇爭(zhēng)霸時(shí)期。隨著世界政治格局朝多元化、多極化發(fā)展,以及外空活動(dòng)增多導(dǎo)致外空環(huán)境不斷惡化,近10 年來(lái),國(guó)際社會(huì)掀起了外空規(guī)則談判的新一輪浪潮,新外空秩序呼之欲出。 整體來(lái)看,外空軍控國(guó)際規(guī)則博弈呈現(xiàn)出“避虛就實(shí)”“以實(shí)為主”,以及“融合化”“縱深化”的特點(diǎn),并出現(xiàn)重心從“物控”向“行為控”的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。 而美國(guó)在2020 年發(fā)布的系列相關(guān)政策,尤其是《外空防務(wù)戰(zhàn)略》,將加速上述趨勢(shì)的發(fā)展。

1.1 外空軍控國(guó)際規(guī)則談判重點(diǎn)的歷史發(fā)展

外空軍控國(guó)際規(guī)則是外空國(guó)際規(guī)則的重要組成部分,外空國(guó)際規(guī)則的解釋和制定是外空軍控的重要手段,而外空軍控國(guó)際規(guī)則談判歷程即各國(guó)外空利益博弈的歷史。 各國(guó)進(jìn)入、利用和控制外空的能力差異,決定了各國(guó)外空利益及規(guī)則訴求的差異。 假定外空博弈參與者是理性的,則其最優(yōu)規(guī)則立場(chǎng)必然是最大程度體現(xiàn)自身及盟友（意見(jiàn)相同者）的利益訴求,最大限度打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（敵對(duì)方）的利益訴求,即通過(guò)規(guī)則的解釋和制定:一方面,降低己方進(jìn)入、利用和控制外空的政治外交成本；另一方面,增加對(duì)手的相應(yīng)成本。 其中,規(guī)則解釋,即對(duì)已有規(guī)則的模糊之處提出己方立場(chǎng)；規(guī)則制定,則是對(duì)已有規(guī)則的修改、發(fā)展或補(bǔ)充,兩者的邊界有時(shí)是不清晰的。 同時(shí),外空國(guó)際規(guī)則解釋和制定,也是外空軍控發(fā)展的主要表現(xiàn)。

從時(shí)間維度看,外空軍控國(guó)際規(guī)則談判重點(diǎn)的發(fā)展大致可以分為五個(gè)階段:第一個(gè)階段即20 世紀(jì)60 至70 年代,禁止部署和使用核武器及大規(guī)模殺傷性武器、天體去軍事化；第二個(gè)階段即20 世紀(jì)80 至90 年代,空間軍事應(yīng)用,尤其是偵察、間諜衛(wèi)星應(yīng)用的合法化；第三個(gè)階段即21 世紀(jì)初,開(kāi)始討論外空常規(guī)武器部署、反衛(wèi)星試驗(yàn)的合法性問(wèn)題,因?yàn)槠湮挥诜傻哪：貛В坏谒膫€(gè)階段即2007 年以來(lái),開(kāi)始關(guān)注具有軍事寓意的空間操作（如抵近、伴飛和干擾）的規(guī)制問(wèn)題；第五個(gè)階段即未來(lái)一定時(shí)期,外空軍事沖突／對(duì)抗規(guī)則、兩用技術(shù)使用限制、武器的使用或作為武器的使用限制、網(wǎng)絡(luò)攻擊衛(wèi)星或其基礎(chǔ)設(shè)施的限制等將成為規(guī)則制定的焦點(diǎn)。

1.2 外空軍控國(guó)際規(guī)則博弈整體態(tài)勢(shì)

第一,外空軍控規(guī)則博弈呈現(xiàn)虛實(shí)結(jié)合的態(tài)勢(shì),并出現(xiàn)“避虛就實(shí)”“以實(shí)為主”的趨勢(shì)?！疤摗笔侵笍牡赖轮聘唿c(diǎn)出發(fā),倡導(dǎo)外空非武器化、防止外空軍備競(jìng)賽,雖然可對(duì)美國(guó)施加較大的政治外交壓力,但由于美國(guó)強(qiáng)勢(shì)反對(duì),難以形成有效的或具有約束力的國(guó)際規(guī)則。 “實(shí)”則指從約束限制具體外空軍事行為、操作出發(fā),強(qiáng)調(diào)以“軟法”的形式對(duì)“可接受行為”“負(fù)責(zé)任行為”進(jìn)行界定,進(jìn)而根據(jù)這些軟法規(guī)則對(duì)外空軍事對(duì)抗中的對(duì)手開(kāi)展規(guī)則、“輿論戰(zhàn)”。 雖然大多數(shù)國(guó)家都支持“防止外空武器化”和“限制外空軍事行為”這兩個(gè)軍控方向,但由于前者的目標(biāo)是締結(jié)條約,難度較大,而后者則可通過(guò)制定不具有約束力的國(guó)際規(guī)則實(shí)現(xiàn),甚至可以通過(guò)聯(lián)合國(guó)框架外的民間平臺(tái)來(lái)推動(dòng)相關(guān)國(guó)際規(guī)則的解釋和制定,因此,后者更具有靈活性、現(xiàn)實(shí)性、實(shí)效性和緊迫性。

而“避虛就實(shí)”“以實(shí)為主”的趨勢(shì)體現(xiàn)在四個(gè)方面:一是2017 年以來(lái),已經(jīng)出現(xiàn)若干由民間科研平臺(tái)發(fā)起的、有關(guān)外空軍事利用國(guó)際法適用性的討論,其參與者大部分來(lái)自各主要航天國(guó)家的國(guó)防、航天和外交部門（中國(guó)則由學(xué)者參加）。 二是美國(guó)等航天大國(guó)近年來(lái)制定的國(guó)內(nèi)航天政策也都釋放了積極推進(jìn)制定外空軍事行為國(guó)際準(zhǔn)則的信號(hào),目的是通過(guò)國(guó)際規(guī)則制定遏制中俄對(duì)美國(guó)的“太空威脅”。 三是英國(guó)積極鼓吹、討論“負(fù)責(zé)任外空行為”,并推動(dòng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)裁軍與國(guó)際安全委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱聯(lián)大一委）通過(guò)相關(guān)決議。①“Reducing Space Threats through Norms, Rules and Principles of Responsible Behaviours,” United Nations, December 16,2020, https:／ ／undocs.org／en ／A ／RES ／75 ／36.四是從法國(guó)、德國(guó)、加拿大和日本等國(guó)對(duì)于聯(lián)大一委2020 年11 月通過(guò)的“承諾不首先在外空放置武器（NFP）”決議的反應(yīng)來(lái)看,主要航天國(guó)家雖然認(rèn)可防止外空武器化的意義,但認(rèn)為更為現(xiàn)實(shí)和緊迫的是推動(dòng)制定有關(guān)限制外空軍事行為的規(guī)則,尤其是帶有挑釁、威懾、對(duì)抗性質(zhì)的軍事行為,如電子干擾、網(wǎng)絡(luò)干擾或攻擊、定向能干擾或攻擊、共軌操作（偵察或反衛(wèi)星）,以及地基反衛(wèi)星試驗(yàn)等。

第二,外空軍控實(shí)則為“物控—行為控”的二元模式,外空軍控斗爭(zhēng)正在呈現(xiàn)從“物控”向“行為控”的轉(zhuǎn)變。 “物控”主要目的是對(duì)航天裝備研制、生產(chǎn)和部署的控制,而“行為控”則體現(xiàn)為對(duì)具體外空軍事行為或操作的限制,包括透明度要求、對(duì)單向行為（抵近、伴飛和干擾等軍事空間操作）的限制和互動(dòng)行為（行使自衛(wèi)權(quán)、武裝沖突）的限制。 外空軍控從20 世紀(jì)60年代以來(lái),體現(xiàn)為從“物控”到“行為控”,從透明度要求、單方行為限制向多方行為限制的發(fā)展路徑,即沿循著從“物控”到“行為控”、從“單方控”到“多方控”的路徑發(fā)展。 外空軍控所關(guān)注的內(nèi)容由“物控”下的軍備部署（禁止部署核武器、大規(guī)模殺傷性武器）到單方行為（透明度要求、單方空間操作限制）,再到多方行為（使用武力規(guī)則、作戰(zhàn)規(guī)則）,拾階而上。 外空軍控的要素包括部署、透明度與建立信任措施、空間態(tài)勢(shì)感知、外空軍事操作／行為,以及核查等。 外空軍控國(guó)際規(guī)則的制定就是圍繞著以上五個(gè)要素開(kāi)展的。②王國(guó)語(yǔ):“外空軍控國(guó)際規(guī)則的發(fā)展路徑及趨勢(shì)”,載李馳江主編:《2019:國(guó)際軍備控制與裁軍報(bào)告》,世界知識(shí)出版社,2019 年版,第 127－128 頁(yè)。

第三,外空軍控國(guó)際規(guī)則博弈體現(xiàn)出融合化和縱深化的特點(diǎn)。 “融合化”是指逐漸出現(xiàn)軍民議題相融合、法律技術(shù)相融合、安全與非安全關(guān)切相融合、機(jī)制（態(tài)勢(shì)感知、避碰、近地天體防御）與規(guī)則相融合、概念（外空全球治理、外空交通管理、外空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)性）與規(guī)則相融合、聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)與框架外談判相融合、政府與商業(yè)實(shí)體利益相融合,以及國(guó)家與國(guó)際利益相融合的新趨勢(shì)。 這要求技術(shù)、法律、外交、軍事理論、政治學(xué)、國(guó)際關(guān)系、軍控和經(jīng)濟(jì)等多種學(xué)科、要素間的相互交叉融合和統(tǒng)一應(yīng)對(duì)。 “縱深化”是指規(guī)則內(nèi)容越來(lái)越細(xì)致,所涉問(wèn)題越來(lái)越敏感（安全、軍事操作）,規(guī)則的法律性、法理性越來(lái)越強(qiáng),以及不論是對(duì)已有規(guī)則的解釋還是關(guān)于新規(guī)則的制定,分歧越來(lái)越明顯、斗爭(zhēng)越來(lái)越激烈。 外空國(guó)際規(guī)則的解釋和制定是外空軍控的重要手段,與新規(guī)則的制定相比,對(duì)已有國(guó)際規(guī)則的解釋將成為近期各國(guó)博弈的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。

第四,美國(guó)制定的相關(guān)國(guó)內(nèi)政策將加劇外空軍控斗爭(zhēng)態(tài)勢(shì),推動(dòng)規(guī)則博弈朝向融合化和縱深化發(fā)展。 美國(guó)于2020 年6 月頒布的《外空防務(wù)戰(zhàn)略》、12 月頒布的《國(guó)家航天政策》可能引發(fā)新一輪外空軍控規(guī)則博弈,并將加劇航天大國(guó)的外空緊張關(guān)系,同時(shí),削弱已有外空法律體系的穩(wěn)定性和公信力。 圍繞“不安全、不負(fù)責(zé)任和威脅行為”“可接受和不可接受的行為”而開(kāi)展的規(guī)則討論,即將成為近期外空軍控法理輿論斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)。 美國(guó)為了應(yīng)對(duì)他國(guó)的技術(shù)追趕和非對(duì)稱能力建設(shè)帶來(lái)的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)抵消,必然選擇通過(guò)國(guó)際規(guī)則解釋和制定,保持和擴(kuò)大戰(zhàn)略失衡狀態(tài)。 美國(guó)近年來(lái)主張的禁止反衛(wèi)星武器試驗(yàn)或限制使用,提高一國(guó)通過(guò)激光致盲、網(wǎng)電手段干擾他國(guó)衛(wèi)星活動(dòng)的規(guī)則門檻,即該理念在外空軍控領(lǐng)域的規(guī)則訴求或體現(xiàn)。 美國(guó)《外空防務(wù)戰(zhàn)略》既是外空軍控規(guī)則博弈融合化、縱深化發(fā)展的產(chǎn)物,同時(shí)也將繼續(xù)推動(dòng)該趨勢(shì)的發(fā)展。 正如學(xué)界認(rèn)為的那樣:“新戰(zhàn)略空間的實(shí)踐活動(dòng)既受到國(guó)際體系內(nèi)在特征的影響,也推動(dòng)著國(guó)際體系的變化發(fā)展?！雹賱钽X、徐能武:“新戰(zhàn)略空間安全:一個(gè)初步分析框架”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2018 年第 2 期,第 12 頁(yè)。下面從外空軍控國(guó)際規(guī)則博弈視角,具體分析美國(guó)《外空防務(wù)戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容和特點(diǎn)。

二、美國(guó)《外空防務(wù)戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容與特點(diǎn)分析

與《戰(zhàn)略》相關(guān)的兩份公開(kāi)文件中,《概要》包括摘要、預(yù)期條件、戰(zhàn)略內(nèi)容、戰(zhàn)略路徑和總結(jié)五個(gè)部分；《情況說(shuō)明》包括外空整體態(tài)勢(shì)對(duì)美國(guó)策略制定與調(diào)整的影響,對(duì)未來(lái)外空安全環(huán)境威脅、挑戰(zhàn)與機(jī)遇的識(shí)別,提高外空力量所保障的三大目標(biāo),以及實(shí)現(xiàn)路徑等四個(gè)方面。②See “Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.5, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf； “Defense Space Strategy Fact Sheet,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, pp.1－2, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317392 ／－1 ／－1 ／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿FACTSHEET.pdf.《戰(zhàn)略》旨在未來(lái)十年內(nèi)“通過(guò)控制、開(kāi)發(fā)和影響外空等外空力量的軍事利用來(lái)實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略、作戰(zhàn)和戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)”。③“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.2, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.《戰(zhàn)略》涵蓋了硬實(shí)力和軟實(shí)力建設(shè)兩個(gè)方面,其中,關(guān)于天軍設(shè)立、資源管理、采購(gòu),以及聯(lián)合跨部門作戰(zhàn)等具體內(nèi)部機(jī)構(gòu)、機(jī)制建設(shè)不在本文討論范圍之內(nèi),本文側(cè)重分析其戰(zhàn)略目標(biāo)、基點(diǎn)、領(lǐng)域與路徑等與外空國(guó)際規(guī)則相關(guān)的內(nèi)容。

2.1 《戰(zhàn)略》的目標(biāo)設(shè)定直指中俄

該《戰(zhàn)略》是根據(jù)美國(guó)《2018 年國(guó)家外空戰(zhàn)略》和《2018 年國(guó)防戰(zhàn)略》制定的。④Ibid., p.1.《戰(zhàn)略》認(rèn)為,基于外空“在中俄的推動(dòng)下”已成為“對(duì)抗、作戰(zhàn)域”的整體態(tài)勢(shì)判斷,為應(yīng)對(duì)“新外空安全環(huán)境”,必須抓住成立天軍的“歷史性契機(jī)”以促成外空戰(zhàn)略革新。 其新戰(zhàn)略的目標(biāo)為:國(guó)防部通過(guò)提高外空力量,保障在以“中俄威脅”為特點(diǎn)的“復(fù)雜安全環(huán)境”中競(jìng)爭(zhēng)、威懾及勝出。 《概要》指出:“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)決定了戰(zhàn)略環(huán)境。 外空是國(guó)家穩(wěn)固政權(quán)、繁榮發(fā)展與樹(shù)立威信的源泉與渠道。 因此,外空重新成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的中心舞臺(tái),主要是與中國(guó)和俄羅斯?！雹軮bid., p.3.此外,《概要》也提及了來(lái)自朝鮮和伊朗的威脅,但“中俄對(duì)美國(guó)的外空作戰(zhàn)構(gòu)成了最直接、最嚴(yán)重的威脅”,而且是“緊急而持久的威脅”。⑥Ibid.《概要》指出,中俄“對(duì)空間的利用正在顯著擴(kuò)大。 兩國(guó)都將進(jìn)入和阻止進(jìn)入外空作為其國(guó)家和軍事戰(zhàn)略的重要組成部分”。⑦Ibid.

2.2 《戰(zhàn)略》將“識(shí)別威脅、挑戰(zhàn)”作為采取措施的基點(diǎn)

第一,《戰(zhàn)略》凸顯了外交在外空力量建設(shè)中的重要地位。 《概要》指出,“外空力量是指一個(gè)國(guó)家在和平或戰(zhàn)爭(zhēng)期間,利用外空進(jìn)行外交、信息、軍事和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的能力總和”。⑧Ibid., p.2.

第二,《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)了對(duì)于“威脅挑戰(zhàn)”進(jìn)行識(shí)別的重要性。 無(wú)論是《概要》還是《情況說(shuō)明》都用了大量篇幅描述美國(guó)及其盟友面臨的“共同威脅和挑戰(zhàn)”。 不同于戰(zhàn)略目標(biāo)中泛泛提到的“中俄威脅”,此處是對(duì)較為具體的“威脅和挑戰(zhàn)”的識(shí)別,以及強(qiáng)調(diào)這種識(shí)別的重要性。

第三,識(shí)別“威脅挑戰(zhàn)”的著眼點(diǎn)是識(shí)別所謂的“不安全、不負(fù)責(zé)任和威脅行為”及“可接受和不可接受行為”,并且認(rèn)為無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)際對(duì)這些行為的識(shí)別都有所欠缺。 《概要》指出,“公眾對(duì)于他們對(duì)外空系統(tǒng)的依賴性、外空領(lǐng)域的變化特征及美國(guó)及其盟友和伙伴面臨的日益增長(zhǎng)的外空威脅的理解仍是粗淺的”。 在“優(yōu)先發(fā)力路線（prioritized lines of effort）3:塑造戰(zhàn)略環(huán)境”部分,《概要》強(qiáng)調(diào),應(yīng)“告知國(guó)際和國(guó)內(nèi)公眾外空中日益增長(zhǎng)的對(duì)抗性威脅”。⑨Ibid., p.8.因而,若認(rèn)為國(guó)際社會(huì)“關(guān)于外空作為作戰(zhàn)領(lǐng)域”及“構(gòu)成該領(lǐng)域可接受和不可接受行為”的討論尚處于空白或初始階段,這本身就是美方面臨的挑戰(zhàn)。①“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.8, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17／2002317391／－1／－1／1／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.

2.3 《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)外空規(guī)則制定及“與盟友等開(kāi)展合作”的重要性

第一,《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)了外空規(guī)則制定的重要性。 《概要》中“塑造戰(zhàn)略環(huán)境”的四個(gè)目標(biāo)之一即“促進(jìn)形成有利于美國(guó)、盟國(guó)和伙伴利益的外空標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范”。②Ibid.

第二,《戰(zhàn)略》提出,國(guó)防部應(yīng)保障美方在“外空交通管理”（Space Traffic Management,下文簡(jiǎn)稱STM）和“外空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)性”等國(guó)際倡議和議題討論中的領(lǐng)導(dǎo)地位。 《概要》在“優(yōu)先發(fā)力路線4:與盟友、合作伙伴、行業(yè)和其他美國(guó)政府部門和機(jī)構(gòu)合作”部分指出,“作為良好的外空管理者,堅(jiān)持國(guó)際公認(rèn)的負(fù)責(zé)任的行為標(biāo)準(zhǔn)；并支持美國(guó)在外空交通管理和外空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)性方面的領(lǐng)導(dǎo)地位”。③Ibid., p.2.

第三,《戰(zhàn)略》指出,國(guó)防部應(yīng)與國(guó)內(nèi)相關(guān)部門（國(guó)務(wù)院）、與盟友緊密協(xié)作與合作,共同推進(jìn)規(guī)則方面的討論。 《概要》在“塑造戰(zhàn)略環(huán)境”部分規(guī)定,“國(guó)防部將與國(guó)務(wù)院合作,與盟友和合作伙伴密切交流,就外空中合適的行為達(dá)成共識(shí)。 美國(guó)必須與盟國(guó)和伙伴統(tǒng)一立場(chǎng),積極且果斷地接觸包括潛在對(duì)手在內(nèi)更廣泛的國(guó)際社會(huì),以增進(jìn)美國(guó)、盟國(guó)和伙伴的國(guó)家安全利益,減少閃失和誤解的可能”。④Ibid., p.8.

三、《戰(zhàn)略》對(duì)外空軍控國(guó)際規(guī)則博弈走向的影響

3.1 《戰(zhàn)略》將加快“物控”向“行為控”轉(zhuǎn)變并推動(dòng)“縱深化”進(jìn)程

從規(guī)則的角度看,外空軍控國(guó)際規(guī)則應(yīng)包括四個(gè)內(nèi)容:外空裁軍與防擴(kuò)散法（關(guān)于外空武器部署和武器、技術(shù)擴(kuò)散的禁止或限制性規(guī)定）、軍事空間操作法（對(duì)于單方具有威懾性空間操作的規(guī)制）、外空使用武力法（外空自衛(wèi)權(quán)行使的前提與限制）,以及外空武裝沖突法（外空戰(zhàn)中的人道主義法和作戰(zhàn)規(guī)則）。 從其規(guī)制內(nèi)容對(duì)外空安全產(chǎn)生威脅的程度上來(lái)講,以上四個(gè)內(nèi)容呈從低烈度（low-intensity）到高烈度（high-intensity）排序。該排序也體現(xiàn)了外空軍控國(guó)際規(guī)則制定發(fā)展的趨勢(shì)。 如上所述,《戰(zhàn)略》可能觸發(fā)的關(guān)于“負(fù)責(zé)任行為”守則、空間碎片新要求、透明度新要求、限制外空軍事操作準(zhǔn)則,以及外空自衛(wèi)權(quán)和外空武裝沖突法等制定或討論,將必然推動(dòng)外空安全、外空軍控領(lǐng)域的規(guī)則討論從“物控”向“行為控”發(fā)展,在進(jìn)一步削弱中俄防止外空武器化倡議影響力的同時(shí),轉(zhuǎn)而向中俄施壓。

3.2 《戰(zhàn)略》將加速軍民規(guī)則制定合流并加快“融合化”趨勢(shì)

外空兩用性實(shí)際上要求軍民規(guī)則“不分家”。 然而在外空規(guī)則談判歷史中,漸漸形成了聯(lián)合國(guó)外空委負(fù)責(zé)“民”、裁軍談判會(huì)議負(fù)責(zé)“軍”的二元模式。 聯(lián)合國(guó)外空委外空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)性（LTS）談判后期（2015 年后）出現(xiàn)了軍民規(guī)則相融合的趨勢(shì),一些外空軍控規(guī)則出現(xiàn)在俄羅斯等代表團(tuán)的LTS 準(zhǔn)則提案中。 LTS 第一輪談判歷時(shí)近八年,已于2018 年結(jié)束,同時(shí)也開(kāi)啟了LTS2.0 時(shí)代。 未來(lái)幾年,外空委將成立新的LTS 工作組。 而外空交通管理從2015年被設(shè)為外空委法律小組委員會(huì)議題以來(lái),一直處于務(wù)虛討論狀態(tài)。 然而隨著2015 年美國(guó)在LTS 工作組推動(dòng)成立“空間態(tài)勢(shì)感知（空間物體與事件）”專家組,⑤“美國(guó)關(guān)于設(shè)立協(xié)作性空間情況認(rèn)識(shí)專家組的提案”參見(jiàn) COPUOS, “International Cooperation in the Peaceful Uses of Outer Space Submission by Canada,” The United Nations Office for Outer Space Affairs, January 28, 2015, https:／ ／www.unoosa.org／pdf／limited ／c1 ／AC105＿C1＿2015＿CRP17E.pdf。以及 2016 年其國(guó)內(nèi)政策⑥參見(jiàn)美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署“第3 號(hào)航天政策指令（SPD－3）”。 “Space Policy Directive－3, National Space Traffic Management Policy,” The White House of U.S., June 18, 2018, https: ／ ／trumpwhitehouse.archives.gov／presidential－actions／space－policy－directive－3－national－space－traffic－management－policy／.決定建立STM 國(guó)內(nèi)制度及體系,“STM 國(guó)際機(jī)制構(gòu)建”歷經(jīng)了幾年的“鋪墊熱身”,其在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)的正式討論呼之欲出,極有可能和LTS2.0 討論互相交織。 從美國(guó)在其國(guó)內(nèi)以及國(guó)際上有關(guān)STM 的種種動(dòng)向上看,美國(guó)一直希望“STM 國(guó)際機(jī)制構(gòu)建”能夠取代LTS 議題,或起碼成為L(zhǎng)TS2.0 討論的核心。 在此背景下,美國(guó)國(guó)防部在《戰(zhàn)略》中高調(diào)表示支持美國(guó)在LTS 和STM 談判中的主導(dǎo)地位,①“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.2, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.這預(yù)示著美國(guó)可能將軍事行為限制性之類的規(guī)則引入LTS 或STM 談判中,從而加速外空軍民規(guī)則融合。 在各方尚處在討論軍事行為是否應(yīng)該納入STM 的階段,《戰(zhàn)略》釋放出的信號(hào)尤為值得關(guān)注。

3.3 美國(guó)將推動(dòng)外空國(guó)際規(guī)則博弈朝“全方位、多領(lǐng)域”方向發(fā)展

規(guī)則戰(zhàn)的戰(zhàn)場(chǎng)越多、戰(zhàn)線越長(zhǎng),對(duì)于空間外交資源處于相對(duì)弱勢(shì)的國(guó)家越不利。 美、俄、歐洲其他國(guó)家都是外空規(guī)則制定的積極推動(dòng)者,中方也在裁軍談判會(huì)議與俄羅斯共同積極推進(jìn)防止外空武器化條約的制定。 從2007 年左右開(kāi)始,外空國(guó)際規(guī)則談判呈現(xiàn)出聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)外平臺(tái)并進(jìn)的態(tài)勢(shì),各種規(guī)則倡議紛紛涌現(xiàn)。在歐盟熱衷推銷其《外空活動(dòng)國(guó)際行為守則》（ICOC）未果后,由政府主導(dǎo)的聯(lián)合國(guó)框架外規(guī)則倡議,表面看來(lái)一度陷入沉寂,但實(shí)則暗潮涌動(dòng)。 有關(guān)外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采、外空軍事利用的規(guī)則談判在有關(guān)國(guó)家的推動(dòng)和積極參與下,一直活躍在聯(lián)合國(guó)框架之外。 從《戰(zhàn)略》相關(guān)內(nèi)容可以看出,美國(guó)可能聯(lián)合盟友、商業(yè)實(shí)體等力量在外空安全、外空軍控及外空軍事利用等領(lǐng)域,開(kāi)辟聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)外“規(guī)則戰(zhàn)”多線戰(zhàn)場(chǎng),推動(dòng)外空國(guó)際規(guī)則博弈朝向“全方位、多領(lǐng)域”方向發(fā)展。

第一,美國(guó)將通過(guò)盟友、商業(yè)實(shí)體推動(dòng)有關(guān)規(guī)則的討論和制定。 目前國(guó)際社會(huì)大部分的注意力尚集中于聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)的談判,如“防止在外空放置武器、對(duì)外空物體使用或威脅使用武力條約（PPWT）”草案、②“防止在外空放置武器、對(duì)外空物體使用或威脅使用武力條約（草案）”, 中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站,2014 年6 月16 日,https:／ ／www.fmprc.gov.cn ／ce／cegv／chn／hyyfy／t1164486.htm。聯(lián)合國(guó)外空委外空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)性工作組,對(duì)于未來(lái)開(kāi)啟的外空交通管理談判也有一定的認(rèn)知。 根據(jù)《戰(zhàn)略》,美方將不斷擴(kuò)大伙伴國(guó)范圍,甚至加深與商業(yè)實(shí)體的合作,尋找共同的規(guī)則訴求,并“與盟友和合作伙伴在外空政策方面保持一致”。③“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.9, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.《戰(zhàn)略》釋放出的清晰信號(hào)之一是美國(guó)將積極“擴(kuò)大其外空伙伴關(guān)系,并將建立新的更深層次的途徑來(lái)與盟國(guó)、合作伙伴、工業(yè)界,以及其他美國(guó)政府部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作”。④Ibid., p.6.2020 年12 月31日,美國(guó)頒布的《國(guó)家航天政策》也要求國(guó)防及情報(bào)等部門“與國(guó)務(wù)卿合作,促進(jìn)保護(hù)美國(guó)、盟國(guó)和伙伴空間利益的負(fù)責(zé)任的國(guó)家安全空間活動(dòng)的行為規(guī)范”。 可見(jiàn),美國(guó)必將利用其廣泛的“朋友圈”推動(dòng)外空規(guī)則的討論和制定工作。 也就是說(shuō),通過(guò)“代言人”或“代理人”,在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)外開(kāi)辟多條外空規(guī)則或議題的戰(zhàn)線,推廣美國(guó)所主張的有關(guān)“負(fù)責(zé)任的行為”、透明度、空間碎片、外空軍事行為及外空軍控的標(biāo)準(zhǔn)與立場(chǎng)。 其目的在《概要》中也有明確的表述,即“與盟友、合作伙伴和其他美國(guó)政府部門和機(jī)構(gòu)一道,推動(dòng)有利的外空行為標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”。⑤Ibid., p.8.這勢(shì)必將牽制和消耗其他國(guó)家大量的空間外交資源和精力。

第二,美國(guó)將推動(dòng)由其主導(dǎo)的外空交通管理國(guó)際體系。 《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào),建立和深化與盟友及商業(yè)實(shí)體間的“信息交流交換機(jī)制”“提升與有能力的盟友和合作伙伴之間的信息共享”。⑥“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.9, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17／2002317391／－1／－1／1／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.這表明,美國(guó)有可能在其國(guó)內(nèi)STM 體系構(gòu)建初具規(guī)模的時(shí)候,通過(guò)聯(lián)合國(guó)框架外的雙邊和多邊途徑,聯(lián)合盟友及商業(yè)實(shí)體構(gòu)建以美國(guó)“馬首是瞻”的STM 國(guó)際協(xié)作協(xié)調(diào)體系,從而削弱中俄在聯(lián)合國(guó)內(nèi)推動(dòng)STM 國(guó)際框架以牽制美國(guó)的戰(zhàn)略意圖,進(jìn)一步孤立中俄,阻卻任何意欲通過(guò)多邊或聯(lián)合國(guó)框架主導(dǎo)推進(jìn)STM 的國(guó)際倡議。

第三,美國(guó)可能推動(dòng)有關(guān)外空安全、網(wǎng)絡(luò)安全交叉領(lǐng)域的規(guī)則討論和制定工作。 《概要》在“優(yōu)先發(fā)力路線2:將軍事外空力量整合到國(guó)家聯(lián)合跨部門作戰(zhàn)中”部分指出,“作戰(zhàn)司令部,美國(guó)外空軍的成立,標(biāo)志著全天候作戰(zhàn)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至軍事外空力量的威懾、整合和利用。 在《戰(zhàn)略》有效期內(nèi),國(guó)防部下屬各部門將為實(shí)現(xiàn)該路線優(yōu)先提供各類必要資源”。①“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.7, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17／2002317391／－1／－1／1／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.“通過(guò)與我們盟友和合作伙伴緊密結(jié)合的在軌、多領(lǐng)域和跨部門的作戰(zhàn)方式來(lái)獲取外空優(yōu)勢(shì)?！雹贗bid.網(wǎng)電手段是外空軍事對(duì)抗的主要手段之一。 有學(xué)者指出,“在未來(lái)多邊戰(zhàn)略穩(wěn)定中,網(wǎng)絡(luò)、核與空間等戰(zhàn)略領(lǐng)域必然緊密交織”。③徐緯地:“戰(zhàn)略穩(wěn)定及其與核、外空和網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系”,《信息安全與通信保密》,2018 年第9 期,第23 頁(yè)。外空活動(dòng)中的軍事網(wǎng)絡(luò)行為或帶有軍事寓意的網(wǎng)絡(luò)行為,僅靠外空法的原則、規(guī)則或一般國(guó)際法是不能有效調(diào)整的,此類規(guī)則的制定必將體現(xiàn)越來(lái)越細(xì)化的趨勢(shì)。④王國(guó)語(yǔ):“外空活動(dòng)中的網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際規(guī)則探析”,《當(dāng)代法學(xué)》,2019 年第 1 期,第 89 頁(yè)。2016 年以來(lái),美國(guó)在聯(lián)合國(guó)框架外的相關(guān)談判中,其來(lái)自空軍（現(xiàn)天軍）的代表積極推動(dòng)建立有關(guān)干擾全球定位導(dǎo)航系統(tǒng)、干擾通信系統(tǒng)、干擾測(cè)運(yùn)控系統(tǒng)、激光致盲等限制性規(guī)則。美國(guó)一些智庫(kù)近年來(lái)組織并參與了多個(gè)有關(guān)“外空活動(dòng)中的網(wǎng)絡(luò)安全”的研討會(huì)。 雖然美國(guó)在外空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)性談判中沒(méi)有對(duì)俄羅斯提出的相關(guān)準(zhǔn)則倡議⑤“外層空間長(zhǎng)期可持續(xù)性準(zhǔn)則（中文）”,聯(lián)合國(guó)外空司網(wǎng)站,2017 年 9 月 4 日,https:／ ／www.unoosa.org／oosa／en／oosadoc／data／documents／2017／aac.105c.1l／aac.105c.1l.362＿0.html。予以積極回應(yīng),《戰(zhàn)略》也沒(méi)有明文提及外空、網(wǎng)絡(luò)多領(lǐng)域作戰(zhàn),沒(méi)有明確提出制定外空網(wǎng)絡(luò)交叉領(lǐng)域的規(guī)則,但其《國(guó)家航天政策》明確規(guī)定: 將網(wǎng)絡(luò)安全納入空間行動(dòng)和能力,以保持對(duì)空間系統(tǒng)的積極控制,并核查它們所提供的關(guān)鍵功能、任務(wù)和服務(wù)的完整性。 可見(jiàn),網(wǎng)電干擾與對(duì)抗是美國(guó)對(duì)其外空安全的重大關(guān)切,因此,在外空國(guó)際規(guī)則博弈領(lǐng)域也是無(wú)法回避的問(wèn)題。

第四,美國(guó)可能推動(dòng)既有外空國(guó)際規(guī)則討論平臺(tái)的聯(lián)動(dòng)和融合。 《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào),國(guó)防部應(yīng)注重多部門、跨行業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。 從上述分析中可以看出,有關(guān)聯(lián)大一委和四委、裁軍談判會(huì)議和外空委、外空委法律小組與科技小組、聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)與框架外、外空與網(wǎng)絡(luò),以及硬實(shí)力與軟實(shí)力等交叉聯(lián)動(dòng)的討論將會(huì)越來(lái)越密集、越來(lái)越深入。 而對(duì)于大部分國(guó)家的國(guó)內(nèi)管理框架而言,這些平臺(tái)或領(lǐng)域由不同部門牽頭,一些領(lǐng)域尚存在管理界面不清晰、研究與應(yīng)對(duì)存在片面性、重復(fù)性、臨時(shí)性等問(wèn)題。 美國(guó)是否會(huì)在短期內(nèi)提出有關(guān)國(guó)際平臺(tái)聯(lián)動(dòng)融合的具體倡議,尚未可知。 但可以預(yù)見(jiàn),一旦美國(guó)完成國(guó)內(nèi)多部門、跨行業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè),則有可能將此類機(jī)制向聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)外的規(guī)則制定平臺(tái)推廣。

四、《戰(zhàn)略》對(duì)中美外空關(guān)系的影響

外空是中美博弈的新疆域和制高點(diǎn),因而外空規(guī)則是中美國(guó)際規(guī)則博弈的新疆域和制高點(diǎn)。 中美的外空安全困境是結(jié)構(gòu)性的,“在…技術(shù)領(lǐng)域取得了領(lǐng)先地位或潛在能力的主要大國(guó),往往被認(rèn)為在日趨重要的大國(guó)安全利益博弈中占據(jù)了優(yōu)勢(shì),從而引起其他大國(guó)的強(qiáng)烈關(guān)注及相應(yīng)的技術(shù)趕超努力。 與傳統(tǒng)空間相比,技術(shù)能力變化在外空大國(guó)互動(dòng)中引起的安全困境同樣根深蒂固”。⑥徐能武:“外空信息支援:大國(guó)安全博弈的戰(zhàn)略樞紐”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2016 年第 11 期,第 76 頁(yè)。除了硬實(shí)力比拼之外,外空規(guī)則博弈同樣是維護(hù)國(guó)家外空安全和利益的重要途徑,也是爭(zhēng)奪新時(shí)期太空秩序構(gòu)建主導(dǎo)權(quán)的最終手段。 “大國(guó)間激烈競(jìng)爭(zhēng)預(yù)示著太空安全領(lǐng)域多極權(quán)力均衡的未來(lái),因?yàn)樘盏臒o(wú)疆域性和空間技術(shù)極易非對(duì)稱反制的特性,使得任何大國(guó)不可能真正確保所謂的絕對(duì)太空霸權(quán)。”①徐能武:“外空信息支援:大國(guó)安全博弈的戰(zhàn)略樞紐”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2016 年第 11 期,第 76 頁(yè)。整體而言,美國(guó)一直試圖主導(dǎo)外空國(guó)際規(guī)則制定,以此對(duì)各潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的外空生存空間不斷擠壓,增加其進(jìn)入、利用和控制太空的政治、外交和法律成本。 但同為航天大國(guó),中美之間也必然存在共同利益和共同訴求,在謀求穩(wěn)定的外空環(huán)境和秩序方面,并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別,因此,規(guī)則博弈中既有競(jìng)爭(zhēng)也有合作,既有分歧也有趨同。

整體而言,《戰(zhàn)略》將加劇中美外空緊張態(tài)勢(shì),使外空安全、外空軍控國(guó)際規(guī)則博弈日益激烈。

4.1 中美在外空安全、外空軍控規(guī)則制定領(lǐng)域已存在較大分歧

在防止外空武器化、防止外空軍備競(jìng)賽、有關(guān)限制長(zhǎng)期滯留外空空間碎片的要求、外空活動(dòng)透明度,以及國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略政策國(guó)際化等問(wèn)題上,中美一直存在分歧。

第一,在防止外空武器化、防止外空軍備競(jìng)賽問(wèn)題上,美國(guó)與中俄以及眾多發(fā)展中國(guó)家,乃至部分歐洲國(guó)家都存在立場(chǎng)分歧。 圍繞這些議題形成的任何決議、文件,都意味著將增加美國(guó)率先和領(lǐng)先發(fā)展其外空攻防能力的政治、外交乃至法律成本,因而遭到美國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)是在預(yù)料之中的。 這也是美國(guó)一貫反對(duì)和打壓中俄提出的“防止在外空放置武器、對(duì)外空物體使用或威脅使用武力條約（PPWT）”草案、承諾不首先在外空放置武器（NFP）②“不首先在外層空間放置武器（NFP）”,聯(lián)合國(guó)外空司網(wǎng)站,2014 年 12 月 11 日,https:／ ／www.unoosa.org／oosa／en／oosadoc／data／documents／2017／aac.105c.1l／aac.105c.1l.362＿0.html。等倡議的根本原因。相比奧巴馬政府,特朗普政府對(duì)于中俄共同主張的外空軍控立場(chǎng)要更為保守,③何奇松:“特朗普政府的太空戰(zhàn)略”,《國(guó)際問(wèn)題研究》,2019 年第 2 期,第 134 頁(yè)。對(duì)于以“物控”為核心的外空軍控路線表現(xiàn)得更為消極。

第二,美國(guó)不斷推銷“禁止產(chǎn)生長(zhǎng)期滯留外空的空間碎片” 的觀點(diǎn):一方面,對(duì)沖中俄PPWT 倡議給其帶來(lái)的道義壓力；另一方面,也是出于對(duì)中俄可能發(fā)展動(dòng)能反衛(wèi)星手段的忌憚。 一般而言,“在太空國(guó)際安全互動(dòng)中,當(dāng)某一國(guó)家試圖通過(guò)追求絕對(duì)太空優(yōu)勢(shì)來(lái)擴(kuò)展自身權(quán)力時(shí),很容易出現(xiàn)其他多國(guó)不約而同地非對(duì)稱性和平反制”。④徐能武、孫愷嘉:“論中國(guó)太空安全外交中的動(dòng)態(tài)制衡戰(zhàn)略”,《社會(huì)科學(xué)》,2016 年第 12 期,第 13 頁(yè)。而動(dòng)能反衛(wèi)星這類非對(duì)稱的硬殺傷手段在一定時(shí)期內(nèi)和一定條件下,對(duì)于謀求美國(guó)追求外空霸權(quán)是一種制約,盡管中俄不一定會(huì)采取這種方式。 顯然,在外空安全領(lǐng)域,由于美國(guó)與中俄之間的戰(zhàn)略對(duì)抗的存在,針對(duì)上述問(wèn)題的分歧將長(zhǎng)期存在。

第三,美國(guó)以建立外空互信為由,不斷向國(guó)際社會(huì)推銷其透明度標(biāo)準(zhǔn)。 無(wú)論是在聯(lián)合國(guó)外空透明與建立信任措施（TCBMs）政府專家組報(bào)告（2012—2013）⑤“外層空間活動(dòng)中的透明度和建立信任措施問(wèn)題政府專家組的報(bào)告”,聯(lián)合國(guó)外空司網(wǎng)站,2013 年 7 月 29 日,https:／ ／undocs.org／A／68／189。,還是聯(lián)合國(guó)外空長(zhǎng)期可持續(xù)性準(zhǔn)則（2012—2018）⑥“和平利用外層空間委員會(huì)的報(bào)告”,聯(lián)合國(guó)外空司網(wǎng)站,2019 年 7 月 3 日,https:／ ／undocs.org／en／A／74／20。的起草制定中,美國(guó)都提出了較高的透明度標(biāo)準(zhǔn),例如,外空軍事支出透明、⑦同⑤。建立點(diǎn)對(duì)點(diǎn)聯(lián)絡(luò)方式⑧同⑥。等。 這對(duì)于透明度建設(shè)相對(duì)滯后的國(guó)家而言,無(wú)疑形成一定壓力。此外,關(guān)于在軌空間物體數(shù)據(jù)的共享問(wèn)題上,美國(guó)一直主張單向透明,即各國(guó)將數(shù)據(jù)通報(bào)美方,美方負(fù)責(zé)提供避碰預(yù)警等服務(wù),但美國(guó)由此而能掌握的大量數(shù)據(jù)并非完全向國(guó)際社會(huì)開(kāi)放。中俄則一直主張?jiān)诼?lián)合國(guó)框架下建立此類數(shù)據(jù)共享平臺(tái),⑨2014 年,俄羅斯在LTS 談判中提出,在聯(lián)合國(guó)主持下建立一個(gè)近地空間監(jiān)測(cè)信息中心的倡議,得到了中方支持,美國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)。 關(guān)于該中心的倡議內(nèi)容,參見(jiàn)“外層空間活動(dòng)的長(zhǎng)期可持續(xù)性俄羅斯聯(lián)邦提交的工作文件”,聯(lián)合國(guó)外空委官網(wǎng),http:／ ／www.unoosa.org／pdf／limited／c1／AC105＿C1＿2014＿CRP17ER.pdf,訪問(wèn)時(shí)間:2014 年 3 月 4 日。這自然不符合美國(guó)意欲成為未來(lái)空間交通治理主導(dǎo)者的戰(zhàn)略意圖。

第四,如前所述,美國(guó)奉行“將國(guó)內(nèi)航天法律政策推廣為外空國(guó)際規(guī)則”的路徑,即推動(dòng)國(guó)內(nèi)法律政策的國(guó)際化。 在 LTS 準(zhǔn)則制定談判中,美方提出寫入有關(guān)其國(guó)內(nèi)“復(fù)原力（resili-ence）”策略的內(nèi)容,①“Space Technologies for Monitoring and Protecting Biodiversity and Ecosystems,” The United Nations Office for Outer Space Affairs,June 10, 2015, www. unoosa. org／oosa／oosadoc／data／documents／2015／.遭到了中俄的抵制。 美國(guó)現(xiàn)在通過(guò)制定《阿爾忒彌斯協(xié)議》,又積極準(zhǔn)備在聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)其關(guān)于外空資源開(kāi)發(fā)利用的法律觀點(diǎn)和機(jī)制框架,其效果尚有待觀察。

4.2 《戰(zhàn)略》將加劇中美在外空規(guī)則解釋和制定領(lǐng)域的緊張關(guān)系

第一,《戰(zhàn)略》將中俄列為首要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和威脅,勢(shì)必加劇美國(guó)與中俄進(jìn)行外空安全國(guó)際規(guī)則博弈的緊張關(guān)系。 《戰(zhàn)略》中體現(xiàn)的動(dòng)向包括:一是進(jìn)一步通過(guò)解釋、運(yùn)用已有規(guī)則否定、限制中俄相關(guān)外空活動(dòng)。 二是通過(guò)強(qiáng)調(diào)對(duì)“負(fù)責(zé)任行為”和“不負(fù)責(zé)任行為”的識(shí)別,營(yíng)造政治優(yōu)勢(shì),在輿論上對(duì)中俄繼續(xù)施壓,順勢(shì)推動(dòng)相關(guān)國(guó)際行為守則的制定。 三是不排除美國(guó)短期內(nèi)將倡議構(gòu)建相關(guān)外空交通管理體系,或制定外空軍事行為準(zhǔn)則的可能。 四是甚至推動(dòng)討論使用武力法和武裝沖突法在外空的適用性問(wèn)題。一旦出現(xiàn)相關(guān)規(guī)則制定的國(guó)際倡議,準(zhǔn)備不足的各方均將面臨巨大壓力。 “美國(guó)單方面謀求絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的空間戰(zhàn)略與政策將可能引發(fā)新的空間脆弱性?！雹谥倬?“太空戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)與博弈日趨激烈”,《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》,2020 年第 14 期下,第 26 頁(yè)?！按嗳跣浴辈粌H指向外空安全物理環(huán)境,還應(yīng)包括外空規(guī)則環(huán)境。 《戰(zhàn)略》所可能引發(fā)的新一輪外空軍控規(guī)則博弈,必將加劇航天大國(guó)的外空緊張關(guān)系,同時(shí)削弱已有外空法律體系的穩(wěn)定性和公信力。

第二,美國(guó)可能以政治輿論開(kāi)路,激化已有的關(guān)于規(guī)則解釋或制定的分歧。 《戰(zhàn)略》多處提及“不安全、不負(fù)責(zé)任和威脅行為”“可接受和不可接受的行為”等政治意義上的概念。 雖然沒(méi)有直接要求國(guó)際社會(huì)識(shí)別或界定外空中的“合法與非法行為”,但極有可能先通過(guò)政治外交炒作,激化已有的規(guī)則分歧。 一是繼續(xù)在空間碎片問(wèn)題上借題發(fā)揮,通過(guò)渲染空間碎片威脅,而將地基或共軌硬殺傷反衛(wèi)星手段識(shí)別為國(guó)際社會(huì)的“共同威脅”,繼而提出禁止反衛(wèi)星試驗(yàn)。或退而求其次,提出相關(guān)試驗(yàn)應(yīng)當(dāng)遵循“不產(chǎn)生長(zhǎng)期滯留碎片”等規(guī)則訴求。 二是以識(shí)別“共同威脅或不負(fù)責(zé)任”等行為為借口,在道義和政治上綁架中俄,從而將中俄外空威懾手段逐一列出,之后再討論這些行為哪些屬于“不能接受”,繼而提出限制性規(guī)則。 中俄的外空核查能力尚不及美國(guó),所以即便美國(guó)也開(kāi)展了相關(guān)威懾操作或行為,但暫時(shí)并無(wú)顧忌。 三是推動(dòng)聯(lián)合國(guó)各個(gè)平臺(tái)深化細(xì)化透明度要求,以此影射透明度建設(shè)尚在初級(jí)階段的各方是“不負(fù)責(zé)任方”和“威脅方”。 如大力推動(dòng)外空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)性準(zhǔn)則的執(zhí)行,以及重提對(duì)2013 年聯(lián)大通過(guò)的有關(guān)“外空透明度和建立信任措施”決議的執(zhí)行。通過(guò)透明度問(wèn)題上的壓制,使博弈對(duì)手無(wú)法在其他問(wèn)題上從容應(yīng)對(duì),貶損其在國(guó)際社會(huì)上的公信力,削弱中間力量及發(fā)展中國(guó)家對(duì)博弈方的支持。 四是提升對(duì)中俄“抹黑”的烈度和級(jí)別。 《概要》聲稱,“中俄已經(jīng)將外空武器化,以阻止和抵抗美國(guó)在區(qū)域性軍事沖突中可能采取的干預(yù)措施”。③相關(guān)背景請(qǐng)參見(jiàn)加拿大麥吉爾大學(xué)航空航天法研究所官網(wǎng),https:／ ／www.mcgill.ca／iasl／milamos,但鑒于工作組工作尚未結(jié)束,關(guān)于規(guī)則的具體內(nèi)容等資料尚未公開(kāi)。一改此前“外空沒(méi)有武器、外空沒(méi)有武器化風(fēng)險(xiǎn)”的立場(chǎng)。 顯然,“將外空武器化”的“罪名”比之“不負(fù)責(zé)任”要更加嚴(yán)重。 這說(shuō)明美國(guó)對(duì)中俄外空輿論戰(zhàn)的密度和烈度都極有可能升級(jí),無(wú)論這是出于其天軍證明自身價(jià)值的需要,還是服從美國(guó)與中俄不限于外空領(lǐng)域“斗爭(zhēng)大局”的需要。 美國(guó)還可能以此作為攻擊中俄“防止在外空放置武器、對(duì)外空物體使用或威脅使用武力條約（PPWT）”草案倡議的借口,試想“導(dǎo)致外空武器化”的國(guó)家提出的“防止武器化”倡議能有多少誠(chéng)意和說(shuō)服力？

第三,美國(guó)可能提出具體的外空軍事行為準(zhǔn)則,在抵消中俄PPWT 倡議戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的同時(shí),限制中俄相關(guān)外空活動(dòng)。 “不管大國(guó)采取何種形式的太空防務(wù)態(tài)勢(shì),它們基本上采取非對(duì)稱手段進(jìn)行博弈?！雹芎纹嫠?“大國(guó)太空防務(wù)態(tài)勢(shì)及其影響”,《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》,2018 年第 2 期,第 32 頁(yè)。關(guān)于“非對(duì)稱手段”,傳統(tǒng)理解指向硬實(shí)力發(fā)展,但實(shí)則也包括國(guó)際法、國(guó)際規(guī)則的制定。 在發(fā)展硬實(shí)力的同時(shí)和在“造法”之前,軟法規(guī)則的制定也會(huì)給對(duì)方帶來(lái)巨大的政治外交壓力和成本,形成規(guī)則領(lǐng)域的“非對(duì)稱優(yōu)勢(shì)”。 也就是說(shuō), “……獲得安全不僅需要提高自身威懾能力和防御能力,也可以通過(guò)主導(dǎo)和維持有利于自身安全利益的制度安排,通過(guò)機(jī)制框架限制對(duì)手特定類型的行為”。①劉楊鉞、徐能武:“新戰(zhàn)略空間安全:一個(gè)初步分析框架”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2018 年第 2 期,第 11 頁(yè)。中美俄等航天大國(guó)的外空國(guó)際規(guī)則博弈,主要集中在外空安全（含外空軍控和空間碎片）領(lǐng)域,主要通過(guò)規(guī)則倡議限制非合作方的外空軍備發(fā)展,或?qū)ζ渫饪哲娛滦袨檫M(jìn)行限制。 《概要》在“優(yōu)先發(fā)力路線1:在外空建立綜合軍事優(yōu)勢(shì)”中提出“發(fā)展和部署可抵抗外空敵對(duì)勢(shì)力的能力”,在“塑造戰(zhàn)略環(huán)境”部分提出“阻止敵對(duì)勢(shì)力對(duì)美國(guó)及其盟國(guó)、伙伴外空能力以及商業(yè)利益的侵犯”。②“Defense Space Strategy Summary,” U.S. Department of Defense, June 17, 2020, p.8, https:／ ／media.defense.gov／2020 ／Jun ／17 ／2002317391 ／－1 ／－1／1 ／2020＿DEFENSE＿SPACE＿STRATEGY＿SUMMARY.pdf.顯然,推動(dòng)制定相關(guān)的不具有約束力的限制性準(zhǔn)則,同樣會(huì)對(duì)“敵對(duì)勢(shì)力”產(chǎn)生“規(guī)則威懾”。 2016 年以來(lái),在麥吉爾大學(xué)發(fā)起的《外空軍事利用國(guó)際法適用手冊(cè)》（MILAMOS）和聯(lián)合國(guó)防止外空軍備競(jìng)賽政府專家組的談判中,美國(guó)都出現(xiàn)了推動(dòng)制定有關(guān)網(wǎng)電干擾、欺騙、定向能武器使用、共軌操作,以及地基反衛(wèi)星等軍事行為限制性規(guī)則的動(dòng)向。 這些準(zhǔn)則或規(guī)則的提出,無(wú)論是在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)外,都會(huì)在一定程度上分散國(guó)際社會(huì)對(duì)于中俄“防止在外空放置武器、對(duì)外空物體使用或威脅使用武力條約（PPWT）”草案倡議的關(guān)注,從而起到削弱和抵消PPWT 對(duì)美國(guó)的“規(guī)則威懾力”和戰(zhàn)略壓力。

第四,美國(guó)可能正式推動(dòng)解釋和制定外空自衛(wèi)權(quán)、外空武裝沖突法規(guī)則,通過(guò)把握規(guī)則解釋和制定的主導(dǎo)權(quán),實(shí)現(xiàn)“未戰(zhàn)已勝、戰(zhàn)則由我”的戰(zhàn)略主動(dòng)。 《戰(zhàn)略》的頒布標(biāo)志著美國(guó)軍方關(guān)于外空戰(zhàn)略屬性立場(chǎng)的全面轉(zhuǎn)變。 《概要》在“戰(zhàn)略路徑”部分指出,“外空由支撐職能轉(zhuǎn)變?yōu)樽鲬?zhàn)領(lǐng)域”。③Ibid., p.6.因此,美國(guó)國(guó)防部關(guān)于外空國(guó)際規(guī)則的注意力必將從“平時(shí)法”正式轉(zhuǎn)向“使用武力法”和“戰(zhàn)時(shí)法”。 此前在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)外的一些平臺(tái),美國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)推動(dòng)如外空自衛(wèi)權(quán)、武裝沖突法在外空適用性等問(wèn)題討論的動(dòng)向。但一方面,其時(shí)美國(guó)尚停留在僅強(qiáng)調(diào)外空自衛(wèi)權(quán)的合法性層面,表示不愿深入討論外空自衛(wèi)權(quán)的細(xì)節(jié)問(wèn)題（如在2017 年前后的外空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)性準(zhǔn)則談判中）；另一方面,關(guān)于武裝沖突法,美方一直三緘其口,只是美方一些智庫(kù)和學(xué)者在積極推動(dòng)。 但隨著其天軍的成立及《戰(zhàn)略》的頒布,特別是其表達(dá)的“外空是作戰(zhàn)域”的高調(diào)立場(chǎng),都將推動(dòng)美方,尤其是國(guó)防部開(kāi)始系統(tǒng)研究和設(shè)計(jì)相關(guān)規(guī)則體系,擇機(jī)可能正式在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)拋出。 之前,美國(guó)通過(guò)聯(lián)合國(guó)框架外平臺(tái)一直倡導(dǎo)“預(yù)先自衛(wèi)”和“集體自衛(wèi)”。 《概要》也強(qiáng)調(diào),“國(guó)防部必須加強(qiáng)與國(guó)際伙伴和商業(yè)實(shí)體的外空合作,它們中大部分的外空能力已經(jīng)成為集體安全的組成部分”。④Ibid., p.9.因此,不排除美國(guó)將親自或通過(guò)盟友將相關(guān)觀點(diǎn)在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)拋出。 此外,有關(guān)行使自衛(wèi)權(quán)“門檻”及“外空作戰(zhàn)條件、手段”等限制性要求的界定,必定會(huì)對(duì)外空攻防的政治、外交和法律環(huán)境產(chǎn)生重要影響,從而達(dá)到在規(guī)則領(lǐng)域“先發(fā)制人”的效果。 正如有學(xué)者指出的那樣,美國(guó)“通過(guò)制定有限太空戰(zhàn)規(guī)則來(lái)降低太空防御代價(jià),通過(guò)讓對(duì)手擔(dān)心失敗和報(bào)復(fù)來(lái)強(qiáng)化太空威懾力,這便是‘有限太空戰(zhàn)’構(gòu)想的核心”。⑤楊樂(lè)平、馬世祎:“美國(guó)太空戰(zhàn)略新構(gòu)想”,《解放軍生活》,2016 年第 4 期,第 64 頁(yè)。可見(jiàn),《戰(zhàn)略》將導(dǎo)致中美外空安全國(guó)際規(guī)則博弈的“緊張化”和“激烈化”。

4.3 中美在外空國(guó)際規(guī)則領(lǐng)域中也存在共同訴求

第一,在關(guān)于外空操作等外空活動(dòng)的具體要求上,美國(guó)不希望有過(guò)多的限制,同時(shí)也不愿接受其他國(guó)家主導(dǎo)制定的相關(guān)規(guī)則,中國(guó)同樣對(duì)超出已有外空法律規(guī)則框架的限制性或約束性要求,持保留態(tài)度。 在聯(lián)合國(guó)外空委外空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)性準(zhǔn)則制定談判中,關(guān)于抵近伴飛、空間碎片主動(dòng)移除、外空活動(dòng)中的網(wǎng)絡(luò)安全、空間物體再入、發(fā)射前評(píng)估、空間物體登記,以及外空自衛(wèi)權(quán)等問(wèn)題,俄羅斯在2015 年、2016年提交了一系列文件和準(zhǔn)則草案,①See A／AC.105／L.295, The United Nations Office for Outer Space Affairs, January 13, 2015, https:／ ／www. unoosa. org／pdf／limited ／c2 ／AC105＿C2＿L295E.pdf； A ／AC.105 ／L.294, The United Nations Office for Outer Space Affairs, April 29, 2019, http: ／ ／www.unoosa.org／res／oosadoc／data／documents／2015 ／aac＿105l／aac＿105l＿294＿0＿h(yuǎn)tml／AC105＿L294C.pdf； A ／AC.105 ／L.296, The United Nations Office for Outer Space Affairs, April 30, 2015, www.unoosa.org／pdf／limited ／c2 ／AC105＿C2＿L296Add03E.pdf； A ／AC.105 ／C.1 ／L.345, The United Nations Office for Outer Space Affairs, July 30, 2015, www.unoosa.org／pdf／limited ／c1 ／AC105＿C1＿L260E.pdf； A ／AC.105 ／L.304,The United Nations Office for Outer Space Affairs, March 16, 2016,https:／ ／www. unoosa. org／oosa／oosadoc／data／documents／2015 ／aac.1052015crp ／aac.1052015crp.10＿0.html.提出了更為細(xì)致的要求,雖然準(zhǔn)則不具有法律約束力,各國(guó)可以自愿執(zhí)行,但畢竟整體上還是提高了從事相關(guān)活動(dòng)的門檻,而且具有強(qiáng)烈的政治指向,數(shù)次點(diǎn)名美國(guó)。②A／AC.105／L. 304, The United Nations Office for Outer Space Affairs, March 16, 2016, http:／ ／www. unoosa. org／res／oosadoc／data／documents／2016 ／aac＿105l／aac＿105l＿304＿0＿h(yuǎn)tml／AC105＿L304C.pdf.因此,無(wú)論是基于美俄因?yàn)蹩颂m問(wèn)題全面交惡的國(guó)際關(guān)系和外交大背景,還是因其具體內(nèi)容未必完全符合美國(guó)外空利益,美國(guó)對(duì)于這些草案都持質(zhì)疑、批判或否定的態(tài)度,中國(guó)也針對(duì)其中超出既有外空國(guó)際規(guī)則規(guī)定的內(nèi)容與俄羅斯多次磋商,最終只有空間物體登記、再入和發(fā)射前評(píng)估幾個(gè)準(zhǔn)則得到了一致通過(guò),而且內(nèi)容都大幅度精簡(jiǎn)。③可參照比較 A／AC.105／C.1／L.362（2017 年 6 月）中相關(guān)準(zhǔn)則的表述與最終通過(guò)文本 A／74／20（附件二）（2019 年 7 月）的差異。

第二,關(guān)于可能增加航天大國(guó)普適性義務(wù)的規(guī)則提議,中美利益整體上是趨同的,都持謹(jǐn)慎或否定立場(chǎng)。 關(guān)于聯(lián)合國(guó)外空委法律小組委員會(huì)討論多年的外空定義劃界問(wèn)題,美、俄、法等國(guó)都明確表示反對(duì)外空劃界,認(rèn)為并無(wú)必要。④A／AC.105／1203, The United Nations Office for Outer Space Affairs, April 18, 2019, https:／ ／undocs.org／pdf？ symbol ＝ en ／A ／AC.105／1203.關(guān)于委內(nèi)瑞拉等國(guó)提出的將有關(guān)外空使用核動(dòng)力源的聯(lián)大決議⑤“1992 年《關(guān)于在外層空間使用核動(dòng)力源的原則》”,聯(lián)合國(guó)外空司網(wǎng)站,http:／ ／www.unoosa.org／oosa／en／ourwork／spacelaw／principles／nps－principles.html,訪問(wèn)時(shí)間:2016 年 7 月 20 日。和外空委文件⑥“《外層空間核動(dòng)力源應(yīng)用安全框架》”,聯(lián)合國(guó)外空司網(wǎng)站,2009 年 3 月 19 日,https:／ ／undocs.org／pdf？ symbol ＝ en ／A ／AC.105／934。發(fā)展為具有約束力的國(guó)際法規(guī)則,美國(guó)一直堅(jiān)決反對(duì),中方也從未支持此類觀點(diǎn)。 在聯(lián)合國(guó)框架外的規(guī)則談判中,⑦參見(jiàn)“《海牙外空資源治理國(guó)際工作組》（2015－2019）”,荷蘭萊頓大學(xué)航空航天法研究所官網(wǎng), https:／ ／www.universiteitleiden.nl／en／law／institute－of－public－law／institute－of－air－space－law／the－h(huán)ague－space－resources－governance－working－group,訪問(wèn)時(shí)間:2020 年9 月10 日；“《外空軍事利用國(guó)際法適用手冊(cè)》（2017—2020）”,麥吉爾大學(xué)網(wǎng)站,https:／ ／www.mcgill.ca／iasl／milamos,訪問(wèn)時(shí)間:2020 年9 月10 日。 筆者參加上述兩個(gè)平臺(tái)談判的過(guò)程中,就國(guó)際習(xí)慣是否能無(wú)條件地適用于外空領(lǐng)域和條約解釋問(wèn)題,與參會(huì)的部分歐洲學(xué)者展開(kāi)了激烈辯論,最終“外空環(huán)境保護(hù)已成為國(guó)際習(xí)慣”的表述沒(méi)有被《外空軍事利用國(guó)際法適用手冊(cè)》（MILAMOS）工作組采納,而“外空資源應(yīng)專為和平目的使用”在《海牙外空資源治理國(guó)際工作組》主席的堅(jiān)持下,寫入了工作組的最終成果文件。歐洲部分學(xué)者一直堅(jiān)持“限制空間碎片產(chǎn)生是國(guó)際義務(wù)”“外空環(huán)境保護(hù)已成為國(guó)際習(xí)慣”“外空資源應(yīng)專為和平目的使用”等觀點(diǎn),但遭到筆者質(zhì)疑,認(rèn)為這些觀點(diǎn)超出了既有國(guó)際空間法和國(guó)際法范圍,屬于創(chuàng)設(shè)新規(guī)則,而這些規(guī)則制定或討論平臺(tái)都沒(méi)有聯(lián)合國(guó)授權(quán),并不適合討論新外空規(guī)則制定問(wèn)題。 作為聯(lián)合國(guó)框架外的規(guī)則討論平臺(tái),本來(lái)已經(jīng)具有一定的政治敏感性,因而規(guī)則的起草應(yīng)當(dāng)盡量尊重和遵循既有外空系列條約的表述,才能減少來(lái)自國(guó)際社會(huì)的質(zhì)疑,工作組成果才更易為聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)的各國(guó)代表團(tuán)所接受。⑧筆者上述觀點(diǎn)得到了來(lái)自美國(guó)國(guó)務(wù)院官員的支持,并且大部分建議都得到了相關(guān)工作組的采納。 因?yàn)閬?lái)自中方的官方代表并未以專家成員身份參與上述工作組的核心討論,筆者因此是從個(gè)人視角出發(fā),認(rèn)為在相關(guān)問(wèn)題上中美的立場(chǎng)應(yīng)該是趨同的。

第三,中美新型大國(guó)關(guān)系的定位決定了中美外空立場(chǎng)在競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗中也有合作和趨同。雖然中美外空安全困境的破局仍然面臨著來(lái)自雙方結(jié)構(gòu)性矛盾的挑戰(zhàn),但并非意味著中美在外空國(guó)際規(guī)則解釋和制定領(lǐng)域是全面對(duì)抗和沖突的。 這對(duì)于界定中美新型大國(guó)外空關(guān)系是至關(guān)重要的,競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗中同樣存在合作和立場(chǎng)趨同。 同時(shí),也要看到在外空安全、外空軍控領(lǐng)域中美可以斡旋協(xié)同的空間并不大,仍存在緊張態(tài)勢(shì),而美國(guó)近期頒布的《外空防務(wù)戰(zhàn)略》不但不利于中美外空關(guān)系的緩解,而且加劇了這一緊張態(tài)勢(shì)。 中美外空安全關(guān)系是由諸多因素共同決定的,如各自的整體安全戰(zhàn)略、整體能力的發(fā)展階段等,這些因素決定著雙方在規(guī)則博弈、話語(yǔ)權(quán)爭(zhēng)奪領(lǐng)域的策略考慮。 現(xiàn)階段,中美外空安全博弈是現(xiàn)實(shí)存在的。 從外空在國(guó)家安全中的優(yōu)先級(jí)安排及投入來(lái)看,中國(guó)與美國(guó)相比,還存在一定差異和差距。 因而不同于美國(guó)的“外空領(lǐng)先、外空優(yōu)先”戰(zhàn)略,中方目前仍采取積極防御和謀求外空戰(zhàn)略制衡為主的策略。 但不排除美國(guó)《外空防務(wù)戰(zhàn)略》大肆渲染的“中俄威脅”反而會(huì)刺激中俄,無(wú)論是在能力建設(shè)還是在規(guī)則話語(yǔ)權(quán)方面都做出相應(yīng)的戰(zhàn)略調(diào)整,以積極應(yīng)對(duì)美國(guó)的遏制。

五、結(jié) 語(yǔ)

美國(guó)推出的《外空防務(wù)戰(zhàn)略》以中俄為假想敵,意欲通過(guò)提高其外空力量建設(shè)、加強(qiáng)與盟友及商業(yè)實(shí)體的合作,推動(dòng)外空國(guó)際規(guī)則制定,限制打壓中俄,保證美國(guó)的外空霸權(quán)、外空領(lǐng)先地位。 這是美國(guó)歷來(lái)對(duì)華政策調(diào)整在外空領(lǐng)域的必然反映。 美國(guó)的對(duì)華定位,歷經(jīng)了克林頓時(shí)期的“建設(shè)性的關(guān)系”、奧巴馬時(shí)代“積極的建設(shè)性的全面關(guān)系”和特朗普政府的“修正主義國(guó)家”“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”的轉(zhuǎn)變。①朱啟超、龍坤:“試論后九一一時(shí)代美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的調(diào)整——基于對(duì)特朗普政府《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告的分析”,《美國(guó)研究》,2018 年第 3 期,第 83 頁(yè)?！懊绹?guó)優(yōu)先”并非必然導(dǎo)致“孤立主義”,②同①,第 95－96 頁(yè)。美國(guó)的頻頻“退群”“退約”不等于其在外空國(guó)際規(guī)則領(lǐng)域也將采取同樣策略。 相反,從《戰(zhàn)略》以及美國(guó)近年來(lái)在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)外的動(dòng)向上看,在外空國(guó)際規(guī)則領(lǐng)域,美國(guó)必然會(huì)有新的和更具針對(duì)性的動(dòng)作,不斷推動(dòng)外空法的解釋與制定。 同時(shí),這對(duì)于維系外空已有的或應(yīng)有的規(guī)則均衡和戰(zhàn)略平衡都是一個(gè)新挑戰(zhàn),未來(lái)外空國(guó)際規(guī)則博弈的形勢(shì)會(huì)更加復(fù)雜。

對(duì)中國(guó)而言,挑戰(zhàn)也意味著機(jī)遇。 一方面,中國(guó)航天綜合實(shí)力已趕超俄羅斯,正逐漸縮小與美國(guó)的差距,具備深度參與規(guī)則制定的硬實(shí)力,與此同時(shí),外空博弈格局正發(fā)生深刻變化。美俄矛盾的日益激化同樣影響著外空安全和發(fā)展,而歐洲受美國(guó)壓制,難有作為,因此,發(fā)展中國(guó)家及歐洲部分中間力量對(duì)于中國(guó)在重塑外空國(guó)際秩序中的作用寄予很高期待。 “太空武器化和軍備競(jìng)賽威脅將凸顯太空國(guó)際法的漏洞,進(jìn)一步刺激國(guó)際社會(huì)的立法意愿?！雹坌炷芪?、高楊予兮:“太空安全秩序構(gòu)建中的體系壓力與戰(zhàn)略指向”,《國(guó)際安全研究》,2020 年第 2 期,第 133 頁(yè)。而《戰(zhàn)略》所表達(dá)的負(fù)責(zé)任行為識(shí)別、透明度要求及制定外空軍事行為規(guī)則等訴求,也在一定程度上反映了國(guó)際社會(huì)的立法意愿。 關(guān)鍵在于最終制定的規(guī)則能否均衡體現(xiàn)各方利益,顯然與追求“絕對(duì)優(yōu)勢(shì)”的美國(guó)相比,中國(guó)更有條件代表多數(shù)國(guó)家的利益訴求,與國(guó)際社會(huì)一道謀求有利于維系外空戰(zhàn)略均衡的規(guī)則體系。 另一方面,中美在外空規(guī)則領(lǐng)域并非全面競(jìng)爭(zhēng)或?qū)?航天大國(guó)在具體外空規(guī)則解釋或制定方面存在利益趨同。 “中國(guó)被看作是美國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,肯定會(huì)給兩國(guó)關(guān)系帶來(lái)摩擦和沖突,但是,中國(guó)必須要保持淡定,不斷尋找和拓展合作空間,為兩國(guó)持久穩(wěn)定的關(guān)系做出不懈的努力。”④滕建群:“特朗普‘美國(guó)第一’安全戰(zhàn)略與中美博弈”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2018 年第 1 期,第 24 頁(yè)。即便在較為敏感的外空安全、外空軍控領(lǐng)域,航天大國(guó)也有共同利益和訴求,也面臨一些共同威脅。 顯然,基于戰(zhàn)略均衡來(lái)識(shí)別共同威脅,才更能體現(xiàn)各方的共同利益和訴求。

綜上所述,在美國(guó)既有對(duì)華定位和外空安全政策不變的前提下,中方還是應(yīng)盡快著手構(gòu)建“戰(zhàn)略力—規(guī)則力—輿論力”的外空軟實(shí)力體系,做好與“外空霸權(quán)”長(zhǎng)期斗爭(zhēng)與周旋的準(zhǔn)備。戰(zhàn)略較量、規(guī)則比拼和輿論斗爭(zhēng)是軟實(shí)力博弈的三個(gè)主要表現(xiàn),三者相互關(guān)聯(lián),互為支撐。 戰(zhàn)略是一切的出發(fā)點(diǎn),規(guī)則是最終訴求,輿論是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目的和規(guī)則訴求的重要保障。 在大國(guó)關(guān)系緊張時(shí)期,戰(zhàn)略戰(zhàn)、規(guī)則戰(zhàn)和輿論戰(zhàn)是大國(guó)博弈的常態(tài)存在,外空亦如是。 此外,還應(yīng)著重研究與討論在外空國(guó)際規(guī)則博弈融合化、縱深化,以及全方位、多領(lǐng)域發(fā)展的新形勢(shì)下,如何推動(dòng)外空國(guó)際法治的良性發(fā)展,這本身也是解釋和豐富“外空人類命運(yùn)共同體”理念的重要方面,也是該理念在外空國(guó)際規(guī)則博弈領(lǐng)域的具體運(yùn)用。