譚 熒,韓瑞波

(1.湖北大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430062;2.華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院,湖北 武漢 430079)

黨的十九屆五中全會(huì)指出,“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè),提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”[1]?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)”[2],并在做好規(guī)劃建設(shè)、整合數(shù)據(jù)資源、拓展應(yīng)用場景等方面提出了若干要求。例如,將基層納入信息化建設(shè)規(guī)劃,統(tǒng)籌推進(jìn)智慧社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺和應(yīng)用終端建設(shè);健全基層智慧治理標(biāo)準(zhǔn)體系,推廣智能感知等技術(shù);完善基層地理信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù),推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享交換并向基層開放使用;推動(dòng)各地政務(wù)服務(wù)平臺向基層延伸,建設(shè)開發(fā)智慧社區(qū)信息系統(tǒng)和簡便應(yīng)用軟件,提高基層治理數(shù)字化、智能化水平。這些路徑為推進(jìn)我國基層智慧治理能力建設(shè)提供了明確的方向。當(dāng)前,全國各地的基層智慧治理呈現(xiàn)出豐富的實(shí)踐樣態(tài)。在此背景下,把握基層智慧治理的實(shí)踐邏輯,并對實(shí)踐做法的有效性加以甄別,具有重要的理論和實(shí)踐意義。

1 基層智慧治理的有效性及其原因

基層是國家政權(quán)延伸的“神經(jīng)末梢”,基層社會(huì)治理在社會(huì)治理進(jìn)程中處于基礎(chǔ)性地位[3]。作為基層治理現(xiàn)代化的重要面向,基層智慧治理是現(xiàn)代信息技術(shù)與基層社會(huì)治理相結(jié)合而生成的一種新型治理模式,其重心應(yīng)落到基層社區(qū)。那么,對于基層社區(qū)而言,基層智慧治理何以有效?圍繞這一問題,既有研究已呈現(xiàn)出多樣的分析進(jìn)路。

1.1 基層智慧治理的“技術(shù)-效能”分析

聚焦于基層智慧治理的技術(shù)工具,探討現(xiàn)代信息技術(shù)作用于基層治理實(shí)踐的效能和局限。一方面,互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等為智慧治理提供了強(qiáng)大的技術(shù)基礎(chǔ),使數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化成為智慧治理的主要特征。智慧治理以虛擬化的社會(huì)系統(tǒng)為中介來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo),并憑借信息技術(shù)的強(qiáng)大計(jì)算能力改變對復(fù)雜治理客體的粗放認(rèn)知,使之成為可供計(jì)算和分析的數(shù)據(jù),從而提升了社會(huì)治理的精準(zhǔn)性和公共服務(wù)效能[4]。智能感知技術(shù)、信息集成處理技術(shù)、輔助決策技術(shù)、智能服務(wù)技術(shù)等構(gòu)成智慧治理的技術(shù)要素。智能感知技術(shù)可將復(fù)雜的社會(huì)治理事實(shí)轉(zhuǎn)化為可被感知、讀取和分析的數(shù)據(jù)或符號;信息集成處理技術(shù)可對多元和海量的數(shù)據(jù)加以清洗、分類和儲存;輔助決策技術(shù)可對基層治理單元或部件進(jìn)行實(shí)時(shí)觀測,并準(zhǔn)確判斷潛在治理問題,進(jìn)而啟動(dòng)處理程序、作出科學(xué)決策;智能服務(wù)技術(shù)以服務(wù)對象為中心,以一站式服務(wù)、數(shù)字化平臺和大數(shù)據(jù)系統(tǒng)等為載體,優(yōu)化服務(wù)流程、提升服務(wù)質(zhì)量和用戶滿意度[5]。

另一方面,技術(shù)本身具有脫控的自主性,技術(shù)的發(fā)展?jié)摲颉皵?shù)字利維坦”的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)[6]。隨著數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的崛起,信息技術(shù)使城市基層治理逐漸顯現(xiàn)出不同于以前的發(fā)展態(tài)勢,數(shù)字社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)性和復(fù)雜性增加了基層治理的難度[7]。這些風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為基層治理中的數(shù)據(jù)缺陷、數(shù)據(jù)侵犯、算法歧視、信息安全風(fēng)險(xiǎn)等[8]。此外,對技術(shù)工具的過分倚重和崇拜還可能產(chǎn)生“唯數(shù)據(jù)主義”[9]的治理思維,認(rèn)為“人類的大部分行為都遵循一定的規(guī)律、模型以及原理法則,而且在可重復(fù)性和可預(yù)測性方面與自然科學(xué)不相上下”[10]13。這一思維往往夸大了信息技術(shù)的可及性,也忽視了數(shù)據(jù)質(zhì)量問題和人類行為的主觀因素。當(dāng)其用于解讀基層治理問題時(shí),會(huì)將基層治理的結(jié)構(gòu)性、制度性和程序性問題簡單化為技術(shù)層面的問題,難以形成系統(tǒng)性變革,也無法觸及深層次的體制問題。因此,技術(shù)并非萬能的,這就需要審慎分析和理解信息技術(shù)應(yīng)用于智慧治理的效能,合理界定信息技術(shù)的功能及其邊界。

1.2 基層智慧治理的“結(jié)構(gòu)-行動(dòng)”分析

聚焦于基層智慧治理的結(jié)構(gòu)樣態(tài)和行動(dòng)邏輯,分析技術(shù)治理方式對基層治理體系的形塑。在結(jié)構(gòu)形態(tài)方面,基層智慧治理打破了封閉的科層制結(jié)構(gòu),此結(jié)構(gòu)的特征是各級政府縱向等級管理與同一層級政府各職能部門的橫向分工合作。這種條塊式的統(tǒng)合管理模式存在政府層級之間、職能部門之間以及政府組織和市場組織、社會(huì)組織之間的信息不對稱、信息壁壘等問題。然而,信息技術(shù)的應(yīng)用使科層機(jī)構(gòu)大規(guī)模地共享數(shù)據(jù)成為可能,彌合了政府不同層級和部門的數(shù)據(jù)鴻溝,也加強(qiáng)了信息要素資源在不同治理主體之間的流動(dòng),進(jìn)而使基層治理結(jié)構(gòu)趨于扁平化和開放性[11]。信息技術(shù)在基層治理場域內(nèi)打造了一種跨行政部門的整合型虛擬機(jī)構(gòu),使不同的行政部門凝聚為一個(gè)相互匹配的治理系統(tǒng)。相比于傳統(tǒng)的科層治理體系,虛擬機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為由信息系統(tǒng)依據(jù)功能界限劃分的各種模塊,且各模塊之間保持有效協(xié)同[12]。

在行動(dòng)邏輯方面,信息技術(shù)影響著基層智慧治理中的行為選擇?？梢哉f,信息技術(shù)的發(fā)展為個(gè)體行動(dòng)者積極參與基層智慧治理創(chuàng)造了條件。信息和個(gè)體參與之間的關(guān)系是工具性的,成本的變化和信息來源的多樣性直接影響著個(gè)體參與的層次。作為原子化的各方行動(dòng)者,在參與基層智慧治理的過程中會(huì)基于有限理性、利益驅(qū)動(dòng)和角色定位而展開策略性的博弈行為,形成相對穩(wěn)定的行動(dòng)者利益網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟,并通過溝通、對話、協(xié)商和制衡等機(jī)制而組成利益共同體。

1.3 基層智慧治理的“組織-機(jī)制”分析

本文的研究有別于以上兩種分析路徑,即不再將研究重心置于信息技術(shù)作用于基層智慧治理的效能,抑或技術(shù)手段如何形塑基層治理體系,而是將基層智慧治理的組織運(yùn)作機(jī)制作為主要分析對象,來回應(yīng)基層智慧治理何以有效的問題。在組織分析學(xué)派看來,組織是一個(gè)將具有互動(dòng)關(guān)系的行動(dòng)者聚集而成的系統(tǒng)。斯科特和戴維斯認(rèn)為,組織的結(jié)構(gòu)性特征表現(xiàn)在:擁有相對具體目標(biāo)追求的集體,即“有目的”,組織目標(biāo)是清晰而具體的,能夠?yàn)榻M織成員的行動(dòng)選擇提供明確的準(zhǔn)則;組織還是一種相對來說高度正式化的集體,參與者之間的協(xié)作是“有意識的”“經(jīng)過協(xié)商的”,關(guān)系結(jié)構(gòu)是被“直言表述”的,組織成員扮演的角色具有確定性[13]32。各組織之間不是相互隔離的,而是通過組織行動(dòng)者的各項(xiàng)行動(dòng)得以聯(lián)結(jié);組織行動(dòng)者使用的工具或手段是行動(dòng)得以實(shí)施和奏效的必要載體。其中,技術(shù)便是組織行動(dòng)者展開行動(dòng)的主要載體之一。

已有研究論證了技術(shù)與組織之間的相關(guān)性。例如,邱澤奇指出,技術(shù)的復(fù)雜性和不確定性與組織結(jié)構(gòu)有密切聯(lián)系,組織所使用的技術(shù)不是一成不變的,在時(shí)間維度上,技術(shù)總有一個(gè)進(jìn)入組織的過程[14]。簡·芳汀的研究表明,一種信息系統(tǒng)的能力和潛力能否得到充分發(fā)揮,取決于組織行動(dòng)者對信息技術(shù)進(jìn)行解釋、設(shè)計(jì)、執(zhí)行和使用的方式[15]104。信息技術(shù)嵌入組織結(jié)構(gòu)的過程,實(shí)際上是既有的組織體系重塑信息技術(shù)的過程。由此,在探討基層社會(huì)治理方式的技術(shù)變革時(shí),我們不能將分析思維停留于技術(shù)層面,而應(yīng)深入剖析特定情境下的組織行動(dòng)者如何使新興技術(shù)工具轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)治理效能。對于中國本土化的治理實(shí)踐而言,我國的基層智慧治理探索通常是在國家力量的主導(dǎo)下進(jìn)行的,其發(fā)起者一般是政府組織,基本目標(biāo)定位于變革政府治理方式進(jìn)而打造智慧型政府,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的精細(xì)化、智能化、社會(huì)化和專業(yè)化,同時(shí)型構(gòu)政府、市場和社會(huì)多方協(xié)同的治理格局[16]。因此,以基層智慧治理的組織運(yùn)作機(jī)制作為研究對象,需將組織、行動(dòng)、技術(shù)等多維要素納入研究視野之中。基于以上分析,本文擬通過對上海市B區(qū)“社區(qū)通”的案例描述和分析,呈現(xiàn)基層智慧治理的運(yùn)作機(jī)制,并解構(gòu)其背后的邏輯關(guān)系。

2 基層智慧治理的運(yùn)作機(jī)制

2021年5月,筆者及其研究團(tuán)隊(duì)前往上海市B區(qū)智慧社區(qū)建設(shè)示范點(diǎn)進(jìn)行深入的實(shí)地考察,并以“社區(qū)通”的運(yùn)作實(shí)態(tài)作為重點(diǎn)考察對象,收集和整理了豐富的文本和訪談資料。在此基礎(chǔ)上,本文以“社區(qū)通”的運(yùn)行為切口,探究基層智慧治理的運(yùn)作機(jī)制。2016年《上海市推進(jìn)智慧城市建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中明確提出“圍繞生活更便捷、更安全、更和諧,推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè),促進(jìn)社區(qū)服務(wù)集成化、社區(qū)治理人性化、家居生活智能化”[17]。在這一政策引導(dǎo)下,上海市各區(qū)域自主探索推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)和創(chuàng)新社會(huì)治理方式的有效路徑?！吧鐓^(qū)通”是2017年上海市B區(qū)創(chuàng)建的“以黨建為引領(lǐng)、以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)為載體、以居村黨組織為核心、以居村委為主導(dǎo)、以城鄉(xiāng)居民為主體、以有效凝聚精準(zhǔn)服務(wù)為特點(diǎn)”的智慧治理系統(tǒng),旨在打造黨組織主導(dǎo)下“全地理范圍覆蓋、全人群互動(dòng)參與、全天候即時(shí)響應(yīng)、全系統(tǒng)智慧治理”的新型治理模式。截至2020年底,“社區(qū)通”已在全區(qū)557個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)全部上線,已有51.4萬余名城鄉(xiāng)居民用戶,構(gòu)建了一種覆蓋廣泛、參與活躍的網(wǎng)絡(luò)共同體,并獲評中國社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐十佳案例、全國城市基層黨建創(chuàng)新最佳案例、全國鄉(xiāng)村治理典型案例等?！吧鐓^(qū)通”案例為我們研究基層智慧治理的運(yùn)作機(jī)制提供了值得觀察和思考的經(jīng)驗(yàn)樣本。

2.1 組織動(dòng)員機(jī)制

黨政組織利用自身強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力有力推動(dòng)了“社區(qū)通”的順利開展。就區(qū)級和街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))一級黨政組織的運(yùn)作而言,“社區(qū)通”由區(qū)級黨委和政府高位推動(dòng),以“社區(qū)通”工作領(lǐng)導(dǎo)小組為依托,以黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政合作為基礎(chǔ),區(qū)委書記和區(qū)長任“雙組長”,對該項(xiàng)工作進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌監(jiān)督;領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,設(shè)在區(qū)民政局,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)和督導(dǎo)檢查;各街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)立本級“社區(qū)通”工作領(lǐng)導(dǎo)小組,確保此項(xiàng)工作的日常運(yùn)行和深入推進(jìn)。這種以領(lǐng)導(dǎo)小組為中心的組織架構(gòu)是對科層體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)適,在公共政策執(zhí)行過程中扮演著協(xié)調(diào)溝通、下情上達(dá)、激勵(lì)監(jiān)督和政策推動(dòng)的重要角色[18]。領(lǐng)導(dǎo)小組組長是黨政部門的“一把手”,他們將科層組織內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)力集于一身,擁有無限責(zé)任且總體負(fù)責(zé),以實(shí)現(xiàn)對特定治理流程的控制和動(dòng)員[19]。作為黨政體制運(yùn)作的重要組織機(jī)制,跨部門的各級領(lǐng)導(dǎo)小組便于黨對各項(xiàng)事務(wù)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),也有利于整合自上而下的高位優(yōu)勢和協(xié)同效能,有效擺脫因部門利益結(jié)構(gòu)碎片化而導(dǎo)致的集體行動(dòng)困境,也可有效規(guī)避基層政府抵觸、變通執(zhí)行上級政策以及由權(quán)責(zé)分立而產(chǎn)生的基層避責(zé)行為,進(jìn)而消解政策執(zhí)行梗阻、疏通政策流程。

就城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織的運(yùn)作而言,“社區(qū)通”由社區(qū)黨組織全過程管理運(yùn)行和把關(guān),社區(qū)黨組織書記是動(dòng)員社區(qū)范圍內(nèi)各方行動(dòng)的引領(lǐng)者;社區(qū)“兩委”分工負(fù)責(zé)、輪班在線,對居民提出的各類訴求即時(shí)回應(yīng)處置。社區(qū)黨組織在“社區(qū)通”運(yùn)行過程中的功能發(fā)揮,彰顯了其作為城鄉(xiāng)社區(qū)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)主體的政治引領(lǐng)功能。黨組織在社區(qū)中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和治理能力是國家和社會(huì)治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能的關(guān)鍵。依托“社區(qū)通”的智能化平臺,社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和治理方式不斷調(diào)整和創(chuàng)新,從社區(qū)治理場域的“幕后”步入“臺前”,在對復(fù)雜訴求的回應(yīng)和處置中與社區(qū)居民建立起“面對面”的日常聯(lián)系。在居委會(huì)和村委會(huì)漸趨行政化的當(dāng)下,社區(qū)黨組織“以黨員示范為支點(diǎn)、以志愿服務(wù)為載體、以人際關(guān)系為紐帶”[20],使社區(qū)空間內(nèi)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資本存量得以維系,在樹立和強(qiáng)化自身權(quán)威的同時(shí),也實(shí)現(xiàn)了對社區(qū)治理多元主體的組織動(dòng)員,填補(bǔ)了社區(qū)自治組織的治理缺位,成為“黨與社會(huì)銜接”[21]的中介。

2.2 行動(dòng)協(xié)同機(jī)制

智慧治理平臺的建設(shè)目標(biāo)不是基層政府對其他治理主體的單向管控,也不是對社區(qū)動(dòng)態(tài)的全面監(jiān)控,而是基于多元共治的價(jià)值立場提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和催生良性互動(dòng)的社區(qū)治理模式。盡管“社區(qū)通”的運(yùn)作主要由區(qū)級黨政部門主導(dǎo)和推動(dòng),由區(qū)社會(huì)建設(shè)辦公室牽頭,但這并不意味著黨政部門對該項(xiàng)工作的推進(jìn)會(huì)有過多管控和約束。相反,黨政部門在“社區(qū)通”推進(jìn)過程中主要扮演著協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的角色,負(fù)責(zé)前期互聯(lián)網(wǎng)平臺搭建的規(guī)劃溝通,與第三方技術(shù)公司進(jìn)行合作,做好平臺開發(fā)與運(yùn)營;搭建“領(lǐng)導(dǎo)小組—居(村)小組—居民”三級聯(lián)動(dòng)工作體系,將多個(gè)社區(qū)治理主體納入平臺架構(gòu)中,激活社會(huì)內(nèi)生力量的能動(dòng)參與。這種協(xié)同是以黨政力量對社會(huì)力量的技術(shù)賦權(quán)為支撐的,其典型特征是依托智慧治理技術(shù)平臺強(qiáng)化信息網(wǎng)絡(luò)中各物理節(jié)點(diǎn)之間的關(guān)聯(lián)與依賴程度,激發(fā)各行動(dòng)主體的協(xié)作效能,形塑新的治理形態(tài)?？梢?智慧治理的技術(shù)運(yùn)用更側(cè)重于以技術(shù)賦權(quán)的形式授權(quán)于社會(huì)主體,促成不同主體之間的行動(dòng)協(xié)同。

行動(dòng)協(xié)同機(jī)制的建立與維系需要秉持治理行動(dòng)的利益相關(guān)方和所有參與者都是平等行動(dòng)者的基本立場,同時(shí)呼吁多元主體形成基于持續(xù)性合作關(guān)系的互動(dòng)參與。“社區(qū)通”的實(shí)踐表明,城鄉(xiāng)居民在智慧治理中的社會(huì)參與效能取決于智能平臺的運(yùn)行能否迎合居民需求。有效的智能平臺建設(shè)與運(yùn)營能夠精準(zhǔn)識別基層社會(huì)的復(fù)雜利益需求并將其整合到社區(qū)公共事務(wù)處理流程之中,促使民意表達(dá)和需求呈現(xiàn)的“數(shù)據(jù)流”成功進(jìn)入治理視野[22]。城鄉(xiāng)居民借助“社區(qū)通”平臺可直接向社區(qū)或越級向有關(guān)政府部門提出訴求和建議,或在平臺提供的線上“互動(dòng)廣場”上就社區(qū)公共事務(wù)與他人展開交流,這在一定程度上可以消解社區(qū)內(nèi)部的利益沖突、凝聚利益共識。作為移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺產(chǎn)品,“社區(qū)通”基于對社區(qū)居民和村民用戶的群體特征、用戶需求、使用習(xí)慣等數(shù)據(jù)的分析,推動(dòng)了社區(qū)治理與服務(wù)由粗放式向精準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)變?！吧鐓^(qū)通”開發(fā)和運(yùn)營的邏輯起點(diǎn)是從城鄉(xiāng)居民的需求出發(fā)正確認(rèn)識緊迫需求和長期需求、普遍需求和特殊需求之間的辯證關(guān)系,進(jìn)而個(gè)性化定制功能板塊,將平臺功能與群眾需求相對接。

2.3 技術(shù)嵌入機(jī)制

智慧社區(qū)建設(shè)所應(yīng)用的技術(shù)手段包括互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、云平臺、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、自動(dòng)化、大數(shù)據(jù)、信息處理等。這些新興技術(shù)嵌入公共治理的過程至少包括以下三個(gè)層面:其一,將人、事、物、空間等要素加以數(shù)據(jù)化、信息化,以增強(qiáng)科層組織的決策能力、溝通能力和資源獲取能力,提升組織運(yùn)轉(zhuǎn)效率和治理效能;其二,改變信息的獲取、流通和分配方式,以及科層制內(nèi)部以信息為紐帶的權(quán)力結(jié)構(gòu),使信息部門在公共治理中的中樞地位得以強(qiáng)化,驅(qū)動(dòng)信息平臺逐漸演化為公共治理的權(quán)力中心;其三,被賦權(quán)的主體由單一轉(zhuǎn)向多元,吸納市場和社會(huì)主體進(jìn)入治理流程,由此形成開放和多元的治理形態(tài)。技術(shù)嵌入基層治理場域的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)與基層治理的有效耦合,具體要求是技術(shù)選擇和應(yīng)用要符合基層事務(wù)的特點(diǎn),以服務(wù)民生為導(dǎo)向,實(shí)行扁平化和網(wǎng)絡(luò)化治理,通過突破上下溝通鏈條、建構(gòu)多元溝通網(wǎng)絡(luò)、簡化治理程序、重構(gòu)治理界面等途徑,構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。

基層智慧治理的技術(shù)嵌入機(jī)制依托于支撐智慧平臺運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)路徑。有效的技術(shù)嵌入是打造智慧治理數(shù)據(jù)整合體系的基礎(chǔ),包含技術(shù)安全體系、技術(shù)集成體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)創(chuàng)新體系以及云平臺處理系統(tǒng)等?！吧鐓^(qū)通”基于業(yè)務(wù)流引擎、AI引擎、消息引擎、規(guī)則引擎、配置庫、模型庫以及用戶認(rèn)證授權(quán)等支撐組件,確保平臺對外服務(wù)的靈活性;在主機(jī)、網(wǎng)絡(luò)以及安全支撐體系方面,由數(shù)據(jù)庫集群、服務(wù)器集群、中間件服務(wù)器、緩存服務(wù)器、存儲服務(wù)器以及安全防護(hù)構(gòu)成;采用安全審計(jì)、負(fù)載均衡、態(tài)勢感知等技術(shù)工具維持平臺高效安全運(yùn)行;通過數(shù)據(jù)模型建立、分析維度設(shè)定、主題域定義,與市公安局110接警系統(tǒng)、網(wǎng)格化系統(tǒng)智能對接,實(shí)現(xiàn)實(shí)體網(wǎng)格與虛擬網(wǎng)格的有機(jī)結(jié)合,對平臺數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)抽取和大數(shù)據(jù)分析;依照信息安全方面的相關(guān)規(guī)定,結(jié)合防篡改、防中斷、防泄漏、防勒索等手段,建立起“社區(qū)通”平臺網(wǎng)絡(luò)輿情管控及信息安全保護(hù)屏障。

3 基層智慧治理的關(guān)系解構(gòu)

由前文可知,以黨政組織為主體的組織動(dòng)員機(jī)制、基于多元主體互動(dòng)與合作的行動(dòng)協(xié)同機(jī)制、改變基層治理形態(tài)的技術(shù)嵌入機(jī)制,共同型構(gòu)了基層智慧治理場域中的國家與社會(huì)、技術(shù)與共治的二維關(guān)系格局。對這種二維關(guān)系進(jìn)行解構(gòu),彌合各組關(guān)系內(nèi)部存在的張力,有利于深化理論層面的學(xué)理認(rèn)知和探尋實(shí)踐層面的創(chuàng)新路徑。

3.1 國家與社會(huì)的共同在場

關(guān)系主義的分析視角否定了國家與社會(huì)的分立假設(shè)。米格代爾認(rèn)為,國家與社會(huì)不是實(shí)體性的“二分類的結(jié)構(gòu)”,而是相互關(guān)聯(lián)和相互塑造的[23]45-67。吉登斯在對現(xiàn)代民族國家的論述中也提及,現(xiàn)代民族國家將行政權(quán)力滲透到基層社會(huì)以實(shí)現(xiàn)對后者的全面監(jiān)控,使以往較為獨(dú)立的地方性社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑卫淼幕締卧?這也就模糊了國家與社會(huì)的界分[24]6。國家與社會(huì)之間存在模糊地帶,而以社區(qū)為表征的基層治理空間正處于這一模糊地帶之中,成為各種力量發(fā)生互動(dòng)博弈的載體。從這一基本立意出發(fā),基層治理研究的重心由以往集中探討國家與社會(huì)這兩個(gè)分立主體各自的權(quán)力和角色,轉(zhuǎn)向具體治理實(shí)踐中分別代表國家力量和社會(huì)力量的行動(dòng)者之間的互動(dòng)方式。治理規(guī)則的彈性與行動(dòng)者的積極運(yùn)作使得國家與社會(huì)的權(quán)力、資源、規(guī)范發(fā)生融合交叉,進(jìn)而形成一種開放體系,“二者都為作為對方代表的行動(dòng)者敞開,是一個(gè)可以進(jìn)入的領(lǐng)域”[25]。由此,基層治理形態(tài)表現(xiàn)為國家與社會(huì)的共同在場。

基層智慧治理的運(yùn)作不僅有賴于黨政力量的組織動(dòng)員,也有賴于社會(huì)行動(dòng)者的協(xié)同合作。組織動(dòng)員機(jī)制具有強(qiáng)烈的運(yùn)動(dòng)式治理色彩。其優(yōu)勢在于,通過壓力傳導(dǎo)、行政動(dòng)員和組織網(wǎng)絡(luò)滲透等途徑,高效集中黨政組織資源與社會(huì)資源,克服科層內(nèi)部因職責(zé)權(quán)限和資源分散而產(chǎn)生的治理低效問題,以完成各項(xiàng)具體的治理任務(wù),實(shí)現(xiàn)國家治理能力的邊際改善[26]。運(yùn)動(dòng)式治理超脫于科層組織的常規(guī)設(shè)置與運(yùn)作。非常規(guī)化、非正式化的組織機(jī)制以及以剛性規(guī)范為特征的壓力型體制和目標(biāo)管理責(zé)任制,可在短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)公共政策的層層落實(shí)。在我國治理語境中,黨政結(jié)構(gòu)的典型特征表現(xiàn)為黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位和黨政關(guān)系之間的復(fù)合結(jié)構(gòu)。黨組織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政府的科層結(jié)構(gòu)相結(jié)合,構(gòu)成這種結(jié)構(gòu)的組織形態(tài);從中央到地方的各類領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)成這種結(jié)構(gòu)運(yùn)行的重要制度載體和機(jī)構(gòu)安排,也成為展開運(yùn)動(dòng)式治理的重要組織形式。由“社區(qū)通”的案例可知,“社區(qū)通”工作的順利推進(jìn)得益于黨政治理結(jié)構(gòu)下的運(yùn)動(dòng)式治理。黨政力量對基層智慧治理的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌是具體的而非抽象的,即通過織密黨政組織體系,構(gòu)建以領(lǐng)導(dǎo)小組為中心的層級式組織架構(gòu)和基層黨建引領(lǐng)的政黨組織機(jī)制推進(jìn)政策實(shí)施,將黨政力量貫穿于治理全過程,保證了基層智慧治理中的國家在場。

如前文所述,除黨政力量的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌之外,基層智慧治理的有效推進(jìn)還得益于多元行動(dòng)者的協(xié)同合作,其實(shí)質(zhì)是國家與社會(huì)之間的良性互動(dòng),而實(shí)現(xiàn)這種互動(dòng)的重要保障是社會(huì)力量的持續(xù)在場?；鶎又腔壑卫碣囈灾蔚募夹g(shù)手段客觀上實(shí)現(xiàn)了“國家與社會(huì)的雙向賦權(quán)”[27]17。新興信息技術(shù)的應(yīng)用一方面使國家能夠更加精準(zhǔn)地提供公共服務(wù)、更加精細(xì)地治理社會(huì),改善基層治理的方式,提升基層治理的能力;另一方面也為國家與社會(huì)的互動(dòng)提供了一種新的機(jī)會(huì)空間。像“社區(qū)通”這種智慧治理系統(tǒng)的創(chuàng)建,開拓了社會(huì)參與的渠道,有利于基層治理空間內(nèi)的公共辯論、問題傳播和社會(huì)監(jiān)督。作為賦權(quán)工具的智慧治理及其技術(shù)運(yùn)用,允許社會(huì)分享國家所掌握的權(quán)力,縮短國家與社會(huì)的距離,使社會(huì)行動(dòng)者擁有更多的權(quán)力去影響公共政策。

邁克爾·曼劃分了國家權(quán)力的兩種類型,即專制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力。前者指的是國家以專斷意志行使和分配權(quán)力,不與民眾協(xié)商而采取行動(dòng);后者關(guān)注的則是國家貫徹自己意志的實(shí)際能力,利用基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)支持使權(quán)力滲透到社會(huì)之中來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。邁克爾·曼認(rèn)為,現(xiàn)代民主國家往往呈現(xiàn)出“弱的專制性權(quán)力”和“強(qiáng)的基礎(chǔ)性權(quán)力”[28]59。實(shí)施和強(qiáng)化國家的基礎(chǔ)性權(quán)力,就要求國家與社會(huì)之間形成一種制度化的合作與協(xié)商,不斷通過技術(shù)手段的升級和改造來革新治理方式和形塑社會(huì)形態(tài)?；鶎又腔壑卫碓噲D基于技術(shù)手段的雙向賦權(quán)路徑,使政府通過與社會(huì)合作來提升自身的政策執(zhí)行能力與公共服務(wù)能力,社會(huì)通過與政府的互動(dòng)來汲取公共資源或表達(dá)利益訴求,由此形成一種資源依賴關(guān)系,并在國家力量和社會(huì)力量之間構(gòu)筑了一種合作治理機(jī)制。

3.2 技術(shù)與共治的共同增進(jìn)

黨的十九屆四中全會(huì)指出:“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！盵29]這一要求意味著加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的落腳點(diǎn)應(yīng)該是社會(huì)中的“人”,而非“作為技術(shù)裝置的國家”[30],同時(shí)意味著基層社會(huì)治理的技術(shù)革新要服務(wù)于社會(huì)治理共同體的構(gòu)建。在這一共同體中,多元治理主體能夠各盡其能、各展其長,共同營造出一種開放多元、互信互利、合作共贏的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這就需要在創(chuàng)新技術(shù)治理方式的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值立場,最大限度地激活治理系統(tǒng)中的社會(huì)共治效能與社會(huì)個(gè)體的公共參與動(dòng)能,以技術(shù)化方式進(jìn)行自我組織和自我管理,真正實(shí)現(xiàn)治理過程有公眾參與、治理效果由公眾評價(jià)、治理成果與人民共享。

然而,基層智慧治理對技術(shù)的強(qiáng)依賴性存在治理目標(biāo)逐漸被技術(shù)所替代的潛在風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)對基層治理的支配性越強(qiáng),這種潛在風(fēng)險(xiǎn)也就越大,便越有可能出現(xiàn)新的治理難題[31]。對技術(shù)工具的過分依賴或不當(dāng)應(yīng)用,容易使信息和技術(shù)資源向某些科層部門集中而導(dǎo)致“數(shù)據(jù)威權(quán)”和“數(shù)據(jù)獨(dú)裁”,不利于國家向社會(huì)的賦權(quán);還可能禁錮公眾的自由意志和行為選擇,或是將復(fù)雜民意簡單化處理[32]。這不僅與智慧治理所倡導(dǎo)的社會(huì)共治理念相悖,還會(huì)影響公眾參與的積極性。增進(jìn)社會(huì)共治的首要條件是個(gè)體權(quán)利的保障和合理需求的滿足?；鶎又腔壑卫碇械募夹g(shù)應(yīng)用要適應(yīng)基層社會(huì)日益分化的公共服務(wù)需求。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和內(nèi)生的分化特性導(dǎo)致公共服務(wù)的個(gè)體需求表達(dá)與顯現(xiàn)愈發(fā)精細(xì)。相應(yīng)地,政府的公共產(chǎn)品供給應(yīng)具有更高的精準(zhǔn)度,否則將會(huì)出現(xiàn)資源分配的錯(cuò)位,甚至是公共產(chǎn)品供給的無效。

從“社區(qū)通”的應(yīng)用場景和功能設(shè)置來看,“社區(qū)通”以多場景和精細(xì)化的方式對社區(qū)公共事務(wù)和治理難題進(jìn)行分析和研判,以個(gè)性化服務(wù)為導(dǎo)向,在微信平臺中定制“人民信箱”“社區(qū)公告”“社區(qū)公約”“左鄰右舍”“黨建園地”“議事廳”“居(村)務(wù)公開”等基本功能版塊,其目的是更加準(zhǔn)確和高效地回應(yīng)城鄉(xiāng)居民差異化的公共服務(wù)需求。為鼓勵(lì)和便捷居民參與,“社區(qū)通”立足于微信公眾號的深度開發(fā),為每個(gè)村(社區(qū))設(shè)置獨(dú)立的二維碼,居民經(jīng)掃碼注冊、實(shí)名認(rèn)證、審核通過后便可成為用戶?！吧鐓^(qū)通”的用戶群體是“真正的鄰居們”,發(fā)布的話題是與居民用戶切身利益直接相關(guān)的“鄰里事”,以便于信息、規(guī)則、程序和結(jié)果要素的公開透明,以及社區(qū)公共議題在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的討論和傳播,引導(dǎo)居民自下而上提出議題、開展協(xié)商、形成項(xiàng)目、建立公約,激活社區(qū)居民和村民參與社區(qū)治理的自主性。

“社區(qū)通”的實(shí)踐充分展示了技術(shù)手段增進(jìn)社區(qū)共治的工具性價(jià)值。智能平臺將技術(shù)延伸至人們的日常生活領(lǐng)域,因數(shù)字鴻溝而造成的社會(huì)分化逐漸減少,政府與社會(huì)個(gè)體之間的話語權(quán)和影響力得以重置。當(dāng)人們進(jìn)入“社區(qū)通”所創(chuàng)造的公共生活網(wǎng)絡(luò)空間時(shí),“平臺用戶”的同質(zhì)角色實(shí)際上加強(qiáng)了人們之間的身份認(rèn)同,在某種程度上遏制了社區(qū)的個(gè)體化和離散化傾向,也增加了社區(qū)治理的社會(huì)資本存量。良好的社會(huì)資本對治理績效的積極作用體現(xiàn)為:其一,以社區(qū)自主性凝聚集體行動(dòng),使政策制定與執(zhí)行更具回應(yīng)性;其二,以社會(huì)信任加固社區(qū)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),激勵(lì)和動(dòng)員社區(qū)成員參與公共事務(wù)治理;其三,培育社區(qū)成員的公益精神和利他意識,以志愿服務(wù)行動(dòng)配合和補(bǔ)充公共服務(wù)[33]。可見,社區(qū)共治目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性因素往往潛藏于微觀的技術(shù)細(xì)節(jié)中,這些技術(shù)細(xì)節(jié)形塑著多元主體互動(dòng)的方式和機(jī)制,并關(guān)乎一種合作治理模式能否建立和維系。因此,基層智慧治理能力的提升應(yīng)專注于技術(shù)細(xì)節(jié)問題,以技術(shù)應(yīng)用的不斷升級來增進(jìn)社區(qū)共治。

4 結(jié)論與討論

為解答基層智慧治理何以有效這一問題,本文從組織分析的視角考察了基層智慧治理在組織、行動(dòng)和技術(shù)等維度的運(yùn)作機(jī)制。這些運(yùn)作機(jī)制實(shí)際上是組織行動(dòng)者依據(jù)治理情境的變化而調(diào)適自身行動(dòng)的集合。信息化、數(shù)字化和智能化的治理情境不僅為多元組織行動(dòng)者提供了新型行動(dòng)場域,而且加強(qiáng)了行動(dòng)者之間的共生性和依賴性,也在很大程度上改變了行動(dòng)者的互動(dòng)方式、行為策略以及權(quán)力關(guān)系。通過“社區(qū)通”的個(gè)案觀察發(fā)現(xiàn),黨政組織在壓力傳導(dǎo)下的組織動(dòng)員機(jī)制形塑了科層體系內(nèi)部的高效運(yùn)轉(zhuǎn)以及黨在治理過程中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威;多元組織基于利益共識的行動(dòng)協(xié)同機(jī)制激發(fā)了各行動(dòng)主體在治理過程中的協(xié)作效能;符合基層事務(wù)特點(diǎn)的技術(shù)嵌入機(jī)制促成了新興信息技術(shù)與基層治理的耦合,構(gòu)建出開放和扁平的治理形態(tài)。這些機(jī)制共同塑造了基層智慧治理場域內(nèi)的新型關(guān)系形態(tài)。提升基層智慧治理的有效性,應(yīng)準(zhǔn)確研判和解構(gòu)基層智慧治理運(yùn)作背后的邏輯關(guān)系,實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的相互賦權(quán)、技術(shù)與共治的共同增進(jìn)。

研究表明,實(shí)現(xiàn)基層智慧治理有效不能僅限于國家層面的整體規(guī)劃、數(shù)據(jù)整合、平臺建設(shè)和技術(shù)支持,還要著眼于治理系統(tǒng)的運(yùn)作機(jī)制與組織行動(dòng)者的行動(dòng)效能?；鶎又腔壑卫淼倪\(yùn)作以組織行動(dòng)者的互動(dòng)為前提,而這種互動(dòng)的觸發(fā)緣由則是各行動(dòng)者的利益需求。在利益驅(qū)動(dòng)下,組織行動(dòng)者都會(huì)出于理性考量來選擇相應(yīng)的策略和行為。不同行動(dòng)主體之間的利益融合或沖突程度是影響行動(dòng)者策略選擇的主要變量。有效的基層智慧治理需要行動(dòng)者之間達(dá)成基于彼此認(rèn)同的集體合作。在集體合作的過程之中,行動(dòng)者會(huì)努力讓集體行動(dòng)朝著有利于實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)的方向行進(jìn)。行動(dòng)者之間的合作將制造出權(quán)力的共同生產(chǎn)而不是權(quán)力的制約與反制約,并締結(jié)出一種彼此高度依賴的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

由此,在基層智慧治理實(shí)踐中踐行國家與社會(huì)的相互賦權(quán),要求合理界定治理主體的權(quán)責(zé)邊界和功能角色,將社會(huì)治理權(quán)力精準(zhǔn)地分配給每個(gè)主體,保證治理過程中國家力量和社會(huì)力量的共同在場。同時(shí)還要認(rèn)識到,治理技術(shù)只能作為一種工具手段,而無法成為治理目標(biāo)。基層智慧治理的目標(biāo)應(yīng)始終定位于以國家與社會(huì)合作共生為基礎(chǔ)的治理共同體構(gòu)建,本著共治、共建、共享的基本原則,借助于技術(shù)的進(jìn)步來激活全社會(huì)的內(nèi)生力量,最終服務(wù)于公共利益的實(shí)現(xiàn)與公共精神的培育。另外,應(yīng)準(zhǔn)確辨別和把握信息技術(shù)對于基層智慧治理的效能優(yōu)勢與潛在風(fēng)險(xiǎn),在追求技術(shù)革新的同時(shí),避免對技術(shù)的過分依賴,更不可將其認(rèn)定為創(chuàng)新基層治理方式和提升基層治理能力的唯一手段。需明確的是,基層智慧治理的有效推進(jìn)盡管具有強(qiáng)烈的技術(shù)治理色彩,但技術(shù)應(yīng)用的歸宿仍是對社會(huì)參與意識和民主價(jià)值的追求。