楊 森

(中央民族大學(xué) 中國(guó)民族理論與民族政策研究院，北京 100081)

1 問(wèn)題的提出

習(xí)近平指出：“當(dāng)前，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代信息技術(shù)蓬勃發(fā)展，對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、人民生活帶來(lái)重大而深遠(yuǎn)的影響?！盵1]關(guān)注新技術(shù)如何融入公共事務(wù)的“電子治理”成為一個(gè)重要的研究領(lǐng)域，其內(nèi)涵也不斷豐富。但作為“治理”的一個(gè)子領(lǐng)域，電子治理在很多方面也面臨與治理領(lǐng)域相似的處境：一是電子治理并沒(méi)有一個(gè)廣受認(rèn)可的較為明晰的規(guī)范定義，有人認(rèn)為它是電子政府的下一階段[2]，也有人將其視作現(xiàn)實(shí)治理在電子空間的映射[3]；二是有研究者認(rèn)為它將打造一個(gè)更加多元的總體治理結(jié)構(gòu)[4]，而另有研究者認(rèn)為政府仍是一元化的治理主體[5]。雖然電子治理已是一個(gè)被廣泛使用的流行話語(yǔ)，但其“得到的認(rèn)同是以形而上學(xué)和信念層面的混亂及實(shí)用主義的盛行為代價(jià)，表面的認(rèn)同背后隱藏著深刻的分歧”[6]。

這種理論上的困境雖然被當(dāng)下欣欣向榮的新技術(shù)所帶來(lái)的收益暫時(shí)掩蓋，尚未顯示出明顯的不良后果，但在關(guān)鍵問(wèn)題懸而未決的情況下就已然誕生的一些評(píng)價(jià)電子治理理念、方式和指標(biāo)對(duì)電子治理的發(fā)展增加了更多不確定性。例如，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部發(fā)布的2018年電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告給出了各國(guó)電子治理發(fā)展指數(shù)排名，這一排名主要關(guān)注在線服務(wù)范圍及質(zhì)量、電信基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展?fàn)顩r和固有人力資本三個(gè)指標(biāo)。依照這一計(jì)算方法，中國(guó)在193個(gè)國(guó)家中排名第65位，不僅低于同處亞洲的哈薩克斯坦、馬來(lái)西亞、阿曼等國(guó)家，也低于烏拉圭、阿根廷、巴西、墨西哥等美洲國(guó)家[7]。這一排名中高居第10位，且在技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和在線服務(wù)兩項(xiàng)都取得極高分?jǐn)?shù)的日本，面對(duì)2020年新冠疫情卻并未展現(xiàn)出良好的電子治理效能：厚生勞動(dòng)省2020年5月末才推出疫情信息管理系統(tǒng)“HER-SYS”，而東京都直到7月份還在使用傳真報(bào)送疫情信息，導(dǎo)致嚴(yán)重的數(shù)據(jù)錯(cuò)漏[8]。

這些與治理現(xiàn)實(shí)有所出入的排序不得不促使我們思考以下問(wèn)題：編制這一指數(shù)所依據(jù)的三個(gè)方面是否真的可以準(zhǔn)確衡量一個(gè)國(guó)家電子治理的發(fā)展?fàn)顩r？分項(xiàng)指標(biāo)中分?jǐn)?shù)的高低是否能夠真實(shí)反映一個(gè)國(guó)家電子治理效能的優(yōu)劣？這種評(píng)價(jià)方式“缺少哪些就應(yīng)該在哪些方面補(bǔ)課”的潛在預(yù)設(shè)是否合理？各國(guó)在原本治理體系就有很大差異的情況下，以相同的結(jié)構(gòu)化指標(biāo)為依據(jù)對(duì)本國(guó)的電子治理進(jìn)行改革能否達(dá)到預(yù)期的良好治理效能？當(dāng)下，中國(guó)正處于運(yùn)用人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升治理能力和治理現(xiàn)代化水平的階段。如何看待上述理論上的問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)中的錯(cuò)位，對(duì)我們?cè)谛碌臅r(shí)代背景下將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為電子治理的效能有重大影響。因此，要暫且和一些關(guān)于電子治理的流行觀念保持距離，先行解決關(guān)于電子治理的核心問(wèn)題：何為有效能的電子治理，影響電子治理效能釋放的關(guān)鍵要素是什么，如何釋放電子治理效能？

2 電子治理效能的兩個(gè)關(guān)鍵要素

研究電子治理效能何以釋放，首先需要明確治理效能的基本概念。當(dāng)下學(xué)界對(duì)于這一概念存在多種解釋，一種將效能與績(jī)效等同，另一種認(rèn)為其含義與有效性更加接近。歸根結(jié)底，對(duì)治理效能的探討需著眼于治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果一個(gè)治理體系可以有效運(yùn)轉(zhuǎn)并能夠充分達(dá)成自身的治理目標(biāo)，那么自然可以認(rèn)為治理效能得到了充分釋放。在既有的一些研究中，治理效能被總結(jié)為經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性[9]等維度。這一處理方式實(shí)際上也是將治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為評(píng)判治理效能的原則，暗含了研究者對(duì)治理目標(biāo)的如下想象——治理體系本身要兼具經(jīng)濟(jì)性和效率性，治理過(guò)程應(yīng)呈現(xiàn)出理想的效果，應(yīng)保障各個(gè)主體之間的公平。遵循同樣的邏輯，電子治理效能也被電子治理的目標(biāo)所厘定，確立電子治理的目標(biāo)后，目標(biāo)的完成程度便是電子治理的效能。這一定義實(shí)際上可以勾畫出一條簡(jiǎn)約的釋放電子治理效能的路線圖：先確立電子治理的目標(biāo)，而后推動(dòng)電子治理與治理體系的匹配融合，最后選擇恰當(dāng)?shù)穆窂竭_(dá)成目標(biāo)。對(duì)于一個(gè)特定的治理體系而言，其治理傳統(tǒng)和制度特點(diǎn)可以暫且被看作是給定的約束條件，因而電子治理的目標(biāo)和電子治理的特質(zhì)就成為需要先行考察的兩個(gè)關(guān)鍵要素。

2.1 電子治理的目標(biāo)

追根溯源，任何治理目標(biāo)的最終指向都是規(guī)范性問(wèn)題，涉及對(duì)何謂“良善”治理的判斷，電子治理亦不例外。但在電子治理的實(shí)踐中鮮見(jiàn)對(duì)這一核心問(wèn)題的探討，大多以一種目標(biāo)替代的方法繞開(kāi)了對(duì)“良善”價(jià)值的追問(wèn)。當(dāng)下的電子治理相關(guān)研究主要將目光聚焦于五個(gè)方面：第一，基于技術(shù)和組織互動(dòng)的視角，在探討新技術(shù)如何被政府采納的同時(shí)，探討政府的組織形態(tài)和運(yùn)轉(zhuǎn)流程如何被新技術(shù)重構(gòu)。第二，討論人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等特定新技術(shù)在治理中的應(yīng)用，譬如新技術(shù)如何用于輔助科學(xué)決策，如何實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程的全流程監(jiān)督，如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，如何提高公共服務(wù)水準(zhǔn)等。第三，研究新技術(shù)環(huán)境下政府的回應(yīng)性，也即電子民主，分析何種因素有利于或抑制新技術(shù)在這一維度下的潛能發(fā)揮。第四，關(guān)注開(kāi)放政府建設(shè)領(lǐng)域，討論政府的透明性、數(shù)據(jù)開(kāi)放、信息隱私與安全等問(wèn)題。第五，探討促進(jìn)電子治理發(fā)展的硬件與軟件，如政策要素以及信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

這些關(guān)于電子治理的研究貫穿著兩條線索。第一條線索將新技術(shù)作為一種革命性的治理工具加以追逐，技術(shù)進(jìn)步和新技術(shù)的運(yùn)用本身成為一種治理目標(biāo)。其內(nèi)在預(yù)設(shè)是新信息技術(shù)在促進(jìn)民主、提升政府服務(wù)水平、決策水平、增強(qiáng)政府回應(yīng)性等方面都有巨大潛能。因而需要研究影響潛能發(fā)揮的推動(dòng)或阻礙因素(組織對(duì)技術(shù)的采納、技術(shù)所需的軟硬件等)，分析這一過(guò)程中可能出現(xiàn)的新問(wèn)題。在這條線索中電子治理的重點(diǎn)是“電子”，即對(duì)技術(shù)的偏愛(ài)取代了對(duì)真正治理目標(biāo)的關(guān)注。

第二條線索是將西方治理傳統(tǒng)遷移到電子治理之中，實(shí)際的治理目標(biāo)變成將西方那些在歷史實(shí)踐中誕生的以“消解國(guó)家權(quán)威邏輯，促進(jìn)治理多元化、去中心化為旨趣”[10]的治理模式在電子治理領(lǐng)域復(fù)現(xiàn)。具體呈現(xiàn)為一個(gè)關(guān)于理想形態(tài)電子治理的框架：新信息技術(shù)催生一個(gè)更加動(dòng)態(tài)開(kāi)放的社會(huì)-技術(shù)體系[11]，在這一體系中政府、社會(huì)組織、公民等治理主體經(jīng)由信息技術(shù)的連接，形成良性互動(dòng)的、去行政中心化的、共治特征鮮明的治理網(wǎng)絡(luò)。政府(國(guó)家)由一元化的管理者向多元治理主體中的一個(gè)轉(zhuǎn)變，治理結(jié)構(gòu)趨向于扁平化，提倡增強(qiáng)回應(yīng)性，專注于公共服務(wù)。為了適應(yīng)多個(gè)治理主體協(xié)作的需要，政府要變得更加透明，盡可能向社會(huì)開(kāi)放數(shù)據(jù)。在這個(gè)框架中，政府(國(guó)家)被放在需要回退的位置上，要為其他治理主體發(fā)揮更多作用提供空間和平臺(tái)。

這兩條線索共同完成了對(duì)電子治理“良治”目標(biāo)的替換。第一條線索借助技術(shù)的客觀性和中立性回避了規(guī)范意義上的價(jià)值爭(zhēng)論，以一種“去政治化”的處理方式形成一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合國(guó)電子治理發(fā)展指數(shù)的編制方法就是這一取向的體現(xiàn)。第二條線索也沒(méi)有正面回答何謂電子治理的“善政良治”，只不過(guò)其處理方法是“政治化”：將適應(yīng)晚期資本主義生產(chǎn)方式的、崇尚多元化和非中心化的西方治理實(shí)踐形態(tài)視為一種理想的模板復(fù)制到電子治理之中，并由此構(gòu)想電子治理中各個(gè)治理主體的關(guān)系，削弱國(guó)家在電子治理中的強(qiáng)勢(shì)地位成為目標(biāo)之一。

對(duì)電子治理的目標(biāo)替換帶來(lái)了明顯的問(wèn)題。首先，這直接導(dǎo)致波茲曼所言的“公共價(jià)值失靈”[12]。合同外包、民營(yíng)化、績(jī)效考核等誕生于新公共管理浪潮的治理安排已經(jīng)逐漸導(dǎo)致效率取代公共性，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等新技術(shù)如果只是作為治理技術(shù)的工具性作用而忽略價(jià)值維度，政府和市場(chǎng)借助新技術(shù)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)法產(chǎn)生整個(gè)系統(tǒng)本應(yīng)提供的公共價(jià)值的狀況可能會(huì)愈演愈烈。其次，不加反思地接受這些生發(fā)于西方治理傳統(tǒng)的流行觀念和原則，而不顧及電子治理的特點(diǎn)與各國(guó)差異巨大的治理基礎(chǔ)，又可能會(huì)帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)。例如，數(shù)據(jù)開(kāi)放原則通常被視為電子治理不可或缺的原則之一，在“國(guó)家回退”的治理話語(yǔ)下這一原則實(shí)際上直接轉(zhuǎn)化為“開(kāi)放政府”。但在價(jià)值上進(jìn)一步對(duì)為何要“數(shù)據(jù)開(kāi)放”進(jìn)行追問(wèn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)僅僅關(guān)注“開(kāi)放政府”并不能實(shí)現(xiàn)諸如激發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)[13]、創(chuàng)造公共價(jià)值等目標(biāo)，因?yàn)楣矓?shù)據(jù)已經(jīng)越來(lái)越多地被政府以外的社會(huì)組織和企業(yè)所掌握。

不同的歷史和文化會(huì)誕生不同的對(duì)于治理目標(biāo)的理想訴求，因而何種樣貌的治理狀態(tài)可被稱為“良治”這一問(wèn)題本身存在一定爭(zhēng)議。不過(guò)正如上文所述，相較于價(jià)值分歧和認(rèn)同分化，電子治理的更大危險(xiǎn)在于回避就這一問(wèn)題進(jìn)行討論。因而，始終保持對(duì)治理目標(biāo)最終價(jià)值的追問(wèn)是探討電子治理效能的前提。

2.2 電子治理的特質(zhì)

電子治理的目標(biāo)服膺于其母領(lǐng)域“治理”追求價(jià)值上的良善。但電子治理之新在于它在一定程度上挑戰(zhàn)著由“自然科學(xué)與現(xiàn)代技術(shù)的經(jīng)典模式所攜手塑造的國(guó)家治理理念和行動(dòng)方案”[14]。這決定了無(wú)論對(duì)電子治理的“良治”目標(biāo)秉持何種定義，要想將規(guī)范意味上的價(jià)值目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理效能，都必須考慮電子治理那些不容易受外部因素影響的固有特質(zhì)，因?yàn)樗鼈儎澏酥卫眢w系需要予以回應(yīng)的核心關(guān)切。

第一，電子治理貫穿并滲入整個(gè)治理體系。雖然在治理理論誕生之時(shí)，治理主體多元化就被賦予價(jià)值的正當(dāng)性，但新信息技術(shù)的普及才真正使得這一愿景逐步成為現(xiàn)實(shí)——新信息技術(shù)不僅成為個(gè)人和其他社會(huì)組織用以挑戰(zhàn)政府信息壟斷的工具，其便捷和低成本也為這些主體提供了影響公共政策的新激勵(lì)，使它們真正成為有能力的治理主體。從電子政務(wù)向電子治理的轉(zhuǎn)型也表明理論界已經(jīng)把視角從政府本身轉(zhuǎn)向一個(gè)更為廣義的包含政府(國(guó)家)、社會(huì)在內(nèi)的整個(gè)治理體系：電子治理不是信息通信技術(shù)在公共事務(wù)領(lǐng)域的簡(jiǎn)單應(yīng)用,而是一種更多與政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的社會(huì)-政治組織及其活動(dòng)的方式[15]。政府、個(gè)人、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等都被新信息技術(shù)鏈接而參與治理過(guò)程；傳統(tǒng)治理場(chǎng)域被新信息技術(shù)滲入和改造，網(wǎng)絡(luò)空間等新治理場(chǎng)域也被新信息技術(shù)催生。電子治理對(duì)整個(gè)治理體系的滲入要求治理體系必須對(duì)全局治理的要求作出回應(yīng)。

第二，電子治理圍繞數(shù)字化展開(kāi)。無(wú)論是在前現(xiàn)代還是現(xiàn)代社會(huì)，治理活動(dòng)都依托信息展開(kāi)。在傳統(tǒng)的治理體系中治理所需的信息，一方面經(jīng)由國(guó)家的官僚機(jī)構(gòu)和文牘系統(tǒng)生產(chǎn)和傳遞，另一方面在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中由市場(chǎng)呈現(xiàn)，總體呈現(xiàn)出模糊特征。而隨著物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)的勃興和發(fā)展，不僅文本、圖像、聲音等信息可以被低成本地轉(zhuǎn)化為數(shù)字，而且各類市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、地理空間信息，以及人的生物特征、人口統(tǒng)計(jì)特征等維度的數(shù)字化都不再是難以逾越的障礙，社會(huì)運(yùn)行全要素的數(shù)字化成為可能。這會(huì)在相當(dāng)程度上改變治理信息的獲取和呈現(xiàn)方式，使治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)模式發(fā)生轉(zhuǎn)型。

在這一趨勢(shì)下對(duì)數(shù)據(jù)的占有越來(lái)越成為一種潛在的權(quán)力，治理體系的重心開(kāi)始向新技術(shù)公司這類在數(shù)據(jù)的收集、傳輸、儲(chǔ)存、處理環(huán)節(jié)都占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的治理主體偏移。一方面，它們對(duì)政治的深度介入已經(jīng)從可能性走向現(xiàn)實(shí)。例如，2018年爆發(fā)的臉書(Facebook)用戶數(shù)據(jù)丑聞?wù)故玖藙蚍治龉驹?016年美國(guó)總統(tǒng)大選中發(fā)揮的影響力[16]。另一方面，新技術(shù)巨頭基于對(duì)海量用戶地理、消費(fèi)、社交乃至生理數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)采集和自身的數(shù)據(jù)處理能力，逐漸侵入那些與社會(huì)治理和公共服務(wù)相關(guān)的、原本由政府所占據(jù)的領(lǐng)地。以詐騙領(lǐng)域?yàn)槔?014年中國(guó)發(fā)生的利用新信息技術(shù)進(jìn)行電信詐騙的總數(shù)已經(jīng)超過(guò)傳統(tǒng)的詐騙類犯罪，而且其增速高達(dá)20%～30%17]。新型詐騙犯罪這種發(fā)生在線上、跨地域甚至跨境的特點(diǎn)就要求公安部門必須及時(shí)利用新信息技術(shù)才能做到有效打擊。在這樣的背景下，公安部刑事偵查局和阿里巴巴聯(lián)合開(kāi)發(fā)了反電信詐騙的“錢盾”系統(tǒng)[18]以及和騰訊合作建立了“麒麟偽基站實(shí)時(shí)檢測(cè)系統(tǒng)”[19]。在這一案例中，國(guó)家依然處于公共治理的中心位置，但它們需要尋求信息技術(shù)公司的支持，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜態(tài)勢(shì)下不斷增長(zhǎng)的治理壓力——實(shí)現(xiàn)有效治理的許多數(shù)據(jù)資源和技術(shù)資源被新信息技術(shù)公司尤其是信息技術(shù)巨頭掌控。電子治理對(duì)數(shù)字化的依賴，要求治理體系必須有效應(yīng)對(duì)由數(shù)據(jù)權(quán)力衍生的治理資源格局變化。

第三，電子治理突破了傳統(tǒng)的國(guó)別和領(lǐng)土空間。雖然治理理論在發(fā)展伊始就開(kāi)始關(guān)注全球治理、區(qū)域治理這些超國(guó)家的治理問(wèn)題，但國(guó)家作為最重要的一類政治實(shí)體真正遭受來(lái)自域外的挑戰(zhàn)還是在電子治理興起之后。電子治理所依托的網(wǎng)絡(luò)空間、數(shù)據(jù)流動(dòng)等核心要素本身就極易跨越國(guó)家的現(xiàn)實(shí)空間邊界。掌控或使用電子治理諸要素的跨國(guó)公司、社會(huì)組織等主體的活動(dòng)范圍也不僅僅被局限在國(guó)家的物理邊界之內(nèi)。更為關(guān)鍵的是，對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家而言，電子治理所需的基礎(chǔ)設(shè)施與關(guān)鍵應(yīng)用也都由發(fā)達(dá)國(guó)家提供[20]，形成了國(guó)與國(guó)之間實(shí)質(zhì)上的電子治理資源和能力的不對(duì)稱。

在全球電子治理中美國(guó)占據(jù)了重要一極，美國(guó)作為互聯(lián)網(wǎng)概念、關(guān)鍵技術(shù)與核心設(shè)備的發(fā)源國(guó)，僅僅依據(jù)國(guó)內(nèi)政府、公司掌控的巨大軟硬件資源，就可以在某種程度上對(duì)全球電子空間進(jìn)行有效的管理與控制[21]。美國(guó)基本不會(huì)在這一維度上面對(duì)來(lái)自外部的實(shí)質(zhì)威脅，因而不需要對(duì)主權(quán)范圍內(nèi)的電子治理與全球化的電子治理做出明顯的界分。為了維持自身在全球電子治理中的優(yōu)勢(shì)地位，美國(guó)還主動(dòng)推進(jìn)所謂的“多利益相關(guān)者治理”(Multistakeholder governance)模式，話語(yǔ)上強(qiáng)調(diào)自由、開(kāi)放、協(xié)商，但事實(shí)上是立足自身技術(shù)和資源優(yōu)勢(shì)執(zhí)行一種全球電子治理體系中的“門戶開(kāi)放”[22]策略。而美國(guó)之外的大多數(shù)國(guó)家，無(wú)論是在根域名服務(wù)器這些電子治理的基礎(chǔ)設(shè)施上，還是在為各種主體提供搜索、通信、社交等核心服務(wù)的關(guān)鍵應(yīng)用上，都對(duì)以美國(guó)為主的發(fā)達(dá)國(guó)家存在高度依賴。電子治理對(duì)物理空間邊界的超越要求治理體系必須妥善處理國(guó)家作為最重要治理單元與電子治理的全球特質(zhì)之間的矛盾。

3 中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)與電子治理的耦合

是否擁有清晰的價(jià)值目標(biāo)和能否針對(duì)電子治理的特質(zhì)形成有效回應(yīng)，決定了國(guó)家治理體系能否實(shí)現(xiàn)有效能的電子治理。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家治理體系在這兩個(gè)維度上具備的對(duì)以人民為中心的堅(jiān)持、對(duì)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下全國(guó)一盤棋的堅(jiān)持、對(duì)獨(dú)立自主和對(duì)外開(kāi)放相統(tǒng)一的堅(jiān)持等制度優(yōu)勢(shì)，成為中國(guó)電子治理效能釋放的基礎(chǔ)。

3.1 國(guó)家治理體系先行錨定電子治理的價(jià)值目標(biāo)

確立價(jià)值目標(biāo)是電子治理何以成為“治理”的首要環(huán)節(jié)，是避免治理失焦、防止電子治理滑入目標(biāo)替換困局的關(guān)鍵，對(duì)于電子治理的效能具有統(tǒng)領(lǐng)作用。中國(guó)的國(guó)家治理體系始終堅(jiān)持人民當(dāng)家作主和以人民為中心的理念，這先行錨定了電子治理的價(jià)值目標(biāo)并成為良善電子治理的依據(jù)。它意味著所有對(duì)電子治理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)都要以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，即電子治理要服務(wù)于“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序”[23]的目標(biāo)。

對(duì)以人民為中心這一價(jià)值的強(qiáng)調(diào)也使得電子治理成為兼具實(shí)用導(dǎo)向和價(jià)值追求的概念范疇。一方面，在這一定位下新技術(shù)在治理中的運(yùn)用不再僅被視作一種工具主義的做法，而是為了實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往，所以推進(jìn)新技術(shù)在高效決策、精準(zhǔn)施策和優(yōu)質(zhì)服務(wù)等領(lǐng)域的應(yīng)用就具有了價(jià)值導(dǎo)向。另一方面，對(duì)于開(kāi)放性、多元性、回應(yīng)性等帶有強(qiáng)烈價(jià)值色彩的電子治理原則，又可以在“以人民為中心”的前提下重新審視，以實(shí)用主義的態(tài)度加以研判：數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)該指向哪些主體，在何種程度上開(kāi)放，多元治理主體應(yīng)該如何協(xié)調(diào)，需不需要一個(gè)主導(dǎo)者，國(guó)家在增強(qiáng)回應(yīng)性的時(shí)候要不要保持一定程度的國(guó)家自主性。評(píng)估關(guān)于電子治理的價(jià)值原則，并將這些原則轉(zhuǎn)化為合理的實(shí)踐也都指向“以人民為中心”這一價(jià)值目標(biāo)。

3.2 國(guó)家治理體系使電子治理的全局治理成為可能

電子治理隨著新技術(shù)滲入國(guó)家治理的方方面面，涵蓋了更多的治理主體和治理場(chǎng)域。因此，要實(shí)現(xiàn)電子治理的全局治理需要解決兩個(gè)問(wèn)題。第一，形成一種多元治理主體間的組織和銜接原則，使它們?cè)谛畔⒒男轮卫憝h(huán)境下可以相互合作而實(shí)現(xiàn)治理的價(jià)值目標(biāo)。第二，電子治理主體改造自身以適應(yīng)電子治理。依照西方治理理論“消解國(guó)家權(quán)力、讓權(quán)力回歸社會(huì)”的偏好，固然可以形成對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的回應(yīng)：電子治理中的各個(gè)主體經(jīng)由博弈達(dá)到一個(gè)理想的均衡狀態(tài)，從而借助新信息技術(shù)的治理潛能實(shí)現(xiàn)善治。但這種邏輯實(shí)際上假設(shè)電子治理中的各個(gè)主體地位平等、權(quán)力相近，且愿意在兩個(gè)方面為構(gòu)建一個(gè)理想的電子治理體系付出努力，既可以為了公共利益進(jìn)行協(xié)商和合作，又能夠自發(fā)以新技術(shù)來(lái)重塑自身。但難題在于現(xiàn)實(shí)中少有國(guó)家可以處于這種狀態(tài)。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，“元治理”理論提供了一個(gè)較好的思路，它提倡賦予國(guó)家“保證社會(huì)的機(jī)構(gòu)制度完整和社會(huì)凝聚力的責(zé)任”[24]，明確國(guó)家在確立規(guī)則、制度設(shè)計(jì)、遠(yuǎn)景規(guī)劃中的地位，并將其視作治理網(wǎng)絡(luò)中最主要的協(xié)調(diào)主體。在這一思路下電子治理的體系由國(guó)家推動(dòng)構(gòu)建，國(guó)家通過(guò)制定基本規(guī)則、提供監(jiān)管秩序來(lái)規(guī)范各個(gè)電子治理主體的行為、培育電子治理主體間的互信。

一是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家承擔(dān)“元治理”責(zé)任。在中國(guó)，黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家天然承擔(dān)著“元治理”的責(zé)任。因此，在中國(guó)的國(guó)家治理體系中黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為一項(xiàng)顯著的制度優(yōu)勢(shì)，成為推動(dòng)電子治理多主體協(xié)同的強(qiáng)大動(dòng)力，擁有實(shí)現(xiàn)電子治理全局治理的潛能。首先，黨具備幫助電子治理網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)主體克服“協(xié)商困境”的絕對(duì)權(quán)威。新信息技術(shù)通過(guò)孕育新經(jīng)濟(jì)形態(tài)催生了更多的治理主體，又以其便捷性使更多的主體能被納入治理過(guò)程之中，但如果缺乏一種權(quán)威去保證各個(gè)主體之間的協(xié)商，治理網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)主體就難以達(dá)成集體目標(biāo)的協(xié)作[25]172-173。中國(guó)共產(chǎn)黨在治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位使它有能力將各個(gè)主體納入共同戰(zhàn)略之中，遏制電子治理體系中各個(gè)主體自身利益最大化的沖動(dòng)，從而讓協(xié)同成為可能。其次，黨具備作為主要協(xié)調(diào)主體所需的先進(jìn)性和純潔性。要促進(jìn)各個(gè)治理主體間的協(xié)同，使各個(gè)主體認(rèn)同權(quán)威主體所主導(dǎo)塑造的治理體系，必然要求一個(gè)超然的、不為自身謀取私利的主體。馬克思主義政黨對(duì)初心和使命的強(qiáng)調(diào)、對(duì)保持先進(jìn)性和純潔性的要求，使得黨不僅可以勝任這一中立角色，而且可以更進(jìn)一步承擔(dān)高素質(zhì)電子治理主體培育的任務(wù)。再次，黨具備承擔(dān)協(xié)調(diào)主體職責(zé)的組織體系和動(dòng)員工具。元治理者的存在通常被認(rèn)為要協(xié)調(diào)科層、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)三種治理形式以實(shí)現(xiàn)好的治理效果[26]，而黨推動(dòng)的“大黨建”不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政體系的全面組織覆蓋，也進(jìn)一步將組織觸角延伸至包含諸多新技術(shù)公司在內(nèi)的公有和非公市場(chǎng)主體，這使黨有能力以政黨組織優(yōu)勢(shì)整合多種治理形式，實(shí)現(xiàn)不同治理形式與不同治理主體之間的互聯(lián)互通。

二是中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)中樞推進(jìn)國(guó)家對(duì)自身改造以適應(yīng)電子治理。國(guó)家在電子治理中承擔(dān)“元治理”角色和組織整個(gè)治理體系是硬幣的一面，另一面是作為“元治理”者的國(guó)家如何改造自身以適應(yīng)業(yè)已被信息技術(shù)深刻改變的治理環(huán)境。在當(dāng)下傳統(tǒng)性、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性交織的世界中，以科層制為原則組織起來(lái)的國(guó)家開(kāi)始略顯僵化：由于遵循職責(zé)法定原則，專業(yè)人員按照正式的規(guī)章制度處理專門領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)事務(wù)，國(guó)家的每個(gè)部門都在自己的經(jīng)驗(yàn)積累之下形成日趨成熟的套路化執(zhí)行方式和手段。這種邏輯往往導(dǎo)致治理單元僅關(guān)注本部門治理任務(wù)的最優(yōu)配置，而不關(guān)注跨任務(wù)、跨系統(tǒng)之間的橫向?qū)覽27]。在大工業(yè)時(shí)代，這種制度安排展現(xiàn)出較高的效能，而面對(duì)一個(gè)變化頻繁的世界時(shí)它就逐漸暴露出僵化和協(xié)調(diào)不足的問(wèn)題?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新信息技術(shù)以其技術(shù)強(qiáng)制力顯示出解決這一問(wèn)題的可能：當(dāng)一個(gè)覆蓋廣泛的電子信息系統(tǒng)在政府系統(tǒng)內(nèi)被運(yùn)用，它本身就成為一股讓信息在各部門間自由流動(dòng)、破除部門壁壘的強(qiáng)大力量。因?yàn)橐ǔ蛇@樣一個(gè)涵蓋各個(gè)部門的系統(tǒng)并投入運(yùn)行，必然先建立一個(gè)共享的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息交換平臺(tái)，這實(shí)際上就對(duì)各部門提出了開(kāi)放信息資源和業(yè)務(wù)流程的要求。

不過(guò)，新技術(shù)能在何種程度上實(shí)現(xiàn)這一效果，既受制于原有的組織安排、政治安排和社會(huì)安排等[28]166-174，又同時(shí)被組織中行動(dòng)者的策略所影響[29]142-148。具體而言，決策層推動(dòng)系統(tǒng)整合的力度、部門間既有的利益格局、為消除壁壘所創(chuàng)造的成本分擔(dān)和利益補(bǔ)償機(jī)制是否合理等[30]，都會(huì)影響信息技術(shù)作為系統(tǒng)整合賦能者的效力發(fā)揮。只依賴技術(shù)強(qiáng)制力極易導(dǎo)致執(zhí)行者基于信息不對(duì)稱的策略性應(yīng)對(duì)，技術(shù)潛能被部門利益所阻滯。例如，美國(guó)曾致力于打造一個(gè)國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)以推進(jìn)貿(mào)易現(xiàn)代化，這是涉及53個(gè)與國(guó)際貿(mào)易相關(guān)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。而由于諸多公共管理主體之間的政治斗爭(zhēng)，這一系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)權(quán)在2000年從原本的機(jī)構(gòu)間主任委員會(huì)轉(zhuǎn)移到了更有權(quán)力的海關(guān)總署手中，借助信息技術(shù)系統(tǒng)重塑政府各部門全面合作的計(jì)劃不得不回到海關(guān)獨(dú)大的原初狀態(tài)[28]97-129。美國(guó)國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)的案例展示了當(dāng)不存在一個(gè)超越部門政治的權(quán)力中樞時(shí)，任由部門之間進(jìn)行博弈難以形成集體行動(dòng)。

在中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)成為破解電子治理集體行動(dòng)難題的關(guān)鍵。黨作為領(lǐng)導(dǎo)中樞一直承擔(dān)著推動(dòng)變革的重任，從20世紀(jì)80年代的國(guó)家體制改革委員會(huì)到十八屆三中全會(huì)決定成立的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，都是黨領(lǐng)導(dǎo)建立的改革機(jī)構(gòu)[31]。這一角色的存在有助于構(gòu)建一個(gè)著眼全局利益而又可以協(xié)調(diào)各部門訴求的運(yùn)作體系，減少部門間的摩擦，使得變革朝著既定方向前進(jìn)。另外，中國(guó)一些基于權(quán)威的傳統(tǒng)工作機(jī)制也為這種部門間的整合減少了阻力。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)用于調(diào)整治理資源分配的“中心工作”機(jī)制、與之配套的領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制以及更加慣常的專題協(xié)調(diào)會(huì)等本身就是跨越部門壁壘使各部門協(xié)同運(yùn)作的整合機(jī)制。這樣，一個(gè)超然的權(quán)力中樞嫻熟運(yùn)用根植于傳統(tǒng)的制度工具，就使數(shù)據(jù)共享和信息共享成為可能，從而破除部門壁壘的潛能得以真正實(shí)現(xiàn)。

3.3 國(guó)家治理體系內(nèi)蘊(yùn)應(yīng)對(duì)電子治理資源格局變化的潛能

電子治理對(duì)數(shù)字化的依賴所產(chǎn)生的核心問(wèn)題是相對(duì)于國(guó)家這個(gè)傳統(tǒng)治理體系中的絕對(duì)核心，以營(yíng)利為第一要?jiǎng)?wù)的新技術(shù)公司具有更少的公共性，但其掌握了海量的數(shù)據(jù)從而獲得電子治理資源優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)對(duì)數(shù)字權(quán)力帶來(lái)的治理資源格局變化的關(guān)鍵是使分布在各個(gè)治理主體中的數(shù)據(jù)創(chuàng)造出更多的公共價(jià)值。

在電子治理中，數(shù)據(jù)產(chǎn)出公共價(jià)值的障礙在于數(shù)據(jù)的權(quán)屬、收益與數(shù)據(jù)的公共屬性之間的沖突。數(shù)據(jù)一部分產(chǎn)生于公共部門履行公共職能的過(guò)程，一部分產(chǎn)生于新技術(shù)企業(yè)在對(duì)海量用戶的商業(yè)服務(wù)之中。前者雖然可能會(huì)囿于部門利益而被公共部門所暫時(shí)壟斷，但公共部門的公共性為國(guó)家界定這部分?jǐn)?shù)據(jù)的權(quán)屬提供了法理上的依據(jù)，靠合理的機(jī)制設(shè)計(jì)即可保障數(shù)據(jù)為公眾利益所服務(wù)。后者則存在著更大的爭(zhēng)議，新技術(shù)企業(yè)往往認(rèn)為數(shù)據(jù)由自己所采集，理所應(yīng)當(dāng)服務(wù)于自身的商業(yè)利益，因而不愿與國(guó)家和其他主體分享數(shù)據(jù)。

對(duì)于這一障礙，解決思路有二。其一，針對(duì)海量數(shù)據(jù)已經(jīng)為新技術(shù)巨頭所掌控的現(xiàn)實(shí)，建立較為順暢的數(shù)據(jù)開(kāi)放收益機(jī)制[32]，讓這些企業(yè)可以從數(shù)據(jù)利用向社會(huì)的公共價(jià)值產(chǎn)出中獲得收益。其二，針對(duì)數(shù)據(jù)采集固定成本高而運(yùn)營(yíng)成本低的特點(diǎn)，以國(guó)家為主體構(gòu)建更為完善的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，降低數(shù)據(jù)獲取的固定成本，讓更多的治理主體都能獲得足夠多的數(shù)據(jù)，消弭數(shù)據(jù)這一電子治理資源在治理體系中的不均衡。中國(guó)的國(guó)家治理體系蘊(yùn)含踐行這兩條思路的潛能：一方面，中國(guó)國(guó)家治理體系的人民性使得國(guó)家有意愿成為公共利益的協(xié)調(diào)者，而中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家所承擔(dān)的“元治理”角色和黨在治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，降低了協(xié)調(diào)的難度和成本；另一方面，全國(guó)一盤棋、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，使得國(guó)家有能力調(diào)動(dòng)廣泛的人力、物力和財(cái)力，更為強(qiáng)力地推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.4 國(guó)家治理體系能夠有效化解電子治理全球化與主權(quán)化的矛盾

電子治理資源在國(guó)與國(guó)之間的不均衡，使得越來(lái)越多的政治體逐步意識(shí)到了電子治理主權(quán)化的必要性。比如，歐盟在2018年出臺(tái)《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，英法等國(guó)正在醞釀并推進(jìn)針對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的數(shù)字服務(wù)稅，俄羅斯頒布《主權(quán)互聯(lián)網(wǎng)法》進(jìn)行“斷網(wǎng)”試驗(yàn)。而中國(guó)的國(guó)家治理體系一貫堅(jiān)持的獨(dú)立自主與對(duì)外開(kāi)放相統(tǒng)一，不僅使中國(guó)相對(duì)于其他國(guó)家更早地意識(shí)到處理電子治理主權(quán)化與全球化之間關(guān)系的重要性，還為妥善處理這組關(guān)系、創(chuàng)造電子治理的穩(wěn)定環(huán)境提供了基本準(zhǔn)則。

一方面，中國(guó)在積極對(duì)外開(kāi)放、融入并參與構(gòu)建全球電子治理體系的同時(shí)，依然保持基于獨(dú)立自主原則的戰(zhàn)略定力。第一，在電子治理核心技術(shù)上立足自主創(chuàng)新、自立自強(qiáng)。早在2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》就將核心電子器件、高端通用芯片及基礎(chǔ)軟件產(chǎn)品作為16個(gè)重大科技專項(xiàng)之一。習(xí)近平也強(qiáng)調(diào)，“抓緊突破網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的前沿技術(shù)和具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵核心技術(shù)，加快推進(jìn)國(guó)產(chǎn)自主可控替代計(jì)劃，構(gòu)建安全可控的信息技術(shù)體系”[33]。第二，在根服務(wù)器這個(gè)電子治理的戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施上發(fā)力，爭(zhēng)取更大的話語(yǔ)權(quán)。在IPv4協(xié)議體系下全球的全部13臺(tái)根服務(wù)器中，唯一的1臺(tái)主根服務(wù)器和9臺(tái)輔根服務(wù)器都部署在美國(guó)，只有3臺(tái)分別部署在英國(guó)、瑞士和日本三個(gè)國(guó)家，這幫助美國(guó)形成了在全球電子治理中的優(yōu)勢(shì)地位。中國(guó)把握住了全球從IPv4向IPv6過(guò)渡的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，發(fā)起并聯(lián)合多方共同推進(jìn)了旨在引入更多根服務(wù)器運(yùn)營(yíng)者的“雪人計(jì)劃”。2017年，這一計(jì)劃在全球16個(gè)國(guó)家完成了25臺(tái)根服務(wù)器的架設(shè)。其中中國(guó)部署4臺(tái)根服務(wù)器，由1臺(tái)主根服務(wù)器和3臺(tái)輔根服務(wù)器組成，這為中國(guó)維護(hù)自身電子治理主權(quán)提供了基礎(chǔ)保障。

另一方面，中國(guó)在秉持獨(dú)立自主原則維護(hù)電子治理主權(quán)的同時(shí)，也堅(jiān)持推動(dòng)對(duì)外開(kāi)放。中國(guó)對(duì)電子治理主權(quán)的強(qiáng)調(diào)并不以制造信息流動(dòng)障礙為目的，而是為了在尚不均衡的全球電子治理格局為自身爭(zhēng)取從電子治理中獲益的空間。中國(guó)也清醒認(rèn)識(shí)到電子治理本身的巨大潛力蘊(yùn)含于開(kāi)放和交流之中。因此，在處理主權(quán)化的電子治理與全球電子治理的關(guān)系上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)開(kāi)放的大門不能關(guān)上，也不會(huì)關(guān)上……鼓勵(lì)和支持我國(guó)網(wǎng)信企業(yè)走出去，深化互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際交流合作……外國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，只要遵守我國(guó)法律法規(guī)，我們都?xì)g迎”[34]。中國(guó)還將自身作為全球電子治理體系變革的積極推動(dòng)者，呼吁推動(dòng)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間的命運(yùn)共同體?！把┤擞?jì)劃”推進(jìn)過(guò)程中吸引16個(gè)國(guó)家參與并形成的多邊共治合作機(jī)制即是這種努力的最好注腳。

4 中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)向電子治理效能的轉(zhuǎn)化路徑

中國(guó)國(guó)家治理體系的制度特點(diǎn)與電子治理特質(zhì)的耦合是電子治理效能釋放的邏輯基礎(chǔ)，諸多要素的匹配已經(jīng)在治理實(shí)踐中展現(xiàn)出威力。例如，在2020年的新冠疫情防控中，國(guó)家運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段進(jìn)行密切接觸者追蹤、區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)研判，大大提升了疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的效率；又如，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》，力圖解決老年人所面臨的“數(shù)字鴻溝”，這是以人民為中心價(jià)值目標(biāo)的具象呈現(xiàn)。不過(guò)，制度優(yōu)勢(shì)向電子治理效能的轉(zhuǎn)化尚有較大空間。作為治理體系的有機(jī)組成部分，電子治理的效能是依托包含傳統(tǒng)和現(xiàn)代要素在內(nèi)的完整治理體系而實(shí)現(xiàn)的，它并不孤立地發(fā)揮作用。對(duì)于中國(guó)而言，要進(jìn)一步將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為電子治理效能，應(yīng)將其置入中國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的整體進(jìn)程之中加以推動(dòng)。同時(shí)，電子治理效能的釋放反過(guò)來(lái)也應(yīng)有益于這一進(jìn)程。在這一組雙向反饋過(guò)程中，以人民為中心所確立的價(jià)值取向優(yōu)勢(shì)、黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的全國(guó)一盤棋所帶來(lái)的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)、對(duì)外開(kāi)放與獨(dú)立自主統(tǒng)一所營(yíng)造的發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)都需要以更加深入的改革創(chuàng)新加以強(qiáng)化。

4.1 以人民為中心，構(gòu)建電子治理效能的評(píng)價(jià)體系

在中國(guó)，“以人民為中心”是電子治理的價(jià)值目標(biāo)，也是電子治理效能評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)。所以，應(yīng)明確“以人民為中心”在電子治理中的真正含義?！耙匀嗣駷橹行摹辈煌谖鞣诫娮又卫砝碚撝械恼貞?yīng)性，它不僅是一個(gè)政治原則，也暗含著認(rèn)識(shí)論和方法論。要解決人民群眾真正利益攸關(guān)或切實(shí)關(guān)心的問(wèn)題，需要對(duì)人民的想法進(jìn)行“整理、分析、批判和概括”[35]206，而不僅僅是回應(yīng)民眾訴求。準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才能夠在做到由人民來(lái)定義電子治理的績(jī)效與價(jià)值的同時(shí)，協(xié)調(diào)好治理資源的有限與人民需求相對(duì)無(wú)限這組矛盾。

在準(zhǔn)確把握“以人民為中心”含義的基礎(chǔ)上，這一總體價(jià)值目標(biāo)應(yīng)拆解至電子治理可以發(fā)揮功用的各個(gè)領(lǐng)域：在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的公共服務(wù)之外，電子治理還能在提供良好的公共秩序、激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃?、?shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義、提升治理體系的抗風(fēng)險(xiǎn)能力等領(lǐng)域釋放效能。“以人民為中心”的價(jià)值準(zhǔn)則也應(yīng)貫穿在各個(gè)領(lǐng)域電子治理效能的評(píng)估之中，如新技術(shù)的使用如何體現(xiàn)人民觀點(diǎn)，隱私、安全與效率間如何平衡，電子治理的演進(jìn)方向如何不被資本等強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)俘獲，如何提高電子治理的可及性而消弭數(shù)字鴻溝等。

將“以人民為中心”融入電子治理各個(gè)領(lǐng)域評(píng)價(jià)指標(biāo)的關(guān)鍵在于遏制兩類掌控電子治理資源的治理主體對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的濫用。其一，防止政府在提供公共服務(wù)、保障公共秩序、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等過(guò)程中由效率至上的傾向所引發(fā)的技術(shù)濫用沖動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)隱私、安全和效率之間的平衡和兼容，提升電子治理的可及性而彌平數(shù)字鴻溝，真正做到技術(shù)服務(wù)于人。其二，遏制新技術(shù)巨頭在實(shí)現(xiàn)自身增長(zhǎng)過(guò)程中由資產(chǎn)增殖傾向所引發(fā)的數(shù)據(jù)濫用沖動(dòng)和市場(chǎng)支配地位濫用沖動(dòng)，從而保障電子治理的演進(jìn)方向不被資本等強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)俘獲，真正將社會(huì)運(yùn)行效率的優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)體量的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)化為人民的美好生活。

4.2 堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)電子治理和傳統(tǒng)治理相互賦能

在中國(guó)的電子治理實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是“以人民為中心”這一價(jià)值的具體承載者，同時(shí)還是統(tǒng)合各個(gè)治理主體構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的電子治理模式并推動(dòng)電子治理改造整個(gè)治理體系的核心力量。充分發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一顯著優(yōu)勢(shì)，有助于將新技術(shù)的潛能轉(zhuǎn)化為電子治理效能。

第一，以“共識(shí)型決策”為基本模式制定政策，充分發(fā)揮黨在電子治理中的統(tǒng)合能力。電子治理的各主體利益不一致是一種常態(tài)。例如，個(gè)人總是期待在盡量保護(hù)隱私的情況下享受更多的便利服務(wù)，而新技術(shù)公司希望獲得更多的用戶信息以提升自身盈利能力。在這樣的背景下，制度優(yōu)勢(shì)需要配合良好的政策才能產(chǎn)生良好的效能[36]。我國(guó)在以往政治實(shí)踐中形成的“共識(shí)型決策”模式是一種獨(dú)特而有效的傳統(tǒng)治理方式，它一方面可以保障個(gè)人、新技術(shù)公司、社會(huì)組織等電子治理主體對(duì)政策出臺(tái)的廣泛參與，自下而上地將各主體的意見(jiàn)和偏好集中起來(lái)。另一方面，黨在其中也能夠發(fā)揮自上而下地調(diào)適和統(tǒng)合的作用，在面臨較大的爭(zhēng)議時(shí)可以適時(shí)終止不必要的紛爭(zhēng)并凝聚共識(shí)[37]。

第二，以黨的權(quán)威推動(dòng)電子治理加速嵌入國(guó)家治理體系，提升國(guó)家治理能力。國(guó)家治理能力包含體制吸納能力、制度整合能力和政策執(zhí)行能力[38]，新技術(shù)在這三個(gè)向度都有豐富的潛能。在體制吸納方面，新技術(shù)既帶來(lái)了更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，也豐富了公民的政治參與形式，拓展了政治參與的領(lǐng)域與范圍[39]，民生的滿足和政治參與的擴(kuò)大都可能在一定條件下成為體制吸納能力的助推器。在制度整合方面，新技術(shù)改變了整個(gè)治理體系的信息流動(dòng)方式，權(quán)力中樞信息獲取方式的更新也使其自身有了新的整合中央與地方、政治與經(jīng)濟(jì)、國(guó)家與社會(huì)等多個(gè)制度體系的工具。在政策執(zhí)行方面，大數(shù)據(jù)、人工智能等典型技術(shù)使決策部門實(shí)現(xiàn)對(duì)政策貫徹落實(shí)的全流程監(jiān)督，并獲得實(shí)時(shí)的執(zhí)行反饋，及時(shí)調(diào)整執(zhí)行行為，有助于在執(zhí)行者的執(zhí)行意愿和政策的可執(zhí)行度兩個(gè)維度提升政策執(zhí)行能力。不過(guò)對(duì)于治理體系而言，難點(diǎn)是讓這些有可能打破原有治理格局的新技術(shù)被采納。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威在推動(dòng)新技術(shù)成為治理能力現(xiàn)代化重要支撐中的關(guān)鍵作用需要進(jìn)一步強(qiáng)化。網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃、促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要等有關(guān)電子治理的重大戰(zhàn)略，都應(yīng)該在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)這一超級(jí)機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下整體推進(jìn)。

4.3 維護(hù)電子治理主權(quán)，積極參與全球電子治理規(guī)則構(gòu)建

對(duì)獨(dú)立自主與對(duì)外開(kāi)放相統(tǒng)一原則的堅(jiān)持，在過(guò)去的歷史階段促成了中國(guó)處理內(nèi)外兩個(gè)電子治理間關(guān)系的成功實(shí)踐。在國(guó)內(nèi)，對(duì)電子治理主權(quán)的強(qiáng)調(diào)，一方面有利于相對(duì)完善的信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)體系得到構(gòu)建，也使得新技術(shù)可以作為一種風(fēng)險(xiǎn)可控的高效治理工具受到廣泛運(yùn)用；另一方面，中國(guó)對(duì)全球電子治理的積極融入帶來(lái)了更多技術(shù)上的交流和理念上的共融，所提出的全球互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展治理的“四項(xiàng)原則”“五點(diǎn)主張”也贏得了越來(lái)越多的贊同。值得注意的是，在全球電子治理層面一些新的變化正在發(fā)生：自“棱鏡門”事發(fā)，美國(guó)放棄對(duì)互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)(ICANN)的監(jiān)管起，美國(guó)在全球電子治理中的絕對(duì)統(tǒng)治地位就開(kāi)始動(dòng)搖；以歐盟為代表的政治實(shí)體開(kāi)始著手推動(dòng)建立基于自身的單一數(shù)據(jù)市場(chǎng)，謀求對(duì)臉書、亞馬遜等美國(guó)技術(shù)巨頭的限制，追求數(shù)據(jù)主權(quán)、技術(shù)主權(quán)和網(wǎng)絡(luò)主權(quán)[40]。而中國(guó)作為較早踐行電子治理主權(quán)化理念的國(guó)家，孕育出了一批在世界上較具競(jìng)爭(zhēng)力的新技術(shù)行業(yè)的軟硬件公司，為世界更多國(guó)家提供了電子治理的基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用，從而在全球電子治理中扮演著越來(lái)越重要的角色。

全球電子治理形勢(shì)的變化，對(duì)中國(guó)將獨(dú)立自主與對(duì)外開(kāi)放相統(tǒng)一這一制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為電子治理效能提出了新要求。過(guò)去，全球電子治理因美國(guó)的技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)而呈現(xiàn)出單極化的特征，對(duì)于這種披著信息自由等外衣的霸權(quán)，中國(guó)主要采取了一種防御性的電子治理主權(quán)戰(zhàn)略，以維護(hù)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)和信息安全為主要任務(wù)[41]。當(dāng)下，隨著電子治理主權(quán)被更多政治體所重視，美國(guó)對(duì)自身在全球電子治理主導(dǎo)地位的濫用也遭受更多詬病，多極化成為全球電子治理的演進(jìn)方向。在這一轉(zhuǎn)型中，中國(guó)在堅(jiān)定維護(hù)自身電子治理主權(quán)的基礎(chǔ)上，也應(yīng)該以更加積極的態(tài)度參與全球電子治理規(guī)則的構(gòu)建，在包含市場(chǎng)準(zhǔn)入、數(shù)據(jù)保護(hù)、隱私政策等方面的全球電子治理多邊框架建立以及全球電子治理關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的訂立中發(fā)揮充分的作用。

5 結(jié)語(yǔ)

對(duì)于任何一個(gè)政治體，由技術(shù)進(jìn)步和新技術(shù)應(yīng)用所形成的電子治理實(shí)踐都不會(huì)全然外生于原有的治理體系。治理傳統(tǒng)和原有的制度結(jié)構(gòu)會(huì)與新技術(shù)及其載體頻繁互動(dòng)，并展現(xiàn)出不同的電子治理效能。因此，電子治理是特定治理體系之中的電子治理。基于這樣的認(rèn)識(shí)，本文通過(guò)分析中國(guó)國(guó)家治理體系的特點(diǎn)和電子治理的耦合之處，闡釋了以人民為中心的價(jià)值定位、黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的全國(guó)一盤棋以及對(duì)獨(dú)立自主和對(duì)外開(kāi)放相統(tǒng)一的堅(jiān)持等制度優(yōu)勢(shì)何以成為中國(guó)電子治理效能釋放基礎(chǔ)的內(nèi)在邏輯。

值得強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論是制度優(yōu)勢(shì)為電子治理賦能，還是電子治理效能釋放反過(guò)來(lái)助推中國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化，都有賴于不斷的改革創(chuàng)新。不過(guò)，電子治理對(duì)整個(gè)治理體系的滲入，使得這一領(lǐng)域的改革創(chuàng)新在驅(qū)動(dòng)模式方面與其他領(lǐng)域有顯著差別。在中國(guó)，改革創(chuàng)新的一種典型路徑就是政策試驗(yàn)：地方通過(guò)對(duì)試點(diǎn)方案的實(shí)施嘗試找到達(dá)成一定政策目標(biāo)的方法，然后經(jīng)由中央的篩選和推動(dòng)，將成功的地方經(jīng)驗(yàn)推廣至全國(guó)[42]27-29。這一路徑的核心在于中央與地方的互動(dòng)。然而，電子治理所依托的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)并不會(huì)被地理空間所限制，因而在主權(quán)化原則下會(huì)迅速形成一個(gè)與國(guó)家治理邊界重合的電子治理空間，電子治理全國(guó)一盤棋的特質(zhì)與政策試驗(yàn)的思路就產(chǎn)生了內(nèi)在沖突。此外，新技術(shù)的兼容性、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的一致性也關(guān)系到數(shù)據(jù)和信息能否在治理體系內(nèi)自由流動(dòng)，從而影響電子治理效能的轉(zhuǎn)化。在這樣的前提下，一種可能成為改革阻力的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)被預(yù)見(jiàn)：地方在政策試驗(yàn)中所采用的技術(shù)、系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)不僅意味著前期的資金投入，也形成了新技術(shù)使用者的路徑依賴，而這可能成為地方化的電子治理融入全國(guó)電子治理的障礙。因此，在電子治理領(lǐng)域的改革創(chuàng)新上立足治理全局的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)走在地方經(jīng)驗(yàn)之前。