胡稅根，楊競楠

(浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058)

隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術的不斷普及，越來越多的國家積極利用信息技術創(chuàng)新政府運作方式、推動數(shù)字政府建設。2020年全球新冠肺炎疫情暴發(fā)，進一步推動了數(shù)字技術在政府信息公開、便民服務、動態(tài)監(jiān)管、智能決策等方面的運用。根據(jù)最新發(fā)布的《2020年聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》[1]，全球電子政務發(fā)展平均指數(shù)(EGDI)從2018年的0.55上升到2020年的0.60，EGDI指數(shù)處于“高”或“非常高”級別的成員國共有126個，占所有成員國的65%。由全球EGDI指數(shù)持續(xù)上升可看出，世界大多數(shù)國家積極推動數(shù)字政府建設，重視整合線上和線下渠道，以實現(xiàn)政府數(shù)字治理能力的現(xiàn)代化。

近年來，中國政府高度重視信息化建設與數(shù)字政府建設。2017年，黨的十九大提出加快建設創(chuàng)新型國家，建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國與智慧社會。2019年，黨的十九屆四中全會提出推進數(shù)字政府建設，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息。2020年2月，中共中央全面深化改革委員會第十二次會議指出要運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用。同年10月，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平。數(shù)字政府是數(shù)字中國體系的有機組成部分，是推動數(shù)字中國建設、推動社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、再創(chuàng)營商環(huán)境新優(yōu)勢的重要抓手和主力引擎。盡管中國數(shù)字政府建設逐步加快，但仍在部分領域與英美等發(fā)達國家存在差距。在日本早稻田大學數(shù)字政府研究所與國際首席信息官協(xié)會聯(lián)合發(fā)布的《2018年國際數(shù)字政府評估排名研究報告》中，中國數(shù)字政府建設水平僅以62.079分排名全球第32位，落后于丹麥(94.816分)、新加坡(93.843分)、英國(91.921分)、美國(90.340分)等發(fā)達國家[2]。根據(jù)《2020年聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》，中國電子政務發(fā)展指數(shù)從2018年的0.681 1提高到0.794 8，位列全球第45名，但仍與丹麥(0.975 8)、英國(0.935 8)、美國(0.928 7)、新加坡(0.915 0)等發(fā)達國家存在較大差距。目前在全球視野下探討數(shù)字政府建設經(jīng)驗的研究還較為缺乏。因此，探尋發(fā)達國家在數(shù)字政府建設中的實踐經(jīng)驗，對于中國加快數(shù)字政府建設、推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有積極意義。

1 發(fā)達國家數(shù)字政府建設的緣起及目標

數(shù)字政府是綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術，為促進經(jīng)濟社會運行全面數(shù)字化而建立的一種新型政府形態(tài)。以政府即平臺、公民為中心、高度信息化、政府公開透明為特征的數(shù)字政府建設，能夠有效推動政府在決策、服務、評估等方面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。本文所研究的國家主要是指在《2020年聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》中排名領先且具有數(shù)字政府典型改革案例的發(fā)達國家。

1.1 發(fā)達國家數(shù)字政府建設的緣起

數(shù)字政府的雛形為電子政府，電子政府概念的首次提出源于1993年美國發(fā)布的“信息高速公路計劃”。為應對政府管理與公共服務面臨的諸多問題與挑戰(zhàn)，時任美國副總統(tǒng)戈爾(Gore)發(fā)起了“國家績效考察”運動，并提出構(gòu)建電子政府的重要改革方向。1998年1月，戈爾在加利福尼亞科學中心發(fā)表“數(shù)字地球——新世紀人類星球之認識”演講時提出“數(shù)字地球”概念，指出“數(shù)字地球”是賦予地球的一種基于海量地理信息的多維表達方式[3]。此后，數(shù)字國家、數(shù)字政府、數(shù)字城市以及數(shù)字社區(qū)等概念相繼出現(xiàn)。早期的電子政府主要通過信息技術將政府文件、數(shù)據(jù)與信息以電子化形式呈現(xiàn)，以促進現(xiàn)有辦事流程與政務服務自動化，并提高政府行政管理的內(nèi)部效率。在電子政府發(fā)展的初期，主要功能是針對現(xiàn)有內(nèi)容與服務的電子化與自動化，并不涉及對已有流程和服務的改進與優(yōu)化。此后，隨著數(shù)字治理理論的發(fā)展，電子政府的內(nèi)涵與外延得到不斷拓展。21世紀初，英國政治學家帕特里克·敦利威(Patrick Dunleavy)提出“數(shù)字時代治理理論”，該理論指出未來公共治理的三個變革方向：重新整合、基于需求的整體主義以及數(shù)字化變革[4]。自此，電子政務從以往的辦公自動化、政府內(nèi)部效率提升逐步發(fā)展成為注重公民參與、政務流程再造、數(shù)據(jù)治理與協(xié)同的數(shù)字政府建設。

從內(nèi)涵上看，數(shù)字政府是綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術，以政府數(shù)據(jù)治理推動政府決策智能化、權(quán)力運行透明化、公共服務精準化、績效評估科學化和流程再造高效化，為促進經(jīng)濟社會運行全面數(shù)字化而建立的一種新型政府形態(tài)。數(shù)字政府主要具有如下特征：(1)政府即平臺。政府即平臺[5]的概念源自英國《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》。在數(shù)字政府理念之下，政府從傳統(tǒng)的公共服務單一提供者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M整個公共服務系統(tǒng)改善與優(yōu)化的管理者，通過提供數(shù)字基礎設施、構(gòu)建基礎數(shù)字平臺等方式提升政府履行職能的效果，在公平和包容的原則下推動公眾、企業(yè)、非政府組織的共同創(chuàng)造與協(xié)作創(chuàng)新。(2)以公民為中心。以公民為中心是美國、英國、新加坡等發(fā)達國家建設數(shù)字政府始終秉持的理念。數(shù)字政府公共服務供給的側(cè)重點從滿足政府自身政策需要轉(zhuǎn)向回應公眾實際需求[6]，利用大數(shù)據(jù)分析技術精準識別公眾需求，搭建公眾參與公共服務供給和公共政策制定的平臺，進而提升公共服務質(zhì)量。(3)高度信息化。數(shù)字政府基于現(xiàn)代信息技術，廣泛獲取政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等各領域的數(shù)據(jù)信息，并對已獲取的數(shù)據(jù)信息進行科學處理和開發(fā)利用，以提升政府治理能力。(4)政務公開透明。政務信息公開透明是打造現(xiàn)代法治政府的必要舉措。數(shù)字政府通過公開政府在決策、執(zhí)行、管理、服務、結(jié)果和反饋等方面的數(shù)據(jù)和信息，以保障公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，把權(quán)力關進制度的籠子，讓權(quán)力得以在陽光下運行，進而提高政府廉潔程度與政府公信力[7]。

1.2 發(fā)達國家數(shù)字政府建設的目標

傳統(tǒng)政府向數(shù)字政府的轉(zhuǎn)型并非只是互聯(lián)網(wǎng)信息技術的簡單普及和應用，更重要的是現(xiàn)代信息技術帶來政府治理思維和治理理念的變革。借助大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等現(xiàn)代信息技術，發(fā)達國家數(shù)字政府建設的主要目標旨在推動政府決策、權(quán)力運行、公共服務、績效評估與流程再造朝著更加智能化、透明化、精準化、科學化與高效化的方向發(fā)展。

一是通過數(shù)字政府建設實現(xiàn)政府決策模式智能化。傳統(tǒng)政府管理的特征之一就是機械性，即公共決策都是在問題實際發(fā)生之后的被動應對。而數(shù)字政府基于大數(shù)據(jù)的智能公共決策模式，使被動、機械的傳統(tǒng)決策模式向預測性和精準化的智能決策轉(zhuǎn)變，能有效解決傳統(tǒng)公共決策模式滯后的困境[8]。通過大數(shù)據(jù)賦能數(shù)字政府建設，能有效推動大數(shù)據(jù)輔助的決策模式向大數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策模式轉(zhuǎn)變[9]。數(shù)字政府智能決策以政務云、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字基礎設施和數(shù)據(jù)庫為平臺，以客觀數(shù)據(jù)為依據(jù)，以數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)挖掘、關聯(lián)分析為手段，旨在推動政府公共決策體系的科學有效發(fā)展。通過互聯(lián)網(wǎng)、市場、企業(yè)、個人等多個途徑全面收集結(jié)構(gòu)化甚至非結(jié)構(gòu)化的原始數(shù)據(jù)，從海量的數(shù)據(jù)中實時挖掘出有價值的信息，再將其與歷史環(huán)境、歷史事件進行關聯(lián)對比，發(fā)現(xiàn)政策運行和發(fā)展的規(guī)律，進而為解決實際問題提供科學的數(shù)據(jù)支撐。比如，2017年英國政府發(fā)布的《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略(2017—2020)》提出要推動政府數(shù)據(jù)業(yè)務發(fā)展，提升政府數(shù)據(jù)科學分析能力，更好地運用數(shù)據(jù)來支持決策[10]。

二是通過數(shù)字政府建設實現(xiàn)政府權(quán)力運行透明化。公開透明是現(xiàn)代法治政府的基本價值理念。規(guī)范政府權(quán)力運行，深化政府信息公開，打造廉潔、透明、陽光的政府是反腐倡廉的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)公共管理模式往往是封閉式的，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租、公共資源配置低效、社會組織與市場組織參與度較低等問題。大數(shù)據(jù)技術使政府數(shù)據(jù)的公開和共享成為可能，實行政府信息公開制度，打造陽光透明的數(shù)字政府也逐步成為公共管理模式轉(zhuǎn)型的主要趨勢。數(shù)字政府通過數(shù)據(jù)監(jiān)督、過程監(jiān)督、整體監(jiān)督取代傳統(tǒng)的人工監(jiān)督、事后監(jiān)督與個體監(jiān)督，將權(quán)力關進“數(shù)字”的籠子，使政府的權(quán)力運行過程處處留痕。以公開、公正的基本原則建立政府權(quán)力的公開運行制度，使政府權(quán)力在陽光透明的環(huán)境下運行，有利于構(gòu)建政府權(quán)力規(guī)制的公共治理模式[11]。2009年，美國發(fā)布的《開放政府指令》明確了透明、參與、協(xié)同三大政府數(shù)據(jù)開放原則，此后美國上線“Data.gov”網(wǎng)站，旨在保證公民可以自由檢索并獲取聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)，實現(xiàn)政府透明化[12]。

三是通過數(shù)字政府建設實現(xiàn)公共服務供給精準化。傳統(tǒng)的公共管理模式側(cè)重行政科層體制下的流程管理，其公共服務質(zhì)量受到公共政策覆蓋區(qū)域、公共服務主體供給能力等因素的制約。不同地域政府行政人員綜合素質(zhì)的差異直接影響具體政策的落實，當政府的行政控制力強時對政策的推行力度就大，反之當政府不具備一定的行政控制力時，政策的執(zhí)行力度就較弱。另一方面，傳統(tǒng)公共管理模式下的公共服務質(zhì)量還會受到技術水平的限制，缺乏相應的技術手段導致公共管理主體所提供的公共服務大多是“粗獷式”的，即對每個人提供的服務都是相同的，缺少精細化的管理能力，難于滿足人民日益增長的個性化需求。而數(shù)字政府建設將充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)容量大、類型多、存取速度快、應用價值高的特點，可以提升政府的數(shù)據(jù)收集、整理、分析與應用能力，有效推動公共服務精細化管理和服務型政府構(gòu)建。在數(shù)字政府改革中政府將構(gòu)建一個覆蓋不同群體、區(qū)域和領域的政務服務開放性平臺，并在與公民的雙向互動中匯集大量內(nèi)容豐富、多源異構(gòu)的政務數(shù)據(jù)。依靠大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術，在海量數(shù)據(jù)信息中挖掘出不同群體與個體的社會需求，并以此作為政府科學決策依據(jù)，更好為公民提供個性化與精準化的公共服務。如2014 年新加坡發(fā)布的《智慧國家2025》提出要通過建設覆蓋全島的數(shù)據(jù)收集、連接和分析的基礎設施平臺，根據(jù)所獲數(shù)據(jù)預測公民需求，以提供更好的公共服務[13]。

四是通過數(shù)字政府建設實現(xiàn)政府績效評估科學化。在大數(shù)據(jù)廣泛應用于數(shù)字政府建設之前，政府績效評估往往存在評估主體單一、評估指標缺乏科學性和績效信息滯后等問題。由于政府部門信息壟斷程度高，加之缺乏數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理念和大數(shù)據(jù)技術的運用，政府在開展績效評估工作時往往傾向于設置容易獲取數(shù)據(jù)的指標，進而導致指標體系的共性特征較為明顯，評估結(jié)果缺乏準確性。同時，以月度、季度或年度為時間周期匯集的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)具有明顯的滯后性，難以實現(xiàn)績效數(shù)據(jù)的實時生產(chǎn)、處理、分析與反饋，無法反映政府績效的真實水平。在數(shù)字化技術的驅(qū)動下，數(shù)字政府績效評估則更加注重績效信息的時效性，從靜態(tài)評估、滯后評估逐步轉(zhuǎn)向動態(tài)評估與實時評估。數(shù)字政府能夠在一個管理周期內(nèi)不限次數(shù)地實時進行績效數(shù)據(jù)采集、績效水平計算、績效結(jié)果反饋和績效信息利用。同時，為解決傳統(tǒng)績效評估指標、樣本與數(shù)據(jù)的有限性問題，數(shù)字政府績效評估利用機器學習、人工智能、動態(tài)模擬與仿真等數(shù)據(jù)挖掘技術，對復雜、動態(tài)和系統(tǒng)的政府績效結(jié)果形成過程進行實時的數(shù)據(jù)記錄，推動政府績效評估由模糊評估轉(zhuǎn)向精準評估。目前，英國政府正在測試政府績效數(shù)據(jù)系統(tǒng)，該系統(tǒng)致力于公共決策“數(shù)據(jù)儀表盤”的實時可視化呈現(xiàn)，以幫助決策者更直觀地對政策實際效果進行評估14]。

五是通過數(shù)字政府建設實現(xiàn)政務流程再造高效化。政務流程再造是以公眾需求為導向，借鑒企業(yè)業(yè)務流程再造方法，全面重組政府原有組織機構(gòu)和服務流程，以此提高組織績效，提升公眾滿意度[15]23-28。從本質(zhì)上看，政府的流程優(yōu)化再造與政府信息化水平的提升是相輔相成的。在政府流程再造的早期，主要通過計算機技術的普及推進政府辦公自動化，同時開始探索建立政府門戶網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫，使公眾不用出門就能辦理部分業(yè)務。近年來，隨著大數(shù)據(jù)技術的進一步發(fā)展和普及，政府流程再造已經(jīng)有了跨越式發(fā)展，進入數(shù)字政府建設的新時期。數(shù)字政府建設主要特征之一則是通過政務云、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器、人工智能等一系列先進技術的運用，促進跨部門、跨層級的信息資源共享，整合不同部門的各類公共服務，實現(xiàn)多部門協(xié)同辦公，提高民眾享受公共服務的獲得感，構(gòu)建一個“政府-市場-社會”的多元動態(tài)協(xié)同共治的治理格局。如2016年丹麥政府發(fā)布的《2016—2020年數(shù)字戰(zhàn)略》提出要通過政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建立用戶友好、簡潔與高效的公共部門，并加強公共部門與企業(yè)、利益相關者組織和其他各方的合作[16]。

2 發(fā)達國家數(shù)字政府建設的實踐探索

在《2020聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》中發(fā)達國家數(shù)字政府總體居于世界前列水平，發(fā)達國家主要通過制定數(shù)字政府建設規(guī)劃，運用現(xiàn)代信息技術創(chuàng)新政府運作，持續(xù)優(yōu)化政府數(shù)據(jù)開放、信息共享、政府決策與公共服務等方式，實現(xiàn)數(shù)字政府建設的快速發(fā)展。

2.1 制定數(shù)字政府建設的戰(zhàn)略規(guī)劃

近年來，發(fā)達國家重視制定符合本國國情的數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略，以順應大數(shù)據(jù)與政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢，便于公眾獲取更為便捷、高效和高質(zhì)量的政務服務。自2012年開始，英國先后出臺《政府數(shù)字化戰(zhàn)略》《“數(shù)字政府即平臺”計劃》等戰(zhàn)略規(guī)劃，一系列的改革舉措助推英國數(shù)字政府建設取得顯著成效，在2016年聯(lián)合國電子政府調(diào)查評估中獲得第一名。2017年，英國出臺《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略(2017—2020)》，包括連接戰(zhàn)略、數(shù)字技能與包容性戰(zhàn)略、數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略、數(shù)字轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略、網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略、數(shù)字政府戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)戰(zhàn)略等七大舉措，重點打造線上身份認證、線上支付與線上通知三大數(shù)字政府服務平臺。美國先后發(fā)布《數(shù)字政府服務》《數(shù)字政府：構(gòu)建一個21世紀平臺以更好地服務美國人民》等戰(zhàn)略規(guī)劃，致力于提供可以在任何時間、任何地點、通過任何設備獲取的數(shù)字政府服務。新加坡先后發(fā)布《智慧國家2015》和《智慧國家2025》，秉持“大數(shù)據(jù)治國”的理念，致力于實現(xiàn)“多個部門、一個政府”目標，為公眾提供優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務。丹麥制定《2016—2020年數(shù)字戰(zhàn)略》，加強數(shù)字公共管理與電子服務建設，同時強調(diào)政府與企業(yè)及其他利益相關組織團體的合作。韓國發(fā)布《2020年電子政務總體規(guī)劃》，內(nèi)容包括提供數(shù)字化的政府服務、創(chuàng)建數(shù)字友好型產(chǎn)業(yè)、建立電子政務平臺等具體措施。

2.2 建立首席信息官數(shù)字政府管理運行制度

首席信息官(CIO)是主要負責國家信息資源戰(zhàn)略規(guī)劃制定、實施和管理的公務職位[17]?？v觀世界各國數(shù)字政府的建設過程，設立政府首席信息官并明確CIO的權(quán)利、義務與責任，健全CIO的選拔與管理機制，是數(shù)字政府建設的一項重要舉措。在日本早稻田大學數(shù)字政府研究所與國際CIO協(xié)會聯(lián)合發(fā)布的《國際數(shù)字政府評估排名研究報告》中，政府首席信息官(GCIO)作為其中一項一級指標，被視為數(shù)字政府戰(zhàn)略能夠成功實施的關鍵要素之一。美國是世界上較早建立首席信息官制度的國家之一，CIO并不是一個孤立的個體，而是一整套完備的組織架構(gòu)和管理體系。美國數(shù)字政府建設的最高領導機構(gòu)是總統(tǒng)管理委員會，其下設的執(zhí)行機構(gòu)為聯(lián)邦管理和預算辦公室(OMB)。首席信息官辦公室(CIOB)隸屬于OMB，CIOB主任由總統(tǒng)直接任命，負責數(shù)字政府建設的資源管理工作[18]。加拿大的政府首席信息官制度建立于20世紀90年代初，CIO創(chuàng)建之初的角色定位僅僅是對情報進行簡單處理與分析，而后逐步注重信息資源的挖掘與分析。進入21世紀，隨著加拿大數(shù)字政府建設的重點由提升行政部門內(nèi)部效率轉(zhuǎn)向為公眾提供便捷高效的政府服務，CIO由最初的情報、信息分析轉(zhuǎn)向政府創(chuàng)新，更加注重政府透明度、部門協(xié)同工作、節(jié)約成本、降低復雜性等要素[19]。新加坡也設立了資訊通信管理局、首席信息官、政府首席資訊辦公室等推進數(shù)字政府建設的三大機構(gòu)，并在此基礎上建立集中指導與分權(quán)執(zhí)行相結(jié)合的政府信息化特派專員制度。英國則設立政府電子大臣和政府電子特使，負責協(xié)調(diào)全國的信息化工作。電子大臣主要負責協(xié)調(diào)各個部門與信息化相關的工作并直接向首相匯報，電子特使側(cè)重于制定信息化的戰(zhàn)略和政策，并推進相關政策的具體實施。

2.3 深化政務數(shù)據(jù)的開放和應用

開放政府數(shù)據(jù)是指政府利用現(xiàn)代信息技術手段，將不涉及公民個人隱私和公共安全的數(shù)據(jù)主動、免費開放給所有公眾[20]。隨著現(xiàn)代信息技術的高速發(fā)展，政府部門已逐步成為大數(shù)據(jù)資源的主要生產(chǎn)者和匯集者之一，海量的大數(shù)據(jù)資源有利于政府更科學地制定公共政策和提供高質(zhì)量的公共服務，同時促進公民、企業(yè)與其他社會組織積極參與公共事務。為了滿足公眾日益增長的對政府開放數(shù)據(jù)的需求，打造陽光、透明與廉潔政府，世界各國積極探索從信息公開逐步轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)開放。2009年，美國頒布《開放政府指令》，明確透明、參與、協(xié)同三大政府數(shù)據(jù)開放原則[12]。在政府數(shù)據(jù)開放實踐層面，美國通過整合在各個部門和機構(gòu)網(wǎng)站中已經(jīng)公開的數(shù)據(jù)，建立Data.gov政府數(shù)據(jù)公開網(wǎng)站，由數(shù)據(jù)、主題、影響、應用程序、程序開發(fā)、聯(lián)系等六大板塊構(gòu)成，主要涉及的服務內(nèi)容包括數(shù)據(jù)提供、數(shù)據(jù)檢索、數(shù)據(jù)利用、交流與互動。2011年，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國和美國成立了開放政府合作伙伴聯(lián)盟，共同承諾提升政府信息公開度[21]。2015年，歐盟開展利用開放數(shù)據(jù)減少政府腐敗的行動[22]，英國憑借其在政府數(shù)據(jù)開放方面的創(chuàng)新舉措，成為利用開放數(shù)據(jù)減少政府腐敗行動的試點國家之一。數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會、公共數(shù)據(jù)集團、開放數(shù)據(jù)研究所是英國推進政府數(shù)據(jù)開放的主要組織機構(gòu)，承擔研究大數(shù)據(jù)如何促進經(jīng)濟增長、數(shù)據(jù)定價及促進學界、商界、政界、社會在政府數(shù)據(jù)開放方面合作等職能。同時，英國開發(fā)“Data.gov.uk”一站式數(shù)據(jù)開放平臺，其開放數(shù)據(jù)包括關聯(lián)數(shù)據(jù)、可關聯(lián)數(shù)據(jù)、非專屬結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)以及普通公開的數(shù)據(jù)五個層面。

2.4 注重政務數(shù)據(jù)的融合與共享

隨著現(xiàn)代信息技術的普及，越來越多國家的政府部門重視信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)庫建設，然而不同的信息系統(tǒng)較多分散于政府的不同層級與不同部門之中，信息孤島與數(shù)據(jù)煙囪現(xiàn)象較為明顯。為了優(yōu)化政府資源配置，提升公共服務效率與效能，世界各國均在政府信息共享方面進行探索，以進一步推進數(shù)字政府建設，打造整體性政府。2015年，美國政府批準設立信息共享和分析組織，主要負責促進公共部門與私人部門進行網(wǎng)絡威脅情報的信息共享與互通。同時，根據(jù)商業(yè)、教育、新聞媒體等不同用途，對政府數(shù)據(jù)信息服務進行分類管理，收取相應的信息查找、評審、復制等費用。除此之外，美國出臺的《公共信息準則》規(guī)定政府不得收取法定費用之外的其他任何費用。英國政府專門設立公共數(shù)據(jù)集團、開放數(shù)據(jù)用戶小組等組織機構(gòu)，為“Data.gov.uk”網(wǎng)站的日常運行提供保障。公共數(shù)據(jù)集團由工商、地震、地形測量與氣象局組成，主要負責協(xié)調(diào)和督促各部門積極推進數(shù)據(jù)開放與共享工作，搜集儲存不同領域政府部門的信息數(shù)據(jù)集，并將其整合在一個組織框架之內(nèi)。開放數(shù)據(jù)用戶小組側(cè)重于收集公眾訴求與需要，并反饋至數(shù)據(jù)信息戰(zhàn)略委員會，以此確定不同類型數(shù)據(jù)信息開放利用的優(yōu)先次序。新加坡出臺《整合政府2010》，秉持以顧客為中心的理念，通過“Data.gov.sg”網(wǎng)站匯集各部門的信息數(shù)據(jù)，并為用戶提供政府機構(gòu)、關鍵字、過濾選項等多種數(shù)據(jù)查詢方法。

2.5 借助人工智能技術打造智能化政府

美國德勤會計師事務所曾在《人工智能如何改變政府》中提到，人工智能技術能夠為聯(lián)邦政府每年減少工作時間12億小時、節(jié)約行政成本411億美元，這一數(shù)據(jù)遠遠高于普通的計算機系統(tǒng)每年為聯(lián)邦政府節(jié)省的工作時間(9.67千萬小時)和行政成本(33億美元)[23]。隨著人工智能技術的快速發(fā)展，越來越多的國家重視人工智能技術在數(shù)字政府領域的重要價值，并積極探索人工智能技術與數(shù)字政府建設的結(jié)合，以提升政府決策、公共服務、市場監(jiān)管等方面的科學化與智能化水平。2017年，英國達勒姆警察計劃開發(fā)“Hart”人工智能系統(tǒng)，通過將個人犯罪風險分為高、中、低三類，以此判斷某個嫌疑人是否應該被拘捕關押。美國洛杉磯警察局與帕蘭提爾科技公司合作建立犯罪預警中心，通過挖掘分析以往案件信息、社交媒體信息、匿名聊天信息等，找到隱藏在海量信息中的潛在破案線索，進行犯罪預測[24]。芬蘭稅務局與移民服務機構(gòu)合作對機器人的電話服務技能進行測試，旨在為移民服務機構(gòu)90%左右的用戶提供一個互動交流的數(shù)字渠道，以便于解放人力，使工作人員能夠回應更為急迫的需求、應對更具挑戰(zhàn)性的復雜問題。紐約與沃森平臺合作建立客戶管理系統(tǒng)，通過研究16個城市服務系統(tǒng)中的3 000余份文件，該客戶管理系統(tǒng)能夠回答約1萬個問題，在縮短響應時間、促進城市服務咨詢投訴處理進程等方面取得了顯著成效。德國聯(lián)邦移民和難民局也在積極探索如何運用人工智能語音分析技術精準識別難民的原始國籍[25]。

2.6 重視頒布法令保護數(shù)據(jù)安全與公民隱私

隨著大數(shù)據(jù)在社會日常生活中的普遍應用，數(shù)據(jù)集呈現(xiàn)出規(guī)模性、多樣性與復雜性的特點，使得在大數(shù)據(jù)收集、儲存、共享與開放過程中數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)隱私問題日漸凸顯。2018年以來美國先后出臺《合法使用境外數(shù)據(jù)明確法》《2018加州消費者隱私法案》《信息隱私：互聯(lián)設備法案》等數(shù)據(jù)與安全方面的法案，圍繞跨境數(shù)據(jù)調(diào)取、消費者數(shù)據(jù)與隱私保護、未經(jīng)授權(quán)訪問修改或泄露網(wǎng)絡互聯(lián)設備信息等方面作出了相關規(guī)制。新加坡頒布《個人資料保護法令》，并設立了“謝絕來電”登記處，防止公民受到短信或郵件的騷擾。同時，部分國家也開始應用區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術，有效保障政務數(shù)據(jù)安全性。2016年，英國政府首席科學顧問馬克·沃爾波特(Mark Walport)發(fā)布《分布式賬本:超越區(qū)塊鏈》研究報告[26]，報告提出政府應積極與產(chǎn)業(yè)界和學術界開展合作，為分布式賬本內(nèi)容的安全性和隱私保護制定相應的標準。愛沙尼亞設立“信息大使館”，使用區(qū)塊鏈技術保障該系統(tǒng)內(nèi)的財政、社保、地籍、身份、戶口等數(shù)據(jù)信息不被清除與更改，同時還啟動區(qū)塊鏈公證服務，任何地方的居民均可在區(qū)塊鏈中獲取結(jié)婚證明、出生證明與商務合同等公共服務[27]。

3 發(fā)達國家數(shù)字政府建設的經(jīng)驗借鑒

通過系統(tǒng)梳理美國、英國、新加坡等發(fā)達國家數(shù)字政府建設的實踐，進一步歸納總結(jié)其數(shù)字政府建設的經(jīng)驗，有助于對中國數(shù)字政府建設提供借鑒。

3.1 統(tǒng)籌推進“政府即平臺”的數(shù)字政府發(fā)展模式

“政府即平臺”并非簡單指中央或地方政府開發(fā)的數(shù)字化平臺，更重要的是體現(xiàn)一種以公民為中心的發(fā)展理念，政府應從單一的公共服務提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳乒卜障到y(tǒng)的管理者。發(fā)達國家圍繞以公民為中心的理念，通過出臺國家層面的數(shù)字政府建設戰(zhàn)略規(guī)劃，構(gòu)建推進數(shù)字政府建設的組織架構(gòu)與管理體系，統(tǒng)籌推進政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。就中國而言，一是要從中央層面推進數(shù)字政府的協(xié)同化建設，統(tǒng)籌不同部委、中央與地方之間的差異化需求，出臺數(shù)字政府戰(zhàn)略規(guī)劃和配套性政策；二是探索將各職能部門的規(guī)章制度或行政法規(guī)提升至法律層面，促進數(shù)字政府法制化建設；三是以打造整體型數(shù)字政府為目標，明確不同層級政府在建設數(shù)字政府中的職責。中央政府致力于建設全國通用的數(shù)字政務服務平臺，省級政府側(cè)重于搭建軟硬件相結(jié)合的數(shù)字基礎設施共享平臺，區(qū)縣級政府則主要負責已有平臺的日常運營維護與普及推廣。

3.2 建立公眾需求導向的政府數(shù)據(jù)開放與共享機制

盡管世界各國在數(shù)字政府建設的具體舉措上有所差異，但數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)共享始終是數(shù)字政府建設進程中的核心要素。美國的《開放政府指令》、英國的開放數(shù)據(jù)小組、新加坡的《整合政府2010》以及多國參與成立的開放政府合作伙伴聯(lián)盟，均在不同程度上促進了各國法治政府與整體型政府建設。中國應秉持以人民為中心的發(fā)展思想，秉持全面開放、協(xié)同共享、平等對待等準則[28]，探索建立以公眾需求為導向的政府數(shù)據(jù)開放與共享機制。一是通過大數(shù)據(jù)的技術手段收集分析公眾對于政府數(shù)據(jù)開放的需求，繪制數(shù)據(jù)開放的需求清單，明確數(shù)據(jù)開放的優(yōu)先次序，優(yōu)先開放公眾關注度高、隱私風險較低和利用率高的數(shù)據(jù)。二是積極引導各級政府逐步將政府數(shù)據(jù)開放納入政府績效考核體系與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃之中，通過政府主動公開政務數(shù)據(jù)來引導企業(yè)、高校、科研機構(gòu)等社會組織開放相應數(shù)據(jù)。三是研究出臺政府跨部門、跨層級、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享戰(zhàn)略規(guī)劃，促進政府數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，加快制定具有較高科學性和可操作性的數(shù)據(jù)共享平臺技術標準規(guī)范體系，如數(shù)據(jù)編目指南、數(shù)據(jù)接口標準、元數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)加密與脫密技術、數(shù)據(jù)血緣管理指南、水印技術標準等[29]。

3.3 重視運用現(xiàn)代信息技術提升政府智能化水平

為了提升政府政策制定、科學決策、公共服務供給的科學化與智能化水平，提供高質(zhì)量的公共服務，發(fā)達國家基于大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等技術，推進數(shù)字政府建設朝著更為智能化的方向發(fā)展。如英國的“Hart”人工智能系統(tǒng)、美國的犯罪預警中心均是新一代信息技術應用于智能政府建設的典范。中國也應加強政府的智能化建設，提升政府智能治理能力。一是秉持開放、多元與共享的大數(shù)據(jù)治理理念，積極進行政府組織模式與運行流程的變革，推動政府行政層級優(yōu)化與政府組織扁平化，為政務數(shù)據(jù)的及時有效傳遞提供保障。二是加大政府在人工智能、區(qū)塊鏈、云計算等領域的人才儲備力度，探索與企業(yè)、科研機構(gòu)等共同進行技術研發(fā)創(chuàng)新的合作機制。三是注重人工智能技術倫理問題的審查。人工智能面臨從弱人工智能向強人工智能、超人工智能的轉(zhuǎn)變，人類社會可能面臨成為超人工智能技術附庸的風險[30]。因此，我國智能政府建設要明確各級政府及工作人員應用人工智能技術的具體職責，防范智能政府治理中的純技術導向問題，在人工智能技術研判結(jié)果與政府工作人員主觀能動性相結(jié)合的基礎上進行科學決策。

3.4 加強數(shù)據(jù)安全保護與隱私風險防范

數(shù)字政府建設需要數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)共享，而數(shù)據(jù)開放與共享又必定會產(chǎn)生數(shù)據(jù)安全和隱私泄露風險。因此，世界各國政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，始終把數(shù)據(jù)安全與隱私保護作為推進數(shù)字政府建設的一項重要舉措，不僅出臺了一系列保護數(shù)據(jù)安全和隱私的法律法規(guī)，還積極探索應用區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術保障重要公共檔案和數(shù)據(jù)的安全性。就中國而言，一是注重數(shù)據(jù)安全與隱私保護的平臺建設與技術創(chuàng)新，政府信息平臺中的信息資源要有配套的保護屏障和保密措施，以防個人信息被竊和侵犯。同時，積極創(chuàng)新數(shù)字甄別、數(shù)字統(tǒng)計、數(shù)字存儲、數(shù)字利用、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)追蹤等技術，以保障數(shù)據(jù)安全。二是要加強數(shù)據(jù)安全與隱私保護的頂層設計，加快數(shù)據(jù)安全與隱私保護的立法進程，明確個人隱私的范圍和權(quán)利邊界，同時設立全國性的數(shù)據(jù)安全管理機構(gòu)，對數(shù)據(jù)開放和應用全過程進行有效監(jiān)管，嚴厲打擊數(shù)據(jù)泄露、詐騙與侵犯個人隱私的違法犯罪行為。三是平衡好隱私保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關系，在立法保護個人隱私的同時，也要注重數(shù)據(jù)開發(fā)的靈活性和流通性，以保證企業(yè)、科研機構(gòu)等可以利用公開數(shù)據(jù)進行技術研發(fā)和產(chǎn)品創(chuàng)新，促進數(shù)字經(jīng)濟的持續(xù)增長。

總而言之，目前中國正處于轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革和創(chuàng)新行政管理方式的關鍵時期。通過梳理發(fā)達國家數(shù)字政府概念的緣起以及數(shù)字政府建設在政府決策、權(quán)力運行、公共服務、績效評估與流程再造等方面的目標，研究發(fā)達國家數(shù)字政府建設在政府即平臺數(shù)字發(fā)展模式、政府數(shù)據(jù)開放共享、政府智能化水平、數(shù)據(jù)安全與隱私保護等方面的創(chuàng)新實踐。總結(jié)發(fā)達國家數(shù)字政府建設的實踐經(jīng)驗，為厘清我國數(shù)字政府建設的思路、提升公眾數(shù)字政府建設的效能、加快推動我國政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供有益的借鑒。