崔 冬

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040）

［提要］行政立法公眾參與是現(xiàn)代行政法治的必然要求，是民主立法的表現(xiàn)形式，也是科學(xué)立法的保障。從具體的行政立法實(shí)踐看，參與主體不明確、參與度不高、參與方式單一、參與程序缺位以及行政立法機(jī)關(guān)過(guò)度主導(dǎo)等問(wèn)題降低了公眾參與的有效性。提高公眾參與的質(zhì)量，培育科學(xué)的公眾參與理念、擴(kuò)大公眾參與主體范圍、拓寬公眾參與平臺(tái)，建立行政立法信息公開(kāi)與公眾參與反饋機(jī)制，構(gòu)建公眾的全程參與及問(wèn)責(zé)機(jī)制是完善行政立法公眾參與制度的必然選擇。

一、問(wèn)題的緣起

廣義的行政立法通常指國(guó)家機(jī)關(guān)制定有關(guān)行政權(quán)的法律、法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。狹義的行政立法是指有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)，因制定主體僅限于特定的行政機(jī)關(guān)，因而也稱(chēng)政府立法。本文采取狹義說(shuō)，以行政立法的主體加以識(shí)別。修訂后的《立法法》將行政立法主體擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，行政立法的數(shù)量勢(shì)必會(huì)大幅增加。數(shù)量龐大的行政立法在我國(guó)法律體系中占據(jù)重要地位，其立法質(zhì)量直接影響著我國(guó)民主法治建設(shè)水平。我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，行政立法權(quán)也不例外。允許公眾參與行政立法是人民行使當(dāng)家做主權(quán)利的表現(xiàn)。

所謂行政立法公眾參與是指公民和社會(huì)團(tuán)體等直接或者間接地參與行政立法活動(dòng)，發(fā)表立法意見(jiàn)和建議，進(jìn)而影響行政立法的進(jìn)程和結(jié)果的制度總稱(chēng)。公眾參與既是公眾行使參與國(guó)家事務(wù)管理民主權(quán)利的保障，又是提升行政立法科學(xué)性、民主性和可接受性的保障?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制”。盡管我國(guó)《立法法》及兩個(gè)配套行政法規(guī)（《行政法規(guī)制定程序條例》 《規(guī)章制定程序條例》）均有行政立法公眾參與的規(guī)定，但因其規(guī)定不夠具體，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)諸多問(wèn)題，未能將公眾參與機(jī)制的作用充分發(fā)揮。將公眾的行政立法參與權(quán)由應(yīng)然狀態(tài)轉(zhuǎn)換到實(shí)然狀態(tài)需要有完善的制度保障。

二、行政立法公眾參與制度問(wèn)題檢視

實(shí)踐中，我國(guó)的行政立法機(jī)關(guān)也并未完全忽視公眾參與。據(jù)中國(guó)政府法制信息網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示：2016年國(guó)務(wù)院法制辦公室共有20件法律、行政法規(guī)草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院各部委共有160件部門(mén)規(guī)章向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。僅2017年1～2月間就有10部行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，其中已經(jīng)完成征求意見(jiàn)工作的行政法規(guī)1部，部門(mén)規(guī)章2部。上至國(guó)務(wù)院及其工作部門(mén)，下至設(shè)區(qū)的市人民政府都有在行政立法環(huán)節(jié)中征求公眾意見(jiàn)的具體行動(dòng)。結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定和行政立法實(shí)踐情況看，公眾一般通過(guò)立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和列席立法會(huì)議等方式參與行政立法活動(dòng)，近年來(lái)更為便捷的網(wǎng)絡(luò)參與方式也得到廣泛應(yīng)用。表面上看行政立法公眾參與制度較為健全，但是目前的行政立法公眾參與仍是特定人群的階段性參與，行政立法公眾參與實(shí)踐的實(shí)然狀態(tài)差強(qiáng)人意。一位曾旁聽(tīng)過(guò)某省道路交通安全條例（草案） 審議的人士這樣評(píng)價(jià)：“草案洋洋灑灑13000多字，其中6000多字是處罰內(nèi)容，罰款條款多達(dá)120項(xiàng)，而對(duì)職能部門(mén)的約束條款才1條54個(gè)字。”顯然，如果有民主參與立法的法定程序和來(lái)自行政機(jī)關(guān)外部的監(jiān)督，這樣的行政立法一定難得一見(jiàn)［1］。

（一）行政立法公眾參與理念不科學(xué)

行政立法公眾參與理念定位不準(zhǔn)確導(dǎo)致公眾參與的主動(dòng)性差、參與度不高，作用不明顯。從公眾角度看：受幾千年封建思想的影響，公眾民主法制意識(shí)淡薄，認(rèn)為行政立法是政府的事，與己無(wú)關(guān)。部分公眾對(duì)法制環(huán)境缺乏信心，認(rèn)為參與行政立法不過(guò)是“走過(guò)場(chǎng)、走形式”，參與或不參與的結(jié)果都一樣，何必自找麻煩；還有部分公眾由于自身法律知識(shí)的匱乏，雖然想?yún)⑴c但卻沒(méi)有能力參與。

從政府角度看：一些政府官員認(rèn)為行政立法應(yīng)當(dāng)由社會(huì)精英來(lái)完成，缺少行政立法專(zhuān)業(yè)知識(shí)的普通公眾無(wú)需參與且也沒(méi)有能力參與，如果過(guò)分注重公眾參與只會(huì)給行政立法帶來(lái)阻力，是在浪費(fèi)時(shí)間、精力，會(huì)增加行政立法的成本，因而并不希望公眾過(guò)多的參與?？梢?jiàn)，行政立法機(jī)關(guān)尚未完全確立保障公眾參權(quán)的理念，忽視公眾參與也就成了很自然的事。

（二）現(xiàn)有法律規(guī)范關(guān)于公眾參與的程序規(guī)定模糊

現(xiàn)有法律規(guī)范關(guān)于行政立法公眾參與的規(guī)定過(guò)于原則，缺乏具體的、可操作性的規(guī)定。如《立法法》第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，……保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”。修改后的《立法法》第六十七條將作為配套實(shí)施細(xì)則的《行政法規(guī)制定程序條例》的內(nèi)容寫(xiě)入《立法法》，規(guī)定“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)”。但關(guān)于公眾參與的具體范圍及途徑、參與主體、公眾的意見(jiàn)如何提交及立法機(jī)關(guān)是否采納等內(nèi)容缺乏明確的可操作性規(guī)定。實(shí)踐中，行政立法機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)、規(guī)章過(guò)程中，一般都會(huì)組織立法前、立法中調(diào)研或召開(kāi)立法座談會(huì)來(lái)聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，有時(shí)也會(huì)組織立法聽(tīng)證會(huì)，但是最終采取哪種形式，則完全由立法機(jī)關(guān)掌控［2］。現(xiàn)有法律規(guī)范缺少的是法律、法規(guī)層面上的有關(guān)公眾參與行政立法細(xì)化的程序和規(guī)范，如公眾提交立法意見(jiàn)的方式、立法機(jī)關(guān)受理的期限、受理后的處理方式及對(duì)公眾意見(jiàn)如何反饋等都缺少具有操作性的規(guī)定。

（三）行政立法公眾參與主體模糊

行政立法公眾參與究竟是哪些公眾的參與？目前學(xué)界有著不同的認(rèn)識(shí)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為公眾參與是公民參與，公眾參與的主體是相對(duì)于國(guó)家有關(guān)部門(mén)的普通群眾，是政府為之服務(wù)的主體群眾［3］；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為公眾參與的主體應(yīng)擴(kuò)大，不能局限于公民參與，還包括與之一切有關(guān)的社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織。

然而，目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界似乎將專(zhuān)家學(xué)者的參與等同于公眾參與，認(rèn)為有了專(zhuān)家學(xué)者的參與就是做到了公眾參與，而與該立法有直接利害關(guān)系的相關(guān)人士卻未能具體參與到行政立法活動(dòng)中去，我們不得不要對(duì)這種觀點(diǎn)的科學(xué)性持懷疑態(tài)度。首先，專(zhuān)家學(xué)者參與行政立法是必要的，但專(zhuān)家學(xué)者參與行政立法主要是發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，并不代表公眾。即使具有一定的代表性，也只能是部分群體的利益代表。其次，特定公眾的參與也不能等同于公眾參與。不同公眾的利益訴求是不同的，特定公眾在立法參與過(guò)程中受利己主義影響，首先考慮的是自身需求，往往會(huì)以“公共利益”為借口將自己的利益最大化，忽略未能參與立法活動(dòng)的其他公眾的立法訴求。所以，行政立法公眾參與主體的范圍寬窄在一定程度上決定著行政立法的民主性和科學(xué)性。

（四）公眾參與行政立法的方式單一、渠道過(guò)窄

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，公眾參與行政立法的方式主要有參加立法聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)以及通過(guò)網(wǎng)站反映意見(jiàn)等形式，其中以法律、法規(guī)形式明確的公眾參與方式只有召開(kāi)論證會(huì)、座談會(huì)和立法聽(tīng)證會(huì)三種方式。論證會(huì)、座談會(huì)不夠正式，立法聽(tīng)證會(huì)相對(duì)正式，但參與的公眾范圍是極其有限的，而且是否組織論證會(huì)、座談會(huì)和聽(tīng)證會(huì)完全由行政立法機(jī)關(guān)決定。從近年來(lái)行政立法的實(shí)踐來(lái)看，組織立法聽(tīng)證的行政立法所占的比例很小。實(shí)踐中公眾參與行政立法的方式過(guò)于單一、渠道過(guò)窄，常用的方式是“公開(kāi)征求意見(jiàn)”。所謂的“公開(kāi)征求意見(jiàn)”就是將有關(guān)立法草案通過(guò)一定的渠道向社會(huì)公布，至于公眾是否有能力參與及能否真正參與進(jìn)來(lái)，立法機(jī)關(guān)不會(huì)過(guò)多考慮，也不會(huì)影響到立法的進(jìn)程和結(jié)果。所以，真正能夠吸納并保障公眾參與行政立法的渠道還應(yīng)拓寬，參與的方式應(yīng)當(dāng)更趨多元化，人民群眾表達(dá)立法意見(jiàn)和愿望的要求才能得以充分考慮［4］。

（五）行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用遏制了公眾參與

在行政立法實(shí)踐中，相關(guān)行政機(jī)關(guān)在立法環(huán)節(jié)中處于核心和主導(dǎo)地位，行政立法的公眾參與權(quán)牢牢掌控在行政立法機(jī)關(guān)手中，儼然成為其手中的自由裁量權(quán)。

首先，立項(xiàng)是整個(gè)立法活動(dòng)的起點(diǎn)，現(xiàn)有法律、法規(guī)均沒(méi)有關(guān)于立項(xiàng)環(huán)節(jié)公眾參與的規(guī)定。行政立法一般由下級(jí)報(bào)請(qǐng)上級(jí)立項(xiàng)，并沒(méi)有賦予公眾立法建議權(quán)。在立項(xiàng)環(huán)節(jié)缺乏公眾參與，容易忽視公眾的立法意愿。行政立法應(yīng)最大限度地集中民意、反映民意和表達(dá)民意，而要使行政立法最大限度地集中民意、反映民意和表達(dá)民意，就必須保障公眾最大限度地參與，保障各種不同利益群體、不同利益階層的公眾參與博弈［5］。在立項(xiàng)環(huán)節(jié)缺少公眾參與，由行政機(jī)關(guān)提出立法建議、所立之法更容易為行政機(jī)關(guān)所利用，難以保障行政立法體現(xiàn)民意，亦難以為公眾接受。

其次，在起草環(huán)節(jié)，行政立法機(jī)關(guān)居于主導(dǎo)地位?！读⒎ǚā返诹邨l規(guī)定行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但同時(shí)又規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)決定草案不向社會(huì)公布。公布是參與的基礎(chǔ)，不公布則無(wú)從參與，公眾能否參與取決于國(guó)務(wù)院是否決定公布草案。《規(guī)章制定程序條例》第十六條規(guī)定：起草的規(guī)章涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見(jiàn)分歧，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，起草單位應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)。該條款將是否直接涉及重大利益調(diào)整、是否存在重大意見(jiàn)分歧和是否舉行聽(tīng)證會(huì)的裁斷權(quán)都賦予給行政立法機(jī)關(guān)。在行政立法環(huán)節(jié)中立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與問(wèn)題擁有過(guò)大的自由裁量權(quán)，是否向公眾征求建議、哪些公眾可以參與、公眾如何參與以及公眾參與的程度、是否接受公眾建議等完全由行政立法機(jī)關(guān)決定。參與形式的選擇和參加人員的遴選存在著隨意性，難以保證聽(tīng)取意見(jiàn)的科學(xué)性和公眾參與的有效性［6］。行政立法機(jī)關(guān)實(shí)際上掌控著公眾參與權(quán)的行使，行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)，公眾很難有機(jī)會(huì)充分表達(dá)自己的立法意愿，導(dǎo)致行政立法公眾參與重形式、輕實(shí)質(zhì)，不能客觀、全面地收集和掌握公眾的立法意愿。

（六）缺少行政立法公眾參與問(wèn)責(zé)機(jī)制

目前我國(guó)沒(méi)有明確的行政立法公眾參與問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)行政立法機(jī)關(guān)和相關(guān)責(zé)任人員未能遵守公眾參與規(guī)定沒(méi)有相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。由于問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺失，行政立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與的程序性規(guī)定無(wú)所顧忌，導(dǎo)致行政立法公眾參與的質(zhì)量不高。

三、完善行政立法公眾參與制度的對(duì)策

（一）培育公眾和行政立法機(jī)關(guān)的公眾參與理念

人民作為權(quán)利擁有者，將自己的私權(quán)利授權(quán)給公權(quán)力組織行使，行政立法權(quán)也是人民私權(quán)利讓渡的結(jié)果，因而公眾參與行政立法不是政府對(duì)公眾的施舍，而是公眾作為權(quán)利擁有者理所當(dāng)然所享有的權(quán)利。行政立法必須充分尊重公眾的意愿，不能背離公眾。誠(chéng)然，一般公眾不具備立法的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，沒(méi)有能力參與行政立法活動(dòng)，但不能因此而否定公眾參與。因?yàn)楣姟安淮髸?huì)將法律變?yōu)榕c生活脫節(jié)的神秘而抽象的東西”，吸收了公眾意見(jiàn)和建議的行政立法會(huì)更貼近現(xiàn)實(shí)生活，從而具有強(qiáng)大的生命力［7］。所以，不能以公眾不具備理性的立法參與能力為借口來(lái)否定公眾參與。相反應(yīng)大力培養(yǎng)公眾權(quán)利主體意識(shí)，提高公眾參與行政立法活動(dòng)的能力。作為公權(quán)力代表者的行政機(jī)關(guān)一方，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立公眾參與意識(shí)，不能把允許公眾參與看作是恩賜，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，把行政立法過(guò)程中保障公眾參與權(quán)當(dāng)作法定義務(wù)而不是權(quán)力。喚起公眾參與行政立法的意識(shí)，創(chuàng)新公眾參與行政立法的手段，是加強(qiáng)和創(chuàng)新行政立法不容忽視的問(wèn)題。為此行政機(jī)關(guān)要采取多種宣教措施使公眾認(rèn)識(shí)到參與行政立法既是一種權(quán)利，也是一種義務(wù)與責(zé)任。只有培育公眾主動(dòng)參與行政立法的意識(shí)，公眾參與的積極作用才能真正發(fā)揮。

（二）擴(kuò)大行政立法公眾參與主體的范圍

公眾參與不等于公民參與。公民參與是個(gè)體參與，公眾參與應(yīng)當(dāng)是集體參與，通過(guò)個(gè)體利益表達(dá)機(jī)制，形成集體利益表達(dá)。通過(guò)組織化的方式對(duì)個(gè)體利益訴求進(jìn)行內(nèi)部的過(guò)濾和協(xié)調(diào)，可以使利益表達(dá)更加集中，更加有力，也更可能對(duì)政策產(chǎn)生影響［8］。公眾推選出的代表具有一定的代表性，但是不等于選出的代表可以代表所有的公眾，公眾享有平等的權(quán)利，必須保證所有的人都享有直接或間接參與立法的權(quán)利，保證他們能夠通過(guò)參與行政立法活動(dòng)來(lái)表達(dá)自己的意愿。如前文所述，行政立法實(shí)踐中一般都會(huì)征求專(zhuān)家意見(jiàn)，專(zhuān)家提出立法意見(jiàn)只能作為公眾參與行政立法的表現(xiàn)形式之一，且專(zhuān)家意見(jiàn)并非一定具有廣泛的代表性，因而對(duì)專(zhuān)家的意見(jiàn)也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。目前公眾參與行政立法主要以個(gè)體身份參與，但個(gè)體力量薄弱很難形成實(shí)際影響力。所以，應(yīng)構(gòu)建有組織的行政立法公眾參與機(jī)制，要發(fā)揮社團(tuán)組織的立法參與作用，用公民社會(huì)的力量來(lái)影響行政機(jī)關(guān)的立法決策。因而，要擴(kuò)大參與立法公眾的范圍，要特別重視社團(tuán)組織的作用，為其提供更多的機(jī)會(huì)來(lái)為廣大人民群眾代言，行使民主權(quán)利，參與行政立法，促使行政立法能夠最大限度地反映最廣大公眾的意志。

（三）拓寬公眾參與平臺(tái)

目前，公眾參與行政立法的主要途徑有參加立法座談會(huì)、研討會(huì)、論證會(huì)等，在科技高度發(fā)達(dá)的今天，迫切需要拓寬公眾參與行政立法的渠道，給公眾提供更多參與的平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)要為行政立法機(jī)關(guān)與公眾的合理訴求之間建立平等對(duì)話(huà)機(jī)制。在平等對(duì)話(huà)的基礎(chǔ)上，讓行政機(jī)關(guān)更了解民生、民情和民意，讓平民百姓理解并認(rèn)同行政立法。同時(shí)要拓寬公眾參與行政立法的渠道，在政府的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、官方微博上發(fā)布立法通告、舉辦座談會(huì)、研討會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等信息，通過(guò)媒體面向社會(huì)公開(kāi)征求立法項(xiàng)目、立法草案意見(jiàn)。創(chuàng)辦行政立法網(wǎng)站，與有關(guān)科研院校和社會(huì)團(tuán)體建立合作關(guān)系，設(shè)立行政立法咨詢(xún)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。

（四）建立行政立法說(shuō)明會(huì)制度

行政立法信息公開(kāi)屬于政府信息公開(kāi)的組成部分，公開(kāi)是參與、監(jiān)督的前提。行政公開(kāi)的本質(zhì)是通過(guò)一種法律程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政權(quán)的制約，同時(shí)，也可以吸收行政相對(duì)人的意見(jiàn)融入行政過(guò)程［9］。筆者認(rèn)為，在行政立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)由行政立法部門(mén)組織召開(kāi)面向公眾的立法說(shuō)明會(huì)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)向公眾說(shuō)明相關(guān)行政立法的目的、擬解決的主要問(wèn)題、可能會(huì)影響到社會(huì)公眾的哪些方面權(quán)益以及立法的預(yù)期效果等，并告知公眾提出意見(jiàn)、建議的途徑、期限。立法說(shuō)明會(huì)可以通過(guò)招貼、發(fā)傳單、發(fā)邀請(qǐng)函等方式公告，便于公眾了解行政立法信息而主動(dòng)參與到立法活動(dòng)中。美國(guó)《聯(lián)邦程序法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將擬制定的規(guī)章在《聯(lián)邦登記》或《州登記》上（相當(dāng)于我國(guó)的政府公報(bào)）上發(fā)布通告，將起草規(guī)章的情況向社會(huì)通報(bào)。通告內(nèi)容主要包括制定規(guī)章的時(shí)間、地點(diǎn)和性質(zhì)，擬制定規(guī)章的法律依據(jù)、擬制定規(guī)章規(guī)定的主要內(nèi)容和涉及的主要問(wèn)題等。

（五）加強(qiáng)政府與公眾的立法溝通，建立公眾參與意見(jiàn)反饋機(jī)制

公眾參與立法的積極意義在于保障行政立法的科學(xué)性、民主性。保障公眾的立法參與權(quán)，允許公眾提出立法建議，僅僅能保障公眾參與權(quán)在形式上的實(shí)現(xiàn)，只是做到了開(kāi)門(mén)立法，如果僅有建議而無(wú)信息反饋，將會(huì)使行政立法的公眾參與流于形式。行政立法不僅應(yīng)“開(kāi)門(mén)”，還應(yīng)“迎客”，對(duì)建議、意見(jiàn)要有反饋。行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將收到的立法建議、意見(jiàn)進(jìn)行仔細(xì)認(rèn)真地分類(lèi)整理，并分門(mén)別類(lèi)地提出反饋信息。對(duì)于合理的意見(jiàn)、建議，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納，立法也應(yīng)當(dāng)按照公眾的意見(jiàn)作相應(yīng)的調(diào)整，以符合公眾意愿，否則公眾參與行政立法就是一句空話(huà)。對(duì)于不被采納的意見(jiàn)建議，也要有相應(yīng)的信息反饋，應(yīng)說(shuō)明不予采納的原因。如在美國(guó)，規(guī)章制定的政府機(jī)關(guān)必須適當(dāng)、及時(shí)總結(jié)和回復(fù)公眾對(duì)規(guī)章草案所進(jìn)行的公眾評(píng)議。政府機(jī)關(guān)必須解釋為什么根據(jù)評(píng)議修改了規(guī)章草案，或沒(méi)有對(duì)規(guī)章草案進(jìn)行修改的原因。總結(jié)和回復(fù)評(píng)議將成為制定規(guī)章最終的理由陳述的一部分［10］。

（六）構(gòu)建公眾全程參與行政立法機(jī)制

公眾參與應(yīng)貫穿于行政立法的全過(guò)程，無(wú)論立項(xiàng)、起草、公布實(shí)施還是行政立法的清理、修改、廢止都應(yīng)發(fā)揮公眾參與的作用。

首先，將公眾參與行政立法由選擇型改為必經(jīng)型。筆者建議將行政立法的公眾參與規(guī)定改為強(qiáng)制性規(guī)定，成為政府的不二之選，即規(guī)定保障公眾參與權(quán)是政府的法定職責(zé)（義務(wù)）。在具體的立法活動(dòng)中引入公眾參與，不再是立法機(jī)關(guān)選擇的結(jié)果，而應(yīng)是必然的必經(jīng)程序。我國(guó)不僅應(yīng)從公眾權(quán)利的角度保障公眾參與行政立法的權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)從行政立法機(jī)關(guān)義務(wù)的角度明確行政立法機(jī)關(guān)保障公眾參與權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的職責(zé)。

其次，構(gòu)建主動(dòng)參與被動(dòng)參與相結(jié)合的參與機(jī)制。主動(dòng)參與由公眾主動(dòng)發(fā)起，由公眾憑借自覺(jué)性主動(dòng)地參與立法活動(dòng)。被動(dòng)參與由行政立法機(jī)關(guān)發(fā)起，公眾是被動(dòng)地參與到立法活動(dòng)中。公眾參與越主動(dòng)，參與效果就越好，公開(kāi)行政立法信息是公眾參與行政立法的前提基礎(chǔ)，此環(huán)節(jié)可以為行政立法的參加者提供論證自己主張的平臺(tái)，行政立法機(jī)關(guān)與公眾各方可就立法事項(xiàng)有正面的交鋒與博弈，有助于行政立法充分吸收各方意見(jiàn)，可以使行政立法更加科學(xué)民主，提高所立之法的可接受性，減少所立之法在未來(lái)實(shí)施過(guò)程中的阻力。主動(dòng)參與需要公眾有主動(dòng)、積極的參與意識(shí)和能力。相比較之下，被動(dòng)參與對(duì)公眾的參與意識(shí)和參與能力要求較低，在公眾主動(dòng)參與意識(shí)不強(qiáng)的條件下，被動(dòng)參與作用顯著。所以現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化被動(dòng)式參與，即要求即使沒(méi)有公眾主動(dòng)參與，行政立法機(jī)關(guān)也要依職權(quán)主動(dòng)邀請(qǐng)公眾參與到行政立法過(guò)程中去，并確保公眾的實(shí)際參與。

再次，行政立法公眾參與應(yīng)當(dāng)是全過(guò)程參與。行政立法公眾全程參與要求從立項(xiàng)、起草、實(shí)施后的監(jiān)督等環(huán)節(jié)都應(yīng)有公眾參與。目前我國(guó)行政立法立項(xiàng)階段由政府有關(guān)機(jī)關(guān)實(shí)施，此環(huán)節(jié)缺少公眾參與。公眾對(duì)行政立法的需求，應(yīng)通過(guò)一定的表達(dá)機(jī)制傳至行政立法機(jī)關(guān)。我們可以借鑒美國(guó)的做法，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定利害關(guān)系人有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出發(fā)布、修改或廢除某項(xiàng)規(guī)章的建議。提出要求或者建議進(jìn)行某項(xiàng)行政立法的可以是組織也可以是個(gè)人。此環(huán)節(jié)相當(dāng)于我國(guó)行政立法中的報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)環(huán)節(jié)，不同的是：我國(guó)的行政立法只能由特定的行政機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)，法律并沒(méi)有直接賦予普通公民報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)的權(quán)利，即使公民有立法需求，也只能向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出立法建議。而在美國(guó)，無(wú)論是組織還是個(gè)人，均有申請(qǐng)立法的權(quán)利。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在行政立法提案立項(xiàng)階段引入公眾參與，應(yīng)允許公眾提出立法建議，吸收公眾參與立法提案。行政機(jī)關(guān)有時(shí)并不能全面了解公眾的立法需求，公眾才最為了解哪些事項(xiàng)需要立法。行政立法機(jī)關(guān)的立法訴求不等于公眾的立法訴求，實(shí)踐中行政立法機(jī)關(guān)的立法方案可能會(huì)受到部門(mén)利益的左右，導(dǎo)致公眾所關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，根本無(wú)法被納入行政立法規(guī)劃。如出于自身利益的考慮，行政立法機(jī)關(guān)對(duì)于規(guī)范控制其權(quán)力的立法不感興趣，這就需要公眾提出立法動(dòng)議，在行政立法立項(xiàng)階段引入公眾參與可以打破行政立法程序啟動(dòng)權(quán)由行政機(jī)關(guān)壟斷的局面，能夠使被政府忽視或不愿考慮卻關(guān)乎公眾利益、符合民意的立法事項(xiàng)進(jìn)入立法議程，能夠確保行政立法這一公共產(chǎn)品的供給有效滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的需求。

此外，還應(yīng)構(gòu)建立法后公眾參與評(píng)價(jià)機(jī)制。允許公眾參與立法實(shí)施評(píng)價(jià)，這是保證行政立法科學(xué)、民主的最后屏障。例如，美國(guó)的行政立法就十分重視公眾參與，美國(guó)的《行政程序法》 《信息自由法》《政府公開(kāi)法》等法律都規(guī)定了公眾參與行政立法活動(dòng)的權(quán)利，這些構(gòu)成了美國(guó)行政立法公眾參與的法律保障。由此美國(guó)形成了通告制度、聽(tīng)證制度以及事后的監(jiān)督制度等較為系統(tǒng)全面的行政立法公眾參與機(jī)制。值得特別指出的是美國(guó)的行政立法監(jiān)督制度，法律賦予公民對(duì)行政立法進(jìn)行訴訟的權(quán)利，即公民認(rèn)為行政立法存在問(wèn)題，可以到法院起訴，由法院來(lái)裁判該項(xiàng)行政立法是否有效。對(duì)此，我們可以借鑒美國(guó)的做法，允許公眾對(duì)行政立法提出質(zhì)疑，待條件成熟時(shí)也可以允許公眾針對(duì)行政立法提起訴訟。

（七）建立有效的行政立法問(wèn)責(zé)機(jī)制

行政立法過(guò)程中缺少公眾參與環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)被定性為立法程序違法，理應(yīng)問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)是對(duì)行政立法機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)，也包括對(duì)主要責(zé)任人員的問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)是一種有效的監(jiān)督措施，對(duì)于保障公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)是十分必要的。一方面，問(wèn)責(zé)可以約束行政立法機(jī)關(guān)。為避免被問(wèn)責(zé)，行政立法機(jī)關(guān)一般會(huì)自覺(jué)履行保障公眾參與權(quán)的義務(wù)，從而形成保障公眾參與權(quán)的內(nèi)在動(dòng)力；另一方面，有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制可以為公眾提供權(quán)利救濟(jì)途徑。公眾可以據(jù)此來(lái)主張行使參與權(quán)，客觀上是在保障自己的參與權(quán)，從而形成保障公眾參與權(quán)的外在動(dòng)力。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改《立法法》等法律規(guī)范，增加專(zhuān)門(mén)的立法問(wèn)責(zé)規(guī)定，可以參照我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的通行做法，對(duì)有故意或重大過(guò)失導(dǎo)致行政立法不當(dāng)或違法的，要同時(shí)追究行政立法機(jī)關(guān)和主要責(zé)任人員的法律責(zé)任。