成迪雅

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610227）

2019年9月，在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，習(xí)近平總書記號召“讓黃河成為造福人民的幸福河”。會上，習(xí)近平總書記強調(diào)“新時代要注重流域保護和治理的整體性與協(xié)調(diào)性”，“完善流域管理體系，完善跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)機制”，加強流域協(xié)調(diào)管理不僅是黃河流域水環(huán)境保護工作的重要指導(dǎo)，也是全國其他地區(qū)、其他流域水環(huán)境保護工作的重要遵循，不僅揭示了流域保護工作的治理規(guī)律，也彰顯了新時代對流域保護工作提出的新要求。

十九大報告指出：“最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治是生態(tài)文明建設(shè)的有力保障?！保?］因此，回應(yīng)新時代對流域保護工作提出的新要求——加強流域協(xié)調(diào)管理，流域地方立法之間的協(xié)調(diào)顯得尤為重要。只有從流域整體出發(fā)，重視協(xié)調(diào)條款的設(shè)置，才能調(diào)和流域區(qū)域間的沖突，譜寫新時代流域水環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的新篇章。

一、流域水環(huán)境保護的碎片化與設(shè)置協(xié)調(diào)條款的必要性

（一）碎片化的流域管理體制

我國水環(huán)境管理實行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，各級行政區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境保護工作由市、縣（區(qū)）及以上的人民政府負(fù)責(zé)?！靶姓^(qū)行政”的治理方式形成了多頭管理、“碎片化”的流域管理體制，各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，欠缺主動的合作與交流，實際工作中往往“隔岸觀火”，而流域具有的流動性、不固定性又使得某一行政區(qū)的污染搭乘著水的快車向其他行政區(qū)擴散移動，這就產(chǎn)生了地方流域立法的協(xié)調(diào)需求。

（二）設(shè)置協(xié)調(diào)條款的必要性

作為人類賴以生存的資源，水資源具有公共性，河流的整體性使得上下游之間形成資源共享的利益關(guān)系。科學(xué)的水資源分配方式需遵循以下原則：首先是公平原則，該原則認(rèn)為任一地區(qū)、任何人均擁有相對平等的用水權(quán)。在用水權(quán)上，我們的后代、自然萬物也和我們同等地享有，這就引出了可持續(xù)發(fā)展原則，水資源分配必須酌量到后代人的用水需求，同時也要保留充足的水量給大自然。最后是效率原則，它強調(diào)在確保分配公平的基礎(chǔ)上，用水效益高的地區(qū)可享有優(yōu)先分配權(quán)。水環(huán)境保護地方立法的協(xié)調(diào)條款可以從調(diào)和流域地區(qū)地方立法的各項水環(huán)境保護條款入手，建立一套具有公共性的、特定的水環(huán)境保護制度。

二、水環(huán)境保護地方立法中協(xié)調(diào)條款設(shè)置的現(xiàn)狀

“水十條”之后，我國水環(huán)境綜合整治的理念從單線治水上升到區(qū)域聯(lián)合治理，全國各地刮起了流域治理熱。告別治理后置，探索流域多元化、區(qū)域化、綜合化治理，才是我國流域水環(huán)境功能得到根本改善、恢復(fù)水生態(tài)自我調(diào)節(jié)功能的解決之道［2］。本文以漢江流域為例，分析協(xié)調(diào)條款在地方水環(huán)境保護中的設(shè)置現(xiàn)狀。

漢江流域位于中國中部，流域面積超過15萬平方公里，位居長江支流之首，流域范圍涉及陜、鄂、豫、甘、川、渝（五省一市）。近年來的漢江跨行政區(qū)域水污染問題值得重視，例如自上世紀(jì)90年代開始，南陽市大量工業(yè)廠向漢江支流排污，導(dǎo)致襄陽翟灣村等下游地區(qū)淺層地下水、飲用水安全難以得到保障，三年有近70名青壯年死于癌癥［3］。兩地政府聯(lián)手治理數(shù)年，污染趨勢仍未得到扭轉(zhuǎn)。1996年，漢江全流域的地表水體水環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重下降，不到10年時間內(nèi)先后出現(xiàn)3次“水華”現(xiàn)象，湖北省率先在1999年11月出臺了《湖北省漢江流域水污染防治條例》 （以下簡稱《湖北條例》），隨后陜西省頒布了《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》（以下簡稱《陜西條例》），豫、甘、川、渝至今未出臺相關(guān)地方立法。漢江是條跨省河流，流域范圍內(nèi)各省市具有獨立的地方立法權(quán)，地方立法的協(xié)調(diào)性是決定漢江流域水環(huán)境保護工作效果的重要因素。

（一）用詞模糊不清

兩部條例關(guān)于水污染事件或其他突發(fā)事故的通報對象表意不明，且“跨界”等概念模糊不清。《陜西條例》第二十四條和《湖北條例》第十八條中規(guī)定通報對象為“可能受到污染危害的單位和地區(qū)”，但從字意上不能確定是否包括跨省界的地方政府、單位和地區(qū)。此外，《湖北條例》第十六條、第二十二條都提到“跨界河流”“相鄰河段”等概念，但未明確其范圍。目前學(xué)術(shù)界對跨界河流的定義沒有一致觀點，一般來說，地理上流經(jīng)兩個或多個國家領(lǐng)土的河流是跨界河流，亦有人將跨界河流分為狹義與廣義之分［4］，狹義上跨界河流僅指界河，即位于兩國陸上領(lǐng)土分界處的河流；廣義上的跨界河流指流經(jīng)兩個以上國家的河流［5］。可以看出，跨界河流的概念屬于國際法范疇，一般不包括流經(jīng)一國不同行政區(qū)域的國內(nèi)河流。

（二）忽視流域規(guī)劃的統(tǒng)一性

《陜西條例》第八條、《湖北條例》第十條規(guī)定，省級主管部門負(fù)責(zé)制定漢江、丹江流域水污染防治總體規(guī)劃。一方面，兩部條例對于總體規(guī)劃的制定內(nèi)容、程序、主體等規(guī)定過于原則，缺乏細化條文，另一方面，由省級部門負(fù)責(zé)制定，使得流域總體規(guī)劃受限于本級行政區(qū)域，不能體現(xiàn)流域的動態(tài)性與協(xié)調(diào)性。

對于跨區(qū)域協(xié)調(diào)，《陜西條例》并未涉及，《湖北條例》雖然有部分條款規(guī)定了跨界協(xié)同管理的問題，但依然存在諸多弊端。一是條款數(shù)量仍十分有限，且內(nèi)容過于原則，缺乏有操作性的具體規(guī)定；二是這些條款僅注重跨市界流域的協(xié)調(diào)管理，未規(guī)制跨省界流域的調(diào)整問題，例如第十六條規(guī)定跨界河流斷面水質(zhì)的責(zé)任主體為市、縣（區(qū)）人民政府，省級政府未列入其中。然而，跨省水環(huán)境利益沖突因不存在直接的上級地方政府，成為跨行政區(qū)水環(huán)境紛爭中最難協(xié)調(diào)的一類，如唐白河污染問題，南陽市隸屬河南省、襄陽市所屬湖北省，無直接上級地方政府協(xié)調(diào)管理，對兩岸村民來說“上游污染、下游遭罪”仿佛是改變不了的宿命。

（三）信息公開與共享存在局限性

《陜西條例》第二十條和《湖北條例》第十五條規(guī)定了信息公開問題，但都存在局限性。首先，兩部條例的公開內(nèi)容上未涉及跨區(qū)域信息。水污染事件往往事發(fā)突然，地方政府需要第一時間通知本地及相鄰地區(qū)，然而，忽略跨界信息共享會導(dǎo)致下游地區(qū)面對污染措手不及，不利于水污染事件的解決。其次，兩部條例并未將重點排污單位名單、排污單位排污情況以及相關(guān)環(huán)境違法信息列入公開內(nèi)容，導(dǎo)致公眾參與的缺位。襄陽市一些小化纖、造紙企業(yè)多次整治仍死灰復(fù)燃，背后原因是本地利益捆綁和地方政府自我監(jiān)督欠缺［6］。中小企業(yè)是市級縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量，面對地方利益，地方行政機關(guān)與中小企業(yè)的利益共謀在所難免，公眾參與與監(jiān)督的缺失使得治理工作雪上加霜。

（四）不利于水污染事件高效解決

分析《陜西條例》第二十四條和《湖北條例》第十八條，可以發(fā)現(xiàn)兩部條例對于發(fā)生流域水污染事件后的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制未作出明確規(guī)定。跳出地方立法，對于跨區(qū)域水環(huán)境糾紛，我國《水法》規(guī)定共同上級政府對糾紛有做出裁決的權(quán)利，但《水污染防治法》只對其賦予了協(xié)調(diào)權(quán)利，規(guī)定的不一致和地方立法的空白導(dǎo)致跨區(qū)域水環(huán)境污染問題無法得到根治。實踐中只有在污染事件突發(fā)后，臨時協(xié)調(diào)有關(guān)政府協(xié)商解決，耗時且易反復(fù)［7］。

三、水環(huán)境保護地方立法協(xié)調(diào)條款的要素范式

（一）協(xié)調(diào)條款設(shè)置的理念

可持續(xù)發(fā)展強調(diào)在環(huán)境可承受的范圍內(nèi)，經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)共生［8］。流域可持續(xù)發(fā)展認(rèn)為流域是自然、經(jīng)濟、社會三者組成的多元系統(tǒng)，流域不僅是實現(xiàn)水資源可持續(xù)使用的最佳方式，亦是推進可持續(xù)發(fā)展的基本空間［9］。為經(jīng)濟發(fā)展及水環(huán)境保護的正常推進創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)和前提，促進各級政府有效實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，因此地方立法應(yīng)做好長期戰(zhàn)略規(guī)劃，明確經(jīng)濟與環(huán)境之間的關(guān)系，將可持續(xù)發(fā)展的理念滲透進協(xié)調(diào)條款，堅持環(huán)境、經(jīng)濟、社會動態(tài)協(xié)調(diào)，達到生態(tài)文明建設(shè)的總體目標(biāo)。

（二）協(xié)調(diào)條款設(shè)置的要素

1.信息的公開與共享。

當(dāng)前信息產(chǎn)業(yè)興盛，人類已全面步入信息化時代，信息被認(rèn)為是現(xiàn)代社會豐富而重要的資源。由于各行政區(qū)域之間存在著地理上的自然邊界，內(nèi)部信息往往僅流通于固定區(qū)域內(nèi)，很難被外部知曉，對外部信息也常采消極態(tài)度［10］。然而，水的流動性決定了流域的動態(tài)性與整體性，導(dǎo)致上下游相鄰行政區(qū)的地方政府和相關(guān)部門所掌握的信息具有很高的關(guān)聯(lián)性，相互借鑒有助于地方政府作出更為精準(zhǔn)、符合流域整體利益的決策。因此，將各區(qū)域之間的信息交流機制法律化是地方立法的首要任務(wù)。為了避免信息封鎖或碎片化，地方政府應(yīng)在協(xié)調(diào)條款中確立跨區(qū)域協(xié)調(diào)與合作機制，搭建區(qū)域信息公開與共享平臺。通過建立信息公開平臺或數(shù)據(jù)庫，將各自所掌握的信息在整個流域內(nèi)共享，形成一個巨大的信息網(wǎng)絡(luò)，從而防止因信息不完整導(dǎo)致的各方協(xié)調(diào)不力。

2.水污染事件處理的協(xié)調(diào)。

地方立法對跨區(qū)域水污染事件的細化規(guī)定?？缧姓^(qū)域水污染事件涉及范圍廣，影響主體眾多，缺乏明確一致的處理標(biāo)準(zhǔn)［11］。我國現(xiàn)行法律雖規(guī)定由上一級地方政府商討處理，但實踐中仍存在諸多弊端，主要體現(xiàn)在協(xié)商時間過長，受害者權(quán)益得不到保障，以及欠缺具體統(tǒng)一的規(guī)定，協(xié)商各方對賠償數(shù)額存在較大爭議。因此，流域各地方政府應(yīng)當(dāng)在各自的地方立法中對跨行政區(qū)水污染事件作出進一步的補充和細化規(guī)定，特別是針對跨省界水污染事件的協(xié)調(diào)條款。對于協(xié)調(diào)解決方式的規(guī)定，除了可由各地方政府和相關(guān)部門進行協(xié)商，還可以引入多種調(diào)解機制，或采用行政裁決、仲裁和訴訟等法律程序，此外還要注意將流域水污染事件的處理時間限制在合理時限之內(nèi)［12］。

橫向協(xié)調(diào)組織的建立。奧斯特羅姆認(rèn)為，“公共池塘中的每個人都會面臨組織困境：如何將個人行為通過協(xié)調(diào)策略獲取更大收益。”［13］因此跨區(qū)域水污染糾紛事件的解決需要一個橫向溝通平臺，然而，在“以經(jīng)濟發(fā)展為中心”的政府責(zé)任設(shè)置下，地方政府未必愿意對外提供資源與服務(wù)的交換，根據(jù)“發(fā)展必須源于互惠并服務(wù)于互惠”［14］的觀點，區(qū)際政府協(xié)作的基點是探尋隱匿在其背后的共同利益。跨區(qū)域水污染問題若僅由單一方處理，結(jié)果仍會對相關(guān)方產(chǎn)生一定利害影響，在區(qū)域公共事務(wù)的解決中，沒有哪個政府能夠獨善其身。橫向協(xié)調(diào)組織的建立，強調(diào)在處理此類公共事項時利益相關(guān)方之間的合作、協(xié)商與溝通，構(gòu)建跨區(qū)域水污染事件多元協(xié)作機制。

3.統(tǒng)一規(guī)劃與監(jiān)督管理。

制定水環(huán)境保護管理整體規(guī)劃是多省開展水資源利用活動的基礎(chǔ)。首先，整體流域范圍內(nèi)的省級政府應(yīng)作為水環(huán)境保護管理全面規(guī)劃的制定主體，成立聯(lián)合立法組。其次，整體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用，既要統(tǒng)籌考慮整個流域范圍內(nèi)自然資源的合理開發(fā)利用，又要將流域有限的生態(tài)資源納入?yún)f(xié)調(diào)范圍。此外，還需將流域水污染前期預(yù)防、中期治理、后期修復(fù)等各個階段的原則規(guī)定納入規(guī)劃之中，并在整個過程中貫徹協(xié)調(diào)監(jiān)督的原則。一是建立水質(zhì)保護與預(yù)防的協(xié)調(diào)機制；二是建立流域各行政區(qū)動態(tài)一致的水污染事件響應(yīng)機制；三是跨區(qū)域水污染事件預(yù)警機制；最后，要落實各級政府責(zé)任。水環(huán)境保護各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)條款并不是獨立存在的，它們相互關(guān)聯(lián)、相輔相成，形成一個完備的系統(tǒng)。

（三）實現(xiàn)協(xié)調(diào)條款的流域覆蓋

流域本身是一個整體概念，環(huán)境介質(zhì)的相互作用將上下游區(qū)域聯(lián)系起來，形成一個“我中有你、你中有我”的整體。陜西省與湖北省同屬長江上游地區(qū)漢江流域，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相似程度高，因此，協(xié)調(diào)兩省的水環(huán)境保護條例顯得十分必要，但同屬漢江流域的其他省市并沒有出臺漢江流域水環(huán)境保護的相關(guān)地方立法與規(guī)定，有礙于漢江流域水環(huán)境保護整體工作的有效開展。同時，流域干流、支流差異決定了不同地區(qū)亦存在特殊性，協(xié)調(diào)條款的設(shè)置并不要求地方立法完全相同，而是突出協(xié)調(diào)理念在地方立法中的體現(xiàn)。

此外，應(yīng)杜絕地方立法間基本要素存在差異的情況，如《陜西條例》在第二條中明確該條例的調(diào)整對象為漢江、丹江流域的地表水和地下水污染，而《湖北條例》僅將地表水的污染防治列為調(diào)整對象，疏忽了對地下水的利用與保護。兩部條例中立法基本因素的差異造成漢江流域水環(huán)境保護實際工作中存在諸多不協(xié)調(diào)之處。因此，同流域地區(qū)地方立法應(yīng)貫徹協(xié)商機制，統(tǒng)一各區(qū)域地方立法中責(zé)任主體、調(diào)整對象等立法基本要素，促進流域整體利益的實現(xiàn)。

四、結(jié)語

流域水環(huán)境保護是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及不同地方政府和多個政府部門，由于各種因素形成跨區(qū)域、跨部門、甚至是跨時間的多重治理格局，并非某個地方政府或單個部門能夠獨自解決的。區(qū)域經(jīng)濟一體化帶來了行政區(qū)劃內(nèi)大量公共問題的外溢，橫向政府展開地方協(xié)作已變?yōu)楣补芾淼念}中之義［15］。但現(xiàn)行地方立法在調(diào)整對象、內(nèi)容構(gòu)成、法律原則和責(zé)任等層面具有差異甚至沖突，不利于流域水環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，只有從全流域的視角出發(fā)，重視地方立法協(xié)調(diào)條款的構(gòu)建，調(diào)和流域不同區(qū)域間的利益糾紛，譜寫新時代流域水環(huán)境保護和諧發(fā)展的新篇章。