李 輝

(中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院,山東 青島 266100)

1 引言

2017年,黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,將“治理有效”[1]作為鄉(xiāng)村振興的基本目標(biāo)之一。2018年,習(xí)近平總書記在山東代表團(tuán)參加審議時(shí),就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)表重要講話,,將“組織振興”作為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。以組織振興促進(jìn)治理有效,是對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理提出的更高要求,也是順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的治理基石。但從鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐來(lái)看,一方面,農(nóng)民原子化與利益分化共同作用下的社會(huì)關(guān)系疏離、自治分化與行政管控相互掣肘下的鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化等現(xiàn)實(shí)困境仍未解決,實(shí)現(xiàn)治理有效的目標(biāo)依然任重道遠(yuǎn)。另一方面,與脫貧攻堅(jiān)中自上而下和外生驅(qū)動(dòng)不同,鄉(xiāng)村的高質(zhì)量振興和可持續(xù)發(fā)展需要充分挖掘自下而上和內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的能量,但自下而上和內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的有效路徑尚待探索。回應(yīng)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境、激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力,完成這一雙重目標(biāo)任務(wù)的重要前提是繼續(xù)深入思考中國(guó)鄉(xiāng)村治理的根本性問(wèn)題,即,由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理?由誰(shuí)來(lái)參與鄉(xiāng)村治理?以及主體間如何良性互動(dòng)以實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理?

有關(guān)鄉(xiāng)村治理主體及其互動(dòng)關(guān)系的研究并不是一個(gè)嶄新的話題,以往的研究多在“國(guó)家—社會(huì)”二元視角下探討鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)問(wèn)題,即要么國(guó)家主導(dǎo)、要么村民自治[2]。盡管也有學(xué)者提出鄉(xiāng)村善治的概念,但并不是從國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的視角,而是強(qiáng)調(diào)自治、德治、法治“三治融合”[3]。近年來(lái),將國(guó)家與社會(huì)二元分析框架轉(zhuǎn)換成為政黨、國(guó)家與社會(huì)的三元分析框架[4],將“國(guó)家中心論”和“社會(huì)中心論”置換為“政黨中心主義”[5]的研究越發(fā)獲得理論和實(shí)踐工作者的認(rèn)同,“黨建引領(lǐng)”[6]的概念廣泛出現(xiàn)在基層治理的各個(gè)領(lǐng)域。也有一些地方性文件提出以農(nóng)村基層黨組織統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展融合、治理融合、服務(wù)融合的“一統(tǒng)領(lǐng)三融合”,嘗試構(gòu)建“政黨整合的治理模式”[7]。但在理論層面上,現(xiàn)有研究對(duì)“黨建引領(lǐng)”和“黨委統(tǒng)領(lǐng)”概念缺少理論辨析,特別是對(duì)“黨委統(tǒng)領(lǐng)”內(nèi)涵、價(jià)值及其路徑的論述還少之又少[8]。在實(shí)踐層面上,“黨建引領(lǐng)”的實(shí)踐探索盡管實(shí)現(xiàn)了“把政黨找回來(lái)”,但黨組織在鄉(xiāng)村治理中的地位仍待加強(qiáng)。

黨的十九屆四中全會(huì)明確指出,要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”[9]“健全維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的組織制度,形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密體系,實(shí)現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋”[9]。在新的歷史時(shí)期和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下,如何厘清“黨建引領(lǐng)”與“黨委統(tǒng)領(lǐng)”的概念差異,進(jìn)一步強(qiáng)化基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的地位和作用;如何形塑基層黨組織、農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織以及鄉(xiāng)村精英等多元治理主體間的關(guān)系具有重要意義。圍繞這些問(wèn)題依然存在可探索的空間。筆者認(rèn)為,黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治,是超越鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境,助推鄉(xiāng)村振興內(nèi)生發(fā)展的必然選擇。從黨建引領(lǐng)的村民自治邁向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治,是中國(guó)鄉(xiāng)村治理范式的一次新飛躍。在新的歷史時(shí)期和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下,應(yīng)加快推進(jìn)從黨建引領(lǐng)村民自治向黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這不僅關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施,更是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效舉措。

2 黨建引領(lǐng)村民自治與黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的差異

厘清黨建引領(lǐng)與黨委統(tǒng)領(lǐng)、村民自治與鄉(xiāng)村善治的概念差異,是理解黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的出發(fā)點(diǎn)。從概念內(nèi)核出發(fā),黨建引領(lǐng)的村民自治與黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治之間存在治理“主線-結(jié)構(gòu)-目標(biāo)”的差異。

2.1 從黨建引領(lǐng)到黨委統(tǒng)領(lǐng)

黨的十九大以來(lái),黨建引領(lǐng)這一概念的使用頻次快速增長(zhǎng),使用范圍實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理各層次、各領(lǐng)域的全覆蓋,基層治理中也陸續(xù)出現(xiàn)“黨領(lǐng)共治”“黨領(lǐng)群議”“黨領(lǐng)群治”等話語(yǔ)表達(dá)。其中的“黨領(lǐng)”在概念使用上與“黨建引領(lǐng)”基本相通,可以視為“黨建引領(lǐng)”的縮寫。盡管也有學(xué)者概括性地指出了黨建引領(lǐng)、黨領(lǐng)共治、黨領(lǐng)群議、黨領(lǐng)群治的內(nèi)涵,但依然存在可討論的空間。張緊跟指出,黨建引領(lǐng)是指黨組織通過(guò)組織與工作覆蓋,發(fā)揮黨組織的倡導(dǎo)、整合以及協(xié)調(diào)作用來(lái)提升地方治理效能,具體包括領(lǐng)導(dǎo)功能、整合功能與服務(wù)功能[10]。在這一表述中,主要包含倡導(dǎo)、整合、協(xié)調(diào)等關(guān)鍵詞,也提及了領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)。鄯愛紅針對(duì)基層治理解釋了“黨領(lǐng)共治”的內(nèi)涵,即用黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)整合撬動(dòng)社會(huì)資源,搭建共建共治平臺(tái),動(dòng)員各界力量參與到基層治理中來(lái),為基層破難題、解民憂凝聚強(qiáng)大力量,提供堅(jiān)強(qiáng)保障[11]。包含了整合撬動(dòng)社會(huì)資源、搭建共建共治平臺(tái)、動(dòng)員各界力量、凝聚強(qiáng)大力量、提供堅(jiān)強(qiáng)保障等概念指向。也有學(xué)者針對(duì)基層協(xié)商民主闡述了“黨領(lǐng)群議”“黨領(lǐng)群治”等概念。如楊中艷指出,“黨領(lǐng)群治”就是提高和確?；鶎狱h組織對(duì)于農(nóng)村社區(qū)協(xié)商發(fā)展的推動(dòng)力與領(lǐng)導(dǎo)力,既要保證人民群眾享有廣泛真實(shí)的民主權(quán)利,又要維護(hù)黨組織的權(quán)威[12]。張大維指出,將政黨視角帶入群眾議事和社區(qū)協(xié)商過(guò)程當(dāng)中,讓中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)位置但又不干預(yù)正常的協(xié)商行為的平等對(duì)話過(guò)程[13]。

結(jié)合已有的概念解析,筆者認(rèn)為,作為一種話語(yǔ)表達(dá),黨建引領(lǐng)的內(nèi)涵可以歸納為三個(gè)方面:一是指引方向、凝聚共識(shí);二是動(dòng)員力量、整合資源;三是協(xié)調(diào)關(guān)系、服務(wù)群眾。作為一種話語(yǔ)建構(gòu),黨建引領(lǐng)的價(jià)值可以理解為超越國(guó)家—社會(huì)二元范式、重新認(rèn)識(shí)政黨與社會(huì)的關(guān)系以及將政黨在基層治理中的狀態(tài)從“脫嵌”和“懸浮”帶向“回歸”和“嵌入”。

相較于引領(lǐng),統(tǒng)領(lǐng)強(qiáng)調(diào)的是自上而下的統(tǒng)率全局且深嵌其中。從概念指向來(lái)看,現(xiàn)有基層治理主要包含各級(jí)政府行政管控這一自上而下的科層邏輯和村民委員會(huì)這一自下而上的自組織邏輯。筆者認(rèn)為,黨委統(tǒng)領(lǐng)旨在超越自上而下科層邏輯與自下而上自組織邏輯的“二元悖論”,以黨組織統(tǒng)攬、統(tǒng)領(lǐng)、統(tǒng)籌的政治邏輯作為多元主體協(xié)同共治的主線,全面強(qiáng)化黨在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位和統(tǒng)領(lǐng)作用。從概念范圍來(lái)看,目前理論界對(duì)“黨委統(tǒng)領(lǐng)”的理論闡述較少。借助黨的十八大“五位一體”總體布局的表述,可以將“全局”概念理解為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)“五位一體”。與黨建引領(lǐng)相比,黨委統(tǒng)領(lǐng)不僅包含指引和帶領(lǐng)之意,還包含對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)“五位一體”總體布局的統(tǒng)攬、統(tǒng)領(lǐng)、統(tǒng)籌,黨委統(tǒng)領(lǐng)更能體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的領(lǐng)導(dǎo)地位。從黨建引領(lǐng)到黨委統(tǒng)領(lǐng),不僅是基層治理中黨組織功能發(fā)揮程度的量的積累,更是基層治理結(jié)構(gòu)及其黨組織地位的質(zhì)的飛躍。當(dāng)然,黨建引領(lǐng)也可以理解為新時(shí)期“把政黨帶回來(lái)”[14],促進(jìn)基層黨組織從“脫嵌”和“懸浮”走向“回歸”和“嵌入”,并最終走向黨委統(tǒng)領(lǐng)的路徑。

2.2 從村民自治到鄉(xiāng)村善治

村民自治是指“農(nóng)村村民依照《憲法》第一百一十一條和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條的規(guī)定,由村民直接選舉村民委員會(huì),設(shè)立村民自治組織,行使自治權(quán),實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的制度”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十三條,村民的概念界定以戶籍為主、居住為輔,即符合選舉條件的村民包括以下三個(gè)方面:(1)戶籍在本村并且在本村居住的村民;(2)戶籍在本村,不在本村居住,本人表示參加選舉的村民;(3)戶籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申請(qǐng)參加選舉,并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民。在村民自治這一概念中,自治可以理解為依托自治組織,行使自治權(quán)力的過(guò)程。作為一種話語(yǔ)表達(dá),村民自治在基層治理中的概念要旨可以概括為從單一治理主體出發(fā),強(qiáng)調(diào)自治組織產(chǎn)生和自治權(quán)行使的過(guò)程,暗含著自我管理、自我教育、自我服務(wù)的目標(biāo)。作為一種話語(yǔ)建構(gòu),村民自治在基層治理中的概念價(jià)值可以理解為從以國(guó)家為中心向以社會(huì)為中心的治理范式轉(zhuǎn)型、從自上而下管制途徑向自下而上自治途徑的轉(zhuǎn)變,以及從關(guān)注集體利益向關(guān)注個(gè)體權(quán)益的思維轉(zhuǎn)換。

從國(guó)家治理的視角出發(fā),鄉(xiāng)村與城市社區(qū)共同構(gòu)成國(guó)家治理的基本單元,但鄉(xiāng)村存在著不同于城市社區(qū)的獨(dú)特性。其獨(dú)特性不僅表現(xiàn)在以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及人口稀少、居住分散的空間狀態(tài),還表現(xiàn)在不同于城市的政治、社會(huì)、文化、生態(tài)。善治即“良好的治理”,是“使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程,其本質(zhì)是政府與公民對(duì)公共事務(wù)的合作管理,是政府與市場(chǎng)、社會(huì)的一種新穎關(guān)系”[15]102。在當(dāng)代中國(guó)政府與政治的視角下,政府應(yīng)該是一個(gè)廣義的概念,不僅包含作為行政機(jī)關(guān)的狹義政府,還包含政黨、立法機(jī)構(gòu)等[16]204。鄉(xiāng)村善治可以理解為在與城市相區(qū)別的獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)場(chǎng)域下,多元主體間通過(guò)協(xié)同共治和良性互動(dòng)實(shí)現(xiàn)既充滿活力又和諧有序的有效治理過(guò)程。

據(jù)此,村民自治與鄉(xiāng)村善治的區(qū)別可以從價(jià)值、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容三個(gè)維度來(lái)理解。在價(jià)值維度上,自治強(qiáng)調(diào)村民民主權(quán)力的實(shí)現(xiàn);善治則強(qiáng)調(diào)既充滿活力又和諧有序的鄉(xiāng)村有效治理。在結(jié)構(gòu)維度上,自治將村民及其委員會(huì)作為基層治理的重要主體,強(qiáng)調(diào)管理、教育、服務(wù)的自主性。善治則強(qiáng)調(diào)基層黨組織、農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織以及鄉(xiāng)村精英等多元主體的協(xié)同共治和良性互動(dòng)。在內(nèi)容維度上,自治僅僅圍繞民主,具體包含民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。善治則強(qiáng)調(diào)自治、德治、法治“三治融合”。

2.3 從黨建引領(lǐng)的村民自治到黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治

在上述分析基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治可以理解為,強(qiáng)化村級(jí)黨委“統(tǒng)攬全局、統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展、統(tǒng)籌資源”的意識(shí)和能力,促進(jìn)農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織以及鄉(xiāng)村精英等多元治理主體的協(xié)同共治與良性互動(dòng),并最終實(shí)現(xiàn)既充滿活力又和諧有序的有效鄉(xiāng)村治理。黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的本質(zhì)在于以治理結(jié)構(gòu)的重塑實(shí)現(xiàn)治理價(jià)值的回歸;核心特征在于以黨委統(tǒng)領(lǐng)為主線,以多元治理結(jié)構(gòu)為特征,以有效治理為目標(biāo)。具體而言包含三個(gè)方面的要義:(1)以黨委統(tǒng)領(lǐng)為主線。強(qiáng)化村級(jí)黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位,以黨委領(lǐng)導(dǎo)的政治邏輯為主線,統(tǒng)領(lǐng)自上而下的科層邏輯和自下而上的自組織邏輯。(2)以多元治理結(jié)構(gòu)為特征。強(qiáng)調(diào)治理主體從村民及其委員會(huì)拓展至包含基層黨組織、農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織以及鄉(xiāng)村精英等多元治理主體。(3)以有效治理為目標(biāo)。以黨委統(tǒng)領(lǐng)促進(jìn)多元主體間的協(xié)同共治與良性互動(dòng),實(shí)現(xiàn)既充滿活力又和諧有序的有效鄉(xiāng)村治理目標(biāo)。

3 黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的必要性邏輯

一方面是鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的現(xiàn)實(shí)困境,另一方面是鄉(xiāng)村振興對(duì)內(nèi)生動(dòng)力的戰(zhàn)略需求,使得黨委統(tǒng)領(lǐng)下的鄉(xiāng)村善治成為解決鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化困境的迫切需要,也成為激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力的必然選擇。

3.1 黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治是超越鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷困境的迫切需要

近年來(lái),學(xué)者們用“內(nèi)卷化”概念來(lái)描述鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)實(shí)困境,并從不同視角對(duì)“內(nèi)卷化”的內(nèi)涵及其根源提供理論解釋。筆者認(rèn)為,從當(dāng)前鄉(xiāng)村治理這一限定詞出發(fā),內(nèi)卷化主要表現(xiàn)在治理權(quán)力過(guò)密和行政管控過(guò)嚴(yán)。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中,普遍存在數(shù)目繁多的行政性組織、半行政化組織和自治性組織,加之黨委系統(tǒng)下派的駐村干部(第一書記)、包村干部等,不同權(quán)力的組織疊加、角色疊加、職權(quán)疊加、規(guī)則疊加和利益疊加,造成多重權(quán)力的疊加覆蓋、多重權(quán)力邊界不清和定位不明[17]。過(guò)密化的治理權(quán)力配置,加之新冠疫情防控、脫貧攻堅(jiān)、人居環(huán)境整治、秸稈禁燒、罌粟踏查等行動(dòng)中頻繁、嚴(yán)密的檢查督查,以村民自治為主要模式的鄉(xiāng)村治理中反而表現(xiàn)出行政管控過(guò)嚴(yán)的趨勢(shì)。

從結(jié)構(gòu)功能主義出發(fā),鄉(xiāng)村治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的根本性基礎(chǔ),鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化傾向也必然與鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡密切相關(guān)。20世紀(jì)90年代中后期以來(lái),中國(guó)的鄉(xiāng)村治理中實(shí)際存在著四種重要權(quán)力,包括自治權(quán)力和精英權(quán)力兩種內(nèi)生性的權(quán)力,以及政治權(quán)力和行政權(quán)力兩種外生性權(quán)力。從系統(tǒng)性平衡的角度出發(fā),只有四種權(quán)力維持應(yīng)有的平衡狀態(tài),才能實(shí)現(xiàn)有效的治理。當(dāng)然,這種平衡并不等同于均衡,而是指四種權(quán)力處于應(yīng)有的位置,扮演應(yīng)有的角色,保持應(yīng)有的狀態(tài),達(dá)到相互促進(jìn)、井然有序的協(xié)同狀態(tài)。

當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中以治理權(quán)力過(guò)密和行政管控過(guò)嚴(yán)為主要表現(xiàn)的內(nèi)卷化傾向,正是源于鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域內(nèi)四種權(quán)力的失衡,即自治權(quán)力的弱化、精英權(quán)力的異化、政治權(quán)力的懸浮、行政權(quán)力的失重。從村民自治權(quán)力的弱化來(lái)看,一方面,隨著城市化的迅速發(fā)展,城市對(duì)農(nóng)村虹吸效應(yīng)的逐漸增強(qiáng),大量農(nóng)村人口向城市聚集,村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)逐漸弱化[18]。另一方面,在工業(yè)化大潮的沖擊下,一些地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)凋敝,也無(wú)法為鄉(xiāng)村自治提供必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從精英權(quán)力異化來(lái)看,隨著鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的離散化、威權(quán)觀念和宗族觀念的逐漸淡化,精英權(quán)力的倫理約束逐漸喪失,制度和權(quán)利對(duì)精英權(quán)力的制約機(jī)制未能及時(shí)完善。在一些村莊中,以村干部為代表的政治能人、以農(nóng)村企業(yè)家為代表的經(jīng)濟(jì)能人對(duì)資源下鄉(xiāng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中公共利益空間的壟斷客觀存在,精英俘獲等權(quán)力異化現(xiàn)象值得關(guān)注。從政治權(quán)力懸浮來(lái)看,村民自治改革以來(lái),農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和政治空間的功能發(fā)揮方式發(fā)生了深刻變化。中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理中的“統(tǒng)領(lǐng)”地位讓位于以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治,黨組織在鄉(xiāng)村治理中逐漸呈現(xiàn)出“脫嵌”和“懸浮”的樣態(tài)。從行政權(quán)力的失重來(lái)看,中國(guó)自上而下的行政體制按照委托—代理的基本邏輯展開。但一方面,村民自治制度下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會(huì)間僅存在指導(dǎo)和協(xié)調(diào)關(guān)系,對(duì)村委會(huì)實(shí)施有效監(jiān)控的制度基礎(chǔ)喪失,自上而下委托—代理和控制權(quán)配置的邏輯到鎮(zhèn)街為止。另一方面,行政發(fā)包與壓力型體制下自上而下的治理任務(wù)和責(zé)任又大量積聚在鎮(zhèn)街黨委和政府(辦事處)。為了回應(yīng)自上而下的任務(wù)壓力,鎮(zhèn)街只能通過(guò)頻繁檢查、反復(fù)溝通等方式督促村一級(jí)的任務(wù)落實(shí)。

基于當(dāng)前鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的現(xiàn)實(shí)困境,需要著力解決的根本性問(wèn)題是如何將自上而下的治理鏈條一以貫之地深入至鄉(xiāng)村,既保證鄉(xiāng)村治理的秩序,又能充分調(diào)動(dòng)多元共治的力量,以保持鄉(xiāng)村治理的活力。筆者認(rèn)為,在國(guó)家治理的宏觀場(chǎng)域和縱向維度上,以黨委統(tǒng)領(lǐng)為主線,通過(guò)“鎮(zhèn)(街道)黨(工)委—村黨組織—網(wǎng)格黨組織—黨員中心戶”的縱向領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)監(jiān)督,可以將自上而下的治理鏈條深入至基層黨員干部。在鄉(xiāng)村治理的微觀場(chǎng)域和橫向維度上,以基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)為核心,將農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、鄉(xiāng)村精英等多元主體的治理力量統(tǒng)一納入基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,可以超越自治權(quán)力弱化、精英權(quán)力異化與行政權(quán)力失重的治理困境,并激發(fā)鄉(xiāng)村治理的活力。也可以說(shuō),黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治是回應(yīng)鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化困境的迫切需要。

3.2 黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治是激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力的必然選擇

2020年是“決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)”的收官之年,“我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利”“區(qū)域性整體貧困得到解決,完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)”[19],中央“三農(nóng)”工作的重心也順勢(shì)發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)移。黨的十九屆五中全會(huì)提出,“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接”[20],這是黨中央對(duì)我國(guó)未來(lái)農(nóng)村扶貧工作以及鄉(xiāng)村振興工作進(jìn)行的戰(zhàn)略性部署。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接,既要汲取精準(zhǔn)脫貧中的經(jīng)驗(yàn),又要著力思考精準(zhǔn)脫貧與鄉(xiāng)村振興的同與不同。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興是共同富裕道路上相互銜接的不同階段。精準(zhǔn)脫貧是兜底性工作,著力解決在共同富裕道路上由于資源、環(huán)境等問(wèn)題處于弱勢(shì)地位的地區(qū)、村莊和群體。鄉(xiāng)村振興是開發(fā)性的,需要全面調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村治理中多元主體的內(nèi)生動(dòng)力。精準(zhǔn)脫貧可以設(shè)定統(tǒng)一的兜底標(biāo)準(zhǔn),盡管不同地區(qū)、村莊和群體的貧困根源有所不同,但這種差異性是可控的。鄉(xiāng)村振興沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),不適合整齊劃一的發(fā)展模式,應(yīng)強(qiáng)調(diào)因地制宜,走出一條符合鄉(xiāng)村個(gè)性化特征的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的路子。

相比于精準(zhǔn)扶貧自上而下和外生驅(qū)動(dòng)內(nèi)生的過(guò)程,鄉(xiāng)村振興更需要開發(fā)自下而上和內(nèi)生驅(qū)動(dòng)外生的路徑。誰(shuí)來(lái)統(tǒng)籌、誰(shuí)來(lái)參與以及如何參與的問(wèn)題,是鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力挖掘的根本性問(wèn)題。自上而下的科層主導(dǎo)以及資源下鄉(xiāng)、下派干部、資本下鄉(xiāng)的外生驅(qū)動(dòng),可以為鄉(xiāng)村振興提供指導(dǎo)和資源助力,但這不能從根本上挖掘鄉(xiāng)村的個(gè)性和潛力,也不適宜形成長(zhǎng)效和可持續(xù)的內(nèi)生機(jī)制。鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力最終要來(lái)自于鄉(xiāng)村,以基層黨組織為抓手,統(tǒng)合農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織以及鄉(xiāng)村精英等多元主體的協(xié)同共治和良性互動(dòng)是激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力的必然選擇。

4 黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的可行性邏輯

如果說(shuō)邁向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治是鄉(xiāng)村治理體制的改革趨勢(shì),那么黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐創(chuàng)新、村級(jí)組織換屆“一肩挑”改革、協(xié)商民主和參與式治理的嘗試可以說(shuō)為這一趨勢(shì)提供了必要的基礎(chǔ)。

4.1 黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐探索完成了“把政黨找回來(lái)”

黨的十八大以前,由于基層黨組織在社區(qū)治理中的功能存在一定程度的弱化,社區(qū)治理和服務(wù)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)不足,特別是基層黨組織在推進(jìn)社區(qū)治理和服務(wù)方面的動(dòng)員能力下降,基層黨員人心渙散,先鋒模范作用不足,服務(wù)群眾意識(shí)不強(qiáng)[21]。黨的十八大以來(lái),針對(duì)上述問(wèn)題,理論界提出打破國(guó)家—社會(huì)二元視角的局限,將“國(guó)家中心論”和“社會(huì)中心論”置換為“政黨中心主義”[5]。在實(shí)踐中,中央提出完善村黨組織引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理,以村級(jí)黨組織為核心,通過(guò)“自上而下”的上級(jí)黨組織督導(dǎo)和“自下而上”的基層黨員動(dòng)員的辦法,確保了鄉(xiāng)村治理機(jī)制的順暢和活力[22]。近年來(lái),從城市社區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊,黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐探索次第展開,各地社區(qū)黨建服務(wù)中心和黨群服務(wù)中心相繼建立,一方面為豐富多樣的區(qū)域化黨建工作找到了新的載體,另一方面也為黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新搭建了平臺(tái)[23]。在農(nóng)村,黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)治理、黨支部領(lǐng)辦合作社、加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)作用等實(shí)踐,既對(duì)鄉(xiāng)村治理既有困境進(jìn)行了有效回應(yīng),也推動(dòng)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)村“三治”體系的融合[22]。

4.2 村級(jí)組織換屆“一肩挑”改革實(shí)現(xiàn)了“把政黨帶進(jìn)來(lái)”

1998年的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定,“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。廣大農(nóng)村實(shí)行村民直選“村官”,極大提升了農(nóng)民的民主意識(shí),推進(jìn)了村民自治的進(jìn)程。但一些地方也出現(xiàn)了黨支部與村委會(huì)主任決策和行動(dòng)不協(xié)調(diào)問(wèn)題,影響了村莊的發(fā)展。同時(shí),隨著城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)張,農(nóng)村人口外流嚴(yán)重,黨支部、村委會(huì)兩套班子服務(wù)于人口數(shù)量銳減的村莊,也帶來(lái)了治理和服務(wù)成本不匹配的問(wèn)題。自2018年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái),村級(jí)黨組織和村委會(huì)“一肩挑”制度被提上日程,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等文件均對(duì)“一肩挑”改革提出了要求,即村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人[24]。特別是進(jìn)入2021年,全國(guó)各地新一輪村級(jí)組織換屆全面推行書記、主任“一肩挑”,一些地方已基本實(shí)現(xiàn)“一肩挑”全覆蓋。村級(jí)組織換屆“一肩挑”改革進(jìn)一步強(qiáng)化了黨對(duì)農(nóng)村事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo),進(jìn)一步鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ),完成了“把政黨帶進(jìn)來(lái)”。

4.3 協(xié)商民主和參與式治理的嘗試促進(jìn)了鄉(xiāng)村善治的主體培育

2012年,黨的十八大報(bào)告明確提出“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”[25],這是“社會(huì)主義協(xié)商民主”的概念首次在執(zhí)政黨的政治報(bào)告中出現(xiàn)[26]。隨后,中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》等文件,就加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)作了總體部署和頂層設(shè)計(jì)。在實(shí)踐中,2005年浙江省杭州市余杭區(qū)小古城村開始進(jìn)行“眾人的事由眾人商量”[27]的探索性實(shí)踐,取得了成效。青島萊西市經(jīng)過(guò)多年的探索實(shí)踐,形成并完善了協(xié)商議事會(huì)、紅白理事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)的三會(huì)制度,并集中開展了《村規(guī)民約》修訂活動(dòng),構(gòu)建起民事民議、民事民辦、民事民管的治理新格局。到2020年,基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民委員會(huì)負(fù)責(zé)、各類協(xié)商主體共同參與的基層協(xié)商工作機(jī)制已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。與此同時(shí),在多地社區(qū)村莊,以社區(qū)為平臺(tái),以社會(huì)組織為載體,以社會(huì)工作人才為支撐,以社會(huì)志愿者為依托的“四社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理機(jī)制也廣泛推進(jìn),實(shí)現(xiàn)了參與式治理的有效嘗試。應(yīng)當(dāng)說(shuō),協(xié)商民主和參與式治理的嘗試促進(jìn)了鄉(xiāng)村善治的主體培育,為黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治提供了重要的治理基礎(chǔ)。

5 面向未來(lái)的黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的實(shí)現(xiàn)路徑

從黨建引領(lǐng)的村民自治邁向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治,是鄉(xiāng)村治理主線和行動(dòng)邏輯的變遷,是鄉(xiāng)村治理主體及其治理結(jié)構(gòu)的變遷,是鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的變遷,歸納起來(lái)是中國(guó)鄉(xiāng)村治理范式的一次新飛躍。以黨委統(tǒng)領(lǐng)為主線、多元治理結(jié)構(gòu)為特征、有效治理為目標(biāo)的新的治理范式,需要進(jìn)一步強(qiáng)化黨組織對(duì)鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)領(lǐng)權(quán)力,著力提升黨組織和多元主體的治理能力,加快營(yíng)造多元包容與合意共生的治理空間。

5.1 賦權(quán):強(qiáng)化黨組織對(duì)鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)領(lǐng)權(quán)力

當(dāng)前中國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)村正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,行政領(lǐng)域的“并村簡(jiǎn)干”以及政治領(lǐng)域的“一肩挑”四項(xiàng)改革。從單一改革來(lái)看,“三權(quán)分置”是“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置進(jìn)行”[28],在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下,平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在于探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,明晰產(chǎn)權(quán)歸屬,完善各項(xiàng)權(quán)能,激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能,“建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制”[29]?！安⒋搴?jiǎn)干”改革是通過(guò)原有行政村公共事務(wù)權(quán)責(zé)向新村的合并,破解村多、村小、村散、村窮帶來(lái)的農(nóng)村行政成本高、干部待遇低、人才引進(jìn)難等突出問(wèn)題[30]?！耙患缣簟备母锸怯稍写鍍晌半p人雙權(quán)”向“一人雙權(quán)”集中,以利于村(居)兩委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。但在四項(xiàng)改革并行過(guò)程中,鄉(xiāng)村發(fā)展、治理和服務(wù)的三大職能應(yīng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?“一人雙權(quán)”的權(quán)力應(yīng)如何配置和監(jiān)督?村兩委在土地“三權(quán)分置”和集體產(chǎn)權(quán)制度改革中應(yīng)發(fā)揮怎樣的功能?目前各地區(qū)、村莊的改革探索尚未統(tǒng)一,諸多問(wèn)題仍亟待探索。

在此背景下,黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的首要任務(wù)是厘清縱向維度和橫向維度上的權(quán)責(zé)邊界。在縱向維度上建立鎮(zhèn)街與村兩委的權(quán)責(zé)清單,一是強(qiáng)化鎮(zhèn)街黨委對(duì)村級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制;二是厘清發(fā)改、應(yīng)急、農(nóng)林、民政等條條職能與鎮(zhèn)街乃至村兩委間的權(quán)力配置及責(zé)任傳遞機(jī)制。在橫向維度上,一是明確村級(jí)黨組織對(duì)鄉(xiāng)村善治的統(tǒng)領(lǐng)權(quán)力,積極開展“一統(tǒng)領(lǐng)三融合”“村黨組織領(lǐng)辦合作社”等實(shí)踐探索。二是明確村級(jí)黨組織、農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織以及鄉(xiāng)村精英等多元主體在鄉(xiāng)村發(fā)展、治理和服務(wù)方面的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。三是加強(qiáng)村民和社會(huì)組織對(duì)村級(jí)黨組織和村委會(huì)的群眾監(jiān)督。

5.2 增能:提升黨組織和多元主體的治理能力

相對(duì)于自上而下的正式權(quán)威機(jī)制,治理理論強(qiáng)調(diào)權(quán)利對(duì)等而非管控、決策民主而非層級(jí)節(jié)制、多元參與而非單中心和“一言堂”。在鄉(xiāng)村善治的模式下,基層黨組織、村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織以及其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織都是鄉(xiāng)村治理的主體。為此,在黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的模式下,一方面應(yīng)著力提升黨組織統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展、治理、服務(wù)的能力,另一方面應(yīng)著力提升多元主體參與鄉(xiāng)村治理的能力。

第一,著力提升黨組織統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展、治理、服務(wù)的能力。黨的十九屆四中全會(huì)提出,全面完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系并落實(shí)到國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域,切實(shí)提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力[9]。著力提升黨組織統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展、治理和服務(wù)的能力是實(shí)現(xiàn)黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的重中之重。為此,一是要繼續(xù)深化落實(shí)區(qū)(市)領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)村、鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)班子包村、第一書記駐村、區(qū)(市)直單位結(jié)對(duì)的“四個(gè)一”工作機(jī)制,形成自上而下縱向維度上的治理合力,為黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治提供指導(dǎo)、幫扶。二是要不斷加強(qiáng)黨的政治建設(shè)與思想建設(shè),解決基層黨組織虛化、弱化、邊緣化的問(wèn)題,樹立基層黨組織的治理權(quán)威,著力提升基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村善治的權(quán)威引領(lǐng)、先鋒指引和組織動(dòng)員能力。三是要堅(jiān)持多元化、多渠道選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記,探索村黨組織書記專職化、專業(yè)化管理模式,加強(qiáng)對(duì)村級(jí)黨組織書記的培訓(xùn)和人才儲(chǔ)備,加強(qiáng)優(yōu)秀村黨組織書記的薪酬激勵(lì),強(qiáng)化從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升激勵(lì)。

第二,著力提升多元主體參與鄉(xiāng)村治理的能力。黨的十九屆四中全會(huì)指出,要不斷完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道,健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系,實(shí)現(xiàn)居民自治良性互動(dòng),夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)[9]。提升多元主體參與鄉(xiāng)村治理的能力是構(gòu)建信任、互惠合作網(wǎng)絡(luò)的重要前提,也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理合力的重要基礎(chǔ)。為此,一是要著力加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系和隊(duì)伍的建設(shè),通過(guò)暢通職務(wù)晉升、職稱評(píng)定、人才流通通道等方式,加快培育適合鄉(xiāng)村特色的集體經(jīng)濟(jì)組織及其帶頭人,提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與鄉(xiāng)村發(fā)展的能力。二是要著力提升農(nóng)村自治組織和村民的自我管理、自我服務(wù)能力,著力加強(qiáng)村民議事會(huì)、紅白理事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)等的協(xié)商民主和議事能力。三是以開放的心態(tài)廣泛吸納社會(huì)組織、社會(huì)工作者、黨員志愿者參與農(nóng)村公共服務(wù)的供給,以提升志愿組織參與鄉(xiāng)村治理的能力。

5.3 擴(kuò)容:營(yíng)造多元包容與合意共生的治理空間

物理學(xué)、數(shù)學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同學(xué)科對(duì)“空間”的闡釋和運(yùn)用不同。但空間理論的普遍觀點(diǎn)認(rèn)為,空間不僅具有自然和地理的屬性,更具有社會(huì)、文化和心理的屬性[31]。正如馬克思所指出的,“空間是一切生產(chǎn)和一切人類活動(dòng)所需要的要素”[32]573。本文所指的鄉(xiāng)村治理空間是以鄉(xiāng)村的時(shí)空范圍為邊界,以多元化的組織和個(gè)人為主體,以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的實(shí)踐活動(dòng)為載體的一系列互動(dòng)關(guān)系的總和,即在鄉(xiāng)村這一時(shí)空范圍內(nèi),多元主體在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域開展實(shí)踐活動(dòng)過(guò)程中所形成的一系列互動(dòng)關(guān)系的總和。從理論上說(shuō),主體間的互動(dòng)關(guān)系可以大致分為三種狀態(tài),即相互排斥與能量?jī)?nèi)耗、彼此孤立與各自為戰(zhàn)、多元包容與合意共生。以多元主體間協(xié)同共治和良性互動(dòng)為主要特征的鄉(xiāng)村善治,必然要以多元包容、合意共生的治理空間為前提。包容性理念是對(duì)善治需求的有力回應(yīng),是合作治理的一種創(chuàng)新形式[33]。一般意義上的共生是指在一定的共生環(huán)境中,共生單元之間按照某種共生模式所形成的關(guān)系形態(tài)[34]7。張立榮指出,在諸多共生模式中,互惠共生被認(rèn)為是最理想的共生模式[35]。多元包容與合意共生的治理空間至少包含三個(gè)方面的內(nèi)涵:一是對(duì)多元主體參與鄉(xiāng)村治理合法性和話語(yǔ)權(quán)的認(rèn)同;二是對(duì)鄉(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)不同主體利益訴求多樣性和復(fù)雜性的尊重;三是通過(guò)多元主體的共同參與和互動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)不同主體利益訴求多樣性和復(fù)雜性的保護(hù)。

多元包容與合意共生這一治理空間的營(yíng)造不僅需要自上而下的制度安排和多種政策工具的聯(lián)合采納,更需要以村兩委為主導(dǎo),整合多元力量和多種資源,由內(nèi)而外的培育過(guò)程。一是要全面落實(shí)“四議兩公開”工作法。村級(jí)重大事項(xiàng)、重點(diǎn)工作、重要問(wèn)題必須在村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下,按照黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議的程序,并堅(jiān)持決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。二是要健全矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制。一方面可以學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè),推動(dòng)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng);另一方面,可以借鑒“萊西經(jīng)驗(yàn)”,不斷完善多元化糾紛解決機(jī)制,完善協(xié)商議事會(huì)、紅白理事會(huì)、道德評(píng)議會(huì),集中開展《村規(guī)民約》修訂活動(dòng),推進(jìn)全市“三會(huì)一約”全覆蓋,構(gòu)建起民事民議、民事民辦、民事民管的“三民善治”新格局。

6 結(jié)語(yǔ)

2021年7月1日,習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上發(fā)表重要講話指出,“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征,是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)”[36]。加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)是進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提。2019年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》,提出要完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制[24]。在黨建引領(lǐng)村民自治的基礎(chǔ)上提出黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的理論命題,能夠回答新時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制問(wèn)題。

從概念內(nèi)核出發(fā),黨委統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村善治的本質(zhì)在于以治理結(jié)構(gòu)的重塑實(shí)現(xiàn)治理價(jià)值的回歸;核心特征在于以黨委統(tǒng)領(lǐng)為主線,以多元治理結(jié)構(gòu)為特征,以有效治理為目標(biāo)。從黨建引領(lǐng)的村民自治邁向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治,是鄉(xiāng)村治理主線和行動(dòng)邏輯的變遷,是鄉(xiāng)村治理主體及其治理結(jié)構(gòu)的變遷,是鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的變遷,歸納起來(lái)是中國(guó)鄉(xiāng)村治理范式的一次新飛躍。從必要性邏輯來(lái)看,走向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治是超越鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化困境的迫切要求,是激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力的必然選擇;從可行性邏輯來(lái)看,黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐探索完成了“把政黨找回來(lái)”,村級(jí)組織換屆“一肩挑”改革實(shí)現(xiàn)了“把政黨帶進(jìn)來(lái)”,協(xié)商民主和參與式治理的嘗試促進(jìn)了鄉(xiāng)村善治的主體培育,這些實(shí)踐探索和改革為走向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治提供了必要的基礎(chǔ)。從實(shí)踐路徑來(lái)看,為實(shí)現(xiàn)黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治需要繼續(xù)強(qiáng)化黨組織對(duì)鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)領(lǐng)權(quán)力,著力提升黨組織和多元主體的治理能力,加快營(yíng)造多元包容與合意共生的治理空間。通過(guò)創(chuàng)新黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制、走鄉(xiāng)村善治之路,能夠?qū)Ⅻh的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能,推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。