陳 亮

(上海交通大學 馬克思主義學院,上海 200240)

習近平總書記在扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會上指出,“要提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力,為長三角一體化發(fā)展提供堅強政治保障”[1]?？鐓^(qū)域治理是長三角一體化發(fā)展過程中的“難點痛點堵點”問題,破解跨區(qū)域治理困境,需要發(fā)揮好黨的領導這一最大優(yōu)勢,把黨的領導貫穿到跨區(qū)域治理的各個領域、各個方面、各個環(huán)節(jié)。近年來,在中國長三角地區(qū)的一些毗鄰區(qū)域,若干基層黨政部門在黨建引領跨區(qū)域治理的過程中探索出了毗鄰黨建這一模式,該模式成為破解跨區(qū)域治理困境的創(chuàng)新模式與有效路徑。

自毗鄰黨建提出以來,它在長三角地區(qū)得到了廣泛推廣和使用,目前已經成為該地區(qū)破解跨區(qū)域治理困境的“一張名片”,并得到了全國其他一些地區(qū)的借鑒和采用。從實踐層面上看,毗鄰黨建通過發(fā)揮基層黨組織點多、線長、面廣的優(yōu)勢,把毗鄰地區(qū)的整體性黨建思維貫穿到跨區(qū)域治理的整個過程之中,以毗鄰地區(qū)的一體化黨建帶動一體化治理,具有破解跨區(qū)域治理困境的顯著作用。然而,針對跨區(qū)域治理中的毗鄰黨建這一課題,相關研究還處于起步階段。目前,學術界對于毗鄰黨建及其在跨區(qū)域治理中作用機制的認識并不充分、深入。如何準確認識毗鄰黨建并解釋其在跨區(qū)域治理中的作用機制,亟待學術界開展針對性的研究。

1 文獻回顧與問題提出

毗鄰黨建是黨中央強化基層黨建、推動跨區(qū)域治理實踐的宏觀背景下,若干基層黨政部門在黨建引領跨區(qū)域治理的過程中探索出的一種新型黨建模式。目前,學術界對于毗鄰黨建及其在跨區(qū)域治理中的作用機制闡述較少,亟待予以回應和研究。鑒于此,如何準確地認識毗鄰黨建并解釋其在跨區(qū)域治理中的作用機制,是本文要解決的主要問題。

目前,直接以“跨區(qū)域治理中的毗鄰黨建”為主題的研究尚未深入開展,相關研究主要圍繞“黨建引領基層治理”這一主題進行探討,集中體現(xiàn)在以下三個方面:

一是關于黨建引領基層治理的總體探討。既有研究主要探討黨建引領基層治理的整合邏輯[2]、制度邏輯[3]、治理邏輯[4]、創(chuàng)新邏輯[5];黨建引領基層治理的政治與社會的“雙重取向”[6]219;黨建引領基層治理的“集體行動困境”與作用機制[7];黨建引領基層治理過程中的社會資本匱乏困境及其化解路徑[8];黨建引領基層治理的中國敘事及其對“國家與社會范式”的超越[9];黨建引領基層治理的本土經驗與理論貢獻[10];黨建引領基層治理的實踐走向與治理體系建設[11];黨建引領基層治理創(chuàng)新的整體圖景與類型學分析[5]。二是關于黨建引領城市基層治理的探討。既有研究主要探討黨建引領城市基層治理的理論和實踐邏輯[12];黨建引領城市基層治理的“科層化漩渦”與空間治理[13];黨建引領城市基層治理的類型劃分及其優(yōu)化路徑[14];黨建引領城市基層治理的“授權賦能型”體系與成都經驗[15];黨建引領城市基層治理的體系建構與上海經驗[16]。三是關于黨建引領鄉(xiāng)村基層治理的探討。既有研究主要探討黨建引領鄉(xiāng)村基層治理的實踐邏輯[17];黨建引領對于破解鄉(xiāng)村民主困境,助推鄉(xiāng)村治理的意義、作用[18];黨建引領鄉(xiāng)村基層治理的創(chuàng)新方式與實踐路徑[19]。

近年來,隨著跨區(qū)域治理日益成為公共事務治理的重要內容,學者們圍繞跨區(qū)域治理的轉型與方向[20]、跨區(qū)域治理的整體性治理模式[21]、跨區(qū)域治理的政策能力[22]、跨區(qū)域治理的政策網絡模式[23]、跨區(qū)域治理的生成邏輯和內在機理[24]、跨區(qū)域治理的元機制與合作治理模式[25]等多個方面探討跨區(qū)域治理這一主題。在中國特色政黨制度下,跨區(qū)域治理離不開黨建引領,把黨建引領嵌入跨區(qū)域治理實踐是未來的發(fā)展方向。正是在這個意義上,毗鄰黨建作為黨建引領跨區(qū)域治理的創(chuàng)新模式開始進入學術界的視野。代表性的研究認為,毗鄰黨建通過運用系統(tǒng)思維和組織聯(lián)動,能夠破解行政邊界的約束,推動目標、資源、制度各要素的整合,從而有助于打通跨區(qū)域治理的各個環(huán)節(jié)[26]?？傮w來看,無論是在黨建領域的研究,還是在跨區(qū)域治理領域的研究,關于跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的探討都處于起步階段,學術界對于毗鄰黨建及其在跨區(qū)域治理中的作用機制著墨甚少。

毗鄰黨建這一名詞主要散見于網絡、報紙以及一些文件中,學術界缺少對其全面、準確的學理界定。目前,從學理意義上探討毗鄰黨建及其在跨區(qū)域治理中的作用機制的研究尚未開展,亟待學術界予以回應和探討。鑒于此,本文探討的問題主要有三個:跨區(qū)域治理過程中存在哪些困境?作為黨建引領跨區(qū)域治理的創(chuàng)新模式,如何全面、準確地認識和把握毗鄰黨建?基于長三角地區(qū)的經驗觀察,如何解釋跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機制?

通過本文的研究,一方面,嘗試全面、準確地界定毗鄰黨建的概念、特征、類型、作用;另一方面,基于對長三角地區(qū)毗鄰黨建案例的綜合觀察,提煉跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機制,在學理上為毗鄰黨建如何引領跨區(qū)域治理實踐提供具有解釋力的分析框架?？傮w而言,該研究能夠為后續(xù)研究的深入開展提供一定的研究框架和理論基礎,為一些地方毗鄰黨建實踐的開展提供具有方向性、操作性的啟示,因此,本研究具有一定的理論意義和現(xiàn)實價值。

2 跨區(qū)域治理的困境與毗鄰黨建的出場

在跨區(qū)域治理過程中經常會出現(xiàn)棘手化問題的反復效應、屬地化邊界的剛性約束、碎片化行政的難以整合、外部性效應的難以消解等多重現(xiàn)實困境。毗鄰黨建的出場與破解跨區(qū)域治理的困境密切相關。毗鄰黨建以構建毗鄰區(qū)域黨建聯(lián)合體的整體思路,通過整體性黨建、一體化黨建克服地域壁壘的約束、行政區(qū)劃的限制,把分屬不同行政區(qū)劃的主體、資源、平臺轉化為毗鄰區(qū)域的發(fā)展優(yōu)勢、服務優(yōu)勢和治理優(yōu)勢,從而起到破解跨區(qū)域治理困境的顯著作用。

2.1 跨區(qū)域治理的現(xiàn)實困境:四種表現(xiàn)形式

隨著經濟社會一體化、區(qū)域一體化的快速發(fā)展以及人、財、物流動性的不斷增強,在公共事務治理過程中出現(xiàn)了一些跨區(qū)域公共問題,如生態(tài)保護、環(huán)境整治、大氣治理、流域治理、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的聯(lián)防聯(lián)控、“斷頭路”貫通、跨域警務合作,等等。面對這一現(xiàn)狀,突破屬地化治理模式的剛性約束,開展跨區(qū)域治理便成為解決跨區(qū)域公共問題的一種新型治理模式。一般而言,跨區(qū)域治理是指在面對跨區(qū)域公共問題時,為了實現(xiàn)跨區(qū)域公共利益的最大化,不同屬地的若干黨政部門通過探索跨區(qū)劃邊界、跨部門邊界的方式、方法,以實現(xiàn)共同應對跨區(qū)域公共問題、開展合作治理的整個過程。受現(xiàn)有體制、制度體系、參與部門、利益關系等多重因素的影響,跨區(qū)域治理呈現(xiàn)出一些需要克服的現(xiàn)實困境,即棘手化問題的反復效應、屬地化邊界的剛性約束、碎片化行政的難以整合、外部性效應的難以消解等。

一是棘手化問題的反復效應?？鐓^(qū)域公共問題及其治理,屬于典型的棘手化問題,具有棘手化問題的一般特征,即跨區(qū)域治理過程中的反復效應。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象,是因為跨區(qū)域公共問題存在:缺少現(xiàn)成的治理規(guī)則;治理方案缺少評估標準;問題背后的成因涉及多種因素,有的因素甚至難以明確化;治理過程中始終存在多個目標之間的反復權衡;治理責任難以明確化、具體化等多個方面的難題。這些難題的解決和應對,通常意味著跨區(qū)域治理過程中消解舊難題、制造新難題的反復過程。正如有學者指出的那樣,棘手化問題不會靜態(tài)地固定下來,它們屬于在動態(tài)的社會環(huán)境中發(fā)展的一系列復雜的、相互作用的問題,因此,試圖理解并解決其中的一種,就會出現(xiàn)新形式的棘手化問題[27]20。

二是屬地化邊界的剛性約束。長期以來,基于地理邊界、區(qū)劃邊界的屬地化治理模式一直是地方公共事務治理的主導模式。屬地化邊界的設定,有助于劃分公共事務治理過程中的權力、利益與責任,極大方便了上級政府部門對下級政府部門的政績考核,它對于那些具有明確治理界限、責任的公共事務治理來說成效明顯。然而,屬地化邊界的設定并非是公共事務治理過程中一個不證自明的前提,它與跨區(qū)域治理之間存在一定的張力和矛盾,在一定程度上造成了跨區(qū)域治理的協(xié)同難題。在屬地化邊界的剛性約束下,地方各級黨政部門習慣于各司其職,它們只需對屬地管轄范圍內的公共事務、公共問題負責,這樣就形成了分割式管理體制。與屬地化邊界的剛性約束不同,跨區(qū)域治理通常意味著跨越地理邊界、跨越區(qū)劃邊界基礎上的若干黨政部門的合作治理。跨區(qū)域治理對基于屬地化邊界的行政區(qū)行政提出了一定的挑戰(zhàn),它要求建構一種區(qū)別于傳統(tǒng)范式、又助力于行政區(qū)行政模式的新的政府治理形態(tài)[28]21。受屬地化邊界剛性約束的影響,一些地方政府及其職能部門難以突破屬地主義的固有思維,常常把本轄區(qū)的局部利益置于區(qū)域公共利益之上,采取“搭便車”“有限參與”的方式降低本轄區(qū)的治理成本,這些問題成為跨區(qū)域治理的現(xiàn)實阻力。

三是碎片化行政的整合難題。跨區(qū)域治理過程中行政的協(xié)調和整合難度遠大于屬地化公共事務的治理,這是因為跨區(qū)域治理除了涉及屬地內行政部門的整合外,還涉及跨區(qū)域的縱向、橫向上的行政部門的整合。然而,建立在屬地化和科層化基礎上的行政體系,其典型的特征是屬地管理、職位分層、權力分等、分科設層、各司其職,它更適合那些界限明晰、責任明確、不需要行政協(xié)調的公共事務治理以及屬地化范圍內行政協(xié)調難度小的公共事務治理。正如有學者指出的那樣,該行政體系是一種權力關系明確、等級層次有序的組織結構,通過專業(yè)化人員和正式規(guī)章制度來貫徹落實自上而下的政策指令,有助于實現(xiàn)提高決策和執(zhí)行效率的目的[29]21。然而,當把目前的行政體系運用到跨區(qū)域治理實踐時,無論是權力關系還是利益關系、責任關系都將難以明晰,如果繼續(xù)沿用屬地化邏輯、科層化邏輯的行政體系,那么就會出現(xiàn)不適應跨區(qū)域治理整體性要求的“碎片化行政”狀態(tài),最終造成“治理質量不高”的結果。破解這一難題,意味著在跨區(qū)域治理過程中需要基于整體性治理的邏輯推動碎片化行政的整合,建立一個跨區(qū)域的權力重構、流程再造、信息共享的整體性行政模式。近年來,我國各地的跨區(qū)域治理實踐表明,如果在沒有中央強力推動和政策引導的情況下,地方政府之間通常難以開展深層次的行政合作,跨區(qū)域的行政整合深受體制、區(qū)劃等因素的結構性約束。

四是外部性效應的難以消解?？鐓^(qū)域治理的成本、收益具有非競爭性、非排他性以及突出的溢出效應,由此在跨區(qū)域治理過程中就會出現(xiàn)難以避免的“外部性效應”,具體表現(xiàn)為“正外部效應”和“負外部效應”。一方面,從“正外部效應”上來看,跨區(qū)域治理的收益具有跨區(qū)域的溢出效應。在“正外部效應”難以有效內部化和計算化的情況下,作為利益相關者的各地方政府主動參與跨區(qū)域治理的積極性較低,其理性的行為是盡可能地不參與或少參與,以獲得遠大于成本的治理收益。另一方面,從“負外部效應”上來看,跨區(qū)域治理的成本同樣具有跨區(qū)域的溢出效應。一般而言,跨區(qū)域治理的總成本可以測算為公共成本,即顯性成本①顯性成本是指在區(qū)域性公共事務治理中行為主體實際承擔的成本。與外部成本之和?？鐓^(qū)域治理的“負外部效應”是指在跨區(qū)域治理的各個環(huán)節(jié)上,直接參與的地方政府只承擔顯性成本,造成“非直接利益相關者”的一些地方政府無形中承擔了一些外部成本,從而出現(xiàn)跨區(qū)域治理過程中公共成本外溢的一種現(xiàn)象[30]。如河北鋼鐵廠的廢氣排放對北京空氣質量的影響,長江流域上游的廢水排放造成下游嚴重的水污染等。

2.2 毗鄰黨建:黨建引領跨區(qū)域治理的創(chuàng)新模式

毗鄰黨建屬于區(qū)域化黨建的延伸和拓展,與區(qū)域化黨建相同的是,都涉及各級各類黨組織的聯(lián)動;與區(qū)域化黨建不同的是,區(qū)域化黨建一般是指區(qū)、街道和居民區(qū)管轄范圍內各類黨組織的聯(lián)動,區(qū)委發(fā)揮“一線指揮部”的作用、鎮(zhèn)(街道)黨(工)委發(fā)揮“龍頭”的作用、社區(qū)黨組織發(fā)揮“戰(zhàn)斗堡壘”的作用,而毗鄰黨建指的是以邊界相鄰、跨區(qū)域的基層黨政部門聯(lián)動為主以及在此基礎上的其他各類黨組織的跨區(qū)域聯(lián)動為輔。

毗鄰黨建作為一個概念出現(xiàn),最早由上海市金山區(qū)于2016年正式提出,類似的探索相繼在全國其他省市零星出現(xiàn),稱呼略有差異。如四川省涼山市、攀枝花市、宜賓市、雅安市、甘孜州與云南省昭通市探索跨省、州、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的“邊界區(qū)域黨建”,川渝地區(qū)的高竹新區(qū)、渝北空港園區(qū)、高灘鎮(zhèn)、壇同鎮(zhèn)、大灣鎮(zhèn)、茨竹鎮(zhèn)共同探索的“兩園四鎮(zhèn)紅聯(lián)體”黨建聯(lián)盟,深圳寶安、東莞長安圍繞茅洲河流域治理探索的“毗鄰黨建”等。

毗鄰黨建是在上海市金山區(qū)與浙江嘉興的平湖市、嘉善縣黨建引領跨區(qū)域治理多年實踐的基礎上總結并提煉出來的,并于2018年入選了全國基層黨建創(chuàng)新案例。2018年11月,中共上海市委發(fā)布《關于以組織體系建設為重點推進新時代基層黨建高質量創(chuàng)新發(fā)展的意見》,提出“進一步探索實踐以黨建聯(lián)建引領跨省聯(lián)動發(fā)展的‘毗鄰黨建'模式”,把毗鄰黨建這一做法融入長三角區(qū)域一體化的國家戰(zhàn)略之中。從毗鄰黨建的成長軌跡來看,它的產生和發(fā)展與跨區(qū)域治理密切相關。所謂毗鄰黨建,是指在不同行政隸屬關系的毗鄰地區(qū),通過跨區(qū)域的黨建引領,以黨組織為紐帶,克服管轄界限、行政區(qū)劃、部門邊界的約束,凝聚起各級各類黨組織、黨員以及廣大人民群眾的治理合力,以破解跨區(qū)域治理過程中協(xié)同難題、提升跨區(qū)域治理整體效能的一種跨區(qū)域黨建模式。

毗鄰黨建具有引領性、跨界性、一體化的特征。一是引領性。毗鄰黨建以黨建引領為基礎,發(fā)揮毗鄰區(qū)域各級、各類黨組織的政治核心作用,把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉化為跨區(qū)域治理優(yōu)勢,實現(xiàn)黨建工作與跨區(qū)域治理的深度融合。二是跨界性。之所以開展毗鄰黨建,是因為毗鄰區(qū)域公共問題的跨界性使得過去那種恪守區(qū)劃邊界、部門邊界、層級邊界的屬地化管理模式陷入失靈狀態(tài)。為了適應跨區(qū)域公共事務治理的現(xiàn)實需要,毗鄰黨建表現(xiàn)出與之相適應的跨界性,即跨行政區(qū)劃邊界、跨部門邊界(跨行政部門邊界、跨公私部門邊界)、跨行政層級邊界。三是一體化。毗鄰黨建具有一體化黨建的特點,它通過發(fā)揮黨組織點多、線長、面廣的優(yōu)勢,在跨區(qū)域治理過程中起到協(xié)調多方利益、整合多方資源、搭建共治平臺、開展協(xié)同行動的作用,最終目的是以一體化黨建帶動一體化治理。

按照不同的劃分標準,可以把毗鄰黨建分為多種類型。按照區(qū)劃范圍劃分,可以把毗鄰黨建分為省市內毗鄰黨建與跨省市毗鄰黨建。按照具體內容劃分,可以把毗鄰黨建分為單一型毗鄰黨建與多樣型毗鄰黨建。按照存續(xù)周期劃分,可以把毗鄰黨建分為長期型毗鄰黨建、中期型毗鄰黨建、短期型毗鄰黨建。按照參與主體劃分,可以把毗鄰黨建分為黨政型毗鄰黨建、多元型毗鄰黨建。

毗鄰黨建具有重要的價值與意義,它基于不改變固有行政區(qū)劃的基本思路,通過樹立區(qū)域大黨建引領跨區(qū)域協(xié)同的新理念,推動黨政社之間的協(xié)同聯(lián)動,探索跨區(qū)域協(xié)同式發(fā)展、協(xié)同式服務、協(xié)同式治理的新路徑。具體來說,毗鄰黨建以構建毗鄰區(qū)域黨建聯(lián)合體的整體思維,通過整體性黨建、一體化黨建克服地域壁壘的約束、行政區(qū)劃的限制,起到凝聚毗鄰區(qū)域協(xié)同共識、統(tǒng)籌毗鄰區(qū)域協(xié)同要素、提高毗鄰區(qū)域協(xié)同水平的作用,從而把分屬不同行政區(qū)劃的主體、資源、平臺轉化為毗鄰區(qū)域的發(fā)展優(yōu)勢、服務優(yōu)勢和治理優(yōu)勢。隨著毗鄰黨建的發(fā)展與成熟,它在推動經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革、實現(xiàn)跨區(qū)域一體化發(fā)展、提升跨區(qū)域治理的整體性等多個方面,提供了可復制、可推廣的經驗與舉措。

自毗鄰黨建提出后,在長三角地區(qū)得到了廣泛推廣和使用,目前已經成為長三角地區(qū)破解跨區(qū)域治理難題的“一張名片”,并得到了全國一些地區(qū)的借鑒和采用。各地的毗鄰黨建實踐表明,通過毗鄰黨建與跨區(qū)域治理的深度融合,能夠建立一個基于“黨建引領、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與”的跨區(qū)域治理共同體,從而有助于破解跨區(qū)域治理過程中出現(xiàn)的棘手化問題的反復效應、屬地化邊界的剛性約束、碎片化行政的難以整合、外部性效應的難以消解等現(xiàn)實困境。

3 跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機制:基于長三角地區(qū)毗鄰黨建實踐的觀察

基于長三角地區(qū)毗鄰黨建實踐的觀察,本文認為毗鄰黨建具有破解跨區(qū)域治理困境的顯著作用。之所以選擇長三角地區(qū)的毗鄰黨建實踐,是因為該地區(qū)的毗鄰黨建實踐既是國內最早、最成熟的,也是最典型的。毗鄰黨建通過議題聚焦與拓展機制——凝聚共識議題、小組機制——牽頭協(xié)調各方、雙委員機制——結對交叉任職、聯(lián)合黨支部機制——跨域組織聚合、項目合作機制——項目帶動治理和文化交流機制——文化認同助推,在一定程度上降低棘手化問題的反復效應,克服屬地化邊界的剛性約束,推動碎片化行政的有效整合,建立外部性效應的共擔體系,最終有助于提高跨區(qū)域治理的有效性(如圖1所示)。

圖1 跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機制

3.1 議題聚焦與拓展機制:凝聚共識議題

設置合理的議題是跨區(qū)域治理得以啟動的關鍵。一般而言,在早期階段,議題的范圍不應過于寬泛,而應圍繞當前各方共同關心的治理問題盡可能地聚焦,形成具有利益交匯點、實踐操作性的議題。通過毗鄰黨建的開展,建立議題聚焦與拓展機制,能夠在跨區(qū)域治理過程中凝聚共識議題,是跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機制之一。以長三角地區(qū)的毗鄰黨建實踐為例,上海市金山區(qū)與浙江嘉興的平湖市、嘉善縣開展毗鄰黨建的初期,主要解決兩省市三地交界處的特色小鎮(zhèn)跨區(qū)域規(guī)劃、“斷頭路”問題,它們是三地共同關心和亟待解決的問題,最初的毗鄰黨建議題基本上都與此類問題相關。毗鄰黨建的議題并非單一主體強加或主導的結果,而是各方共同協(xié)商推動的結果,它聚焦了當前各方最為關心的共同利益,這樣的共識議題一旦形成,各方參與的積極性以及合作的意愿就會提高。隨著毗鄰黨建的深入開展以及跨區(qū)域治理內容的日益增多,議題的范圍呈現(xiàn)拓展趨勢,議題拓展機制成為議題聚焦機制的延伸機制。為了適應跨區(qū)域治理內容豐富化、多樣化的趨勢,毗鄰黨建并非單一地開展議題聚焦,與此同時,不斷地拓展議題的覆蓋面是毗鄰黨建的最新方向。截至目前,上海市金山區(qū)與浙江嘉興的平湖市、嘉善縣的毗鄰黨建議題范圍拓展至基層黨建、產業(yè)發(fā)展、民生服務、平安建設、生態(tài)環(huán)保、文化科創(chuàng)、人才建設等領域,這些領域既涉及重大基礎設施、合作發(fā)展平臺建設,也涉及人民群眾關心的公共服務,基本上涵蓋了跨區(qū)域治理的方方面面。

3.2 小組機制:牽頭協(xié)調各方

跨區(qū)域治理面臨的一個突出問題是,在權責不清晰的情況下如何協(xié)調各個職能部門的利益和行動,小組機制是跨區(qū)域治理過程中協(xié)調各個職能部門利益、行動的有效機制。所謂小組機制,是指廣泛存在于中國各級黨政機關中以議事協(xié)調機構和臨時機構名義存在的一種特殊組織模式[31]。在跨區(qū)域治理過程中,建立多種形式的黨政領導小組和專門工作小組,其目的是為了協(xié)調相關職能部門共同應對突發(fā)性、臨時性、專項性的治理任務。

以長三角地區(qū)的毗鄰黨建實踐為例,2017年8月,上海市金山區(qū)與浙江嘉興的平湖市成立了聯(lián)動發(fā)展工作領導小組,建立了金山、嘉興兩地黨政領導互訪制度、職能部門交流制度、聯(lián)席會議制度。與此同時,金山區(qū)委與平湖市委、兩地相關職能部門還建立了6個專門工作小組以處理一些專項治理事務[32]。這些黨政領導小組、專門工作小組的建立,能夠在一定程度上厘清跨區(qū)域治理過程中的復雜權責關系、利益關系,在此基礎上,通過運用更高層級黨政權力的“高位推動”以及設置具體牽頭部門去協(xié)調其他部門的行動,跨區(qū)域治理過程中的“集體行動困境”就能得以有效破解。

3.3 雙委員機制:結對交叉任職

干部交叉任職是中國共產黨在基層治理過程中探索的一種新的治理機制,它具有加強中國共產黨的領導、推動黨建工作與業(yè)務工作的融合、培養(yǎng)干部專業(yè)能力以及約束編制與人員膨脹的多重功能?！半p委員機制”是指一些毗鄰地區(qū)的基層黨組織,為了加強彼此間的合作和交流,互派黨組織委員、結對交叉任職的一種機制,它是毗鄰黨建在跨區(qū)域治理中以干部交叉任職為具體表現(xiàn)形式的作用機制。從實踐上看,通過實施“雙委員機制”,在跨區(qū)域治理中采取結對鎮(zhèn)村黨組織委員相互交叉任職的方式,有助于突破行政邊界的限制,提高跨區(qū)域治理的速度、質量和水平[33]。

以長三角地區(qū)的毗鄰黨建實踐為例,2018年7月,滬浙毗鄰地區(qū)簽訂了“四方聯(lián)盟·黨建一體”毗鄰村黨建結對協(xié)議,在此背景下,上海市金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)的7個村,嘉善縣姚莊鎮(zhèn)、惠民街道以及平湖市新埭鎮(zhèn)的7個毗鄰村,建立了“雙委員機制”,該機制規(guī)定結對村委員相互任職,每周去結對單位至少上班一天。在“雙委員機制”的作用下,結對村把毗鄰區(qū)域的垃圾堆放場整治作為當前跨區(qū)域治理需要解決的重點問題。自2019年3月到9月,在各方的共同努力下,原來的垃圾堆放場最終得到了有效治理,該垃圾堆放場的舊址被改造成為毗鄰黨建主題公園。目前,該毗鄰黨建主題公園不僅成為三地黨政部門跨區(qū)域治理的樣板成果,也成為毗鄰區(qū)域人民群眾休閑娛樂與觀光旅游的地方,2021年4月,該毗鄰黨建主題公園又進一步成為滬浙毗鄰黨建黨史學習教育精品線路點之一。

3.4 聯(lián)合黨支部機制:跨域組織聚合

按照《中國共產黨支部工作條例(試行)》(2018)的規(guī)定,正式黨員不足3人、沒有條件單獨成立黨支部的單位,經上級黨組織批準可以與其他單位成立聯(lián)合黨支部。聯(lián)合黨支部常見于“兩新組織”黨建實踐,它提高了黨的組織在新興領域、新興行業(yè)的覆蓋面。除了提高黨的組織覆蓋面外,聯(lián)合黨支部通過跨域組織的聚合,充分發(fā)揮平臺聯(lián)建、人員聯(lián)動、資源聯(lián)享、事務聯(lián)商、活動聯(lián)辦、陣地聯(lián)用的功能,正是在這個意義上,聯(lián)合黨支部機制日益成為跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機制。

以長三角地區(qū)的毗鄰黨建實踐為例,2017年6月,上海金山區(qū)廊下鎮(zhèn)山塘村和浙江省平湖市廣陳鎮(zhèn)山塘村共同成立了“滬浙山塘聯(lián)合黨支部”,由兩村的黨總支書記兼任輪值書記、兩村的20名骨干黨員組成聯(lián)合黨支部委員會。在聯(lián)合黨支部的推動下,兩地黨政班子每月舉行一次工作會商,每個季度舉行一次主題黨日活動,共同研究和解決一些治理問題,成為兩地黨政班子的常態(tài)工作模式。目前,該機制已經成為跨區(qū)域治理過程中聯(lián)動各方黨政部門力量的重要手段。據相關調研發(fā)現(xiàn),自“滬浙山塘聯(lián)合黨支部”成立以來,金山廊下鎮(zhèn)、呂巷鎮(zhèn)、張堰鎮(zhèn)和平湖新倉鎮(zhèn)、廣陳鎮(zhèn)一同打造“田園五鎮(zhèn)”協(xié)同規(guī)劃,提出五鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境共治、產業(yè)聯(lián)動、公共服務共享、基礎設施共建、鄉(xiāng)村文化共榮等舉措,有力地推動了長三角區(qū)域治理一體化的發(fā)展[33]。

3.5 項目合作機制:項目帶動治理

項目合作是指若干黨政部門(通常兩個及以上)為了實現(xiàn)共同的治理目標,圍繞共同面臨的公共問題設置具體項目,并通過簽訂合作協(xié)議的方式明晰各自的任務、權限、責任,從而實現(xiàn)項目帶動治理的過程。項目合作具有多樣性、靈活性、互惠性的特點,目前已經成為各級黨政部門在合作治理過程中經常采用的機制。項目合作機制的運作具有靈活性、彈性化,它具有跨越行政區(qū)劃邊界、部門邊界以及行政層級邊界的優(yōu)勢,既能夠在一般意義成為黨政部門科層治理的重要補充,又能夠在具體意義上成為跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機制。

以長三角地區(qū)的毗鄰黨建實踐為例,2019年上海市金山區(qū)、浙江省嘉興市共同發(fā)布了“毗鄰黨建”引領區(qū)域聯(lián)動發(fā)展合作項目,數(shù)量多達20項,內容涉及基層黨建、產業(yè)發(fā)展、民生服務、平安建設、生態(tài)環(huán)保、文化科創(chuàng)、人才建設等多個方面(如表1所示)。通過項目合作機制,上海市金山區(qū)、浙江省嘉興市將跨區(qū)域治理的總任務細化為一系列的具體項目,這些具體項目具有目標明確、多元參與、績效考核、成本約束的特點,在跨區(qū)域治理過程中相對容易實施和操作。與抽象的跨區(qū)域治理相比,項目合作機制是跨區(qū)域治理內容的具體化、操作化,每一個具體項目的完成,實際上都代表著跨區(qū)域治理總任務中每個子任務的完成,隨著一系列項目的綜合實施,跨區(qū)域治理的總目標在這些具體項目的完成過程中最終得以實現(xiàn)。

表1 上海市金山區(qū)、浙江省嘉興市“毗鄰黨建”項目合作明細表

(續(xù)表1)

3.6 文化交流機制:文化認同助推

文化是組織中人們普遍認同的假設、行為準則及關注點[34]338。毗鄰地區(qū)地理相近,通常具有相同或相近的文化傳統(tǒng)和歷史,如果能夠充分利用文化同宗的特點開展毗鄰地區(qū)的文化交流,那么就相對容易獲得毗鄰地區(qū)黨政部門的支持以及當?shù)厝嗣袢罕姷男睦碚J同和社會支持。近幾年來,伴隨著黨中央大力弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的倡導,全國各地興起了各種形式的“文化交流熱”,一些毗鄰地區(qū)充分挖掘本地區(qū)共同的文化資源,開展以文化交流為紐帶的毗鄰黨建。通過黨建引領下的文化交流,激活了社會層面的歷史記憶、提高了毗鄰地區(qū)人民群眾的文化認同感。文化交流機制,不僅強化了毗鄰地區(qū)的共同體意識,還成為毗鄰地區(qū)黨組織鏈接社會和人民群眾的重要紐帶,越來越成為跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機制。

以長三角地區(qū)的毗鄰黨建實踐為例,當?shù)靥剿鞒隽艘浴拔幕哂H”為形式的文化交流機制。具體而言,“文化走親”以文化交流為紐帶,以毗鄰地區(qū)為空間范疇,是黨政部門主導、社會各界和廣大人民群眾共同參與的一種文化活動。通過“文化走親”的形式,上海市金山區(qū)與浙江省嘉興市的文化館、博物館、美術館、農民畫院,以非遺、農民畫、文物藏品等為載體,彼此合作承辦具有地域文化特色的展覽、文藝匯演、論壇。與此同時,兩地民間組織還開展多種形式的“文化走親”活動,通過廣泛性、多層次的文化交流機制,深化了兩地歷史文化、民俗文化、鄉(xiāng)賢文化、紅色文化的交流與融合。以“文化走親”為形式的文化交流機制,在一定程度上突破了行政區(qū)劃壁壘,建立了以文化認同為基礎的跨區(qū)域治理共同體,這對于跨區(qū)域治理的實施至關重要,它在一定程度上降低了跨區(qū)域治理過程中的社會動員成本。以“文化走親”為形式的文化交流機制,雖然很少直接作用于跨區(qū)域治理具體實踐,但是它具有以文化認同助推跨區(qū)域治理的作用。

4 結論與討論

毗鄰黨建的產生和發(fā)展與跨區(qū)域治理密切相關,面對跨區(qū)域治理的多重困境,在不同行政隸屬關系的毗鄰地區(qū)開展毗鄰黨建,以毗鄰地區(qū)的一體化黨建帶動一體化治理,具有破解跨區(qū)域治理困境的顯著作用。本文不僅全面、準確地界定了毗鄰黨建的概念、特征、類型、作用,還提煉出跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機制。本文通過對近幾年來長三角地區(qū)毗鄰黨建實踐的綜合觀察得出,毗鄰黨建通過議題聚焦與拓展機制、小組機制、雙委員機制、聯(lián)合黨支部機制、項目合作機制、文化交流機制,在一定程度上提高了跨區(qū)域治理的有效性。本文的研究在學理上為毗鄰黨建如何引領跨區(qū)域治理實踐提供一個具有解釋力的分析框架。

全面地看,跨區(qū)域治理既包括省際跨區(qū)域治理,也包括省內跨區(qū)域治理。本文提出的跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機制,是基于長三角地區(qū)毗鄰黨建實踐的觀察提煉而出,嚴格來說,屬于省際跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的作用機制。后續(xù)研究需要結合省內跨區(qū)域治理的相關實踐,檢驗這六大作用機制的適用性,并作進一步的修正和完善。過程是產生某些特殊后果的機制的結合和結果[35]21。依此延伸和推導,跨區(qū)域治理中毗鄰黨建的運作過程是六大機制共同作用的綜合過程,這六大作用機制之間并非互不相干,彼此也會交互作用。然而需要指出的是,受限于篇幅和目前所掌握的有限案例,本文對這六大作用機制之間的交互效應沒有作進一步探討,后續(xù)研究需要結合多案例的觀察,深入地分析這六大作用機制的交互效應以及在何種條件下這些機制的系統(tǒng)效應會出現(xiàn)跨區(qū)域治理成功的結果?？傊?毗鄰黨建作為黨建引領跨區(qū)域治理的創(chuàng)新模式,目前探索的時間并不長且尚未在全國大范圍內開展,這是導致相關案例素材比較少、開展深度調研難度大的客觀原因。隨著相關實踐的廣泛開展和深入推進,這些遺留問題有待后續(xù)研究根據深度的調研、多元的案例加以詮釋。