徐明強

(南開大學 周恩來政府管理學院,天津 300350)

建立政府與民眾之間的聯(lián)結機制是現(xiàn)代治理體系的重要組成部分。對基層政府而言,能否與廣大群眾進行有效聯(lián)結將直接影響政策執(zhí)行的效果,也將深刻影響政府和群眾之間的互動關系。在實踐過程中,基層政府與群眾之間的聯(lián)結機制存在多種類型。除了更具現(xiàn)代化特征的技術手段(如政務熱線、網(wǎng)絡問政等),基層政府還傾向于發(fā)揚治理傳統(tǒng),依托體制內(nèi)的干部與群眾建立個體化聯(lián)結,在當前基層政府治理過程中出現(xiàn)的“結對交友”“結對幫扶”“包案包抓”等工作方式,即是基層政府與群眾建立個體化聯(lián)結的重要體現(xiàn)。對此,筆者將之概括為“結對制”。從學術研究的角度出發(fā),在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢下,為何基層政府依然會采取結對的方式與群眾建立個體化聯(lián)結?在基層政府治理過程中這種“結對制”有哪些表現(xiàn)形式?與現(xiàn)代化的技術手段相比,這種個體化聯(lián)結具有怎樣的比較優(yōu)勢?對科層制理論具有哪些影響?這些就成為本文研究的問題焦點。

1 文獻回顧與研究思路

按照政治學的觀點,政治聯(lián)結(Political Linkage)是指構成政治性關聯(lián)和交換過程的一系列關系鏈條[1]43-62。受政治制度、文化傳統(tǒng)等因素的影響,不同國家在建構政府與民眾聯(lián)結機制的問題上,采取了不同的路徑。以英美為代表的西方國家大多圍繞競爭性選舉,以政黨為紐帶建立政府和民眾之間的聯(lián)結機制。競選期間,參與角逐的政黨深入選區(qū)與選民進行交流互動,以此在政治家和選民之間建立聯(lián)結機制[2]。執(zhí)政期間,執(zhí)政黨則需要圍繞代議制原則,以議員與選民關系為核心回應民眾訴求。在此基礎上,羅素·道爾頓等人將政黨聯(lián)結看作是代議制政府得以運轉的關鍵所在,并將政黨聯(lián)結細分為“競選聯(lián)結”“參與式聯(lián)結”“意識形態(tài)聯(lián)結”“代表性聯(lián)結”和“政策性聯(lián)結”等不同方式[3]7。

在我國政治語境中,政府與群眾之間的聯(lián)結機制具有一定的特殊性。首先,在政黨的作用方面,政府與群眾之間的聯(lián)結機制同樣也內(nèi)嵌著政黨政治的運行邏輯,政黨聯(lián)結在其中發(fā)揮核心作用。特殊性在于,中國共產(chǎn)黨和群眾之間進行溝通互動的方式并不在于競爭性選舉過程中的政治動員,而在于圍繞群眾路線建立起來的黨群關系[4]。從更為宏觀的角度講,在“政黨-國家”的制度框架下,群眾路線不僅是黨的根本工作路線,也是政府聯(lián)結群眾的關鍵所在,無論是干部深入基層開展政策調(diào)研,還是在具體的政策執(zhí)行過程中獲取群眾反饋,群眾路線都是貫穿其中的重要原則。群眾路線一直是建構政府與群眾互動機制的本土化制度資源,發(fā)揮著政治代表、利益聚合、政治參與和政治溝通的功能,調(diào)節(jié)著政治系統(tǒng)的輸入、輸出、反饋之間的關系[5]。

其次,在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢下,政府開始嘗試利用網(wǎng)絡信息技術與群眾進行溝通互動,這一點在很大程度上成為基層政府提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要內(nèi)容。但技術治理具有兩面性,基于互聯(lián)網(wǎng)信息技術的政治聯(lián)結與政治互動也是一把“雙刃劍”[6],在實踐中很可能存在雙重效果。一方面,基于網(wǎng)絡的訴求表達可以使普通民眾在網(wǎng)上與政府人員直接對話,在平等的互動性中交換信息和表達訴求,加深群眾與干部的互動關系[7];另一方面,互聯(lián)網(wǎng)信息技術并不一定能夠完全促進政府和群眾之間的有效互動,這一過程存在現(xiàn)實復雜性,地方政府可能表現(xiàn)出“選擇性回應”[8]或“鐘擺式回應”[9]行為,這在很大程度上會影響政府和群眾之間的互動效果。

與此同時,在當前基層政府與群眾的溝通互動方面,依然存在一些相對傳統(tǒng)的方式,如“送溫暖”“入戶走訪”等,有學者甚至認為未來社會治理實踐可能更加注重面向文化、情感和心理層面[10]。對此,有研究者從“緣情治理”的角度來解釋“扶貧送溫暖”活動[11]。也有一些研究者分析了新疆地區(qū)開展的“訪惠聚”活動(“訪民情、惠民生、聚民心”活動的簡稱),認為作為開展群眾路線的特定形式,“訪惠聚”駐村工作隊以剛性的體制和制度來構建“結構嵌入性”的治理機制,以柔性的價值情感、社會生態(tài)和利益關系重構來構建“關系嵌入性”治理機制,強化了政府和群眾之間的聯(lián)系[12]。還有一些研究者分析了精準扶貧過程中的駐村幫扶機制[13]。通過駐村幫扶,國家得以深入鄉(xiāng)村,群眾也獲得了更多與國家對話的空間,國家和社會之間建立起直接、透明的聯(lián)系。

通過上面的論述可以看出,以政黨為核心建立政府與民眾之間的聯(lián)結機制,是不同國家的共同特征。但在政黨聯(lián)結的內(nèi)核之外,中國政治語境中政府和群眾的聯(lián)結機制已經(jīng)超出政治-行政二分的制度框架,從政治領域延伸到行政領域。在這個過程中,政治范疇內(nèi)的“黨群關系”也擴散為外延更廣泛的“政民關系”。與此同時,基層政府在建構聯(lián)結機制方面也形成了兩種不同的路徑,包括更具現(xiàn)代化特征的技術路徑和更具傳統(tǒng)特征的個體化路徑。當前對兩種不同路徑的研究(特別是對前一種),已經(jīng)形成了較為深入的理論認識。但現(xiàn)有研究也存在一定的不足,特別是對于后一種路徑的解釋大多立足于相對宏大的國家-社會關系視角,對實踐過程中的微觀操作和復雜形態(tài)缺少細致分析。

這一不足也構成本文的研究起點。在現(xiàn)有研究的基礎上,本文的問題意識是,在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢下,基層政府為何還會在更具現(xiàn)代特征的技術路徑之外采取“結對制”這一更加傳統(tǒng)的聯(lián)結機制?在這個核心問題之下,本文重點關注以下幾個具體問題:第一,這種傳統(tǒng)的、以干部個體為核心的聯(lián)結機制在歷史上具有怎樣的制度淵源?發(fā)生了怎樣的制度變遷?第二,這種聯(lián)結機制在實踐中存在哪些特定的表現(xiàn)形式?不同類型的“結對制”具有哪些特定的適用場景?第三,相比更具現(xiàn)代特征的技術路徑,這種個體化路徑是否屬于可比案例,如果答案是肯定的,那么在基層政府治理過程中,這種聯(lián)結機制又發(fā)揮了怎樣的特殊功能?

為此,本文將按照“歷史發(fā)展—實踐形態(tài)—功能比較”的思路,分析基層政府治理過程中所采取的各種結對方式。首先,在制度生成方面,本文將從歷史傳統(tǒng)、革命傳統(tǒng)和改革開放以來的新實踐三個層面,探究“結對制”的制度生成。其次,在具體的實踐層面,本文將結合在陜南H縣開展的田野調(diào)查,把“結對制”劃分為以聯(lián)系群眾為導向的結對交友、以扶危濟困為導向的結對幫扶和以社會穩(wěn)定為導向的“包案包抓”。最后,在外部功能比較方面,本文將從個體化聯(lián)結和情感化互動入手,分析“結對制”在基層政府治理過程中的作用,并與更具現(xiàn)代特征的技術路徑進行比較,以此回應本文研究的問題意識。

2 “結對制”的制度生成

如果拓寬觀察的視野會發(fā)現(xiàn),以個體化聯(lián)結為核心的“結對制”并非完全屬于當前基層政府的制度創(chuàng)新。盡管不同歷史時期的政治制度和具體語境存在差異,但與“結對制”相類似的政治理念、組織方式、工作方法在我國政府的治理傳統(tǒng)中并不鮮見。相反,這種工作方法深植于我國政府治理傳統(tǒng),在制度生成上具有較為深厚的歷史淵源,在傳統(tǒng)政治理念、近代革命與建設活動中均有所體現(xiàn),改革開放以來也存在一定程度上的制度沿革。甚至可以說,個體化聯(lián)結是一個內(nèi)嵌于中國政治制度中的構成性要素,是中國政治體制的重要特征,“結對制”是這種構成性要素在基層政府治理過程中的具體體現(xiàn)。

2.1 傳統(tǒng)政治理念中的“擬家化”與“特殊化”

我國是世界上較早建立政府組織的國家,以擇優(yōu)錄取的政治精英維持統(tǒng)治,這一點要比歐洲早兩千年,被看作是中國國家形態(tài)早熟的重要標志之一[14]34、65。但實際上,帝制時期的中國政府組織并沒有完全走向理性科層制,而是帶有較為明顯的倫理屬性[15]1191-1195。按照梁漱溟的表述,“不但整個政治構造納于倫理關系中;抑且其政治上之理想與途術亦無不出于倫理而歸于倫理者”[16]70-73。與之相對應,政府與民眾的互動關系也呈現(xiàn)出“擬家化”和“特殊化”的特征。

一方面,政府和民眾的關系存在“擬家化”。早期中國的國家建設存在“從家到國”的發(fā)展路徑,這使得“家國同構”成為國家治理的基本底色與特性[17]。反映到政治理念上,“像父母關心子女一樣關心民眾疾苦”就成為傳統(tǒng)中國維護正當性的必要條件。對此,早在先秦時期,子思就從正面強調(diào):“子庶民也……子庶民則百姓勸?！?《禮記·中庸》)孟子也從反面勸諫梁惠王:“為民父母行政,不免于率獸而食人,惡在其為民之父母也?”(《孟子·梁惠王上》)西漢召信臣和東漢杜詩的故事則凝練成“召父杜母”的成語典故,用來稱贊地方官員“愛民如子”的施政行為。盡管這些歷史典故的時代不同、語境不同,但背后所隱含的政治理念基本類似,政府和民眾之間的關系都被假定為具有家庭親屬的倫理關系,雙方應該存在類似于家庭成員的互動關系。

另一方面,在互動的方式上,受“倫理本位”的影響,在傳統(tǒng)中國,政府和民眾之間的互動關系又遵循特殊主義,而非更具理性化特征的普遍主義。在私人關系領域,作為儒家政治倫理的基本原則,“仁者愛人”的內(nèi)涵之一就是“有差別的愛”,這一點也是儒家“仁愛”與墨家“兼愛”的重大區(qū)別。反映到社會關系上,就是在“愛有差等”基礎上建構以家庭為核心不斷外推的“差序格局”[18]25-32?；蛘甙凑漳沧谌谋硎?這種社會秩序建構方式“具有不容忽視的‘差別性'‘特殊性'或者‘個別性'”[19]42。同樣,在公共政治領域,儒家政治倫理也強調(diào)有差別的治理方式。在自上而下的治理過程中,政府對不同的治理對象采取差異化、特殊化、個別化的施政措施。

2.2 革命傳統(tǒng)中的情感動員與情感聯(lián)系

進入近代以來,傳統(tǒng)政治理念中的尊卑觀念和等級秩序變得不合時宜,取而代之的是更具現(xiàn)代特征的人民主權和平等原則。但與此同時,傳統(tǒng)政治理念中所蘊含的情感因素得到有效繼承,甚至嵌入中國共產(chǎn)黨領導的革命和建設歷程當中,并以新的形式展現(xiàn)出更加頑強的生命力。正是以情感化的政治動員為基礎,中國共產(chǎn)黨建立了與民眾的緊密聯(lián)結機制,集中了革命力量,統(tǒng)籌了建設資源。裴宜理甚至將“情感提升工作”看作是中國共產(chǎn)黨領導革命取得成功的關鍵因素[20]。

在土地改革時期,為了發(fā)動解放區(qū)的群眾積極參加土改,土改工作隊會訴諸情感動員。一方面,土改工作隊會組織訴苦會,營造整體性的社會氛圍;另一方面,土改工作隊也會對一些特定的貧下中農(nóng)進行“訪貧問苦”,對其進行特殊化的情感動員,在個體生活與國家意識形態(tài)之間建立緊密的聯(lián)結機制,與普遍性的訴苦運動形成合力[21]。兩種情感動員的邏輯鏈條基本類似,即通過一系列的情感活動,讓農(nóng)民在經(jīng)濟層面獲得土地,在思想層面獲得階級自覺意識,進而樹立起對共產(chǎn)黨領導發(fā)自內(nèi)心的認可。

中華人民共和國成立后,更具制度化特征的“家訪制度”開始在單位制的框架下形成。一些國營廠礦企業(yè)建立起定期或不定期的職工家訪制度,由企業(yè)領導、工會干部、婦聯(lián)干部到職工家里了解情況、解決生活困難,以此體現(xiàn)單位對職工的關懷。例如在1956年勞動節(jié)前后,《人民日報》就專門報道了一些廠礦企業(yè)為改善職工福利,開展家訪的事情[22]。在很長一段時間內(nèi),職工家訪制度成為領導干部貫徹群眾路線的重要方式。事實上,這種打破公共與私人、工作與家庭之間界限的工作方式以及背后所蘊含的對群眾生活的關心,對當下社會依然有深刻影響。

2.3 改革開放以來組織層面的“結對制”

改革開放后,“結對”這種工作方法變得更為制度化,成為領導干部和普通群眾耳熟能詳?shù)拿~。作為具有特殊內(nèi)涵的表述方式,“結對”二字較早出現(xiàn)在扶貧領域,是我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重要組成部分。不過最初這一表述方式并不是用來描述個體層面的結對關系,而是用來描述組織層面的結對關系。

從發(fā)展過程來看,這種組織層面的結對關系存在結對單元逐步聚焦的趨勢。早在1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》就提出倡議性要求:“中央和地方黨政機關及有條件的企事業(yè)單位,都應積極與貧困縣定點扶貧,一定幾年不變,不脫貧不脫鉤。”這一時期中央文件要求的結對制度還停留在部委與貧困縣層面。1996年7月,由國務院牽頭、各個省份協(xié)商同意,確定北京與內(nèi)蒙古、天津與甘肅、上海與云南、廣東與廣西、江蘇與陜西、浙江與四川、山東與新疆、遼寧與青海、福建與寧夏以及大連、青島、深圳、寧波與貴州進行結對,開展東西部省份扶貧協(xié)作①國務院辦公廳轉發(fā)國務院扶貧開發(fā)領導小組關于組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告的通知(國辦發(fā)〔1996〕26號)(1996年7月6日)[G]//國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室,國務院扶貧開發(fā)領導小組專家咨詢委員會.扶貧工作文件匯編(1978—2000).內(nèi)部資料,2014:782.。1996年10月,中共中央、國務院聯(lián)合下發(fā)《關于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》,要求將“對口支援、定點扶貧”的層級具體到鄉(xiāng)、村一級,明確提出:“凡有條件的單位都要確定自己的幫扶對象,派出定點扶貧工作團組。中央黨政機關要定點幫扶到縣;省、地、縣機關要定點幫扶到貧困鄉(xiāng)、村。”至于更具體的結對目標,《關于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》提出:“領導聯(lián)系到村,幫扶對口到村,計劃分解到村,資金安排到村,扶持措施到戶,項目覆蓋到戶,真正使貧困戶受益?！币舱堑靡嬗谶@種政策引導,在此次精準扶貧之前,組織層面的結對關系基本已經(jīng)落實到貧困村層面。

從上面的論述可以看出,“結對制”具有較為深遠的歷史脈絡,存在多個層面的制度淵源(見圖1)。其中傳統(tǒng)儒家擬家化和特殊化的政治理念、革命時期“訪貧問苦”以及中華人民共和國成立后“職工家訪”“送溫暖”的行動方式,提供了“結對制”的歷史傳統(tǒng)和制度延續(xù)。東部省份和西部省份之間、上級部門和貧困村之間的結對扶貧提供了組織層面的實踐探索。理念和實踐層面的多種因素相互融合,共同為基層政府治理過程中的“結對制”提供了制度元素。

圖1 基層群眾工作中“結對制”的生成脈絡

3 “結對制”的當下形態(tài)

在當前基層政府的治理過程中,“結對制”已經(jīng)發(fā)展成為一系列行之有效的工作方法。如果按照適用領域進行劃分,基層政府治理過程中的“結對制”主要存在以聯(lián)系群眾為導向的“結對制”、以扶危濟困為導向的“結對制”以及以社會穩(wěn)定為導向的“結對制”三種不同類型(見圖2)。其中第一種主要面向普通群眾,是“結對制”的基礎形態(tài),第二、三種主要面向具有一定困難和訴求的群眾,是“結對制”在特定領域的表現(xiàn)形態(tài)①這種分類只是一種理想意義上的討論,實踐中的“結對制”往往是多重因素的混合狀態(tài)。。

圖2 “結對制”在當下群眾工作中的實踐形態(tài)

3.1 以聯(lián)系群眾為導向的“結對制”

如前所述,群眾路線不僅是黨的根本工作方法,也是所有公職人員必須遵守的行為準則,在具體工作中,與群眾建立緊密聯(lián)系就成為公職人員的基本要求。以聯(lián)系群眾為導向的“結對制”即是實現(xiàn)這種要求的特定方式。在基層政府治理過程中,這種結對關系一般以“結對子、交朋友”“結對交友”“交友連心”的名義出現(xiàn),其中的要點就在于通過一對一或一對多的結對關系,強化干部和群眾之間的個體化聯(lián)結。

從“路徑依賴”的角度講,這種以聯(lián)系群眾為導向的“結對制”和改革開放前的職工家訪具有一定的相似性,都強調(diào)對普通群眾的關心。但是在制度化方面,傳統(tǒng)的職工家訪屬于臨時性措施,一般只會在特定的時間點入戶家訪。在家訪的領導干部和職工之間也沒有明確的、長期的結對關系。與之不同,在當前的基層群眾工作中,以聯(lián)系群眾為導向的“結對制”帶有更為突出的穩(wěn)定性和制度化特征,雙方的結對關系會保持較長時間,長則幾年,短則也會有幾個月。在結對的對象方面,這種結對關系主要針對普通群眾,既包括城市居民也包括農(nóng)村居民。結對的目的相對寬泛,帶有一定的綜合性特征,大多突出“強化干群關系”“改進機關作風”“促進社會穩(wěn)定發(fā)展”等“務虛工作”或“軟任務”,并沒有聚焦到特定的政策執(zhí)行或者其他具有具體考核指標的“硬任務”上。

這種案例在基層政府治理過程中較為普遍。例如1992年前后,面對部分國企出現(xiàn)虧損后拖欠、停發(fā)職工工資和離退休金的問題,全國總工會決定將臨時性的“送溫暖活動”發(fā)展為制度化的“送溫暖工程”,要求工會牽頭各有關部門在特定時間(如勞動節(jié)、中秋節(jié)、春節(jié)等)“進萬家門、知萬家情、解萬家難、暖萬家心”[23],以此強化和群眾(特別是城市的職工群體)之間的聯(lián)系。1997年5月山西省太原市在開展“送溫暖工程”的過程中進行機制創(chuàng)新,在全市范圍內(nèi)組織開展萬名機關干部與萬名企業(yè)職工“結對子、交朋友”活動。市委、市政府主要領導帶頭與普通工人交朋友,隨后全市610個單位95%以上的機關干部也與工人群眾交了朋友[24]。在結對交友期間,結對干部的主要任務就是關心和了解“對子朋友”的生活狀況,幫助解決一些生活困難。除此之外,每逢年節(jié),結對干部還要從自己的工資中拿出一些錢,或買上一些生活必需品送給“對子朋友”。根據(jù)相關報道,“這一活動有力地促進了國有企業(yè)改革、發(fā)展和穩(wěn)定,進一步密切了黨群、干群關系,有效地促進了機關作風的轉變、提高了機關干部的思想政治和業(yè)務素質(zhì),受到了國企職工的熱烈歡迎,取得了良好的社會效果”[25]。

之后這種以聯(lián)系群眾為導向的“結對制”出現(xiàn)一定程度的制度擴散。一是結對對象從國企職工擴大到私營企業(yè)主。例如在2001年,山西省忻州市忻府區(qū)就開展了區(qū)鄉(xiāng)領導班子成員與民營企業(yè)主“結對子、交朋友”活動,強化領導干部和民營企業(yè)主之間的個體化聯(lián)結,以此促進區(qū)域內(nèi)民營經(jīng)濟的發(fā)展[26]。這種“結對子、交朋友”的做法很受地方政府歡迎,部分地區(qū)甚至將這種工作方法延伸到統(tǒng)戰(zhàn)領域,由地方干部與工商業(yè)人士、黨外知名人士“結對子、交朋友”[27]。二是適用空間從城市地區(qū)擴大到農(nóng)村地區(qū),成為開展農(nóng)村工作的重要抓手。例如在2010年,湖南省懷化市溆浦縣就在全縣范圍內(nèi)開展“機關干部與農(nóng)民交朋友”活動,全縣選派3 000名機關干部,按照每人聯(lián)系8戶農(nóng)民群眾的要求走訪交友,幫助農(nóng)民群眾做春耕,搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[28]。

3.2 以扶危濟困為導向的“結對制”

如果說以聯(lián)系群眾為導向的“結對制”是“結對制”的普遍形態(tài),那么以扶危濟困為導向的“結對制”則是“結對制”的特殊形態(tài)。前者主要面對城市和農(nóng)村地區(qū)的普通群眾,目的在于建立政府和群眾之間的聯(lián)系;后者主要針對城市和農(nóng)村地區(qū)的低保戶、貧困戶或其他特殊困難群體,帶有一定的政策執(zhí)行功能。從制度淵源上講,這種以扶危濟困為導向的“結對制”與革命時期的訪貧問苦較為類似。改革開放后,這種工作方法更加制度化、規(guī)范化,在民政、扶貧等基層政府工作中發(fā)揮了非常重要的作用。

1994年遼寧省遼陽市較早嘗試在全市范圍內(nèi)開展“干部聯(lián)系貧困戶”,在干部和貧困戶之間建立個體化聯(lián)系。1997年2月,遼陽市的工作方法獲得國務院辦公廳的贊賞,倡議在全國范圍內(nèi)推廣①國務院辦公廳印發(fā)中共遼陽市委關于遼陽市實施領導干部聯(lián)系貧困戶制度的情況報告[G]//國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室,國務院扶貧開發(fā)領導小組專家咨詢委員會.扶貧工作文件匯編(1978—2000).內(nèi)部資料,2014:834-837.。1996年6月,江蘇省濱?？h也在全縣黨政機關干部當中開展“結窮親、搞幫扶、謀發(fā)展、奔小康”活動,要求領導干部與困難群眾“結親”,以“親人”的身份幫扶困難群眾[29]。之后,這種在領導干部和貧困戶之間建立結對關系的工作方法在全國范圍內(nèi)推廣。在此次精準扶貧工作中,部分地區(qū)就在“結對制”的基礎上發(fā)展出“干部包幫”的扶貧方式,即在基層干部和貧困戶之間建立結對關系,由包幫干部向貧困戶提供有針對性的幫扶措施。例如在筆者調(diào)研的陜南H縣,當?shù)鼐驮诰珳史鲐毠ぷ髦胁扇×烁刹堪鼛偷墓ぷ鞣椒?。從調(diào)研中了解到,H縣參與包幫的干部比例非常高,參與率高達95%?？h級層面共有干部編制5 234個(包括行政編制和事業(yè)編制),除一線的醫(yī)生、教師以及有特殊情況的干部(如病假、產(chǎn)假或離退休不滿兩年等)不參與之外,能參與的2 600多名干部中實際參與包幫的就有2 450人②筆者同H縣扶貧開發(fā)局副局長的訪談,訪談編號:20200814QB,訪談時間:2020年8月14日。。

從典型性方面講,這種以扶危濟困為導向的“結對制”最具“結對制”的特征,也是基層政府比較常用的政策執(zhí)行方式。首先,這種“結對制”主要面對社會中的相對弱勢群體。領導干部與這部分群體進行結對更能體現(xiàn)密切聯(lián)系群眾的工作作風。其次,這種“結對制”帶有一定的穩(wěn)定性和制度性傾向。一般而言,包幫關系確定后,不僅要求“一包三年不變”“脫貧不脫幫”,而且包幫干部需要定期到貧困戶家中入戶走訪,以此保證幫扶效果。最后,這種結對幫扶帶有明顯的情感化特征,能夠在最大程度上拉進干部和群眾之間的情感聯(lián)結。例如H縣X鎮(zhèn)在結對幫扶的工作安排中就明確要求,在包幫過程中,需要“講實情、暖人心。堅持物質(zhì)幫扶與精神關愛相結合,通過宣傳政策、情感交流、人文關愛,加強與幫扶對象的心靈溝通,使幫扶對象真切感受到社會溫暖”①H縣X鎮(zhèn)人民政府關于印發(fā)《X鎮(zhèn)“雙萬幫困”活動實施方案》的通知(X政發(fā)〔2016〕44號),2016年4月19日。。從調(diào)研情況來看,這種結對幫扶工作的確取得了一定的成效,大多數(shù)包幫干部不僅對結對貧困戶的家庭情況、生產(chǎn)情況很了解,而且提供了一些必要的幫扶措施。貧困戶對幫扶干部的工作也比較認可,特別是一些年齡較大的貧困戶很期待幫扶干部能經(jīng)常到家里坐坐。在這種個體化的關系互動中,貧困戶能直接感受到來自黨和政府的關懷。

3.3 以社會穩(wěn)定為導向的“結對制”

以社會穩(wěn)定為導向的“結對制”一般存在于基層信訪領域,在具體實踐中大多以“包案責任制”“包抓責任制”的名義出現(xiàn),也就是在領導干部和特定的信訪人之間建立結對關系。從制度淵源上講,這種工作方式和以往的“包保責任制”存在一定的相關性。在20世紀90年代,安全生產(chǎn)等部門創(chuàng)設出“責任到人”的工作方法,以此來保障安全生產(chǎn)。進入21世紀以后,隨著基層信訪工作壓力增大,這種工作方法延伸到信訪處置過程。具體的運行方式是將特定的信訪人員分配給指定的領導干部,采取“人盯人”的策略在基層干部與上訪戶之間建立一種制度化的聯(lián)結方式,以此加強與上訪戶的聯(lián)系,達到息訴罷訪的目的[30]。

諸如此類的工作方法在當下依然存在。例如在筆者調(diào)研的H縣,扶貧信訪領域就存在類似的“包案責任制”,并形成了“六個一”②“六個一”是指一名包案領導、一個工作專班、一套化解方案、一套穩(wěn)控措施、一個化解時限、一個化解結果。詳見:H縣脫貧攻堅指揮部辦公室,H縣信訪聯(lián)席會議辦公室.關于做好扶貧領域信訪事項領導包案的通知(H脫辦發(fā)〔2017〕484號),2017年12月15日。的工作規(guī)范。只不過與既有的“包保責任制”不同的是,以社會穩(wěn)定為導向的“結對制”存在兩個較為明顯的特征。一是在結對的主體方面,傳統(tǒng)的“包保責任制”一般采取一對一的方式,而當前基層信訪治理過程中所采取的“包案責任制”“包抓責任制”大多采取多對一的方式,多名領導干部結對一名上訪戶(這一點也是“包案包抓”與前兩種“結對制”的不同之處)。筆者在調(diào)研過程中就發(fā)現(xiàn),對于一些比較重要的信訪案件,基層政府會安排包抓領導、責任領導、責任人等三重主體來聯(lián)系上訪戶,三個主體共同組成“六個一”中的“一個工作專班”。其中包抓領導大多是政府部門主要負責人,全面負責轄區(qū)社會穩(wěn)定工作,責任領導則是分管信訪工作的副職領導,負責轄區(qū)內(nèi)與上訪有關的社會穩(wěn)定工作,兩位領導對特定的上訪案件承擔統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責。責任人則是具體的結對干部,需要以“結對子”“包案子”的形式專門負責特定案件的處理過程。

二是在結對的內(nèi)容方面增加了個體化的情感因素。如果說以往的“包保責任制”更側重管控層面,那么當前以社會穩(wěn)定為導向的“結對制”在強調(diào)管控的同時增加了情感因素。特別是在貫徹群眾路線、改善干群關系的背景下,基層干部在信訪工作中突出了日常性的情感聯(lián)系。例如在筆者調(diào)研的H縣,當?shù)蒯槍Ψ鲐氼I域的信訪問題,就著重強調(diào)了情感聯(lián)絡對矛盾糾紛化解的重要性,并在工作文件中明確提出了相關要求:“特別是要深化‘大走訪活動',全面開展送溫暖、宣政策、拉親情、交朋友活動。信訪責任領導和責任人要主動溝通、積極交流,通過走村入戶的形式,了解群眾期待和愿望。面對面交流、手拉手談心,化解突出矛盾問題,爭取群眾的理解和支持。”①H縣脫貧攻堅指揮部辦公室,H縣社會治安綜合治理委員會辦公室,H縣信訪聯(lián)席會議辦公室.關于進一步做好近期扶貧領域矛盾糾紛排查調(diào)處及信訪工作的緊急通知(H脫辦發(fā)〔2017〕475號),2017年12月5日。

4 技術化與“結對制”:兩種路徑的比較

在政黨聯(lián)結的內(nèi)核之外,基層政府采取了不同的方式與群眾建立聯(lián)結機制。如果按照運行邏輯進行二元劃分,這些聯(lián)結機制大體上可以分為現(xiàn)代路徑和個體化路徑,基于互聯(lián)網(wǎng)信息技術的政府回應是前一種路徑的代表,以個體化聯(lián)結為特征的“結對制”則是后一種路徑的體現(xiàn)。二者在核心要素、情感維度、普遍化程度和主動性方面都存在一定差異。在強調(diào)治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢下,基層政府之所以在技術路徑之外,采取結對的方式與群眾建立聯(lián)結機制,主要原因在于“結對制”能夠以特殊主義的方式在基層政府與群眾之間建立情感化的互動關系,以主動建構的方式對技術化的被動回應形成有效補充。

表1 技術化與“結對制”的類型比較

4.1 技術驅動與制度導向

隨著第四次工業(yè)革命的深入發(fā)展,數(shù)字政府成為信息社會下治理轉型的重要方向[31]。以數(shù)字技術為核心的國家治理轉型存在雙重機制:一是數(shù)字技術對個人和組織的賦權,通過獲得信息、參與表達和采取行動等方式,提升個體和組織的權利;二是數(shù)字技術對政府的賦能,包括重構政府治理能力、賦能政府自身治理、賦能政府的經(jīng)濟與社會治理。通過賦權和賦能的雙向驅動,互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術正在重新建構政治互動的生態(tài)、機制和空間。除此之外,以機制調(diào)整為核心的制度創(chuàng)新同樣也是政府治理變革的重要路徑。在梳理“中國地方政府創(chuàng)新獎”入圍項目的基礎上,研究者就將政府創(chuàng)新劃分為管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、合作創(chuàng)新、服務創(chuàng)新、治理創(chuàng)新等類型[32]。除技術創(chuàng)新之外,其他四種類型大多圍繞具體的運行機制展開,帶有制度創(chuàng)新的特征。

在政府與群眾的聯(lián)結機制方面同樣如此,以互聯(lián)網(wǎng)政府回應為基礎的聯(lián)結機制更加側重技術驅動,而以制度創(chuàng)新為核心的聯(lián)結方式(如“自設性工作組”[33]等)則更加側重組織調(diào)整、制度安排,意圖在技術路徑之外提供替代路徑。從這個角度講,基層政府治理過程中的“結對制”也屬于制度導向的聯(lián)結機制,其中核心特征在于通過體制內(nèi)干部和群眾之間的結對關系,改變傳統(tǒng)科層制的組織結構。在這種制度安排下,結對干部成為密切政府和群眾關系的中介橋梁,需要直接深入基層工作一線,承擔結對交友、結對幫扶、包案包抓的責任。同時,群眾的訴求也無需再經(jīng)過科層組織層層傳遞,可以直接通過結對干部反映到政府相關部門。這既是基層政府在治理過程中實現(xiàn)“責任到人”的工作方式,同時也是基層政府和群眾建立緊密聯(lián)系的重要途徑。

4.2 普遍主義與特殊主義

按照社會學的研究范式,普遍主義與特殊主義構成社會運行的兩種方式。在韋伯看來,差異化的倫理體系、家產(chǎn)制官僚制的社會制度,構造了傳統(tǒng)中國社會的運行方式,使之有別于西方社會的理性主義[34]207,319。帕森斯延續(xù)了這一觀點,認為科層制是現(xiàn)代西方社會的基本結構,普遍主義是整個西方社會的根本原則。但是中國社會與之不同,“儒家在道德上支持的是個人對于特定個人的私人關系——在道德上強調(diào)的只是這些個人關系。為儒教倫理所接受和支持的整個中國社會結構,是一個突出的‘特殊主義'的關系結構”[35]615-616。這種特殊主義的行為方式在很大程度上影響了中國社會的理性化程度。沿著這一范疇進行分析就會發(fā)現(xiàn),普遍主義和特殊主義的二元劃分在政府和群眾的聯(lián)結機制上依然有所體現(xiàn)。技術本身是普遍主義的,因此基于技術建立政府與群眾聯(lián)結機制的現(xiàn)代路徑更具普遍主義特征;結對是特殊主義的,結對與不結對之間帶有較為明顯的差異,結對的內(nèi)容因時因地發(fā)生變化,因此基于結對關系建立政府與群眾聯(lián)結機制的個體化路徑更具特殊主義特征。

具體而言,這種特殊主義主要體現(xiàn)在三個方面。一是結對主體的特殊性。在基層政府治理過程中,并不是所有的領導干部都需要承擔結對任務,只有其中的一部分(如黨政領導或負有相關職責的普通干部)需要參與結對。二是結對對象的特殊性。并不是所有的群眾都會被納入結對范圍內(nèi),即使是面向普通群眾的結對交友也并不是覆蓋所有人,只有少部分群眾或者具有特殊情況的群體才有可能“被結對”。三是結對內(nèi)容的特殊性?！敖Y對制”的本質(zhì)是給結對干部在崗位職責之外增加新的職責,但新增的職責并不具有普遍性,而是根據(jù)基層政府的工作安排發(fā)生變化,可能是儀式性的結對交友,也可能是實質(zhì)性的結對幫扶或“包案包抓”。這種特殊主義的制度安排使“結對制”與技術化存在較為明顯的差異。

4.3 程序理性與情感互動

程序理性是科層制的基本特征。按照韋伯的表述,“官僚制到了高度發(fā)達的程度時,也會在特定意義上服從無愛亦無恨的原則。官僚制發(fā)展得越完備,它就越是‘非人化',在成功消除公務職責中那些不可計算的愛、憎和一切純個人的非理性情感要素方面就越是徹底”[15]1114。典型的官僚制組織結構在很大程度上會完全消除個體化的人際關系和非理性化的思考(如敵意、焦慮、情感卷入等)[36]98。按照這種邏輯,技術最具有“非人化”的特征,因此基于技術建立政府與群眾聯(lián)結機制的現(xiàn)代路徑也帶有程序理性的傾向,對情感因素不敏感。既有的實證研究在很大程度上也證明了這一點。例如有學者對全國278個地級市政府門戶網(wǎng)站的領導信箱進行現(xiàn)場實驗研究發(fā)現(xiàn)基于互聯(lián)網(wǎng)的政府回應在情感維度上表現(xiàn)得并不顯著,“政府回應似乎不存在共情效應”[37]。

如果說基于信息技術、數(shù)字技術的互聯(lián)網(wǎng)回應更加側重“曉之以理”,那么基于個體化聯(lián)結的“結對制”帶有較為明顯的情感特征,屬于“動之以情”。一方面是在干部和群眾之間建立個體化的情感聯(lián)系。在基層政府有關“結對制”的工作方案、工作總結、宣傳報道中有大量的情感表達,形容結對干部時經(jīng)常使用“貼心人”“暖心人”“知心人”“不是親人勝似親人”,對結對對象的描述經(jīng)常出現(xiàn)“把她當成了親人”“喉嚨哽咽”“踏實而有希望”,形容雙方的互動關系時則使用“講實情、暖人心”“面對面交流、手拉手談心”等,即使去除其中的宣傳成份,也能夠反映出“結對制”對個體情感的重視程度。另一方面則是在結對對象和國家之間建立起間接的情感聯(lián)系,其中的核心邏輯就在于,以結對干部的“顯性在場”體現(xiàn)國家的“隱性在場”,以此為基礎在群眾和國家之間建立間接的情感聯(lián)系,通過間接的歸因邏輯,讓群眾樹立起“干部結對—生活改善—感恩國家”的心理認同。

4.4 被動回應與主動建構

基于信息技術的政府回應能夠更加準確、快速地獲知并回應民眾訴求,這一點是技術路徑的優(yōu)勢所在。但技術本身并不能主動運轉,依托技術化手段運行的政府回應大多遵循“參與—回應”或“壓力—回應”模型,民眾參與(施加壓力)在前、政府回應在后,帶有一定的被動特征。換言之,如果民眾在信息系統(tǒng)上沒有參與(表達訴求、施加壓力),那么政府也就不會啟動回應程序。但民眾沒有參與(表達訴求、施加壓力)并不等于民眾沒有訴求。受硬件設備、能力水平、行為習慣等因素的影響,很多民眾并沒有進入互聯(lián)網(wǎng)空間、沒掌握現(xiàn)代信息技術,特別是在一些經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后的農(nóng)村地區(qū),群眾的訴求往往難以通過互聯(lián)網(wǎng)得以充分表達,如果基層政府只是依托互聯(lián)網(wǎng)參與對民眾訴求進行被動回應,就有可能遺漏廣大民眾的真實訴求。

一方面,基于個體化聯(lián)結的“結對制”也是為了解決基層政府治理的現(xiàn)實問題,但是相對于技術化路徑的被動回應,基于個體化聯(lián)結的“結對制”更強調(diào)主動建構。在政府與群眾的關系層面,結對的前提并不一定是因為群眾表達了訴求,而是基層政府主動作為的選擇。即使是以社會穩(wěn)定為導向的“包案包抓”,這種“結對制”也只是基層政府在信訪領域內(nèi)的策略選擇,基層政府可以采取其他策略。至于以聯(lián)系群眾為導向的“結對制”和以扶危濟困為導向的“結對制”更屬于基層政府主動作為的體現(xiàn)。另一方面,“結對制”是基層政府在情感維度上進行自我變革的主動選擇。同情心是公共服務動機的重要維度[38],但科層制的運行邏輯排斥情感因素,強調(diào)理性計算、程序正義。在我國政治語境中,基層政府需要獲得更為廣泛的認可,與群眾建立更加緊密的情感聯(lián)系就成為貫徹群眾路線的重要方式,“結對制”即是基層政府主動調(diào)整行為策略、平衡科層制的理性化特征、與群眾建立情感化聯(lián)系的實踐形態(tài)。

5 結論與討論

通過上面的論述可以看出,基層政府在治理過程中所采取的“結對制”在政治理念、組織方式和工作方法上能夠找到一定的歷史淵源。延伸到當下,結對已經(jīng)發(fā)展成為基層政府與群眾建立有效聯(lián)系的重要方式,并在不同的問題領域形成以聯(lián)系群眾為導向的“結對制”、以扶危濟困為導向的“結對制”、以社會穩(wěn)定為導向的“結對制”三種不同的實踐形態(tài)。這種強調(diào)個體化聯(lián)結與情感化互動的工作方式,與依托信息技術和數(shù)字技術的政府回應路徑一起,成為建構政府與群眾聯(lián)結機制的構成性要素。

受現(xiàn)代化思維的影響,韋伯意義上的科層制被看作是政府組織發(fā)展的重要方向。很多研究者也更加偏好組織化、理性化的政府運行模式,對個體化、情感化的行為方式大多持反思、批評乃至否定性的認識。改革開放以來,在地方政府科層制不斷完善的背景下,人格化的個人關系依然在治理過程中發(fā)揮重要作用。無論是普通群眾還是基層干部,對于這種個體化的情感聯(lián)系都比較認可。但受意識形態(tài)和理性科層制情感預期的影響,西方學者對此基本持否定態(tài)度,將之概括為“制度性的特殊主義(principled particularism)”[39]120,忽視這種行為方式的實踐功能,并在轉型思維的影響下,期待進一步的現(xiàn)代化轉型。但通過前文描述可以看出,單純采取線性思維,預期個體化聯(lián)結和情感化互動會讓位于組織化聯(lián)結和理性化互動,并不符合實際情況。對基層政府而言,“結對制”依然具有不容忽視的實踐功能。

通過結對關系,基層政府能夠在結對干部和結對對象之間實現(xiàn)個體化聯(lián)結和情感化互動。一方面,在客觀功能上,結對干部和結對群眾能夠在結對期間進行更具針對性的溝通交流,由結對干部主動了解群眾的特殊訴求,協(xié)調(diào)各種資源以盡可能地滿足群眾訴求,這一點要比被動的政府回應更具主動性。與此同時,基層政府還可以通過結對干部,將政策信息有效傳達給結對對象,避免中間層層傳達產(chǎn)生的信息失真和運行低效,有助于更加高效地執(zhí)行公共政策、解決治理難題。另一方面,在主觀功能上,通過結對干部的入戶走訪、噓寒問暖,可以在干部和群眾之間建立個體化的情感聯(lián)系,進一步鞏固干群關系。與此同時,還可以通過結對干部的“顯性在場”體現(xiàn)國家的“隱性在場”,在群眾和國家之間建立間接的情感聯(lián)系。

當然,認可“結對制”的實踐功能,并不意味著否定技術化路徑的意義,事實上二者構成政府與群眾建立聯(lián)結機制的兩種路徑。只不過兩種不同的聯(lián)結路徑在適用空間、適用對象、適用任務方面各有所長。從空間維度上講,城市和發(fā)達地區(qū)具有更充足的經(jīng)濟資源、更優(yōu)越的技術條件。因此,城市和發(fā)達地區(qū)的基層政府在建構與群眾的聯(lián)結機制時,可以更加側重技術路徑,依托程序化、客觀化、理性化的互聯(lián)網(wǎng)政府回應與群眾進行有效溝通。農(nóng)村和相對落后地區(qū)的經(jīng)濟資源不足、技術水平較低,難以進行技術層面的治理創(chuàng)新,依托體制內(nèi)的干部與群眾建立個體化聯(lián)結和情感化互動,就成為可供選擇的重要方式。更進一步,從前面的論述也可以看出來,無論是以聯(lián)系群眾為導向的“結對制”、以扶危濟困為導向的“結對制”還是以社會穩(wěn)定為導向的“結對制”,一般都針對特殊性的治理任務,要么情感屬性突出,要么精細化要求高,要么具有一定的復雜性。面對這種治理任務,基層政府就會采取諸如結對交友、結對幫扶、“包案包抓”的形式開展工作,而對于其他的普通任務,可能依然會按照常規(guī)治理或技術治理的方式予以完成。因此,從任務性質(zhì)上講,當治理任務的情感屬性突出、精細化要求高、具有一定的復雜性時,基層政府更有必要采用“結對制”。