陳 放

(中國工商銀行 博士后科研工作站,北京 100031)

2020年新冠肺炎疫情的發(fā)生對全球經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展產(chǎn)生了非常明顯的影響,加速了世界百年未有之大變局的演進(jìn)。我國在疫情深刻影響下經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展的掣肘因素依然存在,仍然面臨更多逆風(fēng)逆水的復(fù)雜國際環(huán)境。在這種背景下,一方面我國金融安全呈現(xiàn)出新特點和新態(tài)勢,另一方面保障金融安全成為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要任務(wù)。這對我國政府加強(qiáng)金融治理的能力提出了更高要求。作為國家治理體系的重要內(nèi)容,政府治理能力的現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要構(gòu)成和重要體現(xiàn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府對市場的治理逐漸演化為以市場機(jī)制為基礎(chǔ),以公共利益的實現(xiàn)為目標(biāo)的管理活動。而金融市場作為公共事務(wù)的重要部分,是政府治理的重要場域。當(dāng)前,我國金融市場是一個包括了貨幣市場、股票市場、債券市場、期貨市場等在內(nèi)的復(fù)雜龐大系統(tǒng),需要建立與之相適應(yīng)的政府治理體系,處理好金融發(fā)展、金融穩(wěn)定和金融安全的關(guān)系,才能在發(fā)生重大市場安全事件和外部沖擊的時候具有全盤性、戰(zhàn)略性、時效性的抗風(fēng)險措施和管制手段,避免和防范金融危機(jī)的發(fā)生。因此,本文分析我國金融安全面臨的問題和政府治理金融風(fēng)險的困境,對政府治理創(chuàng)新的價值選擇和創(chuàng)新策略予以討論,以期對我國金融安全保障有所裨益。

1 金融安全的本質(zhì)與我國金融安全面臨的挑戰(zhàn)

中華人民共和國成立以后,經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和建設(shè)成為政府的頭等大事,因此黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對金融問題予以了高度重視。改革開放以后,面對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和對外開放的格局,我國政府更加重視金融安全問題,黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高屋建瓴地從國家安全的角度論述金融安全的本質(zhì)及重要性。尤其是黨的十八大以來,習(xí)近平從實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度,從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā),圍繞金融安全發(fā)表了一系列重要講話。習(xí)近平指出:“防范化解金融風(fēng)險,特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險,是金融工作的根本性任務(wù),也是金融工作的永恒主題”[1]797,“維護(hù)金融安全,是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事”[2],“切實把維護(hù)金融安全作為治國理政的一件大事,扎扎實實把金融工作做好”[2]。習(xí)近平對金融安全的系列重要講話為我國金融安全政府治理提供了指導(dǎo)思想和基本原則。

1.1 金融安全的內(nèi)涵和本質(zhì)

如果說金融的本質(zhì)是資金的融通,那么金融安全的本質(zhì)則是國家安全的重要組成部分,是國家安全的重要支撐。金融安全的概念首先由費(fèi)舍爾(Fisher)在1933年基于對20世紀(jì)初經(jīng)濟(jì)危機(jī)的觀察而提出。他認(rèn)為,當(dāng)金融危機(jī)爆發(fā)時過度累積的債務(wù)與通貨緊縮現(xiàn)象往往如影隨形,由此而提出了債務(wù)-通貨緊縮理論來解釋金融安全問題的成因[3]。

在國內(nèi),王元龍在1998年就定義了金融安全的內(nèi)涵,認(rèn)為金融安全是指貨幣資金融通的安全[4]。2004年,他進(jìn)一步將金融安全定義為具有抵御威脅的能力、金融的主權(quán)不受侵害以及金融體系可以正常運(yùn)行等[5]。之后,葉莉和陳立文在金融全球化背景下定義了金融安全,認(rèn)為一個國家在金融發(fā)展和對外交往中,要依靠有效的調(diào)控和組織體系對金融風(fēng)險進(jìn)行防范,維護(hù)本國的金融利益,保證金融系統(tǒng)穩(wěn)定而有活力[6]。吳婷婷認(rèn)為,金融安全指金融體系風(fēng)險承載力不僅可以應(yīng)對自身內(nèi)部風(fēng)險的集聚,還能夠抵御來自國際的外部沖擊[7]。而張紅力則指出,金融安全不是純技術(shù)性問題,不是被動防御的過程,也不能用單一指標(biāo)來衡量,需要從整體性、長期性等角度來進(jìn)行考慮、設(shè)計與實施[8]。

從學(xué)術(shù)界對金融安全認(rèn)識的演化過程來看,其共識在于金融安全具有系統(tǒng)性、動態(tài)性和不確定性等特點,其內(nèi)涵也隨著金融行業(yè)實踐的深化而得以擴(kuò)展。改革開放以來,我國金融體系經(jīng)歷了整體規(guī)模從小到大、參與主體從單一到多元、交易模式從簡單到復(fù)雜的變遷過程,這推動著金融安全不斷被賦予新的含義。當(dāng)前,我國金融體系已經(jīng)發(fā)展成為一個多元主體共同參與的復(fù)雜系統(tǒng)。同時全球化背景下的我國金融體系也是開放的和國際化的。因此,這個復(fù)雜系統(tǒng)的安全既受到來自國際的風(fēng)險和危機(jī)的關(guān)聯(lián)性影響,也受到國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速下行、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及增長動力轉(zhuǎn)換的沖擊。在此背景下,金融主權(quán)不被侵犯、金融體系不遭損害、金融機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行以及金融資產(chǎn)不會大量流失等成為我國金融安全的重要因素。從這個意義上說,金融安全的本質(zhì)是指與貨幣和信用相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動處于安全的狀態(tài)?；蛘哒f,金融安全的本質(zhì)就是保證金融體系運(yùn)行整體的安全穩(wěn)定和繁榮。唯有金融安全得到切實保障,金融行業(yè)才能夠可持續(xù)地發(fā)展,實體經(jīng)濟(jì)才能獲得良好的金融支持,經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展也才能得到有力的支撐。

1.2 當(dāng)前我國金融安全面臨的挑戰(zhàn)

隨著2020年全球經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)二戰(zhàn)之后的首次負(fù)增長以來,全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了再平衡調(diào)整階段,結(jié)構(gòu)性、周期性的因素使經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步增大。同時經(jīng)濟(jì)全球化還出現(xiàn)趨勢性逆轉(zhuǎn)[9]。尤其是新冠肺炎疫情的發(fā)生與長期性影響成為經(jīng)濟(jì)長周期維度上的結(jié)構(gòu)性沖擊,將極大地催化新知識和新技術(shù)在世界范圍內(nèi)的運(yùn)用,并深刻影響國際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系,成為百年未有之大變局的催化劑。同時,我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出,發(fā)展中的矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上,而新冠肺炎疫情帶來的經(jīng)濟(jì)損失和防控成本,將推高國內(nèi)金融風(fēng)險水平。在此背景下,金融安全的復(fù)雜性、動態(tài)性和不確定性大大增加,金融風(fēng)險問題更加凸顯。具體而言,當(dāng)前我國金融安全主要面臨以下挑戰(zhàn)。

一是系統(tǒng)性風(fēng)險壓力增大。金融體系在危機(jī)事件的沖擊下,不同市場間會產(chǎn)生風(fēng)險傳導(dǎo),風(fēng)險溢出效應(yīng)顯著增加[10]。而當(dāng)單個金融市場受到?jīng)_擊時,負(fù)面影響會傳導(dǎo)至其他金融市場,引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險[11],進(jìn)而對金融體系和實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。因此,金融系統(tǒng)性風(fēng)險具有經(jīng)濟(jì)和政治的雙重后果。尤其是當(dāng)前,一方面隨著近年來我國實體企業(yè)“金融化”趨勢加快,很多實體企業(yè)積極獲取金融牌照從而進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域,這加快了實體經(jīng)濟(jì)與金融市場之間的風(fēng)險傳染;另一方面,目前我國金融系統(tǒng)性風(fēng)險的90%以上依然集中在銀行業(yè)[12],而金融行業(yè)混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)象的普遍導(dǎo)致了金融風(fēng)險從銀行業(yè)傳遞到證券、保險、信托等不同領(lǐng)域,給金融安全帶來了系統(tǒng)性風(fēng)險的挑戰(zhàn)。

二是高杠桿風(fēng)險不容忽視。盡管近年來在黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,各級政府按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求積極推進(jìn)“去杠桿”,宏觀經(jīng)濟(jì)杠桿率已顯著下降。但是,為應(yīng)對新冠肺炎疫情帶來的沖擊,2020年我國先后出臺了大規(guī)模的信貸刺激政策,全年社會融資規(guī)模增長了13.3%[13],為最近三年的新高。信貸刺激政策盡管在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了較好的效果,但也導(dǎo)致了我國宏觀杠桿率的大幅攀升,達(dá)到270.1%這一歷史新高,累計上升23.6個百分點,增長幅度僅次于2009年[14]。宏觀杠桿率的攀升意味著債務(wù)風(fēng)險的快速累積,企業(yè)面臨較大的償債壓力。

三是互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險與平臺壟斷問題較為嚴(yán)重。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的崛起,既為金融科技的發(fā)展帶來了前所未有的契機(jī),同時也帶來了新型金融風(fēng)險和新的安全挑戰(zhàn)。近年來,金融科技與平臺經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,盡管互聯(lián)網(wǎng)金融在提升金融服務(wù)效率和金融體系普惠性、降低交易成本方面發(fā)揮了重要作用,但所帶來的風(fēng)險也值得高度重視。一方面,一些互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)業(yè)公司在缺乏必要監(jiān)管的背景下,盲目涉足信用中介、資金池等金融領(lǐng)域,風(fēng)控能力較差,最終導(dǎo)致大規(guī)模倒閉。例如,2015年左右我國曾經(jīng)出現(xiàn)超過5 000家P2P網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu),到2019年末僅剩下300余家正常運(yùn)營的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu),到2020年P(guān)2P網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)已經(jīng)清零[15]。在此過程中,非法集資、暴力催收等危害社會安全的事件頻頻發(fā)生。同時,金融科技的跨界、混業(yè)、跨區(qū)域經(jīng)營等特征,造成風(fēng)險傳染速度更快、波及面更廣等負(fù)面后果,對金融監(jiān)管形成了新的挑戰(zhàn)。另一方面,近年來一些互聯(lián)網(wǎng)巨頭的金融化程度過高、高杠桿無序擴(kuò)張所帶來的平臺壟斷、侵犯網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全和危害社會民生保障等問題也亟待整治。目前國內(nèi)行業(yè)排名前四的螞蟻集團(tuán)、陸金所、微眾銀行和京東數(shù)科估值合計15 500億元,在前18家金融科技企業(yè)中占比高達(dá)94.86%[16],市場集中度高企,必然帶來行業(yè)壟斷風(fēng)險。

四是外部風(fēng)險沖擊形勢嚴(yán)峻。隨著金融全球化的日益推進(jìn),國際金融市場的跨境聯(lián)系不斷增強(qiáng),各國之間的聯(lián)動效應(yīng)進(jìn)一步加大了爆發(fā)金融危機(jī)的可能性[10]。而在新冠肺炎疫情期間,世界主要經(jīng)濟(jì)體均加大了財政政策和貨幣政策的刺激,造成公共部門債務(wù)不斷累積。2020年,美國聯(lián)邦政府債務(wù)超過名義GDP的100%,為二戰(zhàn)后新高[17]。2021年,面對通脹高企,美聯(lián)儲貨幣政策收緊預(yù)期增強(qiáng),此舉在未來一個時期內(nèi)可能持續(xù)引發(fā)全球金融市場的動蕩,進(jìn)而傳至我國金融市場。在中美戰(zhàn)略博弈更趨激烈復(fù)雜的情況下,美國通過全面圍堵施壓,用多種手段打壓我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,阻礙我國經(jīng)濟(jì)金融體系的健康運(yùn)行,對我國金融安全構(gòu)成明顯挑戰(zhàn)。同時,在新冠肺炎疫情的沖擊下,全球主要央行進(jìn)一步加強(qiáng)量化寬松政策,大量購買政府債券,進(jìn)而將財政赤字貨幣化,這些政策調(diào)整必然形成風(fēng)險外溢效應(yīng)。在此背景下,我國作為新興經(jīng)濟(jì)體,不可避免地面臨著輸入性通貨膨脹、外幣資產(chǎn)縮水、匯率以及資本市場震蕩等多重壓力的外部沖擊,從而威脅著我國金融安全。

2 我國金融安全政府治理的價值選擇與現(xiàn)實困境

面對金融風(fēng)險,政府需要加強(qiáng)金融治理來保障金融安全。金融治理包括了政府監(jiān)管、行業(yè)自律、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險管理等,其中,政府治理是最主要的手段。政府治理所顯示的令行禁止的特點以及效率價值,具有其他治理機(jī)制不可比擬的強(qiáng)制性和優(yōu)越性。而金融安全政府治理是在國家政府治理體系之下,各類金融活動參與主體共同維護(hù)金融秩序并推動金融發(fā)展的制度安排[18]。新冠肺炎疫情發(fā)生之后,我國金融安全面臨更加嚴(yán)峻的形勢:一方面,傳統(tǒng)的金融風(fēng)險依然存在,并在疫情期間風(fēng)險程度加劇;另一方面,疫情使得金融體系的安全脆弱性和博弈激烈性加劇,從而產(chǎn)生了新的風(fēng)險,并且這兩種風(fēng)險不是簡單的疊加,而是某種程度上的融合,使風(fēng)險更加多元化和復(fù)雜化,從而影響著金融市場的健康運(yùn)行。面對這樣的壓力和挑戰(zhàn),如果金融安全問題不能得到有效的治理和應(yīng)對,勢必造成金融體系的混亂和動蕩,最終引發(fā)金融危機(jī)。因此,充分認(rèn)識政府治理確保金融安全的必要性和緊迫性,深入分析政府加強(qiáng)金融安全治理面臨的現(xiàn)實困境,是走出金融安全治理困境的邏輯前提。

2.1 政府加強(qiáng)金融安全治理的價值選擇

國家治理現(xiàn)代化離不開金融治理的現(xiàn)代化。面對金融風(fēng)險挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻形勢,政府更加需要建立有效的治理應(yīng)對體系,這既是我國金融治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié),也是實現(xiàn)金融治理現(xiàn)代化進(jìn)而實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要支撐。具體而言,當(dāng)前政府加強(qiáng)金融安全治理的價值選擇主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

加強(qiáng)金融安全政府治理能為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造穩(wěn)定的環(huán)境。國家安全作為一項巨大的系統(tǒng)工程,經(jīng)濟(jì)安全是國家安全的基礎(chǔ),而金融安全是經(jīng)濟(jì)安全的命脈。20世紀(jì)以來的金融危機(jī)無一不是在迅速的傳染中同時具有巨大的破壞能力[19]。這種破壞能力不僅可以對一國的經(jīng)濟(jì)金融體系進(jìn)行重創(chuàng),更會造成社會矛盾的激化而形成政治動亂、社會危機(jī),最終嚴(yán)重?fù)p害國家安全。因此,習(xí)近平指出:“不斷提高金融業(yè)競爭能力、抗風(fēng)險能力、可持續(xù)發(fā)展能力,堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線?！盵2]當(dāng)前,在種種挑戰(zhàn)面前,唯有加強(qiáng)金融安全政府治理,對金融風(fēng)險進(jìn)行有效處置,才能營造國泰民安的發(fā)展環(huán)境。

加強(qiáng)金融安全政府治理能讓金融更好服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)。實體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展是防范化解金融風(fēng)險的基礎(chǔ)。面對近年來大量資金流向虛擬經(jīng)濟(jì),使資產(chǎn)泡沫膨脹,社會再生產(chǎn)的生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)整體循環(huán)不暢的金融資本“脫實向虛”的趨勢,習(xí)近平指出,“金融是實體經(jīng)濟(jì)的血脈,為實體經(jīng)濟(jì)服務(wù)是金融的天職,是金融的宗旨,也是防范金融風(fēng)險的根本舉措”[20]?？梢?面對種種挑戰(zhàn),只有通過政府治理引導(dǎo)強(qiáng)化金融服務(wù)功能,找準(zhǔn)金融服務(wù)重點,以服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)人民生活為本,在此基礎(chǔ)上促進(jìn)金融資本向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移,才能更好滿足人民群眾對高質(zhì)量金融服務(wù)的需要,為“雙循環(huán)”的發(fā)展格局提供有力的金融支持。

加強(qiáng)金融安全政府治理有利于穩(wěn)步推進(jìn)金融體制改革。近年來,國家積極推進(jìn)多層次資本市場建設(shè)并取得了一定成效。然而我國金融市場依然存在發(fā)展不平衡不充分的問題,在金融服務(wù)的供給方面還不能很好地滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要。鑒于我國金融體系長期以來間接融資占主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀,習(xí)近平指出:“要把發(fā)展直接融資放在重要位置?！盵20]要實現(xiàn)這樣的金融安全發(fā)展目標(biāo),各級政府必須加強(qiáng)對金融安全的治理,才能穩(wěn)步推進(jìn)改革向更深層次挺進(jìn),保障全方位、多層次金融支持服務(wù)體系的建設(shè)和順利運(yùn)行。

2.2 政府加強(qiáng)金融安全治理面臨的現(xiàn)實困境

新形勢新挑戰(zhàn)促使我們更加深刻認(rèn)識加強(qiáng)金融安全政府治理的重要性和緊迫性。而實踐表明,長期以來金融安全政府治理面臨的最大難題,就是風(fēng)險的難以預(yù)見和時適有效的管控。造成這一難題的原因很多,但有效解決政府加強(qiáng)金融安全治理面臨的這幾個現(xiàn)實困境問題,有助于紓解這一難題,從而達(dá)至政府加強(qiáng)金融安全治理的上述三個價值選擇。

一是金融安全政府治理體系的模糊性?！奥氊?zé)清晰”是有效治理體系的首要前提。職責(zé)清晰,意味著不存在監(jiān)管的模糊性。而我國現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾的突出表現(xiàn)就是職責(zé)尚不清晰,這是目前金融監(jiān)管中明顯的短板。雖然在金融安全政府治理體系的建設(shè)中,國家設(shè)立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會,構(gòu)建了“一行兩會”的金融監(jiān)管新體系,并加強(qiáng)了中央-地方的協(xié)同金融治理[21],但在不同監(jiān)管主體、不同層級政府之間的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任配置結(jié)構(gòu)方面依然存在模糊地帶。尤其是在當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營、跨區(qū)域經(jīng)營趨勢日益顯現(xiàn)的背景下,由于各部門之間相互不隸屬,不同政府部門在金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任方面的劃分依然不清楚,一些金融體系的安全問題還缺乏統(tǒng)一部門來管理,部門之間也缺乏有效的協(xié)商溝通機(jī)制,政府監(jiān)管部門之間存在著信息不對稱以及不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象,從而帶來部門間的協(xié)同與整合效應(yīng)差,出現(xiàn)監(jiān)管真空和令人擔(dān)憂的局部性風(fēng)險,影響著我國的金融安全。

二是金融安全政府治理政策法規(guī)的時滯性。政策法規(guī)是政府治理的杠桿,應(yīng)對金融安全風(fēng)險需要與時俱進(jìn)的新制度供給,并確保制度規(guī)則的有效遵守和實施。尤其是當(dāng)前我國金融安全面對種種挑戰(zhàn),對新制度供給的需求更為緊迫,需要政府部門從金融安全的高度全面審視我國金融體系的運(yùn)作機(jī)制,預(yù)見性地把握和防控我國金融市場運(yùn)行中的風(fēng)險并及時地有針對性地處置。但現(xiàn)實的狀況是,由于我國政府部門從總體上看還缺乏應(yīng)對新型風(fēng)險的經(jīng)驗積累,政策法規(guī)還缺乏系統(tǒng)性、配套性、精準(zhǔn)性,加之政府政策法規(guī)的完善性、可操作性亟待增強(qiáng),政策法規(guī)的強(qiáng)制性需要進(jìn)一步落實,各地對政策法規(guī)在執(zhí)行力度上需要進(jìn)一步提高等,使得我國金融監(jiān)管政策法規(guī)對已經(jīng)出現(xiàn)的金融創(chuàng)新和安全問題回應(yīng)不夠,時滯性明顯,造成在一些金融安全領(lǐng)域政策法規(guī)缺失的問題比較嚴(yán)重。

三是金融安全政府治理工具的陳舊性。當(dāng)前,大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等前沿科技為政府治理提供了更多選擇,也為各類新金融業(yè)態(tài)的有效治理奠定了基礎(chǔ)[22]。但目前我國在金融治理方面依然缺乏對這些前沿治理工具的積極運(yùn)用,金融監(jiān)管科技的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于金融行業(yè)對于新技術(shù)的應(yīng)用。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)金融這一新金融業(yè)態(tài)迅速發(fā)展過程中,政府在技術(shù)治理體系和治理能力等方面的積累十分有限,缺乏成熟的監(jiān)管科技工具以進(jìn)行有效應(yīng)對,使得政府的治理往往是被動性事后治理。這勢必造成我國金融風(fēng)險的預(yù)警滯后,從而極大地影響金融安全的政府治理成效。

3 加強(qiáng)我國金融安全政府治理的創(chuàng)新策略

近年來,我國政府對金融安全治理的探索已經(jīng)取得一定成效,防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)取得了重要階段性成果,守住了不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。然而,隨著國內(nèi)外形勢的日趨復(fù)雜,金融安全問題呈現(xiàn)出的上述新特征和新挑戰(zhàn),客觀上迫切需要政府在已有成就的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步整合治理機(jī)制、創(chuàng)新治理手段,才能適應(yīng)金融行業(yè)的治理需求,從而有力維護(hù)金融體系運(yùn)行整體的安全穩(wěn)定和繁榮。

3.1 在治理理念上推進(jìn)金融安全政府治理工作創(chuàng)新

推進(jìn)金融安全政府治理創(chuàng)新,首先需要解決的就是思想認(rèn)識上的格局和高度問題,即從“兩個大局”的高度認(rèn)識金融安全與金融治理的重要性。中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局這“兩個大局”,既高遠(yuǎn)又深刻地闡述了我國的發(fā)展態(tài)勢與當(dāng)今世界形勢的特點:一是在中華民族偉大復(fù)興迎來輝煌前景的同時,也存在愈進(jìn)愈難的局面;二是世界發(fā)展面臨的不穩(wěn)定性不確定性日益突出。在金融安全政府治理中心懷“兩個大局”,才能以全局視野和系統(tǒng)思維實現(xiàn)治理格局上的認(rèn)識突破。

首先,牢固樹立總體國家安全觀來謀劃金融安全政府治理工作。認(rèn)識把握“兩個大局”,就要深刻認(rèn)識和把握這種內(nèi)部發(fā)展與外部變化相疊加,發(fā)展機(jī)遇與矛盾挑戰(zhàn)相并存的狀況,立足于總體國家安全觀來推進(jìn)金融安全的政府治理。為此,一是要深刻理解把握總體國家安全觀是金融安全政府治理的首要前提。國家安全是國家發(fā)展的最重要基石,是人民福祉的最根本保障。習(xí)近平指出:“當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富,時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣,內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜?！盵23]200-201顯然,總體國家安全觀回應(yīng)的正是當(dāng)下錯綜復(fù)雜的各類安全挑戰(zhàn)。在總體國家安全中,金融安全既是其中重要組成部分,又與政治安全、軍事安全、社會安全、信息安全等各方面安全緊密相連。二是總體國家安全觀決定了金融安全政府治理的視野和格局。金融安全的政府治理須從國家安全全局視野出發(fā),立足國際秩序的大變局來把握規(guī)律,立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局來加以統(tǒng)籌,將總體國家安全觀的基本原則和宏觀要求通過金融安全政府治理中的方針政策、戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)、政策舉措和工作部署加以具體落實。

其次,始終著眼于“三新”要求來推進(jìn)金融安全政府治理工作。認(rèn)識把握“兩個大局”,必須始終著眼于新階段、新理念、新格局,把金融安全政府治理工作真正融入其中。新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局是貫穿“十四五”時期乃至全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家全過程的戰(zhàn)略導(dǎo)向,也是推進(jìn)金融安全政府治理工作的重要指導(dǎo)。為此,在金融安全政府治理中要聚焦兩個重點:一是樹立金融回歸實體經(jīng)濟(jì)的理念。服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)是政府對金融體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整必須堅持的方向。只有通過政府治理讓更多的金融資源支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,尤其是推動高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展,才能盡快構(gòu)建金融與實體經(jīng)濟(jì)良性互動的新發(fā)展格局,夯實防范化解金融風(fēng)險的強(qiáng)大基礎(chǔ)。二是樹立綠色金融發(fā)展的理念。綠色金融是政府治理在金融服務(wù)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上轉(zhuǎn)變的重要任務(wù)。只有通過政府治理制定綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系和激勵政策,形成綠色金融創(chuàng)新的強(qiáng)勁動力,促進(jìn)金融資源和社會資本良性發(fā)展,才能以高質(zhì)量發(fā)展為防范金融安全風(fēng)險筑牢堅實的基礎(chǔ)。

再次,牢固樹立底線思維來加強(qiáng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的防范工作。認(rèn)識把握“兩個大局”,堅持底線思維,就是必須堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險這一重要目標(biāo)。當(dāng)前,隨著我國社會主要矛盾變化和國際力量對比深刻調(diào)整,各種矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)源、各類矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)點錯綜復(fù)雜、交織作用,金融風(fēng)險的復(fù)雜性、突發(fā)性以及危害性都更勝往常。守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線,就是要在各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險中增強(qiáng)政府的治理能力。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)指出:“增強(qiáng)憂患意識、防范風(fēng)險挑戰(zhàn)要一以貫之?！盵24]69這就既要有防范風(fēng)險的先手,也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招。一是要把金融安全納入宏觀調(diào)控和金融治理的目標(biāo)體系,健全完善貨幣政策與宏觀審慎政策“雙支柱”的金融治理框架,發(fā)揮政府在金融治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中的作用,推進(jìn)宏觀審慎金融監(jiān)管的有效實施。二是精準(zhǔn)發(fā)力對癥施策處理不同類型的金融風(fēng)險。金融安全涉及經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行的方方面面,政府治理要做到精準(zhǔn)施策,才能阻斷金融風(fēng)險傳染和擴(kuò)散。三是健全金融系統(tǒng)性風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測體系。金融運(yùn)行的波動性和周期性影響著金融安全。因此,必須完善金融征信和支付清算等預(yù)警監(jiān)測體系,對金融運(yùn)行進(jìn)行前瞻性的逆周期調(diào)節(jié),防止經(jīng)濟(jì)金融的周期性波動。

3.2 在治理體系上推進(jìn)金融安全政府治理機(jī)制創(chuàng)新

完善的治理體系,是治理能力現(xiàn)代化的根本保證。黨的十九屆四中全會指出:“要堅持和完善中國特色社會主義行政體制,構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系?！盵25]5-6。在金融安全的政府治理體系建設(shè)中,“職責(zé)明確”應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建不同層級政府之間,以及不同監(jiān)管主體之間的多樣化分工協(xié)作機(jī)制的首要前提。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步打破部門間、層級間和主體間的限制,優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行體系,才能保證治理的有效運(yùn)行,從而推進(jìn)金融安全治理現(xiàn)代化及國家治理現(xiàn)代化。

一是理順中央與地方的金融安全治理關(guān)系,完善縱向職責(zé)運(yùn)行機(jī)制。中央與地方職責(zé)權(quán)限的劃分,歷來都是政府治理中的重要內(nèi)容。在我國金融安全政府治理中,主要體現(xiàn)為中央政府和地方政府之間的事權(quán)劃分以及職責(zé)關(guān)系。長期以來,金融業(yè)由中央層面的原“一行三會”進(jìn)行垂直監(jiān)管。隨著近年來地方金融的發(fā)展,對地方政府參與金融治理提出了新要求。在此背景下,各省市區(qū)紛紛成立金融辦公室承擔(dān)地方金融監(jiān)管職責(zé),對城商行、小貸公司等地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。2014年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任的意見》,明確了小貸公司、股權(quán)交易中心等7類金融機(jī)構(gòu)由地方政府進(jìn)行監(jiān)管[26],這是將中央-地方雙重金融治理體系加以制度化的標(biāo)志。2017年全國金融工作會議進(jìn)一步賦予地方政府金融治理自主權(quán)。實踐證明,這樣的制度安排有利有弊:一方面讓地方政府能夠因地制宜探索制定地方金融發(fā)展的政策方針;另一方面地方政府憑借較高金融自主權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的便捷性和可能性大幅提升,從而造成的金融風(fēng)險也會加大,對地方金融安全帶來消極影響。

這說明健全金融安全的政府治理體制機(jī)制刻不容緩。首先需要進(jìn)一步強(qiáng)化中央與地方政府之間的協(xié)同,健全中央和地方不同層級政府之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。而協(xié)同的前提是按照責(zé)任政府治理的體制與權(quán)責(zé)分配模式,明確不同層級的事權(quán)劃分,理順不同層級的權(quán)責(zé)關(guān)系,切實消除金融監(jiān)管中的權(quán)責(zé)不匹配現(xiàn)象。在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,形成良好配合與功能互補(bǔ)的協(xié)調(diào)制度體系。其次需要中央政府進(jìn)一步強(qiáng)化在金融治理中對地方政府之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。由于地方金融機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出跨區(qū)域經(jīng)營的特征,地方政府中的監(jiān)管主體又相對分散,迫切需要中央政府加強(qiáng)對省級地方金融管理部門的監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力,統(tǒng)籌好跨區(qū)域政府之間的利益關(guān)系,促使地方政府間形成治理合力,切實消除金融監(jiān)管中的碎片化現(xiàn)象。再次需要進(jìn)一步明確地方監(jiān)管責(zé)任,強(qiáng)化基層金融監(jiān)管的執(zhí)行力。制度體制的優(yōu)勢只有在切實執(zhí)行中才能轉(zhuǎn)化為治理效能。因此,各級地方政府要以政治能力、戰(zhàn)略眼光、專業(yè)水平,敢于擔(dān)當(dāng)、善于作為的精神狀態(tài)和過硬本領(lǐng),確保對中央政策的執(zhí)行力度。同時,要發(fā)揮好強(qiáng)化問責(zé)這一重要的制度保障作用。

二是強(qiáng)化部門金融安全治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),打通橫向職責(zé)運(yùn)行機(jī)制。在現(xiàn)代政府設(shè)置中,部門權(quán)責(zé)的劃分和規(guī)制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是政府運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。在政府治理中,橫向職責(zé)的運(yùn)行機(jī)制主要是指同級政府內(nèi)不同部門之間的職責(zé)運(yùn)行機(jī)制,主要包括同級政府部門之間的事權(quán)劃分以及職責(zé)協(xié)調(diào)關(guān)系。在金融安全治理中,從橫向來看,目前我國金融行業(yè)依然是以分業(yè)監(jiān)管為主的治理結(jié)構(gòu)。在該體系下,中國人民銀行行使中央銀行職能,并承擔(dān)了部分金融監(jiān)督治理職責(zé),包括清算支付、外匯管理、反洗錢、銀行間債券市場交易等。而銀保監(jiān)會和證監(jiān)會則分別對銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管。此外,財政部、發(fā)改委等部門還具有部分金融債券的審批權(quán)。這樣的制度安排從總體上看,不同部門的監(jiān)管職責(zé)是比較清晰明確的,也在一定程度上體現(xiàn)了金融行業(yè)治理的專業(yè)化和精細(xì)化。然而,面對實體企業(yè)金融化和金融機(jī)構(gòu)綜合化發(fā)展的現(xiàn)狀,現(xiàn)有治理體系存在的短板也日益明顯:一方面不同部門之間在職能邊界上存在著權(quán)責(zé)不清、治理空白和責(zé)任沖突;另一方面各部門之間缺乏協(xié)作,使其對金融安全的信息收集不夠充分、分析不夠科學(xué)、識別不夠精確等,尤其是面對跨行業(yè)、跨市場的風(fēng)險缺乏全面的治理手段。

目前金融安全治理存在的這些短板也就體現(xiàn)出構(gòu)建適應(yīng)新變化的金融安全政府治理模式十分必要。首先是建立健全政府治理協(xié)調(diào)機(jī)制,減少金融安全政府治理中的空白和模糊地帶。通過完善金融監(jiān)管部門之間的聯(lián)席會議制度和信息共享網(wǎng)絡(luò),減少不同監(jiān)管主體之間信息不對稱的問題,以實現(xiàn)政府對金融安全治理的全覆蓋。其次是政府要堅持“功能性治理”理念。當(dāng)前,不同行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)在投融資領(lǐng)域執(zhí)行著相同或類似的功能,這在資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域尤其普遍。如果各個行業(yè)監(jiān)管部門對各自行業(yè)中相似的業(yè)務(wù)采取不同的治理規(guī)則,就會引發(fā)監(jiān)管套利等行為。而功能性治理則是通過不同行業(yè)監(jiān)管部門進(jìn)行統(tǒng)籌,對不同種類的金融機(jī)構(gòu)開展的類似服務(wù)統(tǒng)一制定大致相當(dāng)?shù)闹卫硪?guī)則,形成統(tǒng)一的制度邏輯,從而營造跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)、跨市場的公平競爭環(huán)境,維護(hù)金融行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。再次是針對綜合性金融控股集團(tuán)制定跨行業(yè)的治理規(guī)范。當(dāng)前,綜合性金融控股集團(tuán)因其業(yè)務(wù)的跨界性成為金融治理體系的盲點,成為金融安全的重大威脅。對此,政府需要針對不同監(jiān)管部門的責(zé)任、權(quán)力、能力及彼此協(xié)同、互相配合要有科學(xué)設(shè)置和可操作的規(guī)定,提升金融安全政府治理成效。金融安全政府治理效能與治理體系變革的關(guān)系,應(yīng)當(dāng)是正相關(guān)的。

三是注重政府金融安全治理和社會金融安全治理的相互配合。隨著我國金融體系規(guī)模的擴(kuò)大和日益復(fù)雜化,對其進(jìn)行集中統(tǒng)一的監(jiān)管已經(jīng)不能過度依賴政府部門,迫切需要形成多位一體的監(jiān)管理念和監(jiān)管體系,借助社會組織的力量和政府協(xié)同治理。尤其是市場監(jiān)管中一些自律組織和自律規(guī)則,它們在社會治理中相對靈活,針對性強(qiáng),能夠比較好地適應(yīng)金融市場高風(fēng)險和復(fù)雜多變的特點。因此,首先應(yīng)合理劃分行政監(jiān)管與自律監(jiān)管職責(zé),發(fā)揮自律組織與自律監(jiān)管中的積極性,增強(qiáng)金融行業(yè)自律意識,提高金融行業(yè)自律能力,充分發(fā)揮金融行業(yè)自律監(jiān)管職能。其次應(yīng)積極培育金融行業(yè)協(xié)會等自律組織,既包括全國性的金融行業(yè)組織,也包括地方性的金融行業(yè)組織。政府應(yīng)通過金融行業(yè)協(xié)會將治理政策進(jìn)行宣傳引導(dǎo),幫助金融企業(yè)準(zhǔn)確理解行業(yè)治理要求,從而促使金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營。再次應(yīng)采用政府治理和行業(yè)自律相結(jié)合的金融監(jiān)管模式,嘗試軟法治理[27],即通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)引導(dǎo)企業(yè)形成企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),再成為行業(yè)的自律規(guī)范,從而可以對金融行業(yè)新業(yè)態(tài)進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管。最后是構(gòu)建立體多元聯(lián)動的金融治理體系,將政府治理、行業(yè)自律、公司治理以及公眾監(jiān)督等有機(jī)整合,創(chuàng)建聯(lián)動機(jī)制與平臺,形成多位一體的監(jiān)管體系,推動深層多元協(xié)同治理格局的生成,以形成保障國家金融安全的強(qiáng)大合力。

四是加強(qiáng)黨對金融安全政府治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。我國金融安全政府治理體系建設(shè)中,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)至關(guān)重要。特別是在當(dāng)前金融安全受到各方面挑戰(zhàn)的態(tài)勢下,堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是金融安全的根本保障,要進(jìn)一步凸顯黨在領(lǐng)導(dǎo)金融安全政府治理中的權(quán)威性。習(xí)近平指出,黨要“完善定期研究金融發(fā)展戰(zhàn)略、分析金融形勢、決定金融方針政策的工作機(jī)制,提高金融決策科學(xué)化水平”[2]。就是說,在我國金融治理現(xiàn)代化的各領(lǐng)域及全過程中都要貫穿體現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時要做好金融行業(yè)全面從嚴(yán)治黨以及反腐倡廉工作。強(qiáng)調(diào)黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo),就要在金融行業(yè)中加強(qiáng)對從事金融工作的領(lǐng)導(dǎo)者的黨性教育[19],并加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督,防止行業(yè)腐敗對金融安全的危害。此外,要堅持黨管金融人才的原則,做好金融人才的選拔、培養(yǎng)和使用,打造一支能很好應(yīng)對金融安全問題的專業(yè)隊伍。

3.3 在治理規(guī)則上推進(jìn)金融安全政府治理政策創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在不同的發(fā)展階段,金融安全會呈現(xiàn)出不同特點。當(dāng)前,在“兩個大局”背景下我國金融安全既面臨著過去金融行業(yè)長期存在的風(fēng)險,又面臨著新的風(fēng)險,并且新舊兩種風(fēng)險相互交織融合,這就使風(fēng)險更加多元化和復(fù)雜化,從而影響著金融市場的健康運(yùn)行,為政府治理帶來了諸多新挑戰(zhàn),已有的監(jiān)管規(guī)則顯然無法很好適應(yīng)這些挑戰(zhàn)。推動金融發(fā)展需要新的制度供給,政府要積極作出監(jiān)管調(diào)整和政策響應(yīng)。在“完善金融服務(wù)、防范金融風(fēng)險”問題上,習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要“堅持宏觀審慎管理和微觀行為監(jiān)管兩手抓、兩手都硬、兩手協(xié)調(diào)配合”[28],建立完善金融監(jiān)管、金融調(diào)控的制度體系以規(guī)范金融運(yùn)行。針對金融安全面臨的新問題新挑戰(zhàn),在政策上要對癥下藥,在監(jiān)管規(guī)則上要加以完善,讓風(fēng)險得到及時處置,從而確保我國金融安全。

第一,進(jìn)一步推進(jìn)結(jié)構(gòu)性去杠桿,加強(qiáng)對債務(wù)風(fēng)險的管控。習(xí)近平指出:“要深化對國際國內(nèi)金融形勢的認(rèn)識,正確把握金融本質(zhì),深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,平衡好穩(wěn)增長和防風(fēng)險的關(guān)系,精準(zhǔn)有效處置重點領(lǐng)域風(fēng)險,深化金融改革開放,增強(qiáng)金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力,堅決打好防范化解包括金融風(fēng)險在內(nèi)的重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn),推動我國金融業(yè)健康發(fā)展?！盵28]按照這一要求,當(dāng)前在深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中,有三個重點問題亟待解決。一是要將控制地方政府杠桿率作為重點。當(dāng)前一些地方政府杠桿率較高,在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的情況下,地方政府債務(wù)違約事件增多,這對金融安全帶來了嚴(yán)重沖擊。為此,應(yīng)該規(guī)范地方政府的融資渠道,特別是要加強(qiáng)對地方政府隱性債務(wù)的管控。二是要重點推進(jìn)國有企業(yè)去杠桿。國有企業(yè)去杠桿是有效控制宏觀杠桿率、防止產(chǎn)能過剩、消解 “僵尸企業(yè)”的重要抓手。要以結(jié)構(gòu)性去杠桿為基本思路,分類施策,防止過度舉債,守住國有企業(yè)不發(fā)生重大債務(wù)風(fēng)險的底線[29]。三是嚴(yán)控杠桿率上升過快的勢頭。近年來我國居民儲蓄率下降,杠桿率大幅攀升,造成這種現(xiàn)象的一個重要原因便是各類非正規(guī)融資渠道借貸活躍,甚至泛濫。因此,一方面要對非正規(guī)金融進(jìn)一步治理規(guī)范,防止居民杠桿率過快增長,另一方面要完善政策體系,培育新型消費(fèi)增長點。總之,“構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通無阻”[30],暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)最主要的是供給側(cè)有效暢通。而只有有效的供給能力才可以為高質(zhì)量發(fā)展新格局提供堅實的支撐。這是金融安全政府治理中政策創(chuàng)新的重要著力點。

第二,進(jìn)一步加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管政策的制定完善,維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。在國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的初期,政府總體上持寬容和鼓勵態(tài)度,促使其得到快速發(fā)展。而快速發(fā)展也伴隨著風(fēng)險的聚集。由于缺乏強(qiáng)制性的監(jiān)管措施,加之法律制度在客觀上存在時滯性,互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)逐步出現(xiàn)野蠻生長態(tài)勢,成為金融安全新的威脅。為了更好地實現(xiàn)風(fēng)險管控,當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)該聚焦三個重點。一是變事后監(jiān)管為事前監(jiān)控。在對互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)業(yè)公司進(jìn)行治理中,政府和行業(yè)組織要進(jìn)一步制定完善準(zhǔn)入條件和退出機(jī)制,這是防止金融風(fēng)險的重要制度保障。只有變事后監(jiān)管為事前監(jiān)控,變被動適應(yīng)的方式及后期抑制性手段為前瞻性的預(yù)判和積極主動的應(yīng)對,才能避免網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)“先發(fā)展,后治理”的情況再度出現(xiàn)。二是由突擊式監(jiān)管向常態(tài)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。通過突擊式的專項整治,目前國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)正按照2020年11月央行和銀保監(jiān)會共同發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》要求,其金融活動全部納入金融監(jiān)管。但從常態(tài)化可持續(xù)監(jiān)管角度看,迫切需要對不同的金融業(yè)態(tài)產(chǎn)生風(fēng)險的特點和規(guī)律進(jìn)行深入研究,并盡快制定與其風(fēng)險特征相適應(yīng)的監(jiān)管準(zhǔn)則,才能真正改善當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)小額貸款“監(jiān)管洼地”的局面。因此,推進(jìn)突擊式監(jiān)管向常態(tài)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變是金融安全政府治理的關(guān)鍵。三是建立健全平臺經(jīng)濟(jì)治理體系。針對一些互聯(lián)網(wǎng)金融巨頭利用數(shù)字平臺壟斷經(jīng)營、無序擴(kuò)張和侵犯客戶隱私等行為,必須以金融法治來形成和完善維護(hù)金融安全的長效機(jī)制,建立健全平臺經(jīng)濟(jì)治理體系,才能切實強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張,保障數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)及個人隱私,推動平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

第三,積極應(yīng)對外部金融風(fēng)險沖擊,參與國際金融安全合作治理。全球化背景下的中國金融必然是開放的和國際化的。而金融風(fēng)險和金融危機(jī)的關(guān)聯(lián)性在一個開放的金融體系中已然是不可避免的客觀存在。中國應(yīng)該更深入、更廣泛地參與到全球金融治理中,為建立更加有序、有效的全球金融治理體系發(fā)揮更大的作用,這是金融安全政府治理的重要職責(zé)。2019年習(xí)近平對金融行業(yè)的開放提出了新要求:“要提高金融業(yè)全球競爭能力,擴(kuò)大金融高水平雙向開放,提高開放條件下經(jīng)濟(jì)金融管理能力和防控風(fēng)險能力,提高參與國際金融治理能力?！盵28]這就為開放經(jīng)濟(jì)背景下的金融安全政府治理提供了行動指南。一方面,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對國際金融機(jī)構(gòu)和跨境資金的檢測,降低我國金融體系受到外部風(fēng)險傳染的程度。要在保障國家金融安全的前提下,穩(wěn)步推進(jìn)我國金融行業(yè)雙向開放的步伐。另一方面,要建立金融安全政府治理長效化的國際合作機(jī)制[31],各國共同采取行動,通力合作,是化解金融危機(jī)、保障金融安全的有效舉措。

3.4 在治理手段上推進(jìn)金融安全政府治理方式創(chuàng)新

金融安全政府治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須堅持正確的方法,采用多元的治理手段和工具。尤其是在金融創(chuàng)新一方面日新月異推動金融發(fā)展和金融行業(yè)的變革,另一方面又在放大金融風(fēng)險的情況下,更加迫切要求政府在治理工具上予以創(chuàng)新。這種創(chuàng)新是在“兩個大局”背景下,遵循經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上,以工具手段的多元化、系統(tǒng)性和協(xié)同性,取得治理效率的最大化。

其一,在金融安全治理中堅持有效市場和有為政府的協(xié)同發(fā)力。在金融治理現(xiàn)代化的過程中,必須厘清政府與市場的關(guān)系,權(quán)衡好行政化手段與市場化手段,讓有效的市場與有為的政府更好地協(xié)同發(fā)力。一方面,要進(jìn)一步讓市場在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用。大力發(fā)展多種金融機(jī)構(gòu)和多層次金融市場,尤其是要按照中央提出的“發(fā)展資本市場是中國的改革方向”[32],大力發(fā)展直接融資,進(jìn)一步降低企業(yè)融資成本,提升金融服務(wù)覆蓋面的要求,拓寬融資渠道,為我國新發(fā)展階段的新格局形成提供金融支持。另一方面,科學(xué)的宏觀調(diào)控,有效的政府治理,是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。政府要積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的建立,強(qiáng)化市場立規(guī)建制能力,加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),充分激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力。要通過建立高效的金融調(diào)控體系,警惕市場風(fēng)險,對市場失靈的情況進(jìn)行科學(xué)預(yù)判和及時糾正,防止金融安全問題的發(fā)生。

其二,在金融安全治理中堅持行政治理和司法治理的協(xié)同發(fā)力。加強(qiáng)行政執(zhí)法和司法手段的協(xié)調(diào)運(yùn)用,確保金融安全政府治理中“行刑銜接”的精準(zhǔn)配套勢在必行。在我國金融安全治理中,一方面由“一行兩會”進(jìn)行行政治理,主要依據(jù)相關(guān)行政法規(guī)對尚不構(gòu)成刑事犯罪的金融違法行為進(jìn)行行政處罰;另一方面由司法機(jī)關(guān)依據(jù)刑法的相關(guān)規(guī)定,追究社會危害性較大的金融犯罪行為的刑事責(zé)任,從而實施司法治理。相比而言,目前司法治理系統(tǒng)滯后于行政監(jiān)管系統(tǒng),亟待這兩個系統(tǒng)功能互補(bǔ)、共同作用。為此,首先要盡快建立完善相關(guān)的金融法律法規(guī)及實施細(xì)則,通過強(qiáng)而有力的司法手段進(jìn)行治理,彰顯刑法的針對性及威懾力,以確保依法經(jīng)營、依法監(jiān)管、依法懲戒。其次是要對金融體系中的行政處罰與刑事規(guī)制進(jìn)行聯(lián)動。而聯(lián)動的核心在于行政處罰與刑事規(guī)制的相互協(xié)調(diào)、相互配合,讓金融行政處罰與刑事規(guī)制成為政府治理金融風(fēng)險有機(jī)銜接的懲罰機(jī)制,從而形成強(qiáng)大的“行刑合力”。再次是要用法治思維和法治方式履行其治理職責(zé)。政府監(jiān)管部門要以金融創(chuàng)新、金融效率和金融穩(wěn)定的平衡為重點,持續(xù)完善法律法規(guī),確保政府治理金融風(fēng)險活動的制度化和規(guī)范化。

其三,在金融治理中堅持多元手段的協(xié)同發(fā)力。加強(qiáng)對技術(shù)治理工具的探索和利用,是金融安全政府治理的內(nèi)在需要和必然選擇。近年來,大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等前沿信息科技得到長足發(fā)展,引發(fā)了政府治理變革的浪潮。實踐表明,運(yùn)用數(shù)字化智能化手段可以提升政府治理的預(yù)見性、高效性,提升風(fēng)險監(jiān)測感知能力和穿透式監(jiān)管能力。而目前需要解決的問題,一是政府要盡快夯實監(jiān)管科技底層的技術(shù)基礎(chǔ),補(bǔ)齊當(dāng)前存在的主要短板,加強(qiáng)對前沿信息科技的研發(fā),探究新技術(shù)在金融治理中的適用性。二是政府要進(jìn)一步完善金融監(jiān)管部門的信息系統(tǒng),建立健全金融安全數(shù)據(jù)庫和行業(yè)信息披露系統(tǒng),為各級政府監(jiān)管部門對金融治理提供堅實的技術(shù)保障。三是政府要制定完善與監(jiān)管科技配套的法律法規(guī)。通過對監(jiān)管科技進(jìn)行立法規(guī)范,從而確立政府金融監(jiān)管技術(shù)治理的原則、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行框架,以增強(qiáng)金融安全政府治理的精準(zhǔn)化。通過監(jiān)管科技提升金融安全政府治理智能化的同時,還應(yīng)該重視從傳統(tǒng)監(jiān)管手段中充分汲取經(jīng)驗,形成現(xiàn)代與傳統(tǒng)的有機(jī)融合,讓多元手段協(xié)同發(fā)力。2020年我國開展了金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點,其實質(zhì)就是通過“小型試驗,在試驗中比較鑒別、總結(jié)概括推廣”的方法。這種先試驗再推廣的方法一直是我們行之有效的治國理政方法。在金融安全治理中政府應(yīng)該賦予其更加深刻的時代內(nèi)涵和要求,使其在金融安全政府治理創(chuàng)新中發(fā)揮更加積極的作用。

4 結(jié)論與討論

本文以“兩個大局”為背景,通過對我國金融安全呈現(xiàn)的新問題與新特點的分析,剖析政府治理金融風(fēng)險面臨的現(xiàn)實困境和價值選擇,在此基礎(chǔ)上探討金融安全政府治理的創(chuàng)新策略,得出以下四個主要觀點,以進(jìn)一步推動我國金融安全風(fēng)險治理問題的討論。

第一,立足“兩個大局”是謀劃金融安全政府治理的基本出發(fā)點。從“兩個大局”的核心指向看,中國的影響力在世界上越來越大;從中國金融開放的最終目標(biāo)看,是要把中國金融特別是資本市場建設(shè)成國際金融中心之一。伴隨著目標(biāo)及其影響力的與日俱增,金融風(fēng)險也必然會與日俱增。只有立足中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和當(dāng)今世界處于百年未有之大變局這“兩個大局”的高度,去觀金融大勢、謀金融全局,才能做到對金融安全了然于胸、因勢而動,且保持自身足夠的定力;才能深刻理解確保經(jīng)濟(jì)金融大局穩(wěn)定的重大意義。因此,“兩個大局”是謀劃金融安全政府治理的基本出發(fā)點,是實現(xiàn)金融治理現(xiàn)代化的首要前提。

第二,樹立系統(tǒng)思維是創(chuàng)新金融安全政府治理的重要方法。由于金融風(fēng)險的外溢性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性強(qiáng),防范金融風(fēng)險是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,而系統(tǒng)思維是創(chuàng)新金融安全政府治理的重要方法。只有堅持系統(tǒng)思維,才能把握新階段、新理念、新格局的內(nèi)在關(guān)系,從戰(zhàn)略的層面去統(tǒng)攬金融安全全局;才能從辯證的角度分析把握新矛盾新挑戰(zhàn),抓住治理的重點和關(guān)鍵去破解金融安全難題;才能處理好穩(wěn)增長和防風(fēng)險的關(guān)系,引導(dǎo)金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì),并通過促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展來夯實金融安全的基礎(chǔ)。在治理實踐中將內(nèi)外兩個循環(huán)、內(nèi)外兩個市場和內(nèi)外兩個大局相統(tǒng)籌,注重外部沖擊對內(nèi)部風(fēng)險的誘發(fā)機(jī)制,著重防范處置外部因素與內(nèi)部因素共振的潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險[33]。

第三,遵循市場化法治化是推進(jìn)金融安全政府治理的基本原則。統(tǒng)籌做好重大金融風(fēng)險防范化解工作,必須遵循市場化法治化原則。鑒于當(dāng)前我國金融風(fēng)險處置仍然以行政處置為主的現(xiàn)狀,迫切要求進(jìn)一步厘清市場和政府的邊界,一方面應(yīng)當(dāng)主要依靠市場的競爭性質(zhì)實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,以避免因過度行政化干預(yù)形成的“制度慣性”而成為政府治理的沉重包袱;另一方面要大力推進(jìn)法治化進(jìn)程,讓市場力量作用在法治框架內(nèi)充分發(fā)揮。法治是政府治理的基本方式。所以,在金融安全政府治理的基本原則中,法治的重要性是第一位的。

第四,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)金融安全政府治理的根本保障。黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)對社會主義事業(yè)發(fā)展具有決定性作用。黨中央的頂層設(shè)計,是管方向路線和戰(zhàn)略全局,管方針政策及工作機(jī)制。在百年未有之大變局中,只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮黨為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興把方向、謀大局、定政策、促改革的堅強(qiáng)作用,金融領(lǐng)域才能順應(yīng)時代發(fā)展潮流,在嚴(yán)峻復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢面前正確研判和選擇;才能勇于戰(zhàn)勝國內(nèi)外各種風(fēng)險挑戰(zhàn),為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興守底線、防風(fēng)險,實現(xiàn)統(tǒng)籌做好重大金融風(fēng)險防范化解工作的根本目標(biāo)。

總之,維護(hù)金融安全,是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略性、根本性的大事。習(xí)近平指出:“防范化解金融風(fēng)險,事關(guān)國家安全、發(fā)展全局、人民財產(chǎn)安全,是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關(guān)口?！盵34]因此,在推進(jìn)政府治理創(chuàng)新中必須始終放眼“兩個大局”的走勢,切實做到理念先行、機(jī)制引導(dǎo)、政策推動、手段多元,才能防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生,從而保證國家的金融安全,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康穩(wěn)定發(fā)展。