方盛舉,馬元喜

(云南大學 政府管理學院,云南 昆明 650500)

我國作為一個人口與疆域均屬超大規(guī)模的國家,如何推進地方政府的有效治理,進而在保障國家整體利益與中央權威的基礎上實現(xiàn)國家主權統(tǒng)一與領土完整,成為國家治理貫穿始終的核心命題。一方面,中央政府基于疆域規(guī)模較大與治理半徑有限的雙重事實,為強化地方政府治理的有效性,延續(xù)并創(chuàng)新傳統(tǒng)垂直管理體制,從中央到地方分設多層級政府,再通過“委托-授權”模式保障中央意志與政令在地方的貫徹執(zhí)行;另一方面,由于我國9個邊疆省區(qū)明顯表現(xiàn)出異于內地的特殊治理生態(tài),其治理體系和治理過程具有自身特點。因此,不能簡單地將邊疆治理等同于一般地方治理范疇,對此國家往往會采取不同于一般地方治理的方式來設計邊疆治理體系及政策,以便因地制宜地有效應對邊疆問題。我國這樣疆域梯度分層明顯的國家,“邊疆治理在國家治理中沒有有無之分,只有優(yōu)劣之分”[1]。邊疆治理在國家治理格局中具有重大意義,不僅關乎占國土面積60%的邊疆省區(qū)的發(fā)展前景,也關乎“一帶一路”、周邊外交等國家重大戰(zhàn)略的實施成敗,還關乎總體國家安全格局的建構完善,更關乎全面建成社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略全局。黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”,由于邊疆治理是國家治理的有機組成部分,于是推進邊疆治理體系與治理能力現(xiàn)代化便成為我國邊疆省區(qū)全面深化改革的目標任務。邊疆治理的客體涉及安全、外交、邊務、民族、宗教、貧困等特殊領域,這決定了邊疆治理具有特殊目標和要求,也決定了推進邊疆治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有特殊的規(guī)律性。探究和揭示這些規(guī)律尤其是探究邊疆治理體系現(xiàn)代化的基本規(guī)律,不僅可以在理論上豐富和完善國家治理及邊疆治理理論,而且在實踐上可以為推進邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供學理參考。

1 邊疆治理體系現(xiàn)代化的邏輯意蘊

要深刻理解與把握邊疆治理體系現(xiàn)代化,首先就必須思考邊疆治理體系現(xiàn)代化概念的邏輯意蘊問題。其中主要包括邊疆治理體系現(xiàn)代化的邏輯起點是什么,邊疆治理體系現(xiàn)代化的基本條件是什么,邊疆治理體系現(xiàn)代化的組織架構是什么。

1.1 邊疆治理體系現(xiàn)代化的邏輯起點

現(xiàn)代化是現(xiàn)代性的展開,現(xiàn)代性是現(xiàn)代化的結果。理性化則是國家現(xiàn)代化理論的基本范疇,在此意義上可以認為邊疆治理體系現(xiàn)代化是一個追求邊疆治理理性化的過程。自近代伊始,我國邊疆治理所面臨的最大挑戰(zhàn)是由于傳統(tǒng)治理方式蘊涵的諸種非理性因素不能有效契合現(xiàn)代國家構建的要求,因而無法完成現(xiàn)代意義上的邊疆與內地同頻發(fā)展,造成邊疆治理的“現(xiàn)代性欠缺”,具體表現(xiàn)為諸種邊疆問題的生成。邊疆作為有著自身區(qū)域特點與總體特征的邊緣區(qū)域[2],使得邊疆問題作為“該區(qū)域一定歷史時期特定社會情境的產物,而且會隨著政治、制度、經(jīng)濟、文化、技術等社會變遷而不斷發(fā)生變化”[3]195,不僅有新老問題的交織,也有傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)問題的交互,更有一般與特殊問題的并存,其具體表征形式較為復雜多樣。由于邊疆治理體系現(xiàn)代化的過程就是一個不斷解決邊疆問題的理性過程,在此意義上,邊疆問題便成為邊疆治理體系現(xiàn)代化的邏輯起點。

在邊疆發(fā)展層面上,由于我國邊疆地區(qū)發(fā)展普遍較為落后,無論是發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度,還是發(fā)展質量,都難以滿足邊疆人民對加快發(fā)展、改善民生的強烈渴望,這就成為邊疆社會各領域發(fā)展所內嵌的現(xiàn)實結構性矛盾。具體體現(xiàn)為一些邊疆地區(qū)市場體系不完善、市場發(fā)育不充分、市場秩序不規(guī)范、產業(yè)結構不合理、產業(yè)規(guī)模程度低、政府領導型發(fā)展色彩濃厚、市場對資源配置的功效有限等。此外,在邊疆治理實踐中一些地方?jīng)]能統(tǒng)籌好發(fā)展與穩(wěn)定、發(fā)展與安全的辯證關系,過多強調安全穩(wěn)定的重要性,發(fā)展問題相對被忽略,造成邊疆發(fā)展的現(xiàn)代化水平與內地存在一定的差距,而且在新技術革命背景下可能呈擴大趨勢,導致邊疆社會部分群體在心理上產生共享發(fā)展紅利不足的相對落差感,這與走向共同富裕的目標存在差距。邊疆居民對發(fā)展的強烈愿望與現(xiàn)實中邊疆發(fā)展不平衡不充分的落差就構成邊疆發(fā)展問題,成為邊疆治理體系現(xiàn)代化需要回應的重要問題。

在邊疆國家認同層面上,自中華人民共和國成立伊始,黨始終秉承民族平等團結互助原則開展民族工作,隨著民族識別的完成和各民族經(jīng)濟社會的發(fā)展,各少數(shù)民族增強了對本民族的認同,而且在與其他民族的互動過程中得以彰顯。但是,邊疆各民族作為歷史性民族畢竟共同生活在同一個政治體系當中,為了維系中華現(xiàn)代國家的存續(xù)就需要提升各民族對國家的忠誠及情感認同。當各民族成員普遍就自身與國家相關一致性得到確認,就會形成國家認同。然而,國家認同不是自然生成的政治觀念,而是以一種特殊的方式構建起來的[4]。國家認同所處的位階在不同民族群體上有著不同的體現(xiàn),較之本民族認同而言容易產生國家認同失調的現(xiàn)象。此外,由于“跨界民族帶來的認同復雜性表現(xiàn)”[5]212,使得各民族群體的認同問題更加復雜。不過,究其本質而言,認同問題的關鍵因素在于各民族將國家認同置于心理何種地位,即各民族認同結構的問題[4]。當然,邊疆的國家認同問題并不必然存在于所有少數(shù)民族之中。如果國家認同降低到現(xiàn)代國家構建所需要的認同標準以下,國家權威就會受到挑戰(zhàn),國家統(tǒng)一及中華民族共同體建設就會變得步履蹣跚。

在邊疆民族關系問題層面上,邊疆地區(qū)大都是少數(shù)民族聚居區(qū),“特別是西藏和新疆兩個自治區(qū),少數(shù)民族人口占到91.83%和59.9%的比例”[6]。而且邊疆地區(qū)民族分布呈現(xiàn)出“大雜居、小聚居、交錯雜居”的格局,這種生活樣態(tài)把邊疆各族人民帶進了一個“面對面”[7]的日常生活狀態(tài)之中,這就為各民族的交流與碰撞提供了共有的生活場景。隨著各民族社會發(fā)展程度的提升,在以權益爭取為特點的現(xiàn)實生活中就產生了分配性民族關系問題。此外,由于現(xiàn)代民族國家的構建是以主權、領土和人口為基本要素的,因而必然在邊界勘定的過程中造成邊疆特有的民族問題——跨界民族問題。由于跨界民族之間有著非常緊密的歷史與文化淵源,因此在與同源鄰國民族對照中容易形成相對剝奪感,誘發(fā)民族關系緊張問題。

在邊疆安全問題層面上,安全是指生物個體免受外界不確定因素威脅的存在狀態(tài)。社會作為人類存在和活動的基本形式,也是出于對個體及集體安全的考量和追求,只有滿足基本的安全需要,人群共同體(社會)才能得以存續(xù)和發(fā)展。因此,邊疆安全就意味著邊疆社會各領域不受內外致壞性因素的威脅,而是按照既定社會的有效秩序及規(guī)則平穩(wěn)運行的狀態(tài)。“但是,由于人性中的惡,會使人類的個體或群體滋生和發(fā)展出各種帶有破壞性的思想觀念及其行為,或者以漸進的方式侵蝕既定的規(guī)則和秩序,或是以激進的方式顛覆既定的規(guī)則和秩序。”[6]于是,作為邊疆安全的構成要素遭受到威脅和破壞,這就形成了邊疆安全問題。由于我國邊疆地區(qū)地處“政治偏遠、經(jīng)濟邊緣、文化異質、民族聚居和多元宗教聚匯之地,同時又是國家與國家疆域的毗鄰交匯之地”[8]359,使得邊疆地區(qū)面臨著更為復雜多變的安全問題。

在邊疆生態(tài)問題層面上,我國邊疆地區(qū)自工業(yè)化伊始,從刀耕火種到工廠企業(yè),從原始人力到機械生產,每次生產力革命都極大地提升了邊疆居民改造自然的能力。不同于農業(yè)文明時代追求人與自然的和諧共生關系,工業(yè)化進程使得人類逐漸成為自然的征服者,人與自然的關系異化為利用與被利用的關系。雖然邊疆工業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造了大量物質財富,滿足了人民群眾的基本生活需要,但邊疆地區(qū)出現(xiàn)了不同程度的生態(tài)危機,森林和自然資源過度開發(fā)利用,草場退化、荒漠化嚴重、濕地遭到破壞,空氣、湖泊、土壤和河流遭到污染,以及外來生物入侵。這些威脅著生存發(fā)展的根基,邊疆社會財富也難以持久維持,邊疆生態(tài)環(huán)境危機威脅著邊疆社會安全、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。

在邊疆社會問題層面上,改革開放以來,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會流動的頻繁,邊疆社會原有的單一格局和秩序被打破,社會結構和社會利益加速分化,社會主體之間由于利益差異和文化差異,容易導致各行為主體之間競爭關系的激化,并且對社會整體產生明顯的負面效應,從而成為滋生邊疆各種社會問題的根源。

在邊疆地緣問題層面上,邊疆治理體系有效運作不僅取決于邊疆自身區(qū)域的環(huán)境特點,而且也受地緣政治環(huán)境的影響。我國邊疆治理體系運轉狀況如何與地緣政治形勢的發(fā)展變化有著密切關聯(lián)。邊疆面臨地緣政治環(huán)境是指在當今全球化與區(qū)域化深度發(fā)展以及當前“一帶一路”倡議的深度推進形勢下,域外反華勢力刻意制造周邊爭端事件,并通過邊疆通道給邊疆治理帶來嚴峻的外部壓力。具體表現(xiàn)為存在霸權主義、強權政治、新干涉主義等因素共同作用下的邊界爭端、海疆爭端、“三股勢力”、意識形態(tài)領域的滲透活動、新“三非問題”和資源搶奪等地緣性問題[8]62-67?？傊?西方大國及周邊部分國家圍繞遏制和防范中國發(fā)展,進行各種戰(zhàn)略構想和設計,使得我國邊疆地區(qū)不斷上演著滲透與反滲透、顛覆與反顛覆、遏制與反遏制、破壞與反破壞等政治斗爭,邊疆地緣形勢安全問題成為實現(xiàn)邊疆治理體系現(xiàn)代化的關鍵外部變量。

1.2 邊疆治理體系現(xiàn)代化的基本條件

邊疆治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要若干基礎條件加以支撐與推進。從社會動力學來看,邊疆治理體系現(xiàn)代化本質上是由各種因素按照一定順序排列組合共同推動實現(xiàn)的[9]。邊疆治理體系內外部推動其現(xiàn)代化的各種條件要素之間的有機聯(lián)系,以及通過特定交互方式而形成的整體支撐與推進效應,就構成邊疆治理體系現(xiàn)代化的基本條件。

首先,黨的領導是影響邊疆治理體系基本走向及預期成效高低的重要因素,因此黨的建設構成邊疆治理體系現(xiàn)代化的內在核心驅動條件。邊疆治理本質是一種治理活動及其展開過程,是治理主體以特定方式改造治理對象的物質性活動。因此,邊疆治理體系現(xiàn)代化意味著需要有強力主體加以統(tǒng)馭,通過整合社會資源推動實踐活動發(fā)展,并通過改革以增強治理體系適應性,從而實現(xiàn)邊疆社會穩(wěn)定和邊疆社會有序發(fā)展。就實現(xiàn)邊疆治理體系現(xiàn)代化進程來看,中國共產黨扮演著核心領導角色,黨的建設是實現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化的關鍵條件。中國共產黨通過組織領導、方略制定、核心價值觀培育、方針政策出臺及從嚴治黨等方式導引著邊疆治理現(xiàn)代化實現(xiàn)的方向[9]。需要強調的是,就黨的邊疆治理方略、制度或政策等功效的取得與提升,其本質是通過加強黨的建設來實現(xiàn)的?？傊?正是由于中國共產黨能夠審時度勢,在不同階段采取不同的治理方略與發(fā)展規(guī)劃,使其成為邊疆治理體系現(xiàn)代化不可或缺的關鍵動力因素。

其次,由于改革成為中國特色社會主義事業(yè)取得重大勝利的法寶,因而改革就成為邊疆治理體系現(xiàn)代化的內在驅動條件。事實上,邊疆治理體系現(xiàn)代化本質上就是一個不斷改革、創(chuàng)新與完善的過程,需要適時改革與邊疆發(fā)展相矛盾的體系結構要素,不斷優(yōu)化與創(chuàng)新各結構要素的組合排序,最終實現(xiàn)邊疆治理體系現(xiàn)代化。黨的十八大以來,新時代賦予了邊疆治理體系新要求,需要實施新一輪改革破解現(xiàn)代化阻礙因素,這就要求在頂層設計上實現(xiàn)重大突破?！八^‘頂層設計'實際上就是從高處著眼的自上而下的層層設計”[10]194,有利于創(chuàng)新和完善實現(xiàn)邊疆治理體系現(xiàn)代化所需的條件要素。改革之所以是邊疆治理體系現(xiàn)代化實現(xiàn)的內在驅動條件,是因為在邊疆治理體系現(xiàn)代化的條件系統(tǒng)中,改革是邊疆治理實踐活動發(fā)展的強大引擎?，F(xiàn)階段只有全面深化改革,才能實現(xiàn)邊疆治理體系現(xiàn)代化的預設目標。改革不僅能夠有效改善生產關系中不適合生產力發(fā)展的體制性成分,從而激發(fā)社會活力,為邊疆治理體系現(xiàn)代化提供物質準備,而且也有利于邊疆治理體系現(xiàn)代化所需的制度體系構建,進而推動邊疆治理體系現(xiàn)代化的建設進程。

再次,由于我國從改革開放后就主動融入世界發(fā)展浪潮之中,邊疆治理體系現(xiàn)代化建設要在與全球化的碰撞與磨合之中加以實現(xiàn),故邊疆治理現(xiàn)代化需要考慮全球化這一外部驅動條件。全球化作為一把雙刃劍,既能夠給邊疆社會發(fā)展帶來機遇,同時也對邊疆治理提出挑戰(zhàn)。尤其是全球化發(fā)展催生邊疆治理新主體。20世紀80年代新一輪信息技術革命驅動著全球化向縱深發(fā)展,形成了資源跨國流動的全球化發(fā)展格局。隨著我國日漸融入全球化發(fā)展進程,不僅要求我國遵守全球游戲規(guī)則,而且也要尊重世界市場主體的意見和國際性組織的規(guī)章制度。這時,政府不再是經(jīng)濟管理活動的唯一主體,除了本國企業(yè)之外,跨國公司、國際性組織也成為參與規(guī)則制定的重要主體。這從根本上要求邊疆治理需充分發(fā)揮政府、市場、企業(yè)的作用和優(yōu)勢,為國際性組織和跨國企業(yè)參與邊疆治理的“合唱曲”提供渠道和途徑,從而通過對主體結構要素的完善與發(fā)展來推進邊疆治理體系現(xiàn)代化。

1.3 邊疆治理體系現(xiàn)代化的組織架構

自黨的十八屆三中全會提出國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化命題之后,由于邊疆治理作為國家治理的重要組成部分,使得邊疆治理體系及其現(xiàn)代化研究也呈現(xiàn)上升之勢。邊疆治理體系一方面注重剖析其系統(tǒng)所構成的結構要素,另一方面也要關注邊疆治理實踐展開的過程維度,是一個“結構-過程”的組織性系統(tǒng)。因此,作為一個內涵豐富的系統(tǒng)概念,邊疆治理現(xiàn)代化涉及結構要素與治理過程的自適性調整,各自有著清晰明確的層次性。

從結構要素來講,邊疆治理體系不論是理論層面抑或實踐層面,都是一個包括諸多系統(tǒng)要素構成的結構體系,也只有構建完整的邊疆治理體系以及實現(xiàn)了各系統(tǒng)要素之間的動態(tài)平衡,才能夠實現(xiàn)有效的邊疆治理和取得高效的治理成就。基于對邊疆治理內涵的剖析,結合結構主義理論,初步得出邊疆治理體系是由價值取向系統(tǒng)、主體結構系統(tǒng)、制度政策系統(tǒng)、方式手段系統(tǒng)、客體對象系統(tǒng)等五大系統(tǒng)要素構成的有機整體。而邊疆治理體系現(xiàn)代化意指邊疆治理體系為適應系統(tǒng)環(huán)境的現(xiàn)代變革而對自身進行結構性調整和完善,包括實現(xiàn)價值取向系統(tǒng)、主體結構系統(tǒng)、制度政策系統(tǒng)、方式手段系統(tǒng)、客體對象系統(tǒng)在內的諸要素現(xiàn)代化。

從過程維度來講,過程結構構成實現(xiàn)邊疆治理體系現(xiàn)代化的動態(tài)結構。由于實現(xiàn)現(xiàn)代化其實就是走向現(xiàn)代性的過程,因而邊疆治理體系現(xiàn)代化就是關于如何構建現(xiàn)代邊疆治理體系的過程性問題。此外,現(xiàn)實場景中的邊疆治理是見之于邊疆公共性問題的實踐活動,其展開行為更能體現(xiàn)出過程屬性。因此,關于邊疆治理體系現(xiàn)代化的結構分析,在內容范疇上必然要求不僅關注各系統(tǒng)結構要素,而且還要注重對其過程結構的研究。邊疆治理體系現(xiàn)代化的過程結構中的“過程”不是指治理體系發(fā)展的歷程,而是一種對治理體系進行現(xiàn)代化分析的研究視角和方法,或者是現(xiàn)代化分析的新框架。由于過程維度在邊疆治理過程中表現(xiàn)為各方主體權責與權限的互動關系,這就使得邊疆治理體系現(xiàn)代化要在過程維度構筑一個由“表達—轉換—輸出”[11]16構成的完整閉環(huán)。

2 邊疆治理體系現(xiàn)代化的價值維度

治理實踐本質上是客體對象的主體化過程,是治理主體價值理念的生成過程。價值取向反映了治理客體對于治理主體的需要滿足關系,是治理實踐預期達到的理想狀態(tài)和目標愿景[8]120。邊疆治理即是在堅持一定的價值取向下進行的,是治理主體按照未來藍圖、理性規(guī)劃和需求滿足對治理客體加以改造的實踐性活動。因此,邊疆治理體系現(xiàn)代化是一個價值導向調整優(yōu)于方式手段革新的過程,深刻把握這一原則,能為邊疆治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供持續(xù)性動力。由于在不同治理時期,邊疆治理堅持的價值取向不同,這就需要在邊疆治理現(xiàn)代化建設過程中對其價值系統(tǒng)進行重構,重構內容包含價值目標、價值標準以及價值取向的重構。在價值目標層面,邊疆治理體系現(xiàn)代化就是建立科學合理的“安全-穩(wěn)定-發(fā)展”關系,從根本上實現(xiàn)民富邊強;在價值標準方面,要在考量邊疆歷史貫通性的基礎上樹立科學、民主與法治的政治現(xiàn)代化衡量尺度;在價值取向層面,要更加凸顯“外向型”“區(qū)域型”“發(fā)展型”取向,從而助力邊疆治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

2.1 邊疆治理體系現(xiàn)代化的價值目標

邊疆治理體系作為價值構想、政策制定、體制支撐、機制盤活和方式創(chuàng)新等因素相結合的制度性框架,這就表明邊疆治理是一種理性的、自覺的實踐活動,因而要想提升邊疆治理效能,就必須明確其目標追求。在不同場景與發(fā)展階段,邊疆治理體系現(xiàn)代化的目標追求是不同的,但現(xiàn)代化建設始終圍繞邊疆問題而展開。邊疆問題“歸結起來就是三個方面:一是發(fā)展問題,二是穩(wěn)定問題,三是安全問題”[12],這也契合黨的十九大明確提出的“加快邊疆發(fā)展,確保邊疆鞏固、邊境安全”的戰(zhàn)略要求,因此,“安全-穩(wěn)定-發(fā)展”構成邊疆治理體系現(xiàn)代化的根本目標。如果背離了這一價值目標,那么邊疆治理體系現(xiàn)代化的合理性和有效性基礎將嚴重削弱。

首先,邊疆治理要把邊疆乃至國家整體安全作為價值目標。安全作為邊疆免受或少受內外環(huán)境因素威脅和破壞的存在樣態(tài),是邊疆各族民眾最恒久、最殷切的期待與追求,是政府必須提供的最基礎的公共產品。邊疆安全目標內涵豐富,結合總體國家安全觀的相關要求,應當囊括邊疆政治安全、國防安全、經(jīng)濟安全、文化安全、意識形態(tài)安全、社會安全及生態(tài)安全等內容要素。由于邊疆面臨的安全挑戰(zhàn)遠高于內地,故邊疆安全環(huán)境營造成為邊疆治理體系現(xiàn)代化的重點和難點,所以營造安全的社會環(huán)境,讓各族群眾享有最大的安全感,成為邊疆治理體系現(xiàn)代化的“關鍵控制性工程”[8]137。

其次,邊疆治理要把穩(wěn)定型發(fā)展作為價值目標。由于邊疆問題有著不同于內地公共問題的特定面向,故在共性與特性矛盾問題相交織的綜合作用下,相較于內地而言,邊疆地區(qū)單純追求邊疆社會穩(wěn)定的邊際成本遞增。由于社會穩(wěn)定是邊疆發(fā)展的前提性條件,因此,在穩(wěn)定與發(fā)展關系議題上,旨在實現(xiàn)穩(wěn)定型發(fā)展成為邊疆治理現(xiàn)代的主要價值目標之一?！爸袊鉀Q所有問題的關鍵是要靠自己的發(fā)展”[13]265,因而通過全面深化改革,在推動邊疆社會發(fā)展進程中實現(xiàn)穩(wěn)定,構成穩(wěn)定型發(fā)展目標的題中應有之義。

再次,邊疆治理要把創(chuàng)新發(fā)展當作重要價值目標。這就要求把實現(xiàn)科學發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展和跨越式發(fā)展作為邊疆治理核心目標來追求。由于我國邊疆省區(qū)普遍存在著“五個不”——發(fā)展不夠快、不充分、不協(xié)調、不平衡和不可持續(xù)[8]53,造成當代邊疆社會各領域矛盾較為突出的嚴峻形勢。這就要求把邊疆高質量跨越式發(fā)展作為破除邊疆社會矛盾的價值追求。雖然各邊疆省區(qū)追求的目標有差異,但邊疆發(fā)展構成邊疆價值目標實現(xiàn)的根本保障。

2.2 邊疆治理體系現(xiàn)代化的價值標準

由于邊疆治理體系現(xiàn)代化作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分,其現(xiàn)代化價值標準可以借鑒國家治理現(xiàn)代化的衡量尺度。因此,衡量邊疆治理體系現(xiàn)代化的價值標準需要在綜合通用性與特殊性基礎上,結合學界對邊疆治理現(xiàn)代化的界定得出契合邊疆區(qū)情及其經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的現(xiàn)代化衡量價值標準。邊疆治理體系現(xiàn)代化的價值標準至少包括科學化、民主化與法治化三個方面。

一是邊疆治理科學化?？茖W是人類按照理性和邏輯的方式認識事物的思維和方法,也就是說符合科學就意味著人們做事是有道理、有根據(jù)的[14]。因而,邊疆治理科學化是指邊疆治理體系必須科學和合理。制度作為邊疆治理體系現(xiàn)代化實現(xiàn)的核心構成要素,這就要求制度設計必須科學、合理,只有這樣才能充分發(fā)揮邊疆治理的積極作用和功效。推進邊疆治理體系現(xiàn)代化意味著邊疆治理相關制度制定得更加科學、更加完善。當然,就過程結構而言,科學化亦指邊疆治理過程必須符合科學要求,這是實現(xiàn)高效與有效治理的重要維度。邊疆治理過程的科學化要求邊疆治理體系在頂層設計上體現(xiàn)出整體思考和戰(zhàn)略規(guī)劃,在價值取向上擇取現(xiàn)代價值觀念[15],在決策過程上需要明確主體權限和各決策程序環(huán)節(jié),在決策機制上要健全溝通、參與、咨詢及預警等機制建設,在決策手段上要借助信息數(shù)據(jù)來實現(xiàn)決策科學性和在政策執(zhí)行上要確保執(zhí)行效率最大化等[8]301-302。此外,就方式結構而言,科學化是指治理過程中要借助經(jīng)驗科學和理性科學手段去提升和增強方式手段的科學性,如發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、尊重和保護基層社會的自治權利、鼓勵和支持社會性力量的成長、利用數(shù)據(jù)技術充分挖掘信息流價值及提倡法治等[14]。

二是邊疆治理協(xié)同化。民主是關于“人民的統(tǒng)治”的制度設計方案,蘊含著人民是國家政權所有者的理念和價值,這就要求在治理過程中,“要按照平等和多數(shù)原則來共同管理公共事務”[10]38,從而使得“國家治理體系必須體現(xiàn)民主治理原則和民主政治原則”[16]24。因而,現(xiàn)代民主政治體制意味著平等公民之間的相互統(tǒng)治,民主作為現(xiàn)代國家治理區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理的根本所在,這就要求在治理原則上強調和凸顯國家公共事務的協(xié)同共治。特別是在當前日漸分化的社會結構與多元的利益主體形勢下,只有注重參與渠道的制度化建設,才能整合社會的利益訴求和有效整合治理資源,才能維系動態(tài)的社會穩(wěn)定和政治秩序,充分發(fā)揮民主治理的制度優(yōu)越性,進而提升邊疆治理的有效性、適應性和高效性。此外,民主作為一項政治原則,要求在邊疆治理過程中必須堅持以人為本和發(fā)展為民的政治理念,通過不斷完善和加強黨內民主和人民民主建設,從而體現(xiàn)人民主體地位,發(fā)揚人民首創(chuàng)精神,堅持問政于民、問需于民、問計于民的政治原則[17]18。在制度建設層面,要注重豐富民主形式和渠道,充分發(fā)揮社會主義民主制度的優(yōu)勢。在此,由于協(xié)商民主作為我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢,是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn),為了維護人民群眾的切身利益,尊重人民群眾在經(jīng)濟社會發(fā)展中的主體地位,需要將協(xié)商寓于決策之前和決策實施之中,從而保障人民共享改革發(fā)展紅利。既然邊疆治理體系現(xiàn)代化作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分,其標準也就意味著邊疆治理包括“更少的強制,更多的同意”“更多的對話協(xié)商溝通合作,更少的獨斷專行”等治理和政治原則意蘊[18]4。

三是邊疆治理法治化。法治的基本內涵是憲法和法律作為公共治理的最高準則,任何組織和個人都必須依法行事,在法律面前人人平等。因而,“法治作為治國理政的基本方式,這就需要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設”[19]20。法治的直接目標是規(guī)范民眾社會行為,維持正常社會秩序,而最終目標在于保障公民權利的正常行使[20]30。從這個意義上講,法治是與人治相對立的治理理念?！靶问揭饬x上的法治,強調依法治國、依法執(zhí)政和依法行政的制度構建、方式手段及其運行機制;實質意義的法治,強調法律至上、法律思維、法律主治、制約權力和保障權利等價值、理念、原則和精神”[10]39,兩者均不可或缺,才構成真正意義上的法治化。法治邊疆應當崇尚法律至上的理念,法律與其他社會規(guī)范相比具有彰顯其平等和權威的獨特優(yōu)勢。因此,要想實現(xiàn)“提高邊疆治理法治化水平”[21]的局面,就必須加強法律層面的頂層設計,構建系統(tǒng)、完整和協(xié)調的法律體系,營造良性法治環(huán)境,保障法律實施,監(jiān)督執(zhí)法行為,嚴懲違法行為等,確保邊疆治理在法治軌道上運行。

2.3 邊疆治理體系現(xiàn)代化的價值取向

邊疆治理體系現(xiàn)代化過程中會面臨價值取向問題,這種價值取向表現(xiàn)為價值選擇抑或價值排序,主要體現(xiàn)為在邊疆治理過程中“內向型”與“外向型”、“族際型”與“區(qū)域型”、“注重穩(wěn)定”與“發(fā)展創(chuàng)新”的優(yōu)先級排序或取舍。

首先,在邊疆治理過程中要積極推動“內向型”向“外向型”價值取向的轉變。邊疆作為國家領土的邊緣部分,是由邊界作為起點自外而內劃定的,從這個意義來看,治理行為只有涉及邊疆區(qū)域性問題時才會發(fā)生,因而內向型治理是基于政治地理空間視角去關注邊疆的治理場景、治理對象及治理效能等,圍繞此構建起來的治理體系就呈現(xiàn)出較為明顯的內斂式與封閉式特性,忽略了邊疆所處的全球化、區(qū)域化及地緣格局態(tài)勢。由于當前的邊疆治理要考慮內外環(huán)境對治理系統(tǒng)的聯(lián)動影響,加之邊疆地區(qū)地處地緣政治結合部,是國家與國家之間的交界地帶,使得這種外部影響更加具有直接性與深層性,因此,邊疆治理價值需要實現(xiàn)由內向外的取舍與轉變。所謂外向型治理是基于地緣政治與國際環(huán)境的系統(tǒng)性視角來具體分析邊疆的區(qū)位優(yōu)勢,進而積極治理[8]309。這就表明外向型治理是一種開放性的治理理念或治理取向。此外,外向型治理表明不再僅把邊疆視作拱衛(wèi)內地的屏障與緩沖作用,更多的是強調其承擔國家走向強盛的重任與使命,因而發(fā)揮為國家走向區(qū)域性乃至世界性強國的通道功能[8]308-309。這也就體現(xiàn)出在全球化時代下的邊疆外向型屬性將更加趨于凸顯。外向型屬性凸顯的邊疆治理要求堅持和秉承開放式的治邊理念,系統(tǒng)化考量邊疆的地緣政治、經(jīng)濟和軍事價值,積極發(fā)揮邊疆的區(qū)位優(yōu)勢,通過開展周邊外交,構筑起沿邊長效合作機制,使得邊疆真正成為沿邊開放的前沿地帶和內聯(lián)外通的中心地帶。反過來,外向型治理對邊疆治理體系本身也有著較高的要求,進而通過外向型理念倒逼邊疆治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

其次,在邊疆治理過程中要積極推動“族際型”向“區(qū)域型”價值取向的轉變。中華人民共和國成立后,族際關系問題與邊疆問題具有高度重疊性,如果族際關系問題不加以有效治理則可能會誘發(fā)邊疆社會失序等問題。中國共產黨汲取深刻的歷史教訓,自黨成立伊始就始終奉行民族平等與民族團結的鮮明政策,并以此為價值指導開展了局部地區(qū)的民族區(qū)域自治試驗。在中華人民共和國成立后,黨和國家延續(xù)了革命時代的民族政策,逐漸發(fā)展成為成熟的民族區(qū)域自治制度,構筑起了新型的社會主義民族關系,使得邊疆地區(qū)有了開發(fā)與建設的良好治理生態(tài)。正是這種民族關系調適成功的治理經(jīng)驗,使得“族際型”治邊理念長期占據(jù)邊疆治理價值取向的主導地位。改革開放后,隨著邊疆區(qū)域發(fā)展效應的凸顯,民族問題并不能涵蓋所有的邊疆問題,而且部分民族問題的有效解決也不再僅依靠于民族政策的貫徹與落實[22],區(qū)域發(fā)展成為邊疆問題解決的關鍵性因素。由于區(qū)域發(fā)展是一個典型的區(qū)域性問題,即便區(qū)域發(fā)展在邊疆地區(qū)有著多樣的具體表現(xiàn)形態(tài),但是區(qū)域定位始終是貫徹邊疆治理的主要線索,這就使得傳統(tǒng)的族際主義治理效能日漸衰微,推進邊疆治理理念開始朝向“區(qū)域型”取向轉變。相較于族際型邊疆治理理念,區(qū)域型邊疆治理理念更具有現(xiàn)代特性,是立基于現(xiàn)代國家框架之下構建起的邊疆治理理念,不再將民族問題視為邊疆治理的全部內容,而是將其放在區(qū)域治理框架中予以解決。這是典型的政治地理空間思維作用下的產物,符合民族國家一致性發(fā)展的相關要求[23],也是現(xiàn)代國家政治空間思維的系統(tǒng)化要求使然。

再次,在邊疆治理過程中要積極推動“注重穩(wěn)定”向“注重發(fā)展”價值取向的轉變。中華人民共和國成立初期,由于受到美蘇爭霸以及周邊地緣政治環(huán)境的影響,國家主權與邊疆安全都面臨著嚴峻的危險。因此,黨和國家始終把邊疆的社會穩(wěn)定工作放在國家戰(zhàn)略與全局的高度去考量,制定與實施了一系列有利于邊疆社會穩(wěn)定的政策,包括注重民族團結、支持少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展和實行民族區(qū)域自治等。改革開放后,隨著中國國家實力的增強和周邊地緣環(huán)境的改善,傳統(tǒng)安全威脅得到極大緩解。但這一時期,由于非傳統(tǒng)安全問題開始抬頭,并與邊疆地區(qū)復雜的民族與宗教問題相交織,使得邊疆治理生態(tài)復雜化,社會穩(wěn)定問題也較為突出①諸如2008年發(fā)生在拉薩的“3·14”嚴重暴力犯罪事件,2009年發(fā)生在烏魯木齊的“7·5”打砸搶燒騷亂事件,2014年發(fā)生在云南昆明的“3·01”暴恐事件等,不僅沖擊著邊疆社會的正常秩序和穩(wěn)定局面,而且給當?shù)鼐用裥睦碓斐上麡O影響,不利于邊疆和諧社會的塑造和形成。。正因為如此,我國邊疆治理向來重視穩(wěn)定問題的治理,尤其是黨的歷次新疆、西藏工作會議都特別強調和重視西藏與新疆的穩(wěn)定工作,這就形成了“注重穩(wěn)定”的治理取向。這一治理取向是特殊條件下的產物,具有一定的歷史合理性,在邊疆治理中曾起到十分重要的作用。但在新的歷史條件下,過多追求社會穩(wěn)定可能會存在弊端和缺陷,難以真正有效實現(xiàn)邊疆地區(qū)的長治久安。鄧小平曾指出:“觀察少數(shù)民族地區(qū)主要是看那個地區(qū)能不能發(fā)展起來?！盵13]247“注重穩(wěn)定”取向容易對其他邊疆治理取向形成擠占效應,從而不利于邊疆發(fā)展,因而需要注重發(fā)展問題。其實,黨的歷次新疆和西藏工作會議在強調穩(wěn)定的同時,也關注建設與發(fā)展是邊疆長治久安的源泉。我們應當準確認知和理解穩(wěn)定與發(fā)展的關系,將穩(wěn)定置于發(fā)展的框架下加以有效解決。因此,要想實現(xiàn)邊疆治理體系現(xiàn)代化,從長遠來看“注重發(fā)展”的治理取向更加契合邊疆治理體系現(xiàn)代化實現(xiàn)的整體性需要。

3 邊疆治理體系現(xiàn)代化的實踐向度

邊疆治理體系現(xiàn)代化既是一個理論層面的問題,亦是一個實踐層面的問題。黨的十八大以來,邊疆社會進入加速轉型時期,邊疆社會的新舊矛盾與問題相互疊加,推進邊疆治理體系現(xiàn)代化既有緊迫性,又有艱巨性和長期性。探究邊疆治理體系現(xiàn)代化對于邊疆社會轉型來講,實踐向度是對治理邏輯意蘊與價值維度的具體實踐。

3.1 邊疆治理制度現(xiàn)代化:從“人格化治理”到“法治化治理”

法治是社會主義民主的內在要求。長期以來,邊疆治理體系建設比較重視民主機制和渠道建設,忽視了作為社會主義民主內在要求的法治建設,法治政府建設未被足夠重視[24]351。由于忽略了邊疆治理中的法治化要求,造成邊疆治理的效能受到較大制約。邊疆治理需要克服傳統(tǒng)人格化治理傾向,切實理順權與法、權與責的關系,保證公共權力的使用和運行是在法律框架下進行的,從而增強政府行為的穩(wěn)定性、透明性與可預期性。正是在對民主的認知與理解深化的基礎上,加快建設法治政府才被提上國家建設日程,這對于行政主體而言,意味著要求其行政行為必須符合法律要求,遵循法律規(guī)定,做到依法治理和依法行政[8]300。這就使得法治成為規(guī)約政府行為的底線,要求在政府治理過程中減少“人治”與運動式治理,回歸程序常態(tài)式治理,凸顯法律在政府治理過程中的地位與作用,從而實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化[25]241。

首先,政府依法辦事、依法履行職能,是邊疆治理法治建設的核心內容?！耙婪ㄖ螄闹攸c和難點不在于‘治民',而在于‘治官'、‘治權'、‘治政',在于防止國家權力的亂用和腐敗。”[26]795其次,由于依法執(zhí)政是確保依法行政與法治政府建設的重要保障,因而實現(xiàn)黨的領導法治化是邊疆治理法治建設的關鍵所在。要實現(xiàn)邊疆治理體系現(xiàn)代化,保證邊疆治理效能的提升,必須推進邊疆地方黨委依法執(zhí)政建設,這構成邊疆治理法治建設的基本方略。再次,用法治理念去統(tǒng)領邊疆治理制度構建、機制設計與行為實施,在立法、執(zhí)法與司法等基本環(huán)節(jié)破除人格化治理慣習,把邊疆治理行為的全過程納入法治的軌道,真正推動法治邊疆的實現(xiàn)。

3.2 邊疆治理結構現(xiàn)代化:從“一元主體”到“多元主體參與”

黨、國家與社會代表著政治生活的三種主體性力量,現(xiàn)代社會不同治理范式下的結構形態(tài)主要就是圍繞著這三大政治主體關系架構而展開[24]249。中華人民共和國成立初期,“革命”構成政治生活的中心和主題[27]375,沿著這樣的歷史邏輯和理論邏輯,中國社會總體上形成國家全面主導社會的樣態(tài)。中國共產黨以黨立國的實踐歷程,形成了中華人民共和國成立初期國家治理結構的一元化特征。自改革開放以來,隨著政治與社會生活進入常態(tài)化發(fā)展階段,“現(xiàn)代化”成為主導政治生活的中心話語,市場經(jīng)濟發(fā)展推動政治現(xiàn)代化的建設。一般認為,權威的合理化、結構的分離與政治參與的擴大,是現(xiàn)代政治的基本標志[28]32。因此,社會力量參與治理解構了傳統(tǒng)的一元主體治理結構,逐漸形成“多元主體參與”的治理結構。在此基礎上,多元主體參與邊疆治理就成為邊疆治理體系現(xiàn)代化的主導性結構特征。

按照“多元主體”治理結構的思路,推進邊疆治理主體結構多元化。首先,要加強政府“放管服”改革與轉變政府職能。“放管服”改革是“政府以‘放'為核心、以‘管'為關鍵、以‘服'為目的系統(tǒng)化改革”[29],它強調科學界定政府職能,強化政府市場監(jiān)管與公共服務的職能,弱化所承擔的社會管理與經(jīng)濟發(fā)展職能,實現(xiàn)政府職能轉變,通過政府角色的現(xiàn)代轉型,實現(xiàn)“回歸市場本位、回歸社會本位、回歸服務本位”的改革目標,推進政府、市場、社會與公民廣泛參與邊疆治理過程。其次,加快培育社會組織。社會組織作為公民和政府以外的“第三方”,是一種社會管理的利器,不僅能夠提高公眾的社會組織化程度,推進有序合法參與,而且能夠平衡利益各方,實現(xiàn)利益表達的制度化[30]。因此,政府要積極探索推動社會組織培育、功能發(fā)揮的長效機制,并且不斷完善社會組織管理與服務信息平臺、社會組織法人單位信息資源庫、政府向社會組織購買服務與財政資金扶持機制以及社會組織評估反饋機制等建設。再次,加快培育發(fā)展市場力量。市場機制能夠發(fā)揮配置產業(yè)要素、科技要素與人力要素等要素的重要功能,可以為邊疆地區(qū)帶來產業(yè)結構升級、企業(yè)數(shù)量增長與人力資源迭代等積極治理效應。因此,邊疆治理體系現(xiàn)代化意味著政府要轉變職能,弱化其參與微觀經(jīng)濟發(fā)展的職能,切實尊重市場在配置資源中的決定性地位,通過優(yōu)化市場的法治化環(huán)境,并加強政府的宏觀監(jiān)管職能,從而為市場主體提供公平競爭的環(huán)境,進一步保障與促進市場力量的發(fā)育與成長。市場力量作為多元治理主體構成的重要一極,在邊疆治理實踐中既要充分利用市場力量的優(yōu)勢與長處,也要通過政府來彌補市場機制的不足與缺陷,以此為基礎來實現(xiàn)邊疆民眾全面發(fā)展與共同富裕的治理目標[31]。

3.3 邊疆治理方式現(xiàn)代化:從“文書”到“信息”

在當代中國的政治生活中,文書治理有著特定的內涵,通常所說的“文書”俗稱“文件”抑或“紅頭文件”,它最初源于中國共產黨領導新民主主義革命過程中用來發(fā)布決定與命令的主要載體,后來這種做法又被推廣在政府科層系統(tǒng)內運用,目前政府系統(tǒng)就是通過發(fā)布“文書”的形式來推進政策執(zhí)行的[32]。但文書治理易在政策溝通與執(zhí)行過程中產生制定與執(zhí)行偏差。正如組織理論所揭示的,組織內部的信息傳播和溝通層級不能太多,中間層太多會在信息傳遞過程中導致“噪音”增多,致使原有部分信息內容傳遞流失。因此,為了有效克服文書治理過程中文件下發(fā)渠道的單向性、政策溝通的不充分性以及執(zhí)行過程的偏好性等問題,就需要在治理方式上推行“信息化”建設。

當今社會已進入了信息化時代,信息化已深刻改變了人們的思維方式、生產方式、生活方式與行為方式等[33],以互聯(lián)網(wǎng)技術、數(shù)據(jù)技術與智能技術為核心的新信息技術體系,正在對傳統(tǒng)政府、經(jīng)濟與社會運行產生根本性沖擊與革命性影響,賦予人類社會新組織形態(tài)、生存空間、主體形式與行為機制[34],不僅催生了新的社會結構形態(tài),而且標志著人類社會進入信息創(chuàng)新驅動的發(fā)展時代。順應信息化時代的發(fā)展潮流與趨勢,正視與利用信息技術所帶來的重大變革,借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)[35]、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等信息技術手段來創(chuàng)新邊疆治理方式,是符合社會發(fā)展規(guī)律的選擇。因此,邊疆地方政府通過信息技術系統(tǒng)標準化建設、加快信息技術基礎設施建設及推動信息技術廣泛應用等重要措施,能夠加快推進邊疆治理信息化建設進程,從而充分發(fā)揮信息技術雙向溝通的功能優(yōu)勢。

4 結語

邊疆治理在國家治理布局中承擔著國土空間合理規(guī)劃與開發(fā)的獨特功能,邊疆治理的重大價值是保障國土開發(fā)與空間協(xié)同的有效推進,進而為國家治理現(xiàn)代化提供堅實的保障與基礎。國土開發(fā)是國家發(fā)展的基礎條件,其優(yōu)劣與成敗決定著整個國家的繁榮發(fā)展,所以邊疆治理應當成為國家治理的重要任務。因此,欲得其意必先深究其概念義理?！斑吔卫眢w系現(xiàn)代化”作為一個分析性概念,其核心價值旨在引導政府權力的運作理念與方式實現(xiàn)公共性回歸,目前就其治理取向而言,在于推進“科學-民主-法治”的價值目標達成基本共識。困難在于,在當前邊疆社會轉型的過程中,由于受到來自發(fā)展、民族認同、族際關系、社會、生態(tài)、地緣環(huán)境等多方面的壓力,加之受到傳統(tǒng)邊疆治理慣性的約束,制度供給不足成為邊疆治理體系現(xiàn)代化的最大困境。只有實現(xiàn)制度、結構與方式層面的革新,構建法治、多元與信息的實踐向度,才能夠加快邊疆治理體系現(xiàn)代化的建設。

從歷史來看,邊疆有效治理是抵御外來入侵的有效屏障,為中原腹地及王朝國家安全提供國土縱深,從而保證中華文明的延續(xù)與傳承。從現(xiàn)實來看,邊疆治理體系現(xiàn)代化能夠為國家全方位發(fā)展提供所需的重要資源和增長空間,進而保障國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。因此,推動邊疆治理體系的現(xiàn)代化能夠進一步豐富國家治理現(xiàn)代化的內涵,為國家治理現(xiàn)代化相關研究拓展空間。