鄭家昊

(陜西師范大學 哲學與政府管理學院，陜西 西安 710119)

1 引言

自現(xiàn)代政府誕生以來，政府職能議題隨著政府治理權(quán)的作用范圍不斷擴展而得到廣泛關(guān)注，已經(jīng)成為政治學和公共管理學共同關(guān)注的核心課題。既有的政府行政行為和制度的相關(guān)研究，幾乎都可以納入政府職能的研究范疇，因為它們在關(guān)注政府組織體系和運行機制的時候都或多或少地關(guān)涉“政府職能定位”和“政府職能履行”(或稱“政府履職”)的問題。經(jīng)過70余年的不懈探索，我國的政府職能研究在服務(wù)政府改革創(chuàng)新方面發(fā)揮了重要的理論闡釋和指導作用，相關(guān)研究成果匯聚構(gòu)成了富有中國特色的政府職能敘事話語。

歷史地看，中國特色政府職能敘事話語的孕生與發(fā)展可以分為三個時期：(1)從1949年10月中華人民共和國成立至1978年12月黨的十一屆三中全會召開，是政府職能敘事話語的草創(chuàng)時期，主要是來自政治學領(lǐng)域的學者立足于中國社會主義革命和建設(shè)的需要，在國家職能的意義上對政府職能進行了初步的探索和規(guī)劃。(2)從1978年12月至2012年11月黨的十八大召開，是政府職能敘事話語的快速建構(gòu)時期，來自政治學、經(jīng)濟學和行政學領(lǐng)域的學者圍繞改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，聚焦于政府經(jīng)濟職能的定位，對適應(yīng)中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的政府職能轉(zhuǎn)變進行了研究。(3)從2012年11月至今，是新時代中國特色政府敘事話語創(chuàng)新的關(guān)鍵時期，隨著適應(yīng)中國特色社會主義市場經(jīng)濟的政府職能體系基本確立，政府如何實現(xiàn)職能的問題成為更加棘手的課題，對“政府職能履行”的研究日益成為政府職能研究創(chuàng)新的重要方面。

總體上，政府敘事話語建構(gòu)的前兩個階段的核心議題均緊扣“政府職能定位”，分別探討了改革開放之前計劃經(jīng)濟體制下的政府職能定位、改革開放之后從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中的政府職能轉(zhuǎn)變以及適應(yīng)中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的政府職能定位。黨的十八大以來，政府職能敘事話語進入創(chuàng)新關(guān)鍵期，隨著經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護的政府職能范圍得以明晰，以“政府職能履行”來創(chuàng)新新時代中國特色政府職能敘事話語成為重要選擇。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》將“國家治理效能得到新提升”作為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的原則之一[1]。“國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮”是國家效能得到提升的重要體現(xiàn)。“政府作用更好發(fā)揮”本質(zhì)上要求政府職能履行方式的有效創(chuàng)新和政府履職能力的全面提升，迫切需要來自對政府職能履行的專門化、系統(tǒng)性研究的理論支持。

基于此，筆者立足于新時代中國特色政府職能敘事話語創(chuàng)新，論證政府職能敘事從“職能定位”更新為“職能履行”的必然性，在政府改革的歷史進程中尋覓和揭示政府職能履行創(chuàng)新，運用“治理生態(tài)—理論支持—技術(shù)賦能”視角對政府職能履行選擇合作路徑的原因進行分析。需要說明的是，以政府職能履行為中心創(chuàng)新新時代中國特色政府職能敘事話語是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此對政府職能履行的理論確認需要學界同仁的共同努力。相較于解決問題而言，本項研究更意在提出問題，希望能夠喚起更多學者對“政府職能履行”的關(guān)注和研究，進而為政府在“十四五”規(guī)劃期間甚至是未來更長時期內(nèi)更好發(fā)揮作用提供理論支持。

2 政府職能履行：新時代中國特色政府敘事話語的主題

眾所周知，在政府改革創(chuàng)新的試驗場，“政府職能”是一種總體性的客觀存在。因此，理想的研究方式應(yīng)當充分考慮到政府職能的“總體性存在”這一特性，兼顧到政府職能定位和政府職能履行的諸多方面及其內(nèi)在聯(lián)系。但是，從既有的研究來看，人們基于政府改革創(chuàng)新的需要，抑或受制于認知能力與分類研究習慣的影響，有意無意地會將職能定位和職能履行區(qū)分開來，通常會在政府職能定位或政府職能履行上做出突出某一方的選擇，進而導致政府職能敘事核心主題的更新。

在既有的政府職能敘事的核心主題中，政府職能定位主要涉及政府應(yīng)然職能的規(guī)劃以及政府職能類型的轉(zhuǎn)變，因此政府職能定位的研究主要承擔著對政府應(yīng)然職能的詮釋以及對政府如何通過職能調(diào)試轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)然職能的規(guī)劃任務(wù)，核心問題是政府職能類型的轉(zhuǎn)變。政府職能履行主要涉及政府職能的全面正確履行以及政府達成應(yīng)然職能目標的機制、方式和模式的創(chuàng)新，所以政府職能履行的研究承擔著對政府創(chuàng)新履行方式、機制和模式的規(guī)劃，核心問題是政府履職方式的創(chuàng)新。

政府職能敘事的轉(zhuǎn)向反映了現(xiàn)實的政府治理實踐對政府職能創(chuàng)新所提出的要求，在政府職能范圍基本確立之后，對政府職能履行的系統(tǒng)化研究是一種必然趨勢。換而言之，伴隨政府基本職能體系的確立和政府職能類型轉(zhuǎn)變的完成，政府職能敘事的主題會逐漸從“政府職能定位”更新為“政府職能履行”。因為，就政府治理行動而言，政府職能類型轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)然職能是政府全面正確履行職能的前提，在某種意義上決定著政府履職的創(chuàng)新方向。政府治理實踐的現(xiàn)實訴求傳遞到學術(shù)研究的層面，促成了政府職能定位中的職能類型轉(zhuǎn)變成為優(yōu)先于政府職能履行的研究課題。當政府基本職能體系階段性確立和政府職能類型轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)基本完成，政府職能履行的問題就會獲得人們的重視進而得到專門研究。

在我國社會主義革命、建設(shè)以及改革開放的初期，因為政府職能完善處于探索階段，政府職能的應(yīng)然狀態(tài)不夠明朗，政府實然的職能沒有調(diào)試到應(yīng)然職能的狀態(tài)，政府職能類型轉(zhuǎn)變的實踐需求會迫使政府職能研究聚焦到政府職能定位上。進入新世紀，國內(nèi)學者開始關(guān)注國外政府工具的研究進展，并將國外的政府工具研究引入中國政府治理場景[2]。這種引介習慣性地從政策執(zhí)行和政策分析出發(fā)，認為政策工具與政府工具等概念雖然在學理上略有區(qū)別，但在實際運用之中沒有明顯的界限之分，可以被看成是國外研究經(jīng)驗的中國化嘗試。

真正意義上從中國政府治理場景出發(fā)，對政府職能履行開展專門研究的文獻最早出現(xiàn)在2012年。中國行政管理學會、南京大學、江蘇省行政管理學會聯(lián)合課題組發(fā)表了題為《政府履行職能方式的改革和創(chuàng)新》的研究報告，率先對政府職能履行方式的基本問題、國內(nèi)現(xiàn)狀、國外經(jīng)驗以及未來方向做出了探索[3]。受到這項研究的啟發(fā)以及現(xiàn)實政府治理創(chuàng)新的要求，越來越多的研究者開始關(guān)注政府職能履行的議題，探討了政府職能履行方式的關(guān)鍵議題或地方政府履行經(jīng)濟職能方式等問題。當前，中國政府職能敘事主題已經(jīng)出現(xiàn)了從政府職能定位向政府職能履行的更新趨勢。但是相較于政府職能類型轉(zhuǎn)變的研究而言，政府職能履行的研究還是一種邊緣性的話語，不足以對服務(wù)型政府建設(shè)中的政府履職創(chuàng)新提供足夠的支持。

值得注意的是，相較于先發(fā)工業(yè)化國家和地區(qū)政府治理演進的“自然而然”的特征，我國政府治理創(chuàng)新是后發(fā)驅(qū)動的，更加依賴于前瞻性的自覺規(guī)劃。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，對政府履職創(chuàng)新做出系統(tǒng)性規(guī)劃更為必要、研究意義更為重大。一是政府職能履行是時代賦予的重要課題。黨的十九大將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為新時代全面深化改革的總目標之一，黨的十九屆四中全會總結(jié)了黨的十八屆三中全會以來全面深化改革取得的豐碩成果，擘畫了新時代全面深化改革的藍圖。全面提升政府履職能力是國家治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之意，是全面深化改革所要實現(xiàn)的重要目標之一。黨的十九屆五中全會將“政府作用更好發(fā)揮”納入“國家治理效能得到提升”的重要方面。政府職能履行的現(xiàn)代化水平成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化命題的最濃縮表達。二是政府職能范圍確立后要求政府履職創(chuàng)新。經(jīng)過40多年的改革探索，尤其是黨的十八大以來生態(tài)環(huán)境保護職能被列入政府職能體系，我國政府職能的范圍基本劃定，未來的工作是進一步完善和優(yōu)化經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護等職能，創(chuàng)新職能履行方式，提高履職效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。三是現(xiàn)實治理場景的政府履職創(chuàng)新行動需要理論確認。雖然人們長期將職能類型轉(zhuǎn)變作為焦點予以關(guān)注，但是現(xiàn)實中的政府履職創(chuàng)新實踐并不會因為沒有得到關(guān)注而停止創(chuàng)新。“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，都在推動著政府職能履行的創(chuàng)新，并形成了實踐創(chuàng)新引領(lǐng)理論創(chuàng)新的態(tài)勢。因此，及時的理論研究是推進政府履職創(chuàng)新深化的重要支撐。

迄今為止，在英文文獻中很難找到與政府職能履行(或政府履職)對應(yīng)的語詞，主要原因是：第一，英、美等國的政府職能研究的分析傳統(tǒng)導致政府職能研究缺失整體性，沒有建立起政府職能履行的專門議題；第二，受制于公共政策研究的路徑依賴，英美學者注重在政策執(zhí)行的意義上看政府職能履行，主要聚焦在政策工具、政府工具的研究上。所以，在某種程度上，政府職能履行是中國特有的概念或研究范疇。政府職能履行在本質(zhì)上關(guān)涉政府組織構(gòu)建與運作，特指政府履行法定職能的行動，既包括某一政府部門的職能履行，也包括不同政府部門間的職能履行。西方語境中的“政策工具”和“政府工具”屬于政府履職方式的范疇，但并不是政府履職方式的全部。因為政策工具和政府工具基本上都是政府履行廣義社會治理職能的技術(shù)或手段，而政府履職方式不僅包括政府履行社會治理職能的方式，還包括政府系統(tǒng)內(nèi)的合作履職方式等重要內(nèi)容。政府職能履行的研究是新時代中國特色政府職能敘事話語的全新主題。對政府職能履行進行持續(xù)的研究有助于揭示中國特色社會主義道路的奧秘、創(chuàng)新中國特色政府職能理論敘事話語、提升我國政府職能理論敘事話語的國際影響力。

3 探尋政府職能履行創(chuàng)新的路向

“對于政府的研究必須回應(yīng)好‘兩個政府’的問題——現(xiàn)實中客觀存在的政府(客觀的政府)和觀念中人們認知的政府(主觀的政府)……兩個政府問題是深刻理解政府本質(zhì)不能繞開的關(guān)鍵問題，分別涉及政府性質(zhì)的客觀表現(xiàn)與主觀體現(xiàn)的方面?！盵4]政府職能研究也應(yīng)回應(yīng)好“兩個政府職能”的問題。政府職能敘事屬于政府職能的主觀體現(xiàn)，是對政府職能客觀表現(xiàn)的認識。雖然學者們力爭通過政府職能研究來科學地建構(gòu)政府職能敘事話語，但是就當前政府職能敘事話語的主題和內(nèi)容而言，并未能完全呈現(xiàn)政府職能的客觀表現(xiàn)。比如，國內(nèi)既有的政府職能理論敘事基本上都可以納入職能類型轉(zhuǎn)變范疇，忽略了對政府改革創(chuàng)新中蘊含的政府職能履行創(chuàng)新的研究。在政府改革的歷史進程中尋覓政府職能履行創(chuàng)新具有重要的意義：一方面，可以矯正已有的中國特色政府職能敘事關(guān)于“政府職能履行”研究的缺失；另一方面，可以為新時代中國特色政府職能理論敘事中的“政府職能履行”研究奠定基礎(chǔ)。

回望我國的行政改革歷程，20世紀后期的改革主要集中在機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變方面。進入新世紀之后，機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變內(nèi)容聚力于深化行政審批制度改革和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)方面。尤其是在2015年之后，新技術(shù)和新環(huán)境的變化賦予改革以“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)+”“人工智能+”等面向，政府服務(wù)理念不斷增強、履職效率極大提升，人們普遍感受到政務(wù)服務(wù)的便捷與高效。瀏覽學者們對這些變化開展研究的文獻，可以發(fā)現(xiàn)他們主要是在職能定位的意義上探討組織機構(gòu)改革、行政審批改革、政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新、服務(wù)型政府建設(shè)等內(nèi)容，而忽視了對政府職能履行創(chuàng)新的專門研究。事實上，歷次改革的系列創(chuàng)新舉措在推進實施的過程中都包含著對創(chuàng)新政府履職的規(guī)劃與設(shè)計。換言之，正當學者們徜徉于對政府職能定位以及具體改革實踐的探討時，政府職能履行創(chuàng)新悄然發(fā)生了。

政府職能履行的研究是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。因此，找準切入點和關(guān)鍵點、采取科學可行的策略，就成為政府職能履行研究首當其沖的課題?；籼m(John H.Holland)在對復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)展開研究時所采用的標定“標桿支點(lever points)”和追蹤“積木(blocks)”的方法[5]34具有重要的啟發(fā)性。標定“標桿支點”意在抓住核心環(huán)節(jié)，追蹤“積木”就是找尋最基本的元素。這種方法轉(zhuǎn)換為通俗的語言就是抓取政府職能履行的核心環(huán)節(jié)和追蹤政府職能履行的特征元素，并對其展開理論闡釋。

縱覽我國的歷次行政改革，行政審批改革始終居于最為關(guān)鍵的地位，是政府履行職能的重要方式?！罢毮苈男械男问街饕行姓徟?、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政檢查等，行政審批是最重要的一種形式，它是觀察政府與市場、政府與社會關(guān)系的最重要窗口。”[6]行政審批改革是“行政改革最為顯性的部分，因直接關(guān)涉政府與市場、政府與社會關(guān)系的調(diào)整和重塑，也是行政改革中最有影響、最受關(guān)注的部分”[7]。黨的十八大以來，“行政審批制度改革是全面深化改革、行政體制改革和簡政放權(quán)的重要組成部分，也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，特別是政府依法全面履行行政職責的關(guān)鍵”[8]。因此，借鑒霍蘭的方法，可以認為行政審批改革是政府職能履行的“核心環(huán)節(jié)”。在政府改革的歷史進程中，需要以“行政審批改革”為主線來尋覓和揭示政府職能履行創(chuàng)新。

行政審批是政府部門為應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展進程中市場失靈和社會自律不足等問題而采取的必要的前置性管理手段，在預(yù)防危險、保障安全、分配稀缺資源、提高從業(yè)水平和提升市場主體抵御風險能力等方面發(fā)揮著積極作用[9]。我國的行政審批作為一項制度被確立下來發(fā)生在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，行政審批制度改革是改革開放逐漸走向深入、中國特色社會主義市場經(jīng)濟日益完善和政府優(yōu)化社會管理、公共服務(wù)職能的必然要求。20世紀90年代后期，為了清理制約行政審批的各種障礙，深圳、廈門等改革開放前沿城市率先啟動了行政審批制度的改革。2001年9月，國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組成立，行政審批制度改革在全國范圍內(nèi)推行。到2012年8月，國務(wù)院進行了六輪大規(guī)模的行政審批項目清理工作，共取消和調(diào)整了2 497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%[10]。黨的十八大以后，行政審批制度改革進一步深化，實施權(quán)力清單、責任清單制度，將政府職能、法律依據(jù)、職責權(quán)限等內(nèi)容以權(quán)力清單的形式向社會公開，截至2016年，全國31個省級政府部門均已公布權(quán)力清單[11]。不少地方積極探索建立“審批權(quán)力清單”和“負面清單”，積極推進審批流程再造和機制創(chuàng)新，有些地方甚至設(shè)立“行政審批局”來革新政府審批權(quán)的運行[12]。

在某種意義上，行政審批制度改革與政府職能轉(zhuǎn)變是同一個問題，它們的區(qū)別也只在“形”與“質(zhì)”的不同，行政審批制度改革是見諸于形的改革，政府職能轉(zhuǎn)變是包含在行政審批制度改革背后的質(zhì)的改變。行政審批制度改革是行政管理體制改革的重要組成，其直接結(jié)果首先體現(xiàn)在政府職能類型從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，同時政府職能范圍和性質(zhì)的轉(zhuǎn)變也促使政府職能履行相應(yīng)地發(fā)生變化——政府在履職理念方面突出了服務(wù)意識與服務(wù)精神，政府職能履行的方式從分散轉(zhuǎn)變?yōu)榧?如從分散審批到集中審批)。此外，在行政審批改革的過程中，政務(wù)服務(wù)中心(或稱“行政服務(wù)中心”“政務(wù)大廳”)的產(chǎn)生與發(fā)展也為政府職能履行的合作路徑形成提供了“界面”條件。

政務(wù)服務(wù)中心是在政府領(lǐng)導下由政府有關(guān)部門共同組成以行使行政審批和公共服務(wù)職能的行政機構(gòu)[13]。建立政務(wù)服務(wù)中心、全面履行行政審批職能已經(jīng)成為我國行政管理體制改革的重要制度安排[14]。我國的政務(wù)服務(wù)中心較早出現(xiàn)在廣東和浙江。1995年10月深圳市成立外商投資服務(wù)中心，1999年初金華市設(shè)立市政府集中辦事大廳，將以往分散辦理的行政審批事項集中到一個地方、一個窗口，催生了集中審批、集合辦公的政務(wù)服務(wù)模式。2004年7月1日施行的《行政許可法》對集中辦理行政許可做了明確。2011年6月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開 加強政務(wù)服務(wù)的意見》，對行政審批制度的改革經(jīng)驗進行了全面總結(jié)并規(guī)劃了未來行動，對政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)和發(fā)展做了系統(tǒng)規(guī)劃。目前，各地政務(wù)服務(wù)中心的工作范圍已經(jīng)由集中進行行政審批延伸到政務(wù)公開、公共服務(wù)、社會管理、參政議政、行政投訴和公共資源交易等諸多方面[13]。各地政府部門積極推動政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，把行政審批、公共服務(wù)、便民服務(wù)和公共資源交易逐步納入政務(wù)服務(wù)中心辦理，加強政務(wù)公開力度，在實踐中不斷創(chuàng)新行政審批和政務(wù)服務(wù)的體制機制，省、市、縣、鄉(xiāng)聯(lián)動的政務(wù)服務(wù)體系基本形成。

2015年，伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的提出，數(shù)字化應(yīng)用與部門數(shù)據(jù)共享推動我國的政務(wù)服務(wù)邁入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新時代。自此開始，政務(wù)服務(wù)中心從注重發(fā)揮實體中心的作用走向開啟網(wǎng)上服務(wù)平臺建設(shè)的征程。2016年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導意見》，總體部署“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進工作。從2017年開始，國務(wù)院辦公廳連續(xù)印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》《關(guān)于全國互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺檢查情況的通報》《關(guān)于做好政府網(wǎng)站年度報表發(fā)布工作的通知》《關(guān)于印發(fā)進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” 推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案的通知》等文件，完善了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的頂層設(shè)計，推動全國范圍內(nèi)政府門戶網(wǎng)站的高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)展至今，全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺已經(jīng)整體上線試運行，我國政務(wù)服務(wù)改革從集中審批邁入集成創(chuàng)新的階段。政務(wù)服務(wù)中心的界面作用經(jīng)由“互聯(lián)網(wǎng)”得到了極大拓展，使得“不見面審批”成為可能，而且政務(wù)服務(wù)信息經(jīng)由云端共享深化了政府合作履職的創(chuàng)新。

經(jīng)過20多年的快速發(fā)展，行政審批制度改革的縱深推進和政務(wù)服務(wù)中心的迭代發(fā)展改變了政府分散化和碎片化的履職方式、創(chuàng)新了政府合作履職的方式。政府合作履職是行政審批改革和政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)促成政府履職創(chuàng)新的集中體現(xiàn)，蘊含著合作治理的智慧，主要可以分為三種類型。第一，跨部門(組織)的合作履職，包括體制內(nèi)合作履職和政府部門與社會組織間的合作履職兩種形式。其中，體制內(nèi)合作，即政府部門、機構(gòu)之間的跨界合作，包括同一級別政府及其部門之間的橫向合作、不同級別政府及其部門之間的縱向合作。各部門的服務(wù)整合和工作協(xié)同到政務(wù)服務(wù)中心后，實現(xiàn)了“1+1>2”的政府服務(wù)效果[13]。另外，根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，一些社會組織得以進駐政務(wù)服務(wù)中心，政府部門與社會組織間的合作成為可能。政府部門需要引導和培育社會組織發(fā)展，并與社會組織展開合作，更好地為公眾提供政務(wù)服務(wù)。第二，跨空間的合作履職。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展締造出一個與現(xiàn)實空間并行的虛擬空間。實體政務(wù)服務(wù)中心和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上平臺分別從不同層面促成了政府協(xié)同化辦公、深化與整合政務(wù)公開和服務(wù)供給職能。第三，跨地域的合作履職?！白匀槐緛硎菧喨灰惑w的。比如水，可能涉及水利、交通、礦產(chǎn)資源、漁業(yè)、環(huán)境生態(tài)和規(guī)劃建設(shè)等各個方面，需要各行政主管部門的協(xié)同治理?！盵14]另外，“各種經(jīng)濟、社會和人力資源在全國范圍內(nèi)不斷地重組、流動和聚集，進而給以固定行政區(qū)劃為管轄范圍的各級地方政府帶來了新的管理問題……作為負有公共服務(wù)職責的政府，應(yīng)當適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，在政府之間建立起新的協(xié)作機制”[15]315。政務(wù)服務(wù)中心的網(wǎng)絡(luò)信息平臺建設(shè)將異地就近辦理事務(wù)變成了現(xiàn)實。

總體而言，以行政審批制度改革為“標桿支點”考量政府職能履行創(chuàng)新，可以發(fā)現(xiàn)：行政審批制度改革不僅助推政府職能類型實現(xiàn)了從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，同時推動了政府合作履職對分散式履職的替代。尤其是在行政審批制度改革歷程中政務(wù)服務(wù)中心的誕生和發(fā)展，為推進行政審批制度改革提供了組織和平臺的集成優(yōu)勢，同時為政府合作履職提供了“界面”支持。政府合作履職是我國改革開放以來政府履職創(chuàng)新的集中體現(xiàn)，其獨有的治理勢能正在經(jīng)由黨政機構(gòu)改革和新型信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支持而得以充分發(fā)揮，助推著人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)。

4 政府合作履職的興起

如前文所述，改革開放以來，我國的行政審批制度改革在助推政府職能類型實現(xiàn)從管理到服務(wù)轉(zhuǎn)變的同時，還極大地促進了政府合作履職的創(chuàng)新實踐。從“治理生態(tài)—理論支持—技術(shù)賦能”視角審視，政府合作履職的出現(xiàn)具有必然性。

第一，社會治理生態(tài)高度復(fù)雜化的必然要求?，F(xiàn)代政府從誕生那一刻開始，就被賦予了重要的使命——作為行使治理權(quán)的全權(quán)代表履行國家和社會治理職責，同時也面臨著社會復(fù)雜性無限增長所帶來的挑戰(zhàn)。在政府主要掌握治理權(quán)的條件下，“政府治理所處環(huán)境的復(fù)雜性增長的無限性與政府規(guī)模擴張的有限性之間的矛盾是政府治理行動必須正視的基本矛盾”[16]。應(yīng)當承認，現(xiàn)代政府通過履行控制導向的管理職能在應(yīng)對低度復(fù)雜和低度不確定的工業(yè)社會及其治理訴求時，曾經(jīng)表現(xiàn)出了很好的治理效果和治理效率。但是到了20世紀后期，經(jīng)濟社會危機頻發(fā)，社會復(fù)雜性和不確定性陡增，主要掌握治理權(quán)的管理型政府遭遇治理失靈的問題和面臨著空前的治理危機。也正是在這種情況下，全球各地的政府開始進行行政審批制度改革，目的就在于通過放權(quán)和賦權(quán)來實現(xiàn)治理權(quán)力的共享，以實質(zhì)性地促進不同治理力量之間的合作協(xié)同。發(fā)展至今，全球范圍內(nèi)各個國家的治理實踐雖然各有特色，卻不約而同地突出了治理的合作方面，使得“合作治理”成為現(xiàn)代治理變革的一項重要共識[17]95?！昂献鳌币呀?jīng)成為20世紀后期以來治理變革的神髓[18]。我國的行政審批制度改革也發(fā)生于社會復(fù)雜性和不確定性陡然增長的時期，為了破解復(fù)雜性條件下政府治理面臨的基本矛盾，各級政府在推進服務(wù)型政府建設(shè)的同時，開展了改變分散式履職方式的積極嘗試，并且借助政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)和運行，推動了政府跨組織、跨部門、跨地域多層次合作履職的創(chuàng)新實踐。

第二，服務(wù)型政府理論的指導。我國的行政審批制度改革較早發(fā)生在20世紀90年代的改革開放前沿省市，后來作為地方成功的試驗經(jīng)驗上升為國家治理方案。行政審批制度改革從2001年開始在全國推廣，政務(wù)服務(wù)中心發(fā)揮集中審批功能在2004年得到法律確認。從發(fā)生的時間上來看，我國行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)雖晚于國外發(fā)達國家和地區(qū)，但展現(xiàn)出獨有的治理優(yōu)勢與效能。區(qū)別于國外發(fā)達國家和地區(qū)，我國的行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)不止于改善行政審批服務(wù)，始終沿著合作、服務(wù)的方向堅定前行。事實上，我國能夠獨樹一幟，實施服務(wù)導向的政府合作履職，主要是因為行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)得到了服務(wù)型政府理論的指導，與服務(wù)型政府建設(shè)完美融合到一起。

在學術(shù)界，服務(wù)型政府理論是在2000年提出的。同年，成都開啟服務(wù)型政府建設(shè)試點，隨后南京、上海等地制定了推進服務(wù)型政府建設(shè)的方案。服務(wù)型政府建設(shè)在2004年之后逐漸由地方試驗成為國家戰(zhàn)略，發(fā)展至今，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府已經(jīng)成為我國政府轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標。服務(wù)型政府是作為超越西方國家控制導向的管理型政府的形態(tài)而存在的，服務(wù)型政府理論為行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)注入了服務(wù)的精神與理念、提供了及時的理論支持。行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)與發(fā)展實質(zhì)性推進了我國的服務(wù)型政府建設(shè)步伐，也為服務(wù)型政府建設(shè)過程中的政府履職創(chuàng)新提供了動力。把行政審批制度改革與創(chuàng)建服務(wù)型政府聯(lián)系起來，也是行政改革這項綜合性系統(tǒng)工程的需要。從創(chuàng)建服務(wù)型政府的視角出發(fā)，就可以切實地把行政審批制度改革引向深入，改革過程中取得的一切積極成就都可以積淀下來，成為構(gòu)建服務(wù)型政府的重要因素。

第三，信息網(wǎng)絡(luò)等新技術(shù)的賦能。20世紀后期以來，學者們敏銳地覺察到“社會大轉(zhuǎn)型”的問題，發(fā)明了很多語詞來表征新的社會形態(tài)，如“網(wǎng)絡(luò)社會”“信息空間”“知識社會”等。這些語詞都是學者們從不同視角出發(fā)研判社會變革、揭示新社會特征的積極嘗試。雖然在表述上各有差異，卻都承認社會正在日益復(fù)雜的現(xiàn)實，不同程度地預(yù)測或闡釋了信息、知識與數(shù)據(jù)在未來治理中發(fā)揮的作用?！?0世紀的后半期將以信息代替能量作為后工業(yè)社會生活的重要事實的時期而留在人們的記憶之中?！盵19]2“社會治理在本質(zhì)上是行政組織與其他行動主體在信息溝通、交換的基礎(chǔ)上達成集體行動的過程?！盵20]政府通過決策和控制對社會實行行之有效的管理，而這種決策和控制則是建立在政治系統(tǒng)對社會信息進行及時、準確收集、處理和運用的基礎(chǔ)之上[21]183-199。從進入新世紀之后的社會治理來看，信息網(wǎng)絡(luò)、人工智能等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，助推了行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)中心的更新升級，為我國各級政府開展合作治理提供了技術(shù)支持。

早期行政審批制度改革的信息交互具有很強的局限性，政府組織通過對信息資源的壟斷和控制維持著社會運行，但是政府組織間的責任邊界阻礙了信息的互通。政務(wù)服務(wù)中心的實體平臺雖然集中了具有審批權(quán)的行政部門開展政務(wù)服務(wù)，但是沒能解決必要的合作信息在不同組織間高效共享的問題。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，行政審批制度改革涉及的公共信息經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)在云端得以共享，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺的廣泛應(yīng)用改變了信息的傳統(tǒng)運行渠道和方向，重塑了一套服務(wù)于政府履職創(chuàng)新的合作信息系統(tǒng)。“合作信息系統(tǒng)以合作的需要為導向，充分考慮到了合作行動需要的各種可能性，是廣譜的，能夠在任何一種合作行動需要產(chǎn)生之時及時地提供信息資源的支持。”[22]政府充分運用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的賦能，通過調(diào)查研究、智慧平臺等獲取了大量的感知數(shù)據(jù)，并通過對這些感知數(shù)據(jù)的高度編碼和高度抽象，既實現(xiàn)了對復(fù)雜的數(shù)據(jù)形式和數(shù)據(jù)內(nèi)容進行復(fù)雜性降維，又促成了有效治理知識和公共信息的形成及其在全國網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺上的共享，彰顯了政府在信息社會所具備的數(shù)字空間政府和用戶友好型政府的形態(tài)。

5 結(jié)語

在政府職能范圍基本確立和政府職能類型轉(zhuǎn)變基本完成的情況下，政府職能敘事從“職能定位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥毮苈男小笔潜厝坏?，在動態(tài)審視政府職能定位的同時，聚焦政府履職創(chuàng)新并開展積極研究具有重要的意義?；赝覈男姓母餁v程，政府合作履職是各級政府履職創(chuàng)新的集中體現(xiàn)，是在高度復(fù)雜的社會治理情勢下行政審批制度改革、服務(wù)型政府建設(shè)和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等因素共同促成的結(jié)果。加強對政府職能履行創(chuàng)新的研究和規(guī)劃，將有助于政府合作履職發(fā)揮出應(yīng)有的治理優(yōu)勢。一方面，推進行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新走向深入。政府合作履職要求消除阻礙合作的各種組織和制度邊界、消除阻礙公共信息交換的機制，這必將推進政府組織機構(gòu)的整合和政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化，提升公共決策的效率與公共信息的共享水平，推進行政審批制度改革高質(zhì)量發(fā)展，促進政務(wù)服務(wù)中心發(fā)揮信息交換平臺的治理優(yōu)勢。另一方面，推動服務(wù)型政府建設(shè)和促進國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。政府合作履職有助于彰顯政府為人民服務(wù)的屬性，實質(zhì)性推動政府從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，促進服務(wù)型政府建設(shè)戰(zhàn)略目標的達成。同時，政府合作履職也將發(fā)揮示范效應(yīng)，引領(lǐng)政府之外的治理力量參與到合作履職的歷程中，進而推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。