付建軍

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

“強大的政黨要求有高水平的政治制度化和高水平的群眾支持”[1]336?？梢钥吹?，中國共產黨成立百年來，維護與群眾的血肉聯系始終是中國共產黨建設的重要議題，旨在優(yōu)化黨群關系的黨群治理始終是中國共產黨的重要工作。由于和群眾距離最近，基層治理自然成為中國共產黨開展黨群治理工作的主要場所。中華人民共和國成立后，中國共產黨在城鄉(xiāng)建立起了基層群眾自治制度，這一制度安排成為中國共產黨維護與群眾血肉聯系的重要路徑。在不斷完善基層選舉制度的同時，中國共產黨推進基層治理變革的理念也在轉變，開始從強調程序為主轉向程序與結果并重，有效服務成為中國共產黨開展黨群治理的重要目標，其中一個重要方向是將群眾需求有效輸入治理過程中去，使服務更具共識性。在此背景下，協商民主被引入基層治理，城鄉(xiāng)基層治理初步形成了選舉與協商并列運行的格局。因此，從中國共產黨推進基層治理變革、優(yōu)化黨群關系角度審視基層協商民主的發(fā)展問題，不僅有利于進一步總結基層協商民主發(fā)展的內在機理，而且可以進一步深化認識中國共產黨的執(zhí)政經驗。

1 文獻回顧與問題提出

與20世紀90年代以來對基層選舉民主的討論相同，基層協商民主興起后也引發(fā)了國內外學者的廣泛關注，討論的一個主要問題就是基層協商民主何以在中國的基層治理中得到如此快速的發(fā)展。

相應的觀點主要有三種。一是國家與社會關系敘事。在這個敘事中，基層協商民主被視為國家與社會關系變遷的寫照，國家與社會的有機互動催生并構成了基層協商民主發(fā)展的根本性動力[2]。二是民主發(fā)展敘事。很多國內文獻認為，協商民主是一種民主治理機制，據此很多文獻在檢視基層協商民主實踐的效果時認為一些地方開展的協商民主實踐不夠民主[3]。國外文獻的判斷截然相反，在一些研究中，基層協商民主不是一種民主治理過程，而是被貼上了“威權協商”[4]和“威權式咨詢”[5]的標簽，認為基層協商民主僅僅是政府向民眾提供一種“被咨詢”的機會[4]，是一種“權威式授權”[6]。三是治理敘事。它強調基層協商民主相對于傳統(tǒng)精英治理模式的發(fā)展性價值，關注多元主體關系對協商民主運行質量的影響[7]。就此而言，治理敘事實際上將協商民主視為一種技術治理工具，其形成緣于“觀念、權力和治理技術的接合”[8]，其發(fā)展也受制于三者關系的調整。

應當說，三種敘事都具有很強的解釋力，但挑戰(zhàn)也同時存在。首先，目前的國家與社會關系敘事缺少對政黨因素的分析，“把政黨帶進來”成為一種研究共識[9]。其次，民主敘事的價值色彩較濃，但解釋力始終面臨著現實挑戰(zhàn)，無法解釋“政黨在場”與民主政治的內在關聯。再次，必須承認治理敘事的解釋穿透力很強，但對微觀機理的過多著墨限制了其理論提升的空間，它擅長解釋過程，卻很難說明性質。

客觀存在的經驗事實進一步挑戰(zhàn)了前述三種敘事的解釋力。如果觀察以協商民主為核心的基層社會治理創(chuàng)新案例，會發(fā)現這些案例實際上與西方的協商民主試驗存在著本質的區(qū)別。西方協商民主的實踐主體都是民間機構，中國的基層協商民主實踐則是黨政主導。因此，這些基層協商民主實踐至少在主體構成上呈現出“政社協商”的特征，而非西方話語中的“公民協商”[10]。如果繼續(xù)閱讀基層協商民主創(chuàng)新案例的介紹文本，就會發(fā)現基層黨組織在協商中處于核心位置。以上海為例，以古美街道、安亭鎮(zhèn)等為代表的街鎮(zhèn)黨組織已經將協商民意測驗、開放空間會議和共識論壇等協商技術作為優(yōu)化黨群關系的工具。因此，無論是解釋直接以基層黨建+協商民主為名義的案例，還是考察以協商民主+基層社會治理創(chuàng)新的案例，都無法回避中國共產黨與基層協商民主的關系這一問題。

那么，如何理解基層協商民主實踐中的政黨在場現象？基層協商民主的發(fā)展又能夠為理解中國共產黨在基層治理方面的執(zhí)政經驗提供何種新的補充？本文將對此展開討論。具體來說，本文嘗試構建一個關于基層協商民主發(fā)展的政黨敘事框架，這一框架將基層協商民主的發(fā)展放在中國共產黨優(yōu)化黨群關系這一百年議題當中，透視黨群治理與基層協商民主發(fā)展的內在關聯，并通過分析基層協商民主的實踐，提煉政黨在場的具體形態(tài)。

2 中國共產黨開展黨群治理的內在邏輯與實踐進路

在人成為主體力量的時代，人對政黨的認同與服從，從來不是政黨強力動員的產物，而是人與政黨之間有機互動的結果[11]。由此，政黨認同問題絕非人的簡單的觀念問題，更多是政黨建設問題?！罢h是為社會而建，而社會不是為政黨而存在”[12]，故政黨需要與社會保持有機互動。但政黨一經產生便具有獨立于社會的自主性，表現為政黨在實際運轉中以獲得國家權力為主要目標[13]189。使用國家權力決定了政黨必須通過科層組織形式在國家治理中發(fā)揮作用，政黨可能需要借由等級化的科層方式實現對政治權力的組織與運行[14]137-138。在此過程中，政黨可能會日益依賴行政化的技術治理手段，把與社會的互動簡化為次要任務，與社會的互動日益僵化(1)從組織結構上看，中國的黨政組織是分開的，中國共產黨整體上以政治動員為主要活動方式，這個特征帶來的優(yōu)勢是明顯的，即“黨務系統(tǒng)的組織結構恰恰是打破行政邊界統(tǒng)領各方的特點，打通官僚邊界壁壘，以供統(tǒng)籌安排、政治動員之需”。但在國家治理常規(guī)化的過程中，黨政組織越來越接近對方。周雪光把這種一體化概括為兩個方面，一是黨政人事管理的一體化，二是黨務系統(tǒng)的官僚化和政府機構的政治化。具體參見周雪光.運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時代，2012(9)：105-125.。從這個角度看，如何在掌握國家權力的同時與社會保持有機互動成為任何政黨都無法回避的問題。

對于中國共產黨而言，保持與社會的有機互動更為重要。這是因為中國共產黨不僅僅是執(zhí)政黨，而且處在領導位置，是“領導黨”。這是中國共產黨作為政黨組織的特殊性所在。執(zhí)政的本質是運用公共權力的過程，具有強制性，而領導的本質是影響，核心是通過價值追求、理想信念和客觀行為塑造影響力[15]。在“領導”角色模式下，“始終同人民群眾保持血肉聯系”是“領導黨”存在的前提。而“始終同人民群眾保持血肉聯系”并非依靠行政化的命令和控制等手段來維系，相反它只能依賴于說服和示范等柔性化方式，因為領導的本質是中國共產黨獲得人民群眾自覺認同和支持的過程。

中國共產黨在成立之初就確立了“社會革命”的行動綱領目標，并在發(fā)展過程中形成了群眾路線這一制度安排。群眾路線在理論和實踐層面確定了“以群眾為來源和歸宿的政策形成過程”[16]，具有濃厚的方法論特征，主要體現在價值和技術兩個方面。在價值方面，“一切為了群眾，一切依靠群眾”回答了中國共產黨推進黨群治理的根本出發(fā)點和落腳點，并指出了推進黨群治理的動力來源。在技術方面，“從群眾中來，到群眾中去”回答了如何開展黨群治理的問題，即中國共產黨必須傾聽群眾的意見、了解群眾的要求、集中群眾的智慧，形成正確的理論和政策，在人民群眾的實踐中實現人民群眾的根本利益。由此，群眾路線實際上構成了中國共產黨推進黨群治理的行動綱領。

回顧歷史，可以看到推進基層治理變革進而保持與社會的有機互動，是中國共產黨推進黨群治理、優(yōu)化黨群關系的重要實踐進路。在中華人民共和國成立以前，中國共產黨通過“政黨下鄉(xiāng)”成功地在農村地區(qū)建立了黨組織，在特定范圍內對基層社會進行了變革整合。中華人民共和國成立后，中國共產黨在農村建立起人民公社制度，在城市建立起以單位制為主、街居制為輔的制度安排。改革開放后城鄉(xiāng)基層普遍建立起基層群眾自治制度。與此同時，中國共產黨的組織結構也發(fā)生了巨大變化，無論是農村還是城市都全面建立起了黨的基層組織?；鶎狱h組織的空間位置使其成為中國共產黨開展黨群治理的前沿陣地，基層黨組織被視為“黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是落實黨的路線方針政策和各項工作任務的戰(zhàn)斗堡壘”。而完成這一使命的關鍵在于基層黨組織實現與社會的有機互動，以服務群眾、組織群眾、凝聚群眾為核心的組織力建設成為中國共產黨推進基層黨組織建設的重要方向[17]。

3 政治動員的運行基礎及其挑戰(zhàn)

黨群治理對黨員干部提出了行動規(guī)范，其落實的關鍵在于黨員干部，是黨員干部而非群眾去與群眾互動[18]。這種“逆向參與模式”的設計緣于對中國共產黨先鋒隊地位的強調。無論是“從群眾中來，到群眾中去”，還是“一切為了群眾，一切依靠群眾”，都有一個共同的主語，即作為“先鋒隊”的黨(2)雖然“先鋒隊”這個概念是由列寧提出的，但實際上馬克思和恩格斯在一些討論中也清楚地說明了共產黨領導群眾的內在邏輯。《共產黨宣言》明確指出：“共產黨一分鐘也不忽略教育工人盡可能明確地意識到資產階級和無產階級的敵對的對立?！边@個判斷說明雖然“人民是歷史的創(chuàng)造者”，但“人民”對自身真實利益的認識建立在共產黨的領導之上。?！跋蠕h隊”意味著黨具有明顯的先進性，集中表現為其能夠從一般意義上更好地把握無產階級運動的條件和走勢。作為無產階級運動的主體，現實中人民群眾需要通過黨的領導來實現根本利益和長遠利益。故人民群眾作為推進歷史前進的主體性力量，需要借助作為先鋒隊的中國共產黨的引領才能發(fā)揮作用，進而形成了先鋒隊領導群眾的理論判斷。先鋒隊領導群眾也不是絕對無條件的，中國共產黨在實踐中會遭遇“命令主義”和“尾巴主義”等問題，進而“脫離群眾”甚至走向“平庸化”[19]。因此，堅持“群眾觀點”和“群眾工作方法”構成了中國共產黨保持先鋒隊性質的基礎。

在較長一段時間內，中國共產黨推進黨群治理的主要機制表現為中國共產黨對群眾的組織、宣傳等政治動員。在政治動員機制之上，中國共產黨的黨群治理形成了以下特征。第一，黨群治理的內容主要以革命和生產為主，在主體上主要依賴于黨員干部。第二，黨員干部開展的政治動員具有單向性和行政性，與社會的有機互動水平不高[20]。第三，政治動員的具體方式主要以政治學習和宣傳為主，在集體行動層面有“學文件”“讀報紙”等[21]，在個體層面則有“家訪”和“談心”等[22]。這些形式在實踐中呈現出波浪式前進的推進形態(tài)。

應當說，政治動員契合了中國現代化的要求，因為“處在現代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量，而政黨強大與否又要視其制度化群眾支持的情況”，政治動員則是強化群眾支持的有效手段[1]341。但政治動員機制得以持續(xù)和有效運行是與一定階段內的基層治理體系相適應的。在革命年代，奪取政權這一目標客觀上要求中國共產黨在城鄉(xiāng)基層通過政治動員為奪取政權積蓄力量。在中華人民共和國成立到改革開放啟動前，城鄉(xiāng)基層治理有兩個核心要素。一是存在一個同質化的組織化社會。以單位制和人民公社為代表的基層治理制度成為中國共產黨與社會互動的載體，承擔著“代表、應責、協調和連接”功能[23]。二是基層黨組織具有“統(tǒng)一領導”的功能。彼時的基層黨組織混合在以單位和人民公社為核心的制度當中，“黨組織、政權組織、經濟組織高度重合”[24]。由此，基層黨組織的政治動員功能得以與社會生產和生活綁定在一起，政治動員效能得以保證。

改革開放以來，政治動員所依賴的基層治理制度開始改變。單位制和人民公社對社會的強力整合功能逐漸弱化，流動起來的個體開始進入新的生產組織并重新獲得新的職業(yè)身份，主要關注自身利益的新興階層開始成為社會的“半壁江山”[25]。必須承認，政治動員機制在一定階段內確保了城鄉(xiāng)基層治理變革的有序進行，為中國共產黨奪取政權、推進工業(yè)化奠定了基礎。但隨著國家治理轉型的展開，政治動員逐步與基層黨組織的功能設定不相適應，表現為動員缺乏組織化的社會基礎，高度依賴黨員干部，政治宣傳議題不符合社會期待，形成間歇性而非常態(tài)化的實踐特征。

改革開放以來，作為生活空間的社區(qū)獲得了基層治理樞紐的地位，在單位制和人民公社制度逐步退出歷史舞臺后，基層黨組織推進黨群治理的場景開始轉移到社區(qū)治理中，內容開始從引領革命、生產轉移到生活空間的再造和優(yōu)化。在現實中，社區(qū)治理的行政邏輯逐漸強于政治邏輯，包括基層黨組織在內的社區(qū)組織逐漸承擔了更多的行政事務，導致基層黨組織更關注如何完成行政事務，基層黨組織的黨員干部沒有更多的時間和精力密切聯系群眾，難以和社區(qū)居民開展有機互動，相互之間處于“陌生人狀態(tài)”。此外，基層黨組織為了適應制度環(huán)境的要求，在組織內部建立起與黨政部門相對應的分工模式，基層黨組織運行的科層化傾向比較明顯。

這些挑戰(zhàn)使得基層黨組織在開展黨群治理過程中還需要進一步提升其“制度化權威”。可以看到，近年來越來越多的基層黨組織開始對社區(qū)中的“積極分子”進行吸納整合，在基層治理中建立起以基層黨組織為核心的“同心圓”治理形態(tài)，在一定程度上強化了與社區(qū)居民的聯系，為優(yōu)化黨群關系奠定了基礎。需要注意的是，這些“積極分子”的范圍和代表機制還需要進一步強化。一方面，“積極分子”多以中老年為主，中青年社區(qū)居民的構成比例不高；另一方面，“積極分子”向周圍居民的輻射效應還不明顯，更多體現為基層黨組織開展各項活動的“幫手”。正是在這個背景下，提升基層黨組織的群眾組織力才更加重要，“黨組織從依靠行政手段開展工作轉向依靠社會化方式開展工作”成為發(fā)展趨勢[26]116。

4 服務群眾的制度化互動困境與協商民主的引入

改革開放后，中國共產黨推進基層治理變革的力度逐步加大，但反過來基層治理變革也對中國共產黨推進黨群治理、優(yōu)化黨群關系提出了更高的要求。其一，在革命時代，政黨認同的基礎主要是魅力型權威，政黨可以對社會進行強力整合。但在轉型時代，政黨認同所依賴的魅力型權威資源逐漸消退，黨群治理難以通過命令和強力整合的手段來實現，只能通過不斷創(chuàng)造治理績效塑造認同。其二，創(chuàng)造治理績效的過程也伴隨著觀念沖突、利益分化和經濟發(fā)展不確定性問題的出現，社會的自主性逐步顯現。這些因素疊加在一起增加了中國共產黨推進黨群治理、優(yōu)化黨群關系的難度[27]。在此背景下，保持與社會的有機互動進而化解因轉型帶來的社會矛盾就顯得至關重要，通過基層治理變革使基層黨組織“全面回到社會”成為中國共產黨在轉型階段必須推進的一項工程[28]。由此，黨群治理轉型的關鍵是圍繞群眾需求建立相應的程序機制，實現基層黨組織與群眾的制度化互動。

實現制度化互動的關鍵在于結構和功能的協同調適，即通過利益整合有效回應社會期待[29]。這意味著基層黨組織要從以政治動員為軸心的政治功能設定，轉變?yōu)橐月撓等罕姡酆蛥f調利益為軸心的服務功能設定[30]298。從過程看，利益整合包括利益表達、利益協調和利益轉化三個階段。表達、協調和轉化都需要基層黨組織與群眾保持充分溝通，使基層黨組織的服務功能建立在共識基礎上。其基本邏輯是將領導等同于服務，強調在服務群眾中激活基層黨組織的社會屬性，通過服務展現中國共產黨的“政治—倫理姿態(tài)”，進而確保其社會性的延續(xù)[31]。與政治動員機制相比，服務群眾模式的一個基本前提是尊重群眾的自主性，圍繞群眾的需求設計和供給服務[32]。

從現實看，以服務群眾模式為核心的黨群治理轉型已經積累了廣泛的實踐經驗，但挑戰(zhàn)仍然存在。第一，服務群眾模式主要通過服務資源的分配來實現，服務資源的分配主要依賴單向和標準化的需求識別技術，難以對多元化的需求作出差別化回應。第二，服務群眾的發(fā)起以及服務資源分配的啟動仍然依賴于黨員干部個體，應用隨意性強[33]。第三，諸如座談會、聽民意、走訪等技術并沒有形成系統(tǒng)的治理閉環(huán)，需求輸入端和服務輸出端的對接匹配仍需強化。這些挑戰(zhàn)引發(fā)了服務表層化、形式化現象，導致基層黨組織與群眾還沒有形成實質性關聯[34]。其根源在于服務群眾模式在實踐中難以與群眾建立常態(tài)化的需求—回應運行機制。

早期的策略是基層黨組織通過選舉機制實現與群眾的制度化互動(3)代表性的制度有“公推直選”“兩推一選”等。。但選舉機制的開展頻率較低，且結果帶有不確定性。在這個背景下，基于對話形式的協商民主被賦予特殊意義。第一，協商民主追求基于高度共識的決策，進而提煉出審慎決策目標，協商過程具有反復性。這實際上與黨群治理“周而復始、循環(huán)往復”的實踐形態(tài)不謀而合。第二，協商民主繼承了黨群治理“先鋒隊領導群眾”的邏輯，因為只有先鋒隊介入協商過程才能夠實現共識到決策再到執(zhí)行的有機銜接，不至于出現共識和執(zhí)行的斷裂。第三，與黨群治理的目標一樣，協商民主也強調在互動中尋找答案。因為先鋒隊領導群眾建立在有效說服和保持先進性的基礎上，這就要求協商民主通過特定的協商技術提高中國共產黨與群眾互動的質量，而不是單純地強調“政黨在場”。第四，協商民主繼承了黨群治理的實踐目標，即從互動中尋找的答案需要反映群眾的真實意愿，反映群眾的真實利益。上述要素表明協商民主與黨群治理在價值內核層面較為吻合。正是在這個意義上，協商民主被認為是“群眾路線在政治領域的延續(xù)”，協商民主與黨群治理的有機結合也就“順理成章”。

具體來說，協商民主對黨群治理的技術補充主要體現在四個方面。一是對協商能力和信息的強調。與政治動員強調群眾的主體理性相比，協商民主更強調主體間理性，尤其注重能力平等和信息平等，協商民主實踐不僅是對個體政治權利的實踐，同時也會提升其能力的平等性和信息資源的平等性。二是對協商主體的清晰界定。政治動員雖然在實踐中形成了眾多工作方法，但這些方法都沒有具體規(guī)定互動的流程和對象，群眾僅僅是“模糊的一群人”[35]。協商民主的群眾主體非常明確，因為協商民主的內容邊界是清晰的，是具體的治理議題，與之相關的利益相關者通過特定機制被納入協商進程中來。三是對協商過程的拓展。從政策過程的角度看，黨群治理雖然涉及政策制定和執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)，但實踐中政治動員的重心集中在政策執(zhí)行，目的是宣傳黨的政策，使政策得到貫徹[36]216。而協商民主的重心集中在政策議程的建構和方案制定，核心是通過特定機制增加政策形成的共識基礎。這決定了協商民主在技術上必須以科學程序和機制為基礎。四是對協商共識的認定。在政治動員模式中，共識的形成遵循著從特殊到一般、再從一般到特殊的路徑，是一種歷時共識。雖然歷時共識具有優(yōu)化功能，但是沒有提供相應的評估機制來檢驗優(yōu)化后的意見與群眾意見的一致性程度?；趨f商民主的共識形成是即時的，即共識不會經歷轉化過程，而是基于協商對話直接形成的共識。

協商民主對黨群治理的技術補充建立在協商民主擁有一整套技術方法的基礎之上。例如，在主體的選拔上，協商民主有隨機抽樣、分層抽樣等方法，運用這些方法的主要目的就是要保證群眾的代表性。再如，協商民主對程序有嚴格規(guī)定，在協商前需要對參與者進行協商技巧和協商主題的培訓，在協商過程中還要設立嚴格的主持人制度。從協商過程來看，協商民主技術在不同階段的分布如下。在共識形成階段，協商民主技術的位置主要集中在五個方面：一是確認問題，二是確定群眾的參與邊界(隨機抽樣或自愿報名)，三是建立協商規(guī)則(包括篩選主持人)，四是預備協商(包括介紹方案)，五是正式協商[37]88。在共識認定階段，協商民主技術的功能主要是共識評估與執(zhí)行，主要有民意測驗、聽證、評議等技術(具體如圖1所示)。

圖1 協商民主對黨群治理的技術補充

5 協商民主驅動黨群治理的實踐形態(tài)與技術配置

一個基本共識是，浙江溫嶺是基層協商民主的最早實踐。溫嶺協商民主雖然被概念化為“民主懇談”，但其起點則以群眾路線和黨群對話作為主要形式。雖然此后經歷了從“民主懇談”到“參與式預算”的變化，但黨組織始終扮演重要角色。隨著社會環(huán)境變化程度的加劇，治理重心下移逐漸成為中國共產黨治國理政的共識，在此過程中基層協商民主也得以由點到面逐步制度化。在此背景下，各地不斷涌現了以協商民主作為內核的基層治理創(chuàng)新實踐。這些創(chuàng)新實踐的一個共性是保持了“政黨在場”的實踐邏輯。2015年中共中央印發(fā)的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》從頂層設計角度進一步確認了“政黨在場”的重要性，指出“加強協商民主建設，必須堅持黨的領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，把握正確方向，形成強大合力，確保有序高效開展”。

在承認“政黨在場”普遍性事實的基礎上，基層黨組織與群眾的協商就構成了基層協商民主實踐的內核。以基層黨組織與群眾協商的直接性作為標準，可以把當前協商民主驅動黨群治理的實踐形態(tài)分為四種。

第一種是自治協商。自治協商把協商民主與基層社區(qū)自治結合起來，基層黨組織通過主導協商民主實踐實現對居民自治的引領。在自治協商中，基層黨組織與基層群眾自治組織融為一體，成為基層協商民主的主導者，協商主要發(fā)生在主導者與社區(qū)群眾之間，協商的功能和目標是解決現實的社區(qū)治理問題。各種稱謂的議事會成為自治協商在現實中的主要實踐平臺。

第二種是共治協商。在基層共治過程中，基層黨組織是共治協商的協調者，但參與者并非社區(qū)群眾，而是以社區(qū)周邊的企事業(yè)單位黨組織為主。協調者啟動協商民主的目標是通過多元主體互動實現資源整合。由此，共治協商把各類非社區(qū)組織(尤其是兩新組織)納入以社區(qū)治理為核心的體系中來，為社區(qū)群眾提供更多服務資源。在現實中，共治協商主要以區(qū)域化黨建為形式，載體主要是各類聯席會議，多存在于城市街道層面，但自治與共治相結合在近年來也成為一種新的趨勢(4)譬如，很多社區(qū)黨組織在開展自治協商的過程中將范圍拓展到周邊的辦公樓宇，通過協商機制建立資源分享平臺，為居民自治運行提供社會化資源。。

第三種是代表協商。與前兩種協商形態(tài)相比，代表協商主要是指人大代表和政協委員在履職過程中與基層群眾開展協商對話。其中，人大代表與基層群眾的協商以參與式預算最具代表性，而政協委員與基層群眾協商則主要通過“兩代表一委員”制度進行。在這種協商形態(tài)中，雖然協商雙方是政治代表和基層群眾，但協商平臺主要由社區(qū)黨組織開展實施，黨組織在其中主要扮演聯絡、協調作用。

比較而言，以上三種協商民主驅動黨群治理的共性是與現有的正式制度進行結合，在實踐中基層黨組織與基層群眾自治組織融合在一起。與之相比，基層治理中還有一種協商形式，即黨組織直接與群眾開展協商對話，基層黨組織成為協商民主的直接組織者(如表1所示)。在實踐中，基層黨組織會專門建立一套與群眾互動的平臺和載體，協商的啟動既可能是問題導向，也可能是任務導向。與代表協商模式類似，群眾作為參與者可能來自多個社區(qū)。從目前的實踐看，黨群協商多集中在治理評估場景，譬如干部考核的群眾評議。

表1 基層協商民主驅動黨群治理的四種形態(tài)

與政治動員機制相比，基于協商民主的黨群治理有三個明顯特性。第一，黨群治理通過協商機制嵌入基層治理中，因此在時間上是常態(tài)化而非運動式，是程序化而非儀式化。第二，通過在協商過程中強調“政黨在場”，實現了黨組織意志的柔性表達，而非強力整合。第三，黨群治理通過協商民主提高了與社會生活的關聯度，提升了黨群治理與基層群眾的利益相關性水平，進而為黨群治理發(fā)揮實質性作用奠定了基礎。由此，基層協商民主實際上構成了中國共產黨推動基層治理現代化的一種機制，其本質是中國共產黨增強自身社會性的過程，即在協商過程中實現政黨對其他主體的說服與影響，進而使黨的基層組織在觀念和行動層面真正進入社會當中，在社會層面建立治理共同體?？梢灶A見，轉型治理趨勢越明顯，協商民主與基層治理的結合度將越高。

可以說，黨群治理轉型構成了基層協商民主的發(fā)展底色，基層黨組織的介入為提升基層協商民主有效性奠定了基礎。相應地，協商民主必須通過實體技術來強化黨群治理的制度化水平，否則也將失去生命力。但由此帶來的問題是，協商技術的引入可能會使基層黨組織對治理過程的引導受到挑戰(zhàn)，如果缺乏調適機制，就可能出現有協商而無民主、有對話而無共識的局面。從現實看，協商民主驅動基層黨群治理的效果確實有待提升，黨政主導成為基層協商的動力來源，社會主體處在技術性輔助的位置，通過協商民主技術開展黨群制度化互動的水平還需提升[38]。

在具體的協商形態(tài)中，協商民主技術的嵌入程度也存在差異。首先，從相關案例看，自治協商在發(fā)展中正努力提高其程序化水平。在農村基層治理中往往以“N步法”來概括其協商技術配置，城市基層治理應用“開放空間”“協商民意測驗”等技術的頻率越來越高。其次，在共治協商中，由于協商的目標主要是資源整合，協商的過程主要是信息的交換而非偏好的整合，因此協商技術的配置水平普遍較低。再次，代表協商與自治協商類似，分化比較明顯。其中，以溫嶺、鹽津等為代表的參與式預算的制度化水平很高，協商民主技術配置較多。但是目前這種模式僅僅局限在幾個典型地區(qū)，缺乏“跟隨者”。而“兩代表一委員”制度的程序化水平則相對較低，真正使用協商民主技術的實踐并不多。復次，在黨群直接協商中，雖然一些案例的程序化努力比較明顯，但已有實踐主要集中在平臺建構層面?？傊?，由于缺乏協商技術配置，協商民主驅動黨群治理在運行中可能高度依賴基層黨組織的組織能動性，在某些條件下協商邏輯仍然可能會被政治動員所替代。

6 結語

破解超大規(guī)模治理帶來的信息流動困境一直是中國國家治理需要克服的難題，中國共產黨推進的黨群治理可以看作是應對這一難題的調適機制。其獨特之處在于通過將黨的組織下沉到基層治理當中，通過持續(xù)推進基層治理變革，為基層黨組織與社會的直接互動提供制度空間。在此基礎上，協商民主成為黨群制度化互動的一種機制，這一機制被認為能夠提升基層黨組織回應社會、引領社會的能力?；鶎訁f商民主的發(fā)展實際上可以看作是中國共產黨處理與社會關系的縮影，基層協商民主的發(fā)展表明中國共產黨在優(yōu)化黨群關系議題上向前邁進了一大步。

當然，黨政主導的發(fā)展路徑使得協商民主在基層治理中也面臨著技術配置不均衡的客觀事實，黨群治理的轉型效果在基層也參差不齊。雖然目前協商民主已經與選舉民主一起成為人民民主的基本形式，但在基層治理中的制度化位置并不穩(wěn)定。在此背景下，如何發(fā)展基層協商民主成為中央政策討論的重要問題。黨的十九屆四中全會提出，要“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐”。由是觀之，在基層治理中建構常態(tài)化的約束機制應當成為基層協商民主的發(fā)展方向。這就需要從國家治理現代化建設戰(zhàn)略高度，啟動新一輪基層治理變革議程，為協商民主的制度化提供要件，使其成為基層治理尤其是基層決策的必經環(huán)節(jié)。