陳 鵬

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

國(guó)家治理是治理主體運(yùn)用一定的治理手段來(lái)完成特定治理任務(wù)的行為和維系特定治理秩序的過(guò)程。黨的十八屆三中全會(huì)將推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的一項(xiàng)總目標(biāo)予以明確。國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要將傳統(tǒng)的管理思維變革為治理理念，也依賴于治理技術(shù)的不斷進(jìn)步和治理手段的積極創(chuàng)新。黨的十九大報(bào)告指出，要提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平[1]49。當(dāng)前，人類正處于以人工智能技術(shù)為核心的第四次工業(yè)革命浪潮之中。伴隨大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)、人工智能深度學(xué)習(xí)算法的重大突破和云計(jì)算技術(shù)的日漸成熟，人工智能在國(guó)家治理中的應(yīng)用場(chǎng)景不斷拓展，應(yīng)用程度不斷加深，國(guó)家治理的成本和難度得以有效降低，國(guó)家治理能力隨之顯著提升。人工智能在國(guó)家治理中的廣泛應(yīng)用和深度嵌入，在加速國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的同時(shí)，也推動(dòng)著國(guó)家治理格局和治理秩序發(fā)生深刻變革，使得人類社會(huì)的治理形態(tài)開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，一種新的治理形態(tài)——智能治理正隨之而來(lái)。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，在給現(xiàn)代國(guó)家治理帶來(lái)諸多機(jī)遇的同時(shí)也誘發(fā)出一定的治理困境和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，在確?，F(xiàn)有國(guó)家治理格局大體穩(wěn)定和全球治理秩序總體安全的前提下，積極推動(dòng)國(guó)家治理向智能治理形態(tài)轉(zhuǎn)型，是人類在智能治理時(shí)代的重要職責(zé)。

1 國(guó)家治理的智能化轉(zhuǎn)向

治理是一種與統(tǒng)治和管理不同的處理事務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)通過(guò)多元治理主體的積極參與以達(dá)成有效的共識(shí)機(jī)制來(lái)規(guī)范和約束彼此的行為，最終實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。國(guó)家治理作為多種治理類型中的一種，是治理主體依據(jù)一定的治理權(quán)限和治理規(guī)則，運(yùn)用一定的治理技術(shù)和手段來(lái)實(shí)現(xiàn)特定治理目標(biāo)的行為過(guò)程。國(guó)家治理是治理藝術(shù)和治理技術(shù)的有機(jī)統(tǒng)一。為了實(shí)現(xiàn)和維系特定的國(guó)家治理秩序，治理主體在不斷更新治理理念和有效運(yùn)用治理藝術(shù)的同時(shí)，還需要利用和依靠一定的技術(shù)手段來(lái)提升國(guó)家治理的能力和水平。同時(shí)，治理技術(shù)和治理手段上的變革，也在很大程度上決定了國(guó)家治理所處的階段性特征，國(guó)家治理形態(tài)的變遷與人類社會(huì)的重大技術(shù)變革之間存在密切的關(guān)聯(lián)。自治理理念被引入國(guó)家事務(wù)管理中以來(lái)，伴隨用于國(guó)家治理和社會(huì)治理中的技術(shù)手段的日漸成熟，國(guó)家治理譜系大體經(jīng)歷了傳統(tǒng)的科層式治理、“互聯(lián)網(wǎng)+”治理和智能治理三個(gè)階段?？茖邮街卫硎侵敢揽總鹘y(tǒng)的科層制的行政管理體制，來(lái)完成國(guó)家治理任務(wù)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的治理形態(tài)。科層式治理從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是傳統(tǒng)的科層體制與現(xiàn)代治理理念的有機(jī)融合。但由于傳統(tǒng)的科層制體制以縱向的層級(jí)劃分和橫向的職能分工為主要特征，導(dǎo)致條塊分割明顯和等級(jí)分工明確的科層制體制與治理本身內(nèi)含的開放、多元的理念之間難以有效兼容，公民、企業(yè)和社會(huì)組織等主體參與國(guó)家治理和社會(huì)治理的主動(dòng)性和積極性不高，國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要推動(dòng)科層式治理形態(tài)發(fā)生相應(yīng)的變革。

伴隨互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在國(guó)家治理中的影響不斷擴(kuò)大，各級(jí)政府及其職能部門紛紛開通了門戶網(wǎng)站，各種類型的電子政務(wù)平臺(tái)也不斷出現(xiàn)，國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)了線上治理與線下治理的有機(jī)融合，公民、企業(yè)和社會(huì)組織參與國(guó)家治理和社會(huì)治理的技術(shù)門檻大大降低，參與治理的成本也隨之下降，“互聯(lián)網(wǎng)+”治理開始成為國(guó)家治理和社會(huì)治理的主要形態(tài)?；ヂ?lián)網(wǎng)的出現(xiàn)及其技術(shù)的不斷成熟，改變了傳統(tǒng)的國(guó)家治理范式，使得國(guó)家治理的運(yùn)行效率得以大幅提升。但互聯(lián)網(wǎng)只是實(shí)現(xiàn)了人與人、組織與組織、人與組織之間的互聯(lián)，并未真正實(shí)現(xiàn)萬(wàn)物的互聯(lián)互通，互聯(lián)網(wǎng)驅(qū)動(dòng)下的國(guó)家治理范式并未出現(xiàn)顛覆性的變革，主導(dǎo)國(guó)家治理的主體依然是由人類按照一定結(jié)構(gòu)模式組成的各種類型的組織，國(guó)家治理水平的提升和治理績(jī)效的改善仍期待國(guó)家治理范式繼續(xù)發(fā)生深刻變革。而物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的出現(xiàn)真正實(shí)現(xiàn)了萬(wàn)物之間的互聯(lián)互通，社會(huì)的運(yùn)行狀態(tài)、個(gè)體的行為過(guò)程、物體的位置和運(yùn)行軌跡等都能以數(shù)據(jù)的形態(tài)呈現(xiàn)出來(lái)，為人工智能在國(guó)家治理中應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深提供了無(wú)限可能。具有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能依據(jù)大數(shù)據(jù)能夠較為快速準(zhǔn)確地完成人類在之前看來(lái)非常復(fù)雜甚至是不可能完成的治理任務(wù)，國(guó)家治理的形態(tài)也隨之發(fā)生著深刻變革，智能治理形態(tài)日漸凸顯。如表1所示，與科層式治理和“互聯(lián)網(wǎng)+”治理相比，智能治理在治理的主體、治理的依據(jù)、治理的標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值取向等方面具有根本性的不同，在一定程度上預(yù)示著一種新型治理形態(tài)的到來(lái)。

表1 國(guó)家治理形態(tài)的變遷

首先，在治理主體上，人工智能將成為智能治理時(shí)代的重要治理主體。智能治理與科層式治理和“互聯(lián)網(wǎng)+”治理在治理主體的構(gòu)成上存在著根本性的差異。在工業(yè)社會(huì)的科層式治理和互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)的“互聯(lián)網(wǎng)+”治理等治理形態(tài)中，人以及由人組成的不同類型的組織始終是治理的主體。但是在智能治理中，實(shí)施治理的主體將不再完全是人類和由人類構(gòu)成的各種類型的組織，具有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能有逐步取代人類成為治理主體的可能。目前，在國(guó)家治理中廣泛應(yīng)用的人工智能技術(shù)平臺(tái)雖然都是由人類設(shè)計(jì)出來(lái)的，但這些具備深度學(xué)習(xí)算法的人工智能技術(shù)平臺(tái)在運(yùn)行過(guò)程中呈現(xiàn)出來(lái)的自主行為能力正不斷增強(qiáng)。伴隨人工智能技術(shù)在國(guó)家治理中應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深，人工智能在國(guó)家治理中扮演的角色已不再單純是治理的技術(shù)手段，擁有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能已經(jīng)具備了根據(jù)具體應(yīng)用場(chǎng)景自主生成治理指令來(lái)完成特定治理任務(wù)的能力，人類與人工智能在國(guó)家治理中的關(guān)系正發(fā)生著深刻改變?！耙匀斯ぶ悄転榇淼男录夹g(shù)，讓人類的生活方式發(fā)生天翻地覆的變化。但人工智能也可能將人鎖定，人的被動(dòng)性甚至是客體性特點(diǎn)彰顯出來(lái)?！盵2]因此，如果不對(duì)人工智能在國(guó)家治理中的應(yīng)用進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和規(guī)制，人類利用人工智能來(lái)實(shí)現(xiàn)治理可能會(huì)演變成人類聽從人工智能指令來(lái)治理，人工智能主導(dǎo)國(guó)家治理的時(shí)代在不久的將來(lái)可能成為現(xiàn)實(shí)。

其次，在治理依據(jù)上，小樣本數(shù)據(jù)被大樣本甚至是全樣本數(shù)據(jù)所取代。數(shù)據(jù)以及通過(guò)處理和分析數(shù)據(jù)所得到的信息，是國(guó)家治理的重要依據(jù)?？茖邮街卫砗汀盎ヂ?lián)網(wǎng)+”治理在識(shí)別治理需求、界定治理問(wèn)題、設(shè)計(jì)治理議程和選擇治理方案時(shí)，通常依據(jù)的是數(shù)量有限的小樣本數(shù)據(jù)?！靶?shù)據(jù)是人們有意、主動(dòng)測(cè)量與采集的數(shù)據(jù)，是對(duì)選擇性對(duì)象的追蹤、記錄、分析獲得的精準(zhǔn)信息，并且力圖探求數(shù)據(jù)之間的因果聯(lián)系，尋找研究對(duì)象或事物的內(nèi)在邏輯?！盵3]由于數(shù)量有限且樣本選擇帶有很強(qiáng)的主觀隨意性，依據(jù)小樣本數(shù)據(jù)界定出的治理問(wèn)題和制定出的治理方案，必然存在一定程度的瑕疵。而智能治理則不同，智能治理依據(jù)的是大樣本甚至是全樣本的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)不僅在數(shù)量上巨大，而且具有生成和傳輸速度快、形式多樣、客觀性強(qiáng)和真實(shí)度高等特點(diǎn)。利用具有強(qiáng)大計(jì)算能力和深度學(xué)習(xí)算法的人工智能系統(tǒng)，對(duì)大樣本甚至全樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)的處理和有效的分析，可以對(duì)治理需求進(jìn)行較為準(zhǔn)確的識(shí)別，為治理問(wèn)題的準(zhǔn)確界定、治理方案的科學(xué)設(shè)計(jì)和選擇提供充分且可靠的依據(jù)，有助于國(guó)家治理水平和治理績(jī)效的顯著提升。

最后，在治理標(biāo)準(zhǔn)上，科學(xué)化和智能化所體現(xiàn)的技術(shù)導(dǎo)向正日漸成為國(guó)家治理的主要取向。國(guó)家治理在依靠治理技術(shù)的同時(shí)，也表現(xiàn)出鮮明的價(jià)值取向，民主便是現(xiàn)代國(guó)家治理應(yīng)遵循的重要價(jià)值取向之一?？茖邮街卫黼m然強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的縱向分層和嚴(yán)密的橫向分工，但是在治理指令的生成上也強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程的民主?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”治理在大幅提高行政運(yùn)行效率的同時(shí)，也為民眾參與公共政策議程提供了更多的便利，原本橫亙?cè)谡c民眾之間的互動(dòng)限制大為減少，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政成為可能，政府對(duì)民眾訴求和社會(huì)關(guān)切的回應(yīng)更加及時(shí)有效，決策的民主化程度得到提升。與此同時(shí)，在智能治理形態(tài)中，人工智能成為重要的治理主體，具有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能系統(tǒng)通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)的提取和處理，能夠科學(xué)地完成治理需求的有效識(shí)別、治理議程的精準(zhǔn)設(shè)定和治理績(jī)效的準(zhǔn)確評(píng)估，國(guó)家治理更加傾向于治理議程確立的科學(xué)化和治理方案生成的智能化。“政府通過(guò)建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)，將存在于各個(gè)部門的人口、法人、地理信息、宏觀經(jīng)濟(jì)、證照資料等數(shù)據(jù)匯集之后，推向跨部門‘一體化’數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)，由此推動(dòng)政府治理模式的轉(zhuǎn)變，使政府治理從‘主觀主義’‘經(jīng)驗(yàn)主義’邁向‘精確主義’‘預(yù)測(cè)主義’?！盵4]

2 智能治理的基本內(nèi)涵

近些年來(lái)，伴隨智能技術(shù)在國(guó)家治理中嵌入程度的不斷加深，學(xué)界對(duì)于智能治理及其相關(guān)概念的研究也逐步增多。布萊克曼(Blackman)等學(xué)者把智能治理作為一個(gè)概念框架，將其用于研究地方政府治理與外部環(huán)境之間的關(guān)系[5]。奇卡萊(Chikhale)等人認(rèn)為，智能治理本質(zhì)上是對(duì)傳統(tǒng)治理模式所蘊(yùn)涵的治理能力的懷疑，重點(diǎn)關(guān)注信息技術(shù)在政府治理中的深度嵌入[6]。顏佳華和王張華在對(duì)智能治理與數(shù)據(jù)治理、數(shù)字治理、智慧治理等概念之間的關(guān)系進(jìn)行辨析后認(rèn)為，智能治理實(shí)質(zhì)上是一個(gè)治理智能化的問(wèn)題[7]。劉永謀將智能治理視為一種技術(shù)治理手段[8]，是指運(yùn)用智能技術(shù)手段進(jìn)行公共治理的活動(dòng)[9]。

學(xué)界現(xiàn)有關(guān)于智能治理的研究成果，為智能治理內(nèi)涵的科學(xué)界定以及智能治理形態(tài)的出現(xiàn)給國(guó)家治理帶來(lái)的深刻變革等問(wèn)題研究的進(jìn)一步深入奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。但上述研究主要是從如何借助智能技術(shù)提升國(guó)家治理能力和改善國(guó)家治理績(jī)效的視角來(lái)探討智能治理的，而且有關(guān)智能治理內(nèi)涵的論述也基本上都是描述性的，并未對(duì)智能治理的內(nèi)涵進(jìn)行較為明確的界定。同時(shí)，現(xiàn)有研究對(duì)于智能治理形態(tài)的出現(xiàn)將會(huì)給國(guó)家治理帶來(lái)哪些機(jī)遇和挑戰(zhàn)，以及如何推動(dòng)傳統(tǒng)國(guó)家治理模式向智能治理轉(zhuǎn)變等問(wèn)題也缺乏系統(tǒng)的論述。作為一種技術(shù)治理形態(tài)，智能治理是伴隨智能社會(huì)的到來(lái)以及人工智能技術(shù)在國(guó)家治理中應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深而出現(xiàn)的。智能治理是智能與治理的緊密結(jié)合，主要由人工智能和國(guó)家治理兩部分組成。作為人工智能三要素的數(shù)據(jù)、算法和算力在智能時(shí)代的國(guó)家治理中發(fā)揮著重要的作用，因而從人工智能構(gòu)成三要素的視角來(lái)對(duì)智能治理的基本內(nèi)涵進(jìn)行界定較為科學(xué)合理且可行。具體來(lái)說(shuō)，智能治理是一種以擁有先進(jìn)的深度學(xué)習(xí)算法和強(qiáng)大計(jì)算能力的智能技術(shù)系統(tǒng)為治理平臺(tái)，通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)的自動(dòng)提取和深度分析，來(lái)自主完成特定治理任務(wù)并實(shí)現(xiàn)特定治理目標(biāo)的技術(shù)治理形態(tài)。數(shù)據(jù)是智能治理的依據(jù)，算法是智能治理的核心，算力是智能治理的支撐。

2.1 數(shù)據(jù)是智能治理的依據(jù)

在智能治理時(shí)代，數(shù)據(jù)已經(jīng)從傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)形態(tài)向大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)不僅數(shù)據(jù)量大，而且數(shù)據(jù)的生成速度非?？?，單位數(shù)據(jù)的價(jià)值密度低。同時(shí)，大數(shù)據(jù)的類型也較為多樣，從傳統(tǒng)的以圖片、文字為主發(fā)展到圖片、文字、視頻、物體運(yùn)行軌跡、位置信息、熱力分布圖等多種類型。這些數(shù)據(jù)類型大體上可以分為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)三種類型，其中結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)處理的難度最小，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)處理的難度較大。近年來(lái)，人工智能技術(shù)的快速發(fā)展與大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)和數(shù)據(jù)處理技術(shù)的進(jìn)步密不可分?！叭说谋举|(zhì)是一切社會(huì)關(guān)系的總和，在一個(gè)由數(shù)據(jù)構(gòu)成的世界，人也是一切數(shù)據(jù)足跡的總和。人工智能時(shí)代，公民個(gè)體社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活以數(shù)據(jù)形式留下記錄，每個(gè)個(gè)體無(wú)時(shí)無(wú)刻不是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者”[10]，人類數(shù)字化生存[11]55的特質(zhì)日漸凸顯。數(shù)據(jù)作為人工智能的基石之一，是人工智能的智能化程度不斷提升和自主意識(shí)不斷增強(qiáng)的原料保障。要想提升人工智能的自主決策和自主行為能力，必須要給人工智能提供充分的數(shù)據(jù)，讓其利用這些數(shù)據(jù)來(lái)自主完成高強(qiáng)度的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練任務(wù)，從而有效提升人工智能的智能化程度和自主解決問(wèn)題的能力。

從人工智能技術(shù)發(fā)展的歷程來(lái)看，人工智能技術(shù)快速發(fā)展及其應(yīng)用場(chǎng)景不斷拓展的階段也正是大數(shù)據(jù)開始出現(xiàn)和數(shù)據(jù)處理技術(shù)日漸成熟的時(shí)期，人工智能與大數(shù)據(jù)之間存在著極強(qiáng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)?！斑M(jìn)入信息時(shí)代，大數(shù)據(jù)作為一種核心資源日益深入人們生產(chǎn)與生活之中，數(shù)據(jù)本身暗含著政治、社會(huì)與倫理意義”[6]，數(shù)據(jù)在國(guó)家治理中的應(yīng)用場(chǎng)景不斷拓展的同時(shí)應(yīng)用程度也在不斷加深。在智能治理時(shí)代，“無(wú)論是把大數(shù)據(jù)單純作為一種技術(shù)，還是一種抽象理念，或者是一個(gè)時(shí)代背景，它都將對(duì)政府治理理念、治理范式、治理內(nèi)容、治理手段等產(chǎn)生不同程度的影響”[12]。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，使得特定的治理主體要運(yùn)用一定的人工智能技術(shù)平臺(tái)來(lái)完成特定的治理任務(wù)，而數(shù)據(jù)則是人工智能平臺(tái)完成特定治理任務(wù)的依據(jù)。人工智能技術(shù)平臺(tái)只有從既有的存量數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)的增量數(shù)據(jù)中提取到用于完成治理任務(wù)所需要的數(shù)據(jù)，才能運(yùn)用算法來(lái)完成治理主體交付的治理任務(wù)。因此，在智能治理形態(tài)中，作為重要的戰(zhàn)略性資源，數(shù)據(jù)是智能治理的依據(jù)。數(shù)據(jù)供給數(shù)量的多少和數(shù)據(jù)質(zhì)量的好壞，在很大程度上決定了智能治理績(jī)效的高低，那些掌握大數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、處理和分析技術(shù)優(yōu)勢(shì)的國(guó)家和組織通常能夠贏得智能治理時(shí)代的主動(dòng)權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)作為智能治理的依據(jù)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，數(shù)據(jù)是智能治理議題確立的依據(jù)。國(guó)家治理需要完成特定的治理任務(wù)，治理任務(wù)的確定通常是由治理議題來(lái)決定的，而數(shù)據(jù)正是智能治理時(shí)代治理議題確立的依據(jù)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，社會(huì)運(yùn)行的過(guò)程和個(gè)體運(yùn)行的軌跡都可以以數(shù)據(jù)的形式和狀態(tài)被保存下來(lái)。相比于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)的生成和存儲(chǔ)較少受到人為因素的干擾和影響，從而保證了大數(shù)據(jù)的客觀真實(shí)性。治理主體通過(guò)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的采集和分析可以對(duì)特定社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)和發(fā)展過(guò)程進(jìn)行精準(zhǔn)分析并對(duì)其未來(lái)的演變趨勢(shì)做出較為準(zhǔn)確的預(yù)判，從而據(jù)此確立相關(guān)的治理議題，明確具體的治理任務(wù)。在智能治理時(shí)代，“數(shù)據(jù)是人工智能的重要組成內(nèi)容，人工智能基于海量數(shù)據(jù)的提煉與分析，數(shù)據(jù)特性賦予政治行為過(guò)程的數(shù)據(jù)信息化特性。通過(guò)信息收集和智能篩選，在政治決策領(lǐng)域形成智能化的‘科學(xué)建議’。國(guó)家的治理、政治的管理、公民的社會(huì)生活等都基于數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)生巨大的依賴度”[10]。

其次，數(shù)據(jù)是智能治理方案設(shè)計(jì)和行政運(yùn)行流程優(yōu)化的依據(jù)。在治理議題和治理任務(wù)明確后，治理主體還需要通過(guò)設(shè)計(jì)相應(yīng)的治理方案來(lái)完成特定的治理任務(wù)，而智能治理方案設(shè)計(jì)的過(guò)程也離不開大數(shù)據(jù)的支撐。信息是決策方案設(shè)計(jì)的重要依據(jù)，決策主體掌握必要的數(shù)據(jù)和信息是確保決策科學(xué)化水平不斷提升的前提和基礎(chǔ)。在智能治理形態(tài)中，海量的數(shù)據(jù)為智能治理方案的設(shè)計(jì)提供了充分的決策依據(jù)，特別是大數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)內(nèi)容上能做到實(shí)時(shí)更新，為智能治理方案設(shè)計(jì)的科學(xué)化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，借助于對(duì)行政運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)的提取和分析，人工智能技術(shù)平臺(tái)“可以有效識(shí)別行政流程中的冗余環(huán)節(jié)，并以遠(yuǎn)超人力的形式形成公文流轉(zhuǎn)過(guò)程，從而提高整個(gè)政府內(nèi)部的行政流程效率”[10]。

再次，數(shù)據(jù)是檢驗(yàn)智能治理績(jī)效的依據(jù)。智能治理作為一種新的技術(shù)治理形態(tài)，不僅在治理手段的先進(jìn)性上要優(yōu)于傳統(tǒng)治理形態(tài)，而且在治理績(jī)效評(píng)估的客觀性和準(zhǔn)確性上也強(qiáng)于傳統(tǒng)治理形態(tài)。在傳統(tǒng)的國(guó)家治理形態(tài)中，國(guó)家治理的績(jī)效如何，通常是依據(jù)隨機(jī)抽樣調(diào)查的結(jié)果來(lái)作為評(píng)判依據(jù)的。由于國(guó)家治理績(jī)效評(píng)估樣本的選擇帶有很大的主觀性以及能采集到的供績(jī)效評(píng)估主體使用的數(shù)據(jù)數(shù)量的有限性，使得治理績(jī)效評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性難以得到保障。而進(jìn)入智能治理時(shí)代后，國(guó)家治理和政府治理的績(jī)效如何，評(píng)估主體可以依據(jù)人工智能技術(shù)平臺(tái)對(duì)行政運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生數(shù)據(jù)的處理和分析結(jié)果來(lái)進(jìn)行客觀的評(píng)判，國(guó)家治理績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性和準(zhǔn)確率得到大幅提升。

2.2 算法是智能治理的核心

算法是人工智能技術(shù)不斷升級(jí)、自主功能不斷增強(qiáng)和應(yīng)用場(chǎng)景不斷拓展的技術(shù)支撐，與數(shù)據(jù)一起構(gòu)成了人工智能的兩大基石。人工智能作為人類設(shè)計(jì)出來(lái)用于提高生產(chǎn)效率和方便人類生活的智能技術(shù)系統(tǒng)，實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)會(huì)學(xué)習(xí)的計(jì)算機(jī)程序，而決定人工智能系統(tǒng)學(xué)習(xí)功能強(qiáng)弱的核心因素之一便是人工智能的算法。算法原本是計(jì)算機(jī)學(xué)科中的一個(gè)專業(yè)術(shù)語(yǔ)，指的是“一種有限、確定、有效并適合用計(jì)算機(jī)程序來(lái)實(shí)現(xiàn)的解決問(wèn)題的方法，是計(jì)算機(jī)科學(xué)的基礎(chǔ)”[13]5。相比于一般的計(jì)算機(jī)程序，人工智能算法不是一個(gè)完整的計(jì)算機(jī)程序(一組指令)，而是一個(gè)解決單個(gè)問(wèn)題的有限步驟，是由設(shè)計(jì)者設(shè)計(jì)出來(lái)用于完成特定任務(wù)和解決特定問(wèn)題的代碼。人工智能概念自20世紀(jì)50年代出現(xiàn)至今已經(jīng)有60多年的歷史，但人工智能技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用還是最近20年的事情。在人工智能出現(xiàn)之后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，人工智能技術(shù)的應(yīng)用場(chǎng)景難以有效拓展，主要原因之一便是人工智能的算法設(shè)計(jì)始終沒(méi)有取得重大突破，人工智能的算法長(zhǎng)期停留在被動(dòng)地執(zhí)行人類設(shè)計(jì)的指令的機(jī)器學(xué)習(xí)階段，人工智能機(jī)器缺乏自主學(xué)習(xí)和深度學(xué)習(xí)的能力。近20年來(lái)，伴隨深度學(xué)習(xí)算法的出現(xiàn)，人工智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，人工智能的應(yīng)用場(chǎng)景不斷拓展，應(yīng)用程度也隨之不斷加深，算法時(shí)代[14]214正悄然來(lái)臨。“算法或軟件是人工智能的靈魂。智能硬件的運(yùn)行、數(shù)據(jù)資源的挖掘、利用都需要算法的參與……面對(duì)海量的數(shù)據(jù)，計(jì)算機(jī)主要是通過(guò)搜索和計(jì)算對(duì)其進(jìn)行快速處理，特別是在深度學(xué)習(xí)出現(xiàn)之前，計(jì)算機(jī)主要是通過(guò)‘蠻力’完成。深度學(xué)習(xí)方法，特別是深度卷積模型(卷積神經(jīng)網(wǎng)絡(luò))，使機(jī)器有了人類思維的某些特性，因此新一代人工智能有了比較大的進(jìn)步。”[15]

國(guó)家治理是治理主體利用一定的治理技術(shù)手段來(lái)完成特定治理任務(wù)的行動(dòng)和過(guò)程，治理主體的存在是治理任務(wù)得以順利完成的前提和保障。例如，傳統(tǒng)的科層式治理主要就是依靠等級(jí)嚴(yán)密的科層體制來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理指令的下達(dá)和治理任務(wù)的完成等治理目標(biāo)的?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”治理形態(tài)的出現(xiàn)，雖然對(duì)政府治理效率提升幫助很大，但國(guó)家治理的每項(xiàng)環(huán)節(jié)還是離不開國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的全程參與，電子政務(wù)平臺(tái)只是在很大程度上加快了政務(wù)數(shù)據(jù)傳遞的速度，提高了行政運(yùn)行的效率，并未從根本上改變國(guó)家和社會(huì)依靠人來(lái)治理的實(shí)質(zhì)。而智能治理則不同，國(guó)家治理進(jìn)入智能治理時(shí)代后，擁有先進(jìn)算法的各類智能政務(wù)平臺(tái)逐漸成為治理的主體，它們可以在脫離國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員監(jiān)督的前提下根據(jù)事先設(shè)定的治理目標(biāo)來(lái)自主設(shè)計(jì)并執(zhí)行治理方案，實(shí)現(xiàn)以最低的成本來(lái)完成治理任務(wù)、改進(jìn)治理績(jī)效的目標(biāo)。目前，包括我國(guó)在內(nèi)的世界很多國(guó)家使用的智能政務(wù)平臺(tái)基本上都具有先進(jìn)的深度學(xué)習(xí)算法，這種算法使得智能政務(wù)平臺(tái)可以通過(guò)不斷自主學(xué)習(xí)來(lái)模擬各種方案的運(yùn)行結(jié)果，然后從中選擇最優(yōu)的方案以完成系統(tǒng)設(shè)定的任務(wù)，而這種深度學(xué)習(xí)的算法正是智能治理的核心，智能治理在某種程度上就是算法的治理。例如，杭州市在2018年9月發(fā)布的2.0版的城市數(shù)據(jù)大腦，具備自動(dòng)發(fā)現(xiàn)套牌改裝、亂停亂放等110種交通亂象的功能，然后對(duì)其進(jìn)行規(guī)律性分析，據(jù)此來(lái)判定城市中哪些地方是交通的堵點(diǎn)、亂點(diǎn)、事故隱患點(diǎn)，以幫助交警部門實(shí)現(xiàn)警情閉環(huán)處置。目前，杭州市內(nèi)59個(gè)高架匝道的交通信號(hào)燈已經(jīng)由人工智能算法技術(shù)接管，通過(guò)2分鐘、4分鐘、6分鐘的不斷學(xué)習(xí)、反饋和自我評(píng)價(jià)，人工智能系統(tǒng)可以不斷優(yōu)化交通信號(hào)燈的配時(shí)方案，有效提升了道路的通行效率[16]。

智能治理作為一種技術(shù)治理形態(tài)，算法是智能治理的核心，智能治理在某種程度上就是人工智能的算法在進(jìn)行治理。在人工智能技術(shù)出現(xiàn)后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，人工智能的算法主要停留在監(jiān)督學(xué)習(xí)階段，人工智能機(jī)器只能機(jī)械地完成人類提供的學(xué)習(xí)任務(wù)，尚不具備自主學(xué)習(xí)的功能，使得人工智能在國(guó)家治理中的應(yīng)用場(chǎng)景難以有效拓展。深度學(xué)習(xí)算法的出現(xiàn)，使得人工智能具備了不需要在人類監(jiān)督下進(jìn)行自我學(xué)習(xí)的能力；具備了深度學(xué)習(xí)算法的人工智能，通過(guò)對(duì)人類提供的學(xué)習(xí)素材不斷學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，自主行為能力不斷提升，可以根據(jù)具體的應(yīng)用場(chǎng)景來(lái)設(shè)計(jì)相應(yīng)的運(yùn)行方案，自主完成特定任務(wù)。伴隨人工智能在國(guó)家治理中應(yīng)用場(chǎng)景的不斷擴(kuò)大和應(yīng)用程度的不斷加深，人工智能對(duì)國(guó)家治理形態(tài)變遷的影響日漸增強(qiáng)，推動(dòng)著傳統(tǒng)國(guó)家治理形態(tài)向智能治理形態(tài)的轉(zhuǎn)變。目前，“伴隨借助于海量的數(shù)據(jù)和具備強(qiáng)大計(jì)算能力的硬件設(shè)備，擁有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能機(jī)器可以通過(guò)自主學(xué)習(xí)和強(qiáng)化訓(xùn)練來(lái)不斷提升自身的能力，解決很多人類難以有效應(yīng)對(duì)的治理難題。伴隨人工智能算法在國(guó)家和社會(huì)治理中重要性的日漸凸顯，國(guó)家和社會(huì)對(duì)于算法的依賴也逐漸加深，一種新型的權(quán)力形態(tài)——算法權(quán)力也隨之出現(xiàn)”[17]，算法統(tǒng)治世界的隱憂可能正一步步變成現(xiàn)實(shí)[18]323。

2.3 算力是智能治理的支撐

算力也是人工智能技術(shù)的重要構(gòu)成要素，人工智能技術(shù)的發(fā)展需要依賴具備強(qiáng)大計(jì)算能力的硬件作為支撐，智能治理是一種以算力為支撐的技術(shù)治理形態(tài)。算力雖然不像算法和數(shù)據(jù)那樣是智能治理的基石，但作為人工智能技術(shù)提升的基礎(chǔ)，其在智能治理當(dāng)中扮演著非常重要的角色，深度學(xué)習(xí)算法的突破除了依靠模擬多層神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，也離不開具備強(qiáng)大計(jì)算能力的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)給人工智能機(jī)器提供的自主學(xué)習(xí)空間。人工智能機(jī)器在對(duì)海量的數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)分類和有效提取時(shí)，需要依靠具備強(qiáng)大計(jì)算能力的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，否則數(shù)據(jù)的價(jià)值和算法的功能難以得到有效呈現(xiàn)。物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動(dòng)下的大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)和人工智能深度學(xué)習(xí)算法取得的重大突破，推動(dòng)著智能治理形態(tài)的出現(xiàn)。但僅有大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)和人工智能算法的變革，尚不能完全實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)國(guó)家治理向智能治理形態(tài)的跨越，如何能夠快速、準(zhǔn)確、自動(dòng)地完成海量數(shù)據(jù)的處理任務(wù)并從中提取出有效的數(shù)據(jù)來(lái)為人工智能系統(tǒng)完成特定治理任務(wù)提供依據(jù)，成為智能治理必須要解決的問(wèn)題。人類的數(shù)據(jù)處理技術(shù)能否取得重大突破，特別是計(jì)算系統(tǒng)處理海量數(shù)據(jù)的能力即算力能否大幅提升成為決定智能治理形態(tài)能否出現(xiàn)的重要因素。因此，智能治理除了要依靠數(shù)據(jù)和算法外，還需要具備強(qiáng)大計(jì)算能力的超級(jí)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，超級(jí)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)具備的超強(qiáng)算力是智能治理的有效支撐。

在智能治理形態(tài)中，智能治理運(yùn)行的全過(guò)程都離不開對(duì)大數(shù)據(jù)的運(yùn)用。大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量非常大，現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)計(jì)量單位已經(jīng)從之前的TB級(jí)別躍升到PB級(jí)別，海量的數(shù)據(jù)在為國(guó)家治理提供有效依據(jù)的同時(shí)，也對(duì)處理數(shù)據(jù)的計(jì)算機(jī)的計(jì)算能力提出了更高的要求。伴隨大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，數(shù)據(jù)的價(jià)值日漸凸顯，有關(guān)數(shù)據(jù)處理的技術(shù)也取得了較大的進(jìn)展，云計(jì)算技術(shù)的出現(xiàn)和快速發(fā)展使得計(jì)算機(jī)具備的計(jì)算能力不斷提升，為傳統(tǒng)治理模式向智能治理形態(tài)的變遷提供了強(qiáng)大的算力支撐?！霸朴?jì)算是一種按使用量付費(fèi)的模式，這種模式提供可用的、便捷的、按需的網(wǎng)絡(luò)訪問(wèn)，進(jìn)入可配置的計(jì)算資源共享池(資源包括網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)器、存儲(chǔ)、應(yīng)用軟件、服務(wù)等)，這些資源能夠被快速提供，只需投入很少的管理工作，或與服務(wù)供應(yīng)商進(jìn)行很少的交互?！盵19]云計(jì)算技術(shù)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)可以將一項(xiàng)十分龐大而復(fù)雜的計(jì)算任務(wù)自動(dòng)分拆成無(wú)數(shù)個(gè)小計(jì)算程序，然后交由多部服務(wù)器來(lái)同時(shí)完成自動(dòng)搜索和計(jì)算過(guò)程，最后將計(jì)算結(jié)果反饋給用戶。云計(jì)算作為一種分布式計(jì)算技術(shù)，突破了傳統(tǒng)的集中式計(jì)算技術(shù)對(duì)計(jì)算速度和計(jì)算能力的限制，相同計(jì)算任務(wù)所需的計(jì)算時(shí)間大幅縮短，計(jì)算結(jié)果的準(zhǔn)確性大幅提升。云計(jì)算技術(shù)的運(yùn)用，可以實(shí)現(xiàn)在幾秒之內(nèi)完成海量數(shù)據(jù)的搜索和分析任務(wù)，使得對(duì)海量數(shù)據(jù)的處理變得不再困難，為智能治理中的數(shù)據(jù)處理提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐，推動(dòng)著智能治理水平的不斷提升。

3 智能治理時(shí)代國(guó)家治理面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

人工智能時(shí)代的到來(lái)，“不僅僅是一場(chǎng)技術(shù)革命，更是一場(chǎng)決策革命和治理革命，它正在開啟一個(gè)新的未知空間，可能帶來(lái)一場(chǎng)社會(huì)變革，特別是公共治理領(lǐng)域的變革與創(chuàng)新”[20]，而這一變革與創(chuàng)新既給現(xiàn)代國(guó)家治理帶來(lái)了一定的機(jī)遇，也誘發(fā)了一定的治理難題和困境。

3.1 智能治理時(shí)代國(guó)家治理面臨的機(jī)遇

大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)、人工智能深度學(xué)習(xí)算法和云計(jì)算技術(shù)的重大突破，催生了智能治理時(shí)代的到來(lái)。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，有助于社會(huì)治理需求的準(zhǔn)確識(shí)別、治理議程的精準(zhǔn)設(shè)定、治理成本的有效降低和治理能力的顯著提升，加快了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的步伐。

第一，社會(huì)治理需求準(zhǔn)確識(shí)別。治理是治理主體圍繞特定的治理任務(wù)和滿足治理對(duì)象特定的治理需求而展開的行為過(guò)程。在國(guó)家治理中，“決定哪些問(wèn)題成為政策問(wèn)題，甚至比決定這些問(wèn)題的解決辦法更為重要”[21]28。由于治理主體在特定時(shí)期內(nèi)擁有的治理資源和治理時(shí)間是有限的，如何通過(guò)準(zhǔn)確識(shí)別社會(huì)治理需求并將有限的治理資源和治理時(shí)間進(jìn)行合理的配置，在很大程度上決定了治理成效的好壞。在傳統(tǒng)國(guó)家治理形態(tài)中，各級(jí)政府與社會(huì)公眾之間的溝通通常會(huì)存在一定的障礙，政府難以及時(shí)有效地掌握社會(huì)輿論的變化并對(duì)社會(huì)治理需求做出準(zhǔn)確辨識(shí)和界定。同時(shí)，自上而下的考核體制使得各級(jí)政府在回應(yīng)社會(huì)治理需求上缺乏主動(dòng)性和積極性，大多數(shù)的社會(huì)治理需求難以得到及時(shí)回應(yīng)，政府提供的治理產(chǎn)品和服務(wù)難以有效滿足社會(huì)公眾真實(shí)的治理需求和偏好，進(jìn)而造成治理資源和時(shí)間的浪費(fèi)。而進(jìn)入智能治理時(shí)代，智能政務(wù)系統(tǒng)通過(guò)對(duì)社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)的自動(dòng)提取和快速分析，“使得人們可以通過(guò)這些數(shù)據(jù)對(duì)個(gè)人或者群體及其行為進(jìn)行深入推斷”[22]9，并據(jù)此將社會(huì)公眾的行為表現(xiàn)和社會(huì)輿情的最新動(dòng)向及時(shí)反饋給各級(jí)政府及其相關(guān)部門，治理主體可以據(jù)此對(duì)社會(huì)公眾的治理需求進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別并采取有效措施予以及時(shí)回應(yīng)。

第二，國(guó)家治理議程精準(zhǔn)設(shè)定。在傳統(tǒng)的國(guó)家治理實(shí)踐中，治理信息的不對(duì)稱和不完全使得治理主體在確定治理議題、明確治理目標(biāo)、設(shè)計(jì)治理方案等環(huán)節(jié)上通常會(huì)面臨或多或少的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，治理主體的經(jīng)驗(yàn)和感知往往成為治理議程設(shè)定的決定性因素，治理議程的設(shè)定難以做到精準(zhǔn)有效。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)和人工智能深度學(xué)習(xí)算法的重大突破，使得治理主體利用智能治理系統(tǒng)在準(zhǔn)確識(shí)別社會(huì)治理需求的基礎(chǔ)上，能夠有效確定特定時(shí)期內(nèi)的治理議題，明確主要的治理目標(biāo)并圍繞著預(yù)定的治理目標(biāo)設(shè)計(jì)出一定數(shù)量的治理方案供治理主體選擇。憑借大數(shù)據(jù)獲取和超級(jí)算法的模式正在顛覆“憑借經(jīng)驗(yàn)和直覺(jué)”的模式[23]，治理主體在選擇治理方案的過(guò)程中，智能治理系統(tǒng)對(duì)各種治理方案的成本、收益和風(fēng)險(xiǎn)等方面的模擬和預(yù)判，為治理主體依據(jù)特定的價(jià)值偏好和利益意圖來(lái)選擇治理方案提供了科學(xué)的參考，從而使原本粗放式的治理議程設(shè)定變得更加精準(zhǔn)，為國(guó)家治理績(jī)效的改善奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第三，國(guó)家治理成本有效降低。伴隨工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，現(xiàn)代國(guó)家承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能越來(lái)越多，國(guó)家治理的難度不斷加大，國(guó)家治理的成本也隨之攀升。同時(shí)，為了有效提升民眾對(duì)政府的滿意度和獲得感，現(xiàn)代國(guó)家在治理中要能及時(shí)識(shí)別和回應(yīng)民眾的真實(shí)需求，并采取相應(yīng)的措施來(lái)滿足民眾對(duì)美好生活的需求，這就要求國(guó)家治理要從之前的粗放式治理向精細(xì)化治理轉(zhuǎn)變。精細(xì)化治理在提升國(guó)家治理能力的同時(shí)，也需要國(guó)家不斷加大在治理方面的投入力度，國(guó)家面臨治理成本不斷提升的巨大壓力。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，使得很多原本需要投入很多人力和財(cái)力才能完成的治理任務(wù)，可以交由智能治理系統(tǒng)來(lái)完成，大大降低了國(guó)家治理的成本。并且，智能治理系統(tǒng)通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的智能提取和分析，可以有效增加治理的精準(zhǔn)度，在有效控制國(guó)家治理成本的同時(shí)不斷提升國(guó)家治理的精細(xì)化程度。

第四，國(guó)家治理能力顯著提升。國(guó)家治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要建構(gòu)一定的治理體系，利用一些較為先進(jìn)的治理手段，以實(shí)現(xiàn)治理能力的提升和維系特定治理秩序等目標(biāo)。完善國(guó)家治理體系和提升國(guó)家治理能力是國(guó)家治理變革要實(shí)現(xiàn)的兩大基本目標(biāo)，而智能治理形態(tài)的出現(xiàn)使得上述任務(wù)的完成變得更加現(xiàn)實(shí)。在傳統(tǒng)的國(guó)家治理體系中，治理主體都是由人構(gòu)成的，不管參與國(guó)家治理的主體如何多元化、國(guó)家治理的體制和機(jī)制如何優(yōu)化，人類在認(rèn)知能力上的缺憾和治理主體在治理方案選擇上存在的主觀偏見和判斷偏差等問(wèn)題始終是難以避免的，從而使得國(guó)家治理能力的提升受到一定程度的限制。而智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，使得國(guó)家治理體系中除了傳統(tǒng)的由人構(gòu)成的各種組織外，人工智能也逐漸成為國(guó)家治理的主體之一，國(guó)家治理體系變得更加豐富。具有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能在數(shù)據(jù)提取、處理和分析上的優(yōu)勢(shì)，可以有效彌補(bǔ)人類在治理中存在的各種缺憾，從而使得現(xiàn)代國(guó)家治理能力顯著提升。

3.2 智能治理時(shí)代國(guó)家治理面臨的挑戰(zhàn)

智能治理形態(tài)在給國(guó)家治理帶來(lái)諸多機(jī)遇的同時(shí)，也給現(xiàn)代國(guó)家治理帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)。伴隨人工智能從弱人工智能向強(qiáng)人工智能時(shí)代的轉(zhuǎn)變，人工智能在國(guó)家治理中的強(qiáng)勢(shì)地位將更加穩(wěn)固，甚至可能取代人類成為國(guó)家治理體系的主導(dǎo)者。同時(shí)，擁有人工智能算法和大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的少數(shù)企業(yè)憑借自身在技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)對(duì)國(guó)家公共事務(wù)治理的影響力和控制力將不斷增強(qiáng)，數(shù)據(jù)霸權(quán)和算法獨(dú)裁可能會(huì)給智能治理時(shí)代的國(guó)家主權(quán)和全球治理秩序帶來(lái)巨大的沖擊。

第一，人工智能可能取代人類成為國(guó)家治理體系的主導(dǎo)者。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，是國(guó)家治理譜系沿革史上的一次具有顛覆性意義的變革。智能治理使得人工智能成為現(xiàn)代國(guó)家治理的技術(shù)主體，在豐富現(xiàn)代國(guó)家治理體系的同時(shí)，也對(duì)傳統(tǒng)上一直由人類主導(dǎo)的國(guó)家治理體系產(chǎn)生了巨大沖擊，人類與人工智能的關(guān)系應(yīng)該如何協(xié)調(diào)，人工智能會(huì)不會(huì)取代人類而成為現(xiàn)代國(guó)家治理體系的主導(dǎo)者正成為智能治理時(shí)代國(guó)家要認(rèn)真考慮并加以有效回應(yīng)的問(wèn)題?！耙陨袣v史學(xué)家尤瓦爾·赫拉利在《未來(lái)簡(jiǎn)史》中曾不無(wú)憂慮地認(rèn)為，人類的進(jìn)程其實(shí)是由算法來(lái)決定的，在未來(lái)，人類的生化算法將被外部算法超越。”[24]人工智能雖然是人類制造的智能機(jī)器，但其與一般的機(jī)器不同，伴隨人工智能自主學(xué)習(xí)和深度學(xué)習(xí)功能的不斷強(qiáng)化，人工智能的自主性正不斷增強(qiáng)，人工智能脫離人類控制的可能性越來(lái)越大，特別是未來(lái)超級(jí)人工智能的出現(xiàn)，可能會(huì)使世界進(jìn)入人類智能與人工智能并存的時(shí)代。在不久的將來(lái)，一旦人工智能脫離了人類的掌控，現(xiàn)有的由人類主導(dǎo)的全球治理秩序?qū)?huì)走向崩潰，智能治理也將會(huì)從一種人類借助于人工智能來(lái)治理的時(shí)代轉(zhuǎn)變?yōu)橛扇斯ぶ悄軄?lái)治理世界的時(shí)代。

第二，國(guó)家治理對(duì)數(shù)據(jù)和算法的技術(shù)依賴誘發(fā)的數(shù)據(jù)霸權(quán)和算法獨(dú)裁風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)日益繁重的國(guó)家治理任務(wù)，國(guó)家治理能力的提升離不開治理技術(shù)的變革和治理手段的創(chuàng)新。智能治理在治理的技術(shù)手段上比傳統(tǒng)的科層式治理和“互聯(lián)網(wǎng)+”治理更加先進(jìn)，智能化程度更高，使得智能治理時(shí)代的國(guó)家和政府面臨的治理困境隨之大幅減少。但同時(shí)我們也要注意到，治理技術(shù)是一把雙刃劍，治理技術(shù)領(lǐng)域發(fā)生的深刻變革在推動(dòng)國(guó)家治理績(jī)效持續(xù)改進(jìn)和提升的同時(shí)，也使得政府等治理主體產(chǎn)生了對(duì)治理技術(shù)的高度依賴，國(guó)家與掌握治理技術(shù)優(yōu)勢(shì)的資本主體之間的關(guān)系正發(fā)生著微妙的變化，進(jìn)而深刻改變著原有的國(guó)家治理格局。數(shù)據(jù)是智能治理的依據(jù)，算法是智能治理的核心，國(guó)家和政府對(duì)人工智能技術(shù)的依賴程度越深，掌握人工智能算法和大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)對(duì)主權(quán)國(guó)家的技術(shù)優(yōu)勢(shì)就越明顯。

“人工智能時(shí)代，得數(shù)據(jù)者得天下，控算法者控天下。相比財(cái)力雄厚、職能單一、目標(biāo)明確的科技巨頭公司，政府在數(shù)據(jù)采集、算法研發(fā)、人才儲(chǔ)備、資金投入、技術(shù)創(chuàng)新等方面有所滯后?！盵25]目前，“不少國(guó)外企業(yè)已經(jīng)搭建完成了人工智能底層模塊，這個(gè)模塊類似于智能手機(jī)的操作系統(tǒng)，任何應(yīng)用和計(jì)算都基于底層模塊而產(chǎn)生。這些企業(yè)會(huì)伴隨使用底層模塊應(yīng)用的增多而獲取大量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)不僅限于一個(gè)國(guó)家或一個(gè)區(qū)域，而可能是全球性的，企業(yè)完全可以利用這些數(shù)據(jù)做利于企業(yè)自身甚至本國(guó)政府的事情，從而成為跨越國(guó)界的超級(jí)‘政府’”[26]。由于絕大多數(shù)國(guó)家在數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)處理和人工智能核心算法的研發(fā)設(shè)計(jì)等方面的技術(shù)要滯后于少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)，如果這些企業(yè)充分利用自身在數(shù)據(jù)和算法上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以很輕易地對(duì)各主權(quán)國(guó)家推行數(shù)據(jù)上的霸權(quán)或者實(shí)施算法上的獨(dú)裁。而數(shù)據(jù)霸權(quán)和算法獨(dú)裁的出現(xiàn)，將會(huì)使得國(guó)家治理格局和全球治理秩序的主導(dǎo)權(quán)從傳統(tǒng)的主權(quán)國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)樯贁?shù)企業(yè)，現(xiàn)有的國(guó)家治理格局和全球治理秩序?qū)㈦S之發(fā)生顛覆性的變革，民族國(guó)家的主權(quán)安全面臨巨大的挑戰(zhàn)。特別是那些發(fā)展中國(guó)家，“由于缺乏相應(yīng)技術(shù)積累，發(fā)展中國(guó)家并沒(méi)有充分有效的方式保護(hù)自己的數(shù)據(jù)安全，也沒(méi)有足夠的能力應(yīng)對(duì)算法所帶來(lái)的干涉。人工智能技術(shù)的進(jìn)步將進(jìn)一步凸顯其在政治安全領(lǐng)域的脆弱性特征，傳統(tǒng)的國(guó)家政治安全將面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)”[27]。

第三，技術(shù)理性有取代價(jià)值理性成為國(guó)家治理秩序主導(dǎo)者的可能。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)使得國(guó)家治理的效率大幅提升，但也使得國(guó)家治理的技術(shù)導(dǎo)向在一定程度上被不斷放大，理應(yīng)在國(guó)家治理中扮演重要角色的價(jià)值理性在技術(shù)理性耀眼的光輝下顯得黯然失色。同時(shí)，伴隨人工智能在現(xiàn)代國(guó)家治理中應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深，國(guó)家治理能力在不斷提升的同時(shí)也逐漸產(chǎn)生了對(duì)人工智能技術(shù)的高度依賴，政府在治理需求的識(shí)別、治理議程的設(shè)定和治理成效的評(píng)估等方面幾乎完全依賴具備深度學(xué)習(xí)算法的智能治理系統(tǒng)對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和處理的結(jié)果，一些在政治上應(yīng)該要堅(jiān)守的紅線也被技術(shù)理性給沖淡，技術(shù)理性有取代價(jià)值理性成為國(guó)家治理主導(dǎo)者的可能。由于人工智能技術(shù)不同于人類歷史上一般的技術(shù)變革，作為智能治理核心的“算法的創(chuàng)造者并不完全理解自己的創(chuàng)造物，這使算法成為一種影響人和社會(huì)的不可思議的神秘力量”[28]。因此，如果將價(jià)值理性懸置，完全由技術(shù)理性來(lái)主導(dǎo)國(guó)家治理秩序的話，國(guó)家治理必將面臨諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)，人類甚至可能會(huì)失去在治理過(guò)程中的主導(dǎo)地位。

4 推動(dòng)國(guó)家治理智能化轉(zhuǎn)向的基本進(jìn)路

“國(guó)家治理是人類有史以來(lái)最為復(fù)雜的社會(huì)活動(dòng)。這不僅因?yàn)閲?guó)家是人類所形成的最大的正式組織結(jié)構(gòu)，還因?yàn)閲?guó)家治理覆蓋了國(guó)家范圍內(nèi)幾乎所有的社會(huì)行為?！盵29]智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，給現(xiàn)代國(guó)家治理帶來(lái)了很多的機(jī)遇，也催生了一定的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)日漸凸顯的智能治理形態(tài)，當(dāng)今世界各國(guó)不僅要努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理理念的轉(zhuǎn)變，更需要積極推動(dòng)現(xiàn)有國(guó)家治理向智能治理的轉(zhuǎn)型，而明確國(guó)家治理中人工智能輔助人類治理的角色定位，加快數(shù)據(jù)立法和國(guó)家大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)，從法律、倫理和技術(shù)等方面增強(qiáng)對(duì)算法設(shè)計(jì)和運(yùn)行環(huán)節(jié)的規(guī)制力度，有效平衡國(guó)家治理中的技術(shù)理性與價(jià)值理性等，是推動(dòng)國(guó)家治理向智能化轉(zhuǎn)型的基本進(jìn)路。

4.1 明確人工智能輔助人類進(jìn)行治理的角色定位

治理技術(shù)和手段是治理主體實(shí)施治理行為和完成治理任務(wù)的必要條件，治理技術(shù)和手段的先進(jìn)程度通常會(huì)對(duì)治理績(jī)效產(chǎn)生較大的影響。伴隨人工智能技術(shù)在國(guó)家治理中嵌入程度的不斷深化，具有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能在扮演降低國(guó)家治理難度和提升國(guó)家治理能力的技術(shù)手段角色的同時(shí)，也逐漸成為國(guó)家治理的主體之一，很多治理任務(wù)都是由工作人員依據(jù)人工智能平臺(tái)自動(dòng)生成的作業(yè)指令來(lái)完成的。面對(duì)人工智能可能取代人類成為治理主體的可能以及由此引發(fā)的責(zé)任認(rèn)定的困難，各主權(quán)國(guó)家需要加強(qiáng)相關(guān)的立法和制度供給。首先，要明確人工智能在國(guó)家治理體系中輔助人類治理的角色定位，要在現(xiàn)有人類主導(dǎo)的國(guó)家治理秩序框架內(nèi)充分發(fā)揮人工智能在提升國(guó)家治理水平和能力等方面的作用，特別是要充分發(fā)揮人工智能在行政執(zhí)行和行政監(jiān)督等環(huán)節(jié)中的功效。在智能治理時(shí)代，雖然利用先進(jìn)的治理技術(shù)手段來(lái)降低國(guó)家治理成本和提升國(guó)家治理能力是現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在要求和必然趨勢(shì)，但也要防止人工智能取代人類來(lái)進(jìn)行治理的局面出現(xiàn)，智能治理時(shí)代的治理秩序和治理格局必須掌握在人類自己手中。如果把現(xiàn)代國(guó)家治理完全交由人工智能來(lái)治理，其結(jié)果必將是人工智能對(duì)人類的取代或者是少數(shù)掌握數(shù)據(jù)和人工智能算法技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)對(duì)人類的治理，人類的命運(yùn)將會(huì)面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。其次，要建立清晰的人工智能在輔助決策和執(zhí)行特定任務(wù)等方面的責(zé)任認(rèn)定與分擔(dān)機(jī)制。明確在有人工智能系統(tǒng)參與的公共政策制定和治理方案設(shè)計(jì)等涉及多元價(jià)值調(diào)適和多方利益博弈的事務(wù)上，決策的主體即是責(zé)任的主體，防止決策者和執(zhí)行者將原本應(yīng)由自身承擔(dān)的責(zé)任推給人工智能系統(tǒng)而導(dǎo)致無(wú)人擔(dān)責(zé)問(wèn)題的出現(xiàn)，確保在維護(hù)現(xiàn)有國(guó)家治理秩序穩(wěn)定的前提下來(lái)推動(dòng)現(xiàn)有國(guó)家治理的智能化轉(zhuǎn)型。

4.2 加快數(shù)據(jù)方面的立法和國(guó)家大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)

數(shù)據(jù)是智能治理的依據(jù)，“隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷演進(jìn)和應(yīng)用持續(xù)深化，以數(shù)據(jù)為核心的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)正在加速構(gòu)建”[30]。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)及其在國(guó)家治理中的深度應(yīng)用，為政府在社會(huì)治理需求的準(zhǔn)確識(shí)別、治理議程的精準(zhǔn)設(shè)定、治理成本的有效降低和國(guó)家治理能力的顯著提升等方面提供了很大便利。但同時(shí)，我們也要注意防范數(shù)據(jù)在國(guó)家治理應(yīng)用過(guò)程中存在的安全風(fēng)險(xiǎn)。而且，少數(shù)掌握數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理技術(shù)優(yōu)勢(shì)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)在利益動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下有壟斷數(shù)據(jù)的可能。對(duì)此，一方面，國(guó)家要加大數(shù)據(jù)方面的立法供給，保障數(shù)據(jù)所有者的合法權(quán)利，明確數(shù)據(jù)使用者的義務(wù)，有效規(guī)范數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍和邊界。在智能治理時(shí)代，“面對(duì)大數(shù)據(jù)對(duì)個(gè)人隱私潛在的威脅，我們必須重視智能革命時(shí)代隱私權(quán)的保護(hù)”[31]，而從法律層面賦予數(shù)據(jù)以產(chǎn)權(quán)并加以有效的保護(hù)是重要的手段。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)有利于明確數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和使用者的權(quán)利和義務(wù)，給少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)在數(shù)據(jù)的使用上劃定清晰的法律邊界，有效防控對(duì)大數(shù)據(jù)的濫用，切實(shí)保護(hù)公民、企業(yè)、社會(huì)組織和政府?dāng)?shù)據(jù)的安全。另一方面，要加快國(guó)家大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)。針對(duì)當(dāng)前數(shù)據(jù)管理中存在的“數(shù)據(jù)鴻溝”和“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，要統(tǒng)一全社會(huì)的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和格式，構(gòu)建國(guó)家大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)數(shù)據(jù)與國(guó)家大數(shù)據(jù)系統(tǒng)對(duì)接，明確國(guó)家對(duì)整個(gè)社會(huì)數(shù)據(jù)的主導(dǎo)權(quán)，在確保全社會(huì)數(shù)據(jù)安全和使用規(guī)范的前提下充分挖掘和發(fā)揮數(shù)據(jù)在國(guó)家治理中的價(jià)值。

4.3 從法律、倫理和技術(shù)等方面增強(qiáng)對(duì)算法設(shè)計(jì)和運(yùn)行過(guò)程的規(guī)制力度

算法是智能治理的核心，算力是智能治理的支撐。伴隨智能治理形態(tài)的日漸凸顯，各主權(quán)國(guó)家在注重利用人工智能技術(shù)提升國(guó)家治理能力和改善國(guó)家治理績(jī)效的同時(shí)，也要密切關(guān)注自身在智能治理算法和計(jì)算系統(tǒng)等方面的技術(shù)安全問(wèn)題。目前，包括中國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家使用的智能治理系統(tǒng)主要是由少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)研發(fā)的，這些企業(yè)在為智能治理系統(tǒng)的日常運(yùn)行提供技術(shù)支撐的同時(shí)，也輕易獲取了治理過(guò)程中產(chǎn)生的海量政務(wù)數(shù)據(jù)。并且，智能治理系統(tǒng)的核心算法也是由少數(shù)企業(yè)掌握的，這些算法的研發(fā)和運(yùn)行存在不同程度的不透明性和不可解釋性，智能治理系統(tǒng)的運(yùn)行存在黑箱操作的可能。對(duì)此，首先，各主權(quán)國(guó)家要加大在算法設(shè)計(jì)和運(yùn)行過(guò)程方面的規(guī)制力度，通過(guò)出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)和政策來(lái)增強(qiáng)算法的透明性和可解釋性，增加開源算法的比例，破除算法運(yùn)行中存在的黑箱，“確保算法設(shè)計(jì)回應(yīng)社會(huì)的關(guān)切和民眾的需求”[32]262。其次，要加強(qiáng)算法倫理的設(shè)計(jì)，將以確保人類生命安全、維護(hù)社會(huì)公平公正等為基本內(nèi)容的算法倫理嵌入算法設(shè)計(jì)和運(yùn)行的全過(guò)程，有效防范和控制智能治理過(guò)程中倫理悖論現(xiàn)象的出現(xiàn)。最后，各主權(quán)國(guó)家特別是在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)處理和深度學(xué)習(xí)算法等方面劣勢(shì)較為明顯的國(guó)家，要加大在人工智能深度學(xué)習(xí)算法和強(qiáng)大計(jì)算能力設(shè)備等方面的研發(fā)投入，補(bǔ)齊自身在深度學(xué)習(xí)算法和強(qiáng)大算力系統(tǒng)等方面存在的技術(shù)短板，降低對(duì)少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的技術(shù)依賴，確保智能治理系統(tǒng)在運(yùn)行安全的前提下來(lái)提升國(guó)家治理能力和改善國(guó)家治理績(jī)效。

4.4 堅(jiān)持技術(shù)理性與價(jià)值理性的有機(jī)統(tǒng)一

國(guó)家治理是治理技術(shù)與治理藝術(shù)的有機(jī)結(jié)合。先進(jìn)治理技術(shù)的應(yīng)用有助于降低國(guó)家治理的難度和成本，提升國(guó)家治理的效率和水平。在智能治理時(shí)代，包括人工智能在內(nèi)的先進(jìn)治理技術(shù)和治理手段的利用，為國(guó)家治理能力的提升和國(guó)家治理績(jī)效的改善提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。伴隨技術(shù)手段在國(guó)家治理中所發(fā)揮功效的日漸增強(qiáng)，政府對(duì)技術(shù)的依賴也隨之不斷加深，技術(shù)理性日趨強(qiáng)勢(shì)。但同時(shí)，我們也要注意到，國(guó)家治理不僅需要借助先進(jìn)技術(shù)的力量，也需要運(yùn)用一定的治理藝術(shù)，正確的價(jià)值導(dǎo)向是國(guó)家治理活動(dòng)有序開展和國(guó)家治理秩序有效構(gòu)建的必要前提和保障。國(guó)家治理涉及的事務(wù)非常繁雜，關(guān)聯(lián)的主體較為多元，牽涉的利益關(guān)系比較復(fù)雜，在處理具體的治理問(wèn)題時(shí)需要在不同主體的利益訴求和價(jià)值取向之間進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)，價(jià)值理性也是必須要關(guān)注的。因此，在現(xiàn)代國(guó)家治理中，以效率為導(dǎo)向的技術(shù)理性固然重要，但以公平公正為主要導(dǎo)向的價(jià)值理性也應(yīng)該成為現(xiàn)代國(guó)家治理關(guān)注的重點(diǎn)，在國(guó)家治理向智能治理形態(tài)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中要努力做到技術(shù)理性和價(jià)值理性的有效平衡。

5 結(jié)語(yǔ)

科學(xué)技術(shù)是一把雙刃劍，“技術(shù)上最偉大的勝利與最大的災(zāi)難幾乎并列”[33]16。國(guó)家治理能力的提升和國(guó)家治理績(jī)效的改善有賴于國(guó)家治理所運(yùn)用治理技術(shù)的不斷變革和持續(xù)創(chuàng)新。同時(shí)，國(guó)家治理技術(shù)發(fā)生的重大變革也會(huì)對(duì)國(guó)家治理格局和國(guó)家治理形態(tài)產(chǎn)生深刻影響。當(dāng)前，世界正處于以人工智能技術(shù)為核心的第四次工業(yè)革命進(jìn)程之中，人工智能技術(shù)在國(guó)家治理中的廣泛應(yīng)用和深度嵌入不僅有效提升了國(guó)家治理能力，驅(qū)動(dòng)著國(guó)家治理績(jī)效的改善，而且也對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家治理形態(tài)產(chǎn)生著深刻的影響，推動(dòng)著智能治理形態(tài)的出現(xiàn)。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)及其應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展給現(xiàn)代國(guó)家治理帶來(lái)了很多的機(jī)遇。與此同時(shí)，智能治理形態(tài)的凸顯也給現(xiàn)代國(guó)家治理格局和治理秩序帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。伴隨數(shù)據(jù)和算法在智能治理時(shí)代重要性的日漸提升，數(shù)據(jù)和算法已經(jīng)從單純的技術(shù)手段向具備一定權(quán)力屬性的治理工具轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)引發(fā)的霸權(quán)和算法誘發(fā)的獨(dú)裁正逐漸成為智能時(shí)代國(guó)家治理要注意防范的風(fēng)險(xiǎn)。目前，面對(duì)國(guó)家治理譜系中出現(xiàn)的智能治理這一新的治理形態(tài)，認(rèn)真思考其給現(xiàn)代國(guó)家治理帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，然后在確?，F(xiàn)有國(guó)家治理格局穩(wěn)定和國(guó)家治理秩序安全的前提下，積極推動(dòng)國(guó)家治理向智能化轉(zhuǎn)型，是各國(guó)政府在智能治理時(shí)代的重要職責(zé)。