黃欣

伴隨我國整體經(jīng)濟(jì)的增長，政府在近些年加大了對(duì)基建項(xiàng)目的投入，基建支出也成為財(cái)政支出的主要方向之一。為提高基建項(xiàng)目資金使用效益，防止資金的浪費(fèi)和損失，各級(jí)政府和部門制定和出臺(tái)了一系列資金管控規(guī)定，逐步規(guī)范了項(xiàng)目建設(shè)過程中的資金供給和使用。然而在實(shí)踐操作的時(shí)候，仍然存在投資估算不科學(xué)、預(yù)算安排不合理、資金使用管理不規(guī)范等諸多問題，影響工程項(xiàng)目的正常推進(jìn)。本篇文章主要描述了政府投資基建項(xiàng)目在各階段資金管控方面存在的問題，分析問題出現(xiàn)的主要原因，并對(duì)應(yīng)對(duì)策略發(fā)表一些個(gè)人的觀點(diǎn)和看法。

本文所稱政府投資基建項(xiàng)目，指政府為滿足社會(huì)生產(chǎn)和居民生活需要，使用財(cái)政性資金投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公共服務(wù)項(xiàng)目，通常包括道路、橋梁、園林綠化、水利、學(xué)校、醫(yī)院、文化場館等。基建項(xiàng)目資金管控，就是對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)到竣工決算全過程資金供給和資金使用的管理，旨在保障項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行，提高財(cái)政資金使用效益。

一、政府投資基建項(xiàng)目資金管控存在問題

（一）項(xiàng)目前期策劃階段缺乏合理論證，存在資金浪費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)

政府開展基本建設(shè)項(xiàng)目的資金取之于民，建設(shè)項(xiàng)目是運(yùn)作公眾財(cái)產(chǎn)的體現(xiàn)。因此，項(xiàng)目前期策劃尤為重要，應(yīng)充分論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性和經(jīng)濟(jì)效益。但部分項(xiàng)目主管部門在申報(bào)基本建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告內(nèi)容粗放，缺乏對(duì)項(xiàng)目選址、周邊規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施條件、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的綜合考量，很多細(xì)節(jié)部分沒有進(jìn)行深入研究、脫離實(shí)際。部分項(xiàng)目缺乏建設(shè)的必要性，建成之后利用率不高甚至荒廢，部分項(xiàng)目規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)沒有經(jīng)過合理的論證，不能達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)性。同時(shí)，政府投資決策往往是教條式的依賴于既定的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求，而部分規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)不能與社會(huì)發(fā)展速度相適應(yīng)，造成項(xiàng)目決策與最新發(fā)展需求不匹配。比如有的項(xiàng)目建設(shè)周期跨越幾年，建成后周邊規(guī)劃或環(huán)境已經(jīng)發(fā)生改變，已不能滿足需求，造成項(xiàng)目的浪費(fèi)。

（二）項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段概預(yù)算成果不準(zhǔn)確，資金投入量不可控

在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，部分項(xiàng)目時(shí)間緊、設(shè)計(jì)人員專業(yè)性不夠、項(xiàng)目使用單位需求不穩(wěn)定，設(shè)計(jì)方案決策隨意，概預(yù)算漏項(xiàng)問題頻發(fā)，影響最終資金投入量。政府部門由于專業(yè)限制，難以對(duì)設(shè)計(jì)方案的合理性及概預(yù)算的準(zhǔn)確性進(jìn)行判斷，主要依靠第三方咨詢公司的把關(guān)，其成果的準(zhǔn)確性往往取決于第三方咨詢公司的責(zé)任心和專業(yè)水平。此外，由于政府項(xiàng)目設(shè)備采購程序問題，部分設(shè)計(jì)圖紙?jiān)诟蓬A(yù)算階段深度不足，無法滿足算量套價(jià)的深度要求，導(dǎo)致概預(yù)算成果不準(zhǔn)確，不能準(zhǔn)確反映項(xiàng)目的建設(shè)成本。

上述諸多原因，都可能使項(xiàng)目后期發(fā)生較多工程變更，產(chǎn)生投資不可控、超概、進(jìn)度和質(zhì)量無法保證的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）項(xiàng)目實(shí)施階段資金安排不合理，支出控制不嚴(yán)

政府部門僅限于按照既定的程序和要求，落實(shí)項(xiàng)目資金預(yù)算，審核資金支付，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施階段各環(huán)節(jié)參與度不高，資金使用風(fēng)險(xiǎn)較大。

首先，在策劃項(xiàng)目資金支出計(jì)劃時(shí)，無法根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和實(shí)施條件，對(duì)項(xiàng)目各年度資金預(yù)算需求作出合理預(yù)判，資金計(jì)劃編制不準(zhǔn)確，常出現(xiàn)部分項(xiàng)目年度資金不充足，無法按工程進(jìn)度保障資金，而部分項(xiàng)目卻資金閑置，預(yù)算執(zhí)行率低等問題。

其次，雖然目前資金按照國庫集中支付制度有關(guān)規(guī)定和合同約定進(jìn)行支付，已極大程度降低了建設(shè)資金被違規(guī)挪用、占用的風(fēng)險(xiǎn)，但基建項(xiàng)目資金支付仍存在重程序性審核、輕實(shí)質(zhì)審核的問題。項(xiàng)目進(jìn)度和現(xiàn)場實(shí)際發(fā)生工程量主要依靠監(jiān)理或代建單位進(jìn)行監(jiān)督，而政府部門則主要通過書面材料審核應(yīng)支付的資金量，資金支付存在風(fēng)險(xiǎn)。尤其是建設(shè)管理部門和財(cái)政部門財(cái)務(wù)人員，直接負(fù)責(zé)資金支付的審核和撥付，但卻不參與項(xiàng)目管理，甚至對(duì)計(jì)量支付資料和現(xiàn)場實(shí)際情況的匹配程度一無所知，更難以對(duì)資金支付量的合理性和準(zhǔn)確性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。加上政府部門一般都有預(yù)算完成率考核指標(biāo)要求，有的項(xiàng)目實(shí)際工程量未達(dá)到支付條件，但為完成指標(biāo)目標(biāo)，提前支付資金，帶來風(fēng)險(xiǎn)難以控制的隱患。

再次，實(shí)施過程中部分項(xiàng)目工程變更和工程簽證手續(xù)隨意，建設(shè)內(nèi)容、工程量或材料變更不合理。甚至有的項(xiàng)目存在虛假變更簽證，套取建設(shè)資金的問題。最后，政府部門對(duì)于資金撥付后參建單位尤其是施工單位的資金流向難以把控，有時(shí)政府部門按照合同約定的支付條款支付了資金，但施工單位卻挪做他用，工人工資無法得到充分保障，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。

項(xiàng)目建設(shè)過程中，資金安排沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，資金支付量與現(xiàn)場實(shí)際情況不匹配等問題，令財(cái)政資金無法發(fā)揮最大價(jià)值。

（四）項(xiàng)目竣工后階段決算工作推進(jìn)緩慢，無法體現(xiàn)資金使用效益

項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算是正確核定項(xiàng)目資產(chǎn)價(jià)值、反映竣工項(xiàng)目建設(shè)成果的文件，是財(cái)政資金使用效益的直接體現(xiàn)。根據(jù)《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》和《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》的規(guī)定，一般應(yīng)在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后2個(gè)月內(nèi)完成竣工價(jià)款結(jié)算，3個(gè)月內(nèi)編報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算文件?？⒐Q算的前提是工程項(xiàng)目完成所有合同結(jié)算，但由于重視程度不足、程序繁瑣、參建方不配合或歷史原因等多方面因素，大多數(shù)工程項(xiàng)目結(jié)算工作推進(jìn)十分緩慢。此外，在項(xiàng)目竣工決算過程中，又存在成本項(xiàng)目不完整、賬面資產(chǎn)與實(shí)物不符、資料不齊全等問題，導(dǎo)致資產(chǎn)核算不準(zhǔn)確。

大量建設(shè)工程一直未能結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)，無法反映基本建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際造價(jià)，不僅不利于考核投資控制的成效，總結(jié)建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也不利于核定政府新增固定資產(chǎn)價(jià)值，資金投入的最終效益得不到充分體現(xiàn)。

二、問題出現(xiàn)的主要原因

（一）決策審批程序流于形式

在項(xiàng)目前期決策時(shí)，為了追求政績、面子工程，項(xiàng)目策劃缺乏必要的民主、科學(xué)論證，未廣泛征求各相關(guān)部門和社會(huì)意見，存在“一言堂”問題，決策審批程序流于形式、走過場，導(dǎo)致部分非必要項(xiàng)目盲目上馬或項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模不符合實(shí)際需求;項(xiàng)目實(shí)施階段，必要的基建程序未完成，就開始邊征地拆遷、邊設(shè)計(jì)、邊施工，多邊工程同時(shí)交叉進(jìn)行，管理風(fēng)險(xiǎn)明顯增大。部分工程變更未完成審批程序，就已經(jīng)先行開始實(shí)施，投資失去控制，資金管控成為空談。

（二）資金管理制度體系缺乏系統(tǒng)性

雖然各級(jí)政府和部門出臺(tái)了一系列涉及資金管控的制度規(guī)定，逐步規(guī)范了項(xiàng)目建設(shè)過程中的資金供給和使用，但不同類型的基建項(xiàng)目及項(xiàng)目各階段、各環(huán)節(jié)工作分屬不同部門管理，這些制度和規(guī)定由不同部門制定，各有側(cè)重，資金管理方面的制度缺乏系統(tǒng)性的整合，個(gè)別條款甚至出現(xiàn)互相矛盾的情況。同時(shí)，各部門各司其職，缺少統(tǒng)籌協(xié)同，規(guī)范意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)各環(huán)節(jié)資金管控未能形成統(tǒng)一意識(shí)，合力不足。

（三）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

項(xiàng)目全過程的資金管理未形成有效的監(jiān)督機(jī)制，項(xiàng)目建設(shè)管理部門既扮演“裁判員”角色，又是參與活動(dòng)的“運(yùn)動(dòng)員”，容易滋生腐敗問題，出現(xiàn)“越位”和“缺位”的情況。長此以往，看似資金已經(jīng)投入，但是整體效益卻無法達(dá)到預(yù)期，同時(shí)也使項(xiàng)目的綜合質(zhì)量受到影響。

（四）資金管理專業(yè)性欠缺

基建項(xiàng)目是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，資金管理涉及環(huán)節(jié)多、專業(yè)跨度大，而政府部門主要是一些綜合管理型人才，項(xiàng)目管理人員和財(cái)務(wù)人員對(duì)工程專業(yè)知識(shí)、基本建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)不甚了解，缺乏大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，難以做到科學(xué)化、規(guī)范化的資金管理。此外，部分基建項(xiàng)目管理單位沒有獨(dú)立的基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算體系，依靠財(cái)政部門進(jìn)行賬務(wù)處理，而財(cái)務(wù)部門不直接管理項(xiàng)目，信息不對(duì)稱，導(dǎo)致記賬錯(cuò)誤或不及時(shí)，無法真實(shí)反映基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理狀況。

三、加強(qiáng)基建項(xiàng)目資金管控的對(duì)策

（一）加強(qiáng)基建項(xiàng)目決策審批的科學(xué)性

首先，在前期策劃階段，政府要強(qiáng)化項(xiàng)目申報(bào)管理，完善項(xiàng)目決策審批程序，建立基建項(xiàng)目尤其是重大項(xiàng)目決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家?guī)欤Y(jié)合區(qū)域發(fā)展需求和項(xiàng)目周邊規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目的必要性、建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模進(jìn)行深入調(diào)查，并廣泛收集意見。建立財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)和項(xiàng)目主管部門聯(lián)合審查工作機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)集體決策制度，確保項(xiàng)目與社會(huì)發(fā)展和居民生活需求相匹配，且符合基建盤子的統(tǒng)籌規(guī)劃。

其次，在設(shè)計(jì)階段，建立估算指導(dǎo)指標(biāo)體系，創(chuàng)新概預(yù)算財(cái)政投資評(píng)審機(jī)制，按照“估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制結(jié)算”的原則，科學(xué)合理控制項(xiàng)目的投資成本。重大項(xiàng)目可引入全過程造價(jià)咨詢單位，與代建單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位形成“背靠背”造價(jià)管控體系，提高造價(jià)管理水平。

再次，項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)工程變更審核把關(guān)，對(duì)具體工程變更事項(xiàng)的充分性和必要性進(jìn)行審核，并按程序進(jìn)行申報(bào)審批。做好重大變更事項(xiàng)跟蹤檢查，確保變更簽證內(nèi)容記錄真實(shí)和完整。最后，項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，堅(jiān)持完成程序，再開始實(shí)施，避免盲目擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、隨意增減項(xiàng)目工期、隨意進(jìn)行工程變更、重復(fù)累贅建設(shè)等情況的發(fā)生。

（二）健全資金管控制度體系

其一，明確資金管控統(tǒng)籌部門，對(duì)現(xiàn)有的基建項(xiàng)目資金管控制度進(jìn)行歸納梳理，統(tǒng)一做法。其二，對(duì)已滯后、不適應(yīng)資金管理環(huán)境變化管理辦法及時(shí)修訂完善，對(duì)缺位的環(huán)節(jié)及時(shí)制定相關(guān)管理辦法，為基建項(xiàng)目全過程資金管控提供有效指導(dǎo)。其三，需要注意的是，由于基建項(xiàng)目資金比其他專項(xiàng)資金管理涉及的環(huán)節(jié)復(fù)雜、主體多，專業(yè)性也較強(qiáng)，資金管控制度也要和其他專項(xiàng)資金的管控制度做好區(qū)分。且由于各項(xiàng)目所屬的區(qū)域不同，遇到的狀況不一樣，因此要在符合上級(jí)制度要求和方向的基礎(chǔ)上，因地制宜，制定具有針對(duì)性、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的細(xì)則或具體操作指引，而不是泛泛而談。

（三）建立多方位的資金監(jiān)管機(jī)制

實(shí)行內(nèi)外共同監(jiān)督，減少腐敗現(xiàn)象，保障資金使用效率。一方面，項(xiàng)目主管部門或建設(shè)管理部門內(nèi)部可成立專職監(jiān)察審計(jì)部門或內(nèi)部控制監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，并引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)力量，對(duì)基建項(xiàng)目資金管控情況進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并進(jìn)行督辦、整改。另一方面，財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)、紀(jì)檢等部門也要發(fā)揮外部監(jiān)督職能，定期對(duì)基建項(xiàng)目尤其是重大項(xiàng)目的資金管控情況進(jìn)行檢查，對(duì)違規(guī)的情況進(jìn)行通報(bào)，落實(shí)主體責(zé)任，加大問責(zé)力度，確保財(cái)政資金的安全。此外，對(duì)資金的監(jiān)督的重點(diǎn)不要只局限于事后監(jiān)管和某個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，要把監(jiān)督的觸角向事前、事中傾斜，開展全方位的跟蹤監(jiān)督。

（四）組建專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)

設(shè)置專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期和實(shí)施階段的業(yè)務(wù)部門，負(fù)責(zé)前期策劃、招標(biāo)、設(shè)計(jì)、造價(jià)管控和現(xiàn)場管理等環(huán)節(jié)。同時(shí)，設(shè)置獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門，專門負(fù)責(zé)資金計(jì)劃申報(bào)和資金支付的審核把關(guān)，統(tǒng)籌基本建設(shè)資金管控和會(huì)計(jì)核算。業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門要提高基建項(xiàng)目全過程資金管控意識(shí)，互通有無、形成合力，共同融入到項(xiàng)目建設(shè)各環(huán)節(jié)，有效控制項(xiàng)目投資，提高項(xiàng)目資金計(jì)劃安排的合理性，確保資金支付量和現(xiàn)場實(shí)際工程進(jìn)度相匹配。另外，還可以通過服務(wù)外包等方式，引入專業(yè)技術(shù)力量，提高工程項(xiàng)目建設(shè)團(tuán)隊(duì)整體素質(zhì)。

（五）打造資金管理和支付系統(tǒng)

政府部門應(yīng)該建立專門的項(xiàng)目資金管理和支付系統(tǒng)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過程中的各階段投資控制和支付情況進(jìn)行信息化管理，提高資金管理工作效率。在工程進(jìn)度款的支付時(shí)，可通過系統(tǒng)定制的清單填報(bào)相關(guān)的申請(qǐng)資料，各層級(jí)審核人員根據(jù)各自職責(zé)進(jìn)行審核，最終審核通過后支付相關(guān)款項(xiàng)。

（六）好資金管控的內(nèi)外部協(xié)調(diào)工作

基建項(xiàng)目對(duì)內(nèi)涉及到設(shè)計(jì)、招標(biāo)、工程、造價(jià)以及財(cái)務(wù)等各個(gè)職能部門，對(duì)外涉及發(fā)改、財(cái)政、銀行、各主管部門、各參建單位。因此，建設(shè)管理單位對(duì)內(nèi)要注意各部門的協(xié)調(diào)，充分落實(shí)部門職責(zé)分工。對(duì)外要處理好與各單位的關(guān)系。比如對(duì)接發(fā)改部門和項(xiàng)目主管部門落實(shí)項(xiàng)目資金計(jì)劃、協(xié)調(diào)財(cái)政部門及時(shí)完成支付審批、對(duì)接銀行了解資金到賬和資金流向情況、監(jiān)督預(yù)付款后施工單位能否保質(zhì)完成工作量等。只有處理好內(nèi)外關(guān)系，才能正確地安排資金、合理地使用資金，保證項(xiàng)目建設(shè)順利完成和財(cái)政資金有效利用。