黃欣

伴隨我國整體經(jīng)濟的增長，政府在近些年加大了對基建項目的投入，基建支出也成為財政支出的主要方向之一。為提高基建項目資金使用效益，防止資金的浪費和損失，各級政府和部門制定和出臺了一系列資金管控規(guī)定，逐步規(guī)范了項目建設(shè)過程中的資金供給和使用。然而在實踐操作的時候，仍然存在投資估算不科學(xué)、預(yù)算安排不合理、資金使用管理不規(guī)范等諸多問題，影響工程項目的正常推進。本篇文章主要描述了政府投資基建項目在各階段資金管控方面存在的問題，分析問題出現(xiàn)的主要原因，并對應(yīng)對策略發(fā)表一些個人的觀點和看法。

本文所稱政府投資基建項目，指政府為滿足社會生產(chǎn)和居民生活需要，使用財政性資金投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目和公共服務(wù)項目，通常包括道路、橋梁、園林綠化、水利、學(xué)校、醫(yī)院、文化場館等?；椖抠Y金管控，就是對項目立項到竣工決算全過程資金供給和資金使用的管理，旨在保障項目建設(shè)順利進行，提高財政資金使用效益。

一、政府投資基建項目資金管控存在問題

（一）項目前期策劃階段缺乏合理論證，存在資金浪費風(fēng)險

政府開展基本建設(shè)項目的資金取之于民，建設(shè)項目是運作公眾財產(chǎn)的體現(xiàn)。因此，項目前期策劃尤為重要，應(yīng)充分論證項目建設(shè)的必要性和經(jīng)濟效益。但部分項目主管部門在申報基本建設(shè)項目時，項目建議書、可行性研究報告內(nèi)容粗放，缺乏對項目選址、周邊規(guī)劃、項目實施條件、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的綜合考量，很多細(xì)節(jié)部分沒有進行深入研究、脫離實際。部分項目缺乏建設(shè)的必要性，建成之后利用率不高甚至荒廢，部分項目規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)沒有經(jīng)過合理的論證，不能達到最佳經(jīng)濟性。同時，政府投資決策往往是教條式的依賴于既定的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求，而部分規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)不能與社會發(fā)展速度相適應(yīng)，造成項目決策與最新發(fā)展需求不匹配。比如有的項目建設(shè)周期跨越幾年，建成后周邊規(guī)劃或環(huán)境已經(jīng)發(fā)生改變，已不能滿足需求，造成項目的浪費。

（二）項目設(shè)計階段概預(yù)算成果不準(zhǔn)確，資金投入量不可控

在項目設(shè)計階段，部分項目時間緊、設(shè)計人員專業(yè)性不夠、項目使用單位需求不穩(wěn)定，設(shè)計方案決策隨意，概預(yù)算漏項問題頻發(fā)，影響最終資金投入量。政府部門由于專業(yè)限制，難以對設(shè)計方案的合理性及概預(yù)算的準(zhǔn)確性進行判斷，主要依靠第三方咨詢公司的把關(guān)，其成果的準(zhǔn)確性往往取決于第三方咨詢公司的責(zé)任心和專業(yè)水平。此外，由于政府項目設(shè)備采購程序問題，部分設(shè)計圖紙在概預(yù)算階段深度不足，無法滿足算量套價的深度要求，導(dǎo)致概預(yù)算成果不準(zhǔn)確，不能準(zhǔn)確反映項目的建設(shè)成本。

上述諸多原因，都可能使項目后期發(fā)生較多工程變更，產(chǎn)生投資不可控、超概、進度和質(zhì)量無法保證的風(fēng)險。

（三）項目實施階段資金安排不合理，支出控制不嚴(yán)

政府部門僅限于按照既定的程序和要求，落實項目資金預(yù)算，審核資金支付，對項目實施階段各環(huán)節(jié)參與度不高，資金使用風(fēng)險較大。

首先，在策劃項目資金支出計劃時，無法根據(jù)項目實際情況和實施條件，對項目各年度資金預(yù)算需求作出合理預(yù)判，資金計劃編制不準(zhǔn)確，常出現(xiàn)部分項目年度資金不充足，無法按工程進度保障資金，而部分項目卻資金閑置，預(yù)算執(zhí)行率低等問題。

其次，雖然目前資金按照國庫集中支付制度有關(guān)規(guī)定和合同約定進行支付，已極大程度降低了建設(shè)資金被違規(guī)挪用、占用的風(fēng)險，但基建項目資金支付仍存在重程序性審核、輕實質(zhì)審核的問題。項目進度和現(xiàn)場實際發(fā)生工程量主要依靠監(jiān)理或代建單位進行監(jiān)督，而政府部門則主要通過書面材料審核應(yīng)支付的資金量，資金支付存在風(fēng)險。尤其是建設(shè)管理部門和財政部門財務(wù)人員，直接負(fù)責(zé)資金支付的審核和撥付，但卻不參與項目管理，甚至對計量支付資料和現(xiàn)場實際情況的匹配程度一無所知，更難以對資金支付量的合理性和準(zhǔn)確性進行實質(zhì)性的監(jiān)督。加上政府部門一般都有預(yù)算完成率考核指標(biāo)要求，有的項目實際工程量未達到支付條件，但為完成指標(biāo)目標(biāo)，提前支付資金，帶來風(fēng)險難以控制的隱患。

再次，實施過程中部分項目工程變更和工程簽證手續(xù)隨意，建設(shè)內(nèi)容、工程量或材料變更不合理。甚至有的項目存在虛假變更簽證，套取建設(shè)資金的問題。最后，政府部門對于資金撥付后參建單位尤其是施工單位的資金流向難以把控，有時政府部門按照合同約定的支付條款支付了資金，但施工單位卻挪做他用，工人工資無法得到充分保障，造成社會的不穩(wěn)定。

項目建設(shè)過程中，資金安排沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，資金支付量與現(xiàn)場實際情況不匹配等問題，令財政資金無法發(fā)揮最大價值。

（四）項目竣工后階段決算工作推進緩慢，無法體現(xiàn)資金使用效益

項目竣工財務(wù)決算是正確核定項目資產(chǎn)價值、反映竣工項目建設(shè)成果的文件，是財政資金使用效益的直接體現(xiàn)。根據(jù)《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》和《基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算管理暫行辦法》的規(guī)定，一般應(yīng)在項目竣工驗收后2個月內(nèi)完成竣工價款結(jié)算，3個月內(nèi)編報竣工財務(wù)決算文件。竣工決算的前提是工程項目完成所有合同結(jié)算，但由于重視程度不足、程序繁瑣、參建方不配合或歷史原因等多方面因素，大多數(shù)工程項目結(jié)算工作推進十分緩慢。此外，在項目竣工決算過程中，又存在成本項目不完整、賬面資產(chǎn)與實物不符、資料不齊全等問題，導(dǎo)致資產(chǎn)核算不準(zhǔn)確。

大量建設(shè)工程一直未能結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)，無法反映基本建設(shè)項目的實際造價，不僅不利于考核投資控制的成效，總結(jié)建設(shè)過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，也不利于核定政府新增固定資產(chǎn)價值，資金投入的最終效益得不到充分體現(xiàn)。

二、問題出現(xiàn)的主要原因

（一）決策審批程序流于形式

在項目前期決策時，為了追求政績、面子工程，項目策劃缺乏必要的民主、科學(xué)論證，未廣泛征求各相關(guān)部門和社會意見，存在“一言堂”問題，決策審批程序流于形式、走過場，導(dǎo)致部分非必要項目盲目上馬或項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模不符合實際需求;項目實施階段，必要的基建程序未完成，就開始邊征地拆遷、邊設(shè)計、邊施工，多邊工程同時交叉進行，管理風(fēng)險明顯增大。部分工程變更未完成審批程序，就已經(jīng)先行開始實施，投資失去控制，資金管控成為空談。

（二）資金管理制度體系缺乏系統(tǒng)性

雖然各級政府和部門出臺了一系列涉及資金管控的制度規(guī)定，逐步規(guī)范了項目建設(shè)過程中的資金供給和使用，但不同類型的基建項目及項目各階段、各環(huán)節(jié)工作分屬不同部門管理，這些制度和規(guī)定由不同部門制定，各有側(cè)重，資金管理方面的制度缺乏系統(tǒng)性的整合，個別條款甚至出現(xiàn)互相矛盾的情況。同時，各部門各司其職，缺少統(tǒng)籌協(xié)同，規(guī)范意識不強，對項目建設(shè)各環(huán)節(jié)資金管控未能形成統(tǒng)一意識，合力不足。

（三）缺乏有效的監(jiān)督機制

項目全過程的資金管理未形成有效的監(jiān)督機制，項目建設(shè)管理部門既扮演“裁判員”角色，又是參與活動的“運動員”，容易滋生腐敗問題，出現(xiàn)“越位”和“缺位”的情況。長此以往，看似資金已經(jīng)投入，但是整體效益卻無法達到預(yù)期，同時也使項目的綜合質(zhì)量受到影響。

（四）資金管理專業(yè)性欠缺

基建項目是一項系統(tǒng)工程，資金管理涉及環(huán)節(jié)多、專業(yè)跨度大，而政府部門主要是一些綜合管理型人才，項目管理人員和財務(wù)人員對工程專業(yè)知識、基本建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)不甚了解，缺乏大局意識和責(zé)任意識，難以做到科學(xué)化、規(guī)范化的資金管理。此外，部分基建項目管理單位沒有獨立的基建項目財務(wù)核算體系，依靠財政部門進行賬務(wù)處理，而財務(wù)部門不直接管理項目，信息不對稱，導(dǎo)致記賬錯誤或不及時，無法真實反映基建項目財務(wù)管理狀況。

三、加強基建項目資金管控的對策

（一）加強基建項目決策審批的科學(xué)性

首先，在前期策劃階段，政府要強化項目申報管理，完善項目決策審批程序，建立基建項目尤其是重大項目決策領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和評審專家?guī)欤Y(jié)合區(qū)域發(fā)展需求和項目周邊規(guī)劃，對項目的必要性、建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模進行深入調(diào)查，并廣泛收集意見。建立財政、發(fā)改、審計和項目主管部門聯(lián)合審查工作機制，嚴(yán)格落實集體決策制度，確保項目與社會發(fā)展和居民生活需求相匹配，且符合基建盤子的統(tǒng)籌規(guī)劃。

其次，在設(shè)計階段，建立估算指導(dǎo)指標(biāo)體系，創(chuàng)新概預(yù)算財政投資評審機制，按照“估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制結(jié)算”的原則，科學(xué)合理控制項目的投資成本。重大項目可引入全過程造價咨詢單位，與代建單位、監(jiān)理單位、設(shè)計單位、施工單位形成“背靠背”造價管控體系，提高造價管理水平。

再次，項目實施過程中，加強工程變更審核把關(guān)，對具體工程變更事項的充分性和必要性進行審核，并按程序進行申報審批。做好重大變更事項跟蹤檢查，確保變更簽證內(nèi)容記錄真實和完整。最后，項目要嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，堅持完成程序，再開始實施，避免盲目擴大建設(shè)規(guī)模、隨意增減項目工期、隨意進行工程變更、重復(fù)累贅建設(shè)等情況的發(fā)生。

（二）健全資金管控制度體系

其一，明確資金管控統(tǒng)籌部門，對現(xiàn)有的基建項目資金管控制度進行歸納梳理，統(tǒng)一做法。其二，對已滯后、不適應(yīng)資金管理環(huán)境變化管理辦法及時修訂完善，對缺位的環(huán)節(jié)及時制定相關(guān)管理辦法，為基建項目全過程資金管控提供有效指導(dǎo)。其三，需要注意的是，由于基建項目資金比其他專項資金管理涉及的環(huán)節(jié)復(fù)雜、主體多，專業(yè)性也較強，資金管控制度也要和其他專項資金的管控制度做好區(qū)分。且由于各項目所屬的區(qū)域不同，遇到的狀況不一樣，因此要在符合上級制度要求和方向的基礎(chǔ)上，因地制宜，制定具有針對性、符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的細(xì)則或具體操作指引，而不是泛泛而談。

（三）建立多方位的資金監(jiān)管機制

實行內(nèi)外共同監(jiān)督，減少腐敗現(xiàn)象，保障資金使用效率。一方面，項目主管部門或建設(shè)管理部門內(nèi)部可成立專職監(jiān)察審計部門或內(nèi)部控制監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，并引入會計師事務(wù)所等專業(yè)力量，對基建項目資金管控情況進行內(nèi)部審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，并進行督辦、整改。另一方面，財政、發(fā)改、審計、紀(jì)檢等部門也要發(fā)揮外部監(jiān)督職能，定期對基建項目尤其是重大項目的資金管控情況進行檢查，對違規(guī)的情況進行通報，落實主體責(zé)任，加大問責(zé)力度，確保財政資金的安全。此外，對資金的監(jiān)督的重點不要只局限于事后監(jiān)管和某個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，要把監(jiān)督的觸角向事前、事中傾斜，開展全方位的跟蹤監(jiān)督。

（四）組建專業(yè)管理團隊

設(shè)置專門負(fù)責(zé)項目前期和實施階段的業(yè)務(wù)部門，負(fù)責(zé)前期策劃、招標(biāo)、設(shè)計、造價管控和現(xiàn)場管理等環(huán)節(jié)。同時，設(shè)置獨立的財務(wù)部門，專門負(fù)責(zé)資金計劃申報和資金支付的審核把關(guān)，統(tǒng)籌基本建設(shè)資金管控和會計核算。業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門要提高基建項目全過程資金管控意識，互通有無、形成合力，共同融入到項目建設(shè)各環(huán)節(jié)，有效控制項目投資，提高項目資金計劃安排的合理性，確保資金支付量和現(xiàn)場實際工程進度相匹配。另外，還可以通過服務(wù)外包等方式，引入專業(yè)技術(shù)力量，提高工程項目建設(shè)團隊整體素質(zhì)。

（五）打造資金管理和支付系統(tǒng)

政府部門應(yīng)該建立專門的項目資金管理和支付系統(tǒng)，對項目建設(shè)全過程中的各階段投資控制和支付情況進行信息化管理，提高資金管理工作效率。在工程進度款的支付時，可通過系統(tǒng)定制的清單填報相關(guān)的申請資料，各層級審核人員根據(jù)各自職責(zé)進行審核，最終審核通過后支付相關(guān)款項。

（六）好資金管控的內(nèi)外部協(xié)調(diào)工作

基建項目對內(nèi)涉及到設(shè)計、招標(biāo)、工程、造價以及財務(wù)等各個職能部門，對外涉及發(fā)改、財政、銀行、各主管部門、各參建單位。因此，建設(shè)管理單位對內(nèi)要注意各部門的協(xié)調(diào)，充分落實部門職責(zé)分工。對外要處理好與各單位的關(guān)系。比如對接發(fā)改部門和項目主管部門落實項目資金計劃、協(xié)調(diào)財政部門及時完成支付審批、對接銀行了解資金到賬和資金流向情況、監(jiān)督預(yù)付款后施工單位能否保質(zhì)完成工作量等。只有處理好內(nèi)外關(guān)系，才能正確地安排資金、合理地使用資金，保證項目建設(shè)順利完成和財政資金有效利用。