高 潔

(南京森林警察學院 治安學院，江蘇 南京 210000)

將復議機關和原行政機關作為共同被告的“雙被告”制度是中國行政法制度的一個創(chuàng)新，這一制度設計的初衷源于復議機關長期以來的“維持會”角色。這一改變體現了鮮明的問題導向性，是國家立法機關通過設計程序性制度來解決目前行政復議中存在的問題。[1]但是行政訴訟法以及相關司法解釋并沒有對共同被告制度如何落實、如何舉證、如何應訴、后續(xù)責任如何分配等關鍵問題作出釋義，導致學理上產生價值沖突，實務中存在隱患，甚至讓共同被告制度面臨“單純被告人數的增加”的尷尬局面。

一、“雙被告”制度的法律解讀

十八屆四中全會提出，要健全社會矛盾的糾紛解決機制，完善復議、訴訟的有機銜接，這為復議制度和訴訟制度的完善提供了政策依據。2014年行政訴訟法修訂之前，復議的維持率一直居高不下，復議機關沒有真正發(fā)揮其促進依法行政、建設法治政府的助推器作用。為解決這一問題，全國人大法工委曾有過兩種計劃方案：一是將復議機關設置為共同被告；第二種方案是將復議機關作為第三人參加訴訟。最終，第一種方案被行政訴訟法所采納，復議機關在維持原行政決定的情況下，將以共同被告的身份參與訴訟。依據司法部發(fā)布的統(tǒng)計數據來看，2011年到2014年，全國各級行政復議機關作出撤銷、變更、確認違法和責令履行法定職責等直接糾錯決定的平均比例僅為5.48%， 2020年這一比例已經提高到14.61%(其中撤銷10%，確認違法3.08%，責令履行1.27%，變更0.26%)，而且復議機關的維持率從2014年到2020年總體趨勢一直在下降。(1)2014年59.73%，2015年54.59%，2016年48.48%，2017年為50.89%，2018年維持率為50.8%，2019年復議的維持率為50.62%，2020年復議的維持率只有49.99%。說明共同被告制度確實取得了一定成效，但是這種末端解決問題的方式實際上對復議體制存在的本源問題解決力度是欠缺的，并且由于配套制度的不到位產生了很多新問題。

(一)對“雙被告”制度的理解

依據2018年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《適用解釋》)的規(guī)定，結合行政訴訟法第26條，(2)其中規(guī)定“復議機關改變原行政行為”是指復議機關改變原行政行為的處理結果，復議機關僅改變原行政行為所認定的主要事實和證據、改變原行政行為所適用的規(guī)范依據，但未改變原行政行為處理結果的，視為復議機關維持原行政行為。復議的維持存在著兩種情況：一種是狹義的維持，即復議機關維持原行政決定的事實、法律依據和內容；第二種是廣義的維持，包括駁回復議申請或者改變原行政行為所認定的主要事實、證據、適用的依據，但原行政行為處理結果并未改變的。[2]

共同被告制度即“雙被告”制度屬于中國特色，復議機關作為被告無疑是在將復議機關的“司法性”向“行政性”轉變，既是糾紛的解決者，又可能成為被審判者，這種雙重使命很容易讓復議機關陷入困境。[3]從理論角度來看，原行政機關和復議機關所做的兩個行政行為并非是“同一行政行為”，因此很難將其劃歸于必要的共同訴訟或者普通共同訴訟，這既有違背行政訴訟法對共同被告的法理定位之嫌，也違背了行政程序法“先取證、后裁決”的原則，可能助長復議機關的投機取向。[4]還有學者認為復議決定的法理基礎是裁判原理，只是認同了原行政行為的合法性，沒有提出新的獨立觀點意思，對申請人既定的權利義務沒有損害，不應該成為被告。[5]雖然雙被告制度面臨的質疑聲不斷，但是這一制度實施后取得的成效是顯著的，從司法部發(fā)布的統(tǒng)計數據顯示，2017年復議維持率50.89%，駁回率12，37%，復議機關單獨應訴數量1 477件，共同應訴案件4 601件；2018年行政復議維持率為50.8%，駁回率12.06%，復議機關單獨應訴數量1 440件，共同應訴案件5 454件；2019年復議維持率為50.62%，駁回率10.12%，行政機關單獨應訴的數量是24 923件，復議機關單獨應訴數量是1 694件，共同應訴的數量是5 410件；2020年復議維持率為49.99%，行政機關單獨應訴數量20 930件，復議機關單獨應訴數量為3 780件，共同應訴的數量是4 982件。從數據分析來看，“雙被告”制度實施后復議機關的維持率持續(xù)降低，同時，復議機關共同應訴的案件數量大于復議單獨應訴的數量，這也表明“雙被告”制度增加了復議機關的工作任務和成為被告的概率。

(二)“雙被告”制度中的舉證問題

“雙被告”制度在適用中必須要解決法庭上的舉證問題，以此明晰兩個主體的聯系與區(qū)別，澄清“‘雙被告’只是多了一個被告”的論斷。值得思考的是，2015年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(簡稱《適用若干問題解釋》)中曾對舉證問題有過明確的規(guī)定，(3)第9條規(guī)定，復議機關決定維持原行政行為的，人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議程序的合法性。作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。復議機關對復議程序的合法性承擔舉證責任。依據行政訴訟相關證據規(guī)定，被告對其所作的具體行政行為負有舉證責任，如果未能就被訴具體行政行為的合法性履行舉證責任，則可能面臨敗訴的結果。其中舉證包括四個方面：有關被告職權依據的證據材料；有關被訴具體行政行為程序方面的證據材料；有關被訴具體行政行為所認定事實的證據材料；有關被訴具體行政行為所依據的法律規(guī)定。在復議機關做共同被告制度中，作出原行政行為的行政機關和復議機關共同承擔對原行政行為合法性的舉證責任，這一“共同”只是一個粗略的描述，特別在復議完全維持的情況下，雙方都掌握有相應的證據材料，具體誰來提供程序方面的材料，誰來提供事實認定的材料等問題均沒有細化，重復舉證沒有意義。但2018年《適用解釋》中并沒有沿用，可見原有的舉證規(guī)定出現了問題。從學理層面來看，《適用若干問題解釋》中規(guī)定的“共同舉證”意味著兩種情況：一是復議機關對原行政行為并沒有新的證據可以提交；二是復議機關掌握了新的證據。在第一種情況下復議機關沒有必要進行重復舉證，在第二種情況下復議機關的舉證意味著在行政行為結束后通過舉證不斷補強原行政行為，明顯違背了行政法先舉證后裁決的原則，此時復議申請人必須面對原行政機關和復議機關的強強聯手，這使得申請人很難不對復議的公正性存在質疑。在實際操作過程中，原行政機關和復議機關雖然歸類為共同被告，但是否能歸屬于同一訴訟客體是值得探討的。另外原規(guī)定中的“共同承擔舉證責任”的規(guī)定給復議機關帶來較大的壓力，我國復議機關的設置不同于英美國家，不存在獨立的機構設置，復議機關平時更多的是從事與其職權相關的其他行政工作，是一個一般行政機關，只有在承擔行政復議職責時才成為復議機關，對大部分復議機關來說，復議尚已捉襟見肘，還要時常作為被告參與訴訟更是力不從心，一旦參與訴訟，還需要承擔和原行政機關對等的甚至更大的舉證任務。如何在這種情況下更好地開展復議和應訴工作是復議機關和行政機關都不可回避的現實問題，在應訴中的舉證制度由于缺乏規(guī)定，更容易出現問題。

二、“雙被告”制度的現狀反思

對“雙被告”制度舉證問題由有明確規(guī)定到無規(guī)定，并不能說明舉證問題“不言而明”，相反由于制度中的相關措施并不明確，導致應訴中復議機關與原機關在舉證上存在著責任不清甚至相互推諉的情況，影響了“雙被告”制度的實施。

(一)理論層面

1.舉證責任分配不清

依據我國行政訴訟法第34條的規(guī)定，“被告對作出的行政行為負有舉證責任”，一般情況下由原行政機關承擔行政決定合法性的舉證責任，復議機關承擔復議程序合法性舉證責任。但是個別維持決定是復議機關更改了原行政決定認定的部分事實和依據，并沒有改變最終結果，此時原行政機關無法為修改后的內容舉證，復議機關也不能僅僅針對程序合法性進行舉證，此時如何舉證沒有明確的規(guī)定。

復議機關的審查依據來源于原行政機關提供的書面答復以及當初作出具體行政行為的證據、依據及其他有關材料。由此看來，原行政機關是掌握“一手資料”的一方，由原行政機關舉證看似更為合適，但是如果復議機關對原行政機關的行政行為既作出了實質性審查，也進行了程序性審查，那么復議機關應該也可以獨立完成舉證任務，因此完全由復議機關舉證也是可行的。這種規(guī)定的模糊既不利于雙方履行舉證責任，也不利于法院進行審理。

在“雙被告”制度下，原行政機關和復議機關的舉證責任沒有明確劃分，很可能出現架空某一方的情況。例如，在德州納普森經貿有限公司訴被告德州市住建局、共同被告德州市人民政府行政登記、行政復議案中，(4)(2016)魯1403行初15號。被告德州市住建局對作出行政行為的程序、依據進行了舉證。被告德州市政府在舉證中辯稱，原行政決定認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法。從原行政機關和復議機關的舉證內容來看，復議機關幾乎是重復了原行政機關的舉證，二者沒有明顯差異。換句話說，復議機關可能只需要一句“與第一被告的意見一致或者同意第一被告的舉證”就可以完成全部應訴任務。[1]

2.舉證后效力不明

按照行政訴訟法的規(guī)定，行政機關在作出行政決定之后不能再進行證據的收集和調取，那么在“雙被告”制度中，一旦敗訴，復議機關和原行政機關均要承擔相應的后果。因此復議機關應有所作為，共同舉證，爭取勝訴。從行政行為作出的先后順序進行分析，行政復議機關的支持屬于一種認可程度上的補強，在行政訴訟中并不能作為同一主體，因此可能會出現兩個機關舉證不一致的情況。此時可能出現三個問題：一是原行政機關不在法院的規(guī)定期限內舉證，此時按照行政訴訟法的規(guī)定應視為原行政行為沒有相應證據，此時復議機關進行舉證可否替代原行政機關的舉證；二是原行政機關出現了舉證不力或者瑕疵的情況時，復議機關可否對原行政機關的舉證進行補強，此時法院應該采用哪個主體的舉證；三是復議機關對原行政機關舉證有不同意見時，能否重新舉證。

復議機關和原行政機關成為共同被告，在訴訟中應相互配合，但是實踐中也出現過雖然復議機關維持了原行政機關的決定，但是舉證上出現了復議機關與原行政機關意見不同的情況，此時涉及一個舉證效力高低以及復議機關的證據是否能覆蓋原行政機關的舉證，法院應該如何采信的問題?？赡軙霈F以下情況：一是對原行政機關來說，自身本來就屬于下級機關，舉證沒有上級機關的權威，加上受制于行政等級制度，舉證會缺乏積極性；二是原行政機關依賴于復議機關舉證，就算意見不統(tǒng)一，為了避免麻煩，也表示認同；三是復議機關作為上級機關將舉證的任務全權交給原行政機關處理，自己只是單純地形式上參與，實質上不理。無論上述哪種情況都有違共同舉證的初衷。有學者認為復議機關屬于原行政機關的上級機關，當兩者意見不統(tǒng)一時，應該以復議機關意見為準，但是此種做法有違背證據的客觀性原則的嫌疑，證據是否被采納應從證據本身的證明能力進行考量，行政機關的上下級關系不應在考慮之列。

3.舉證責任后果不清

舉證責任和舉證行為是兩個不同的概念，舉證是當事人向法院提交證據證明自己的主張，而舉證責任是一種法律直接規(guī)定的與不利的法律后果相聯系的法定義務，其意義在于舉證不能的情況下，由何者承擔不利的法律后果。[6]行政行為的事實根據和法律依據缺乏或不足，被告因此承擔敗訴責任，是舉證責任的本質。[7]既然是舉證責任，就要承擔舉證不能所帶來的不利法律后果，包括行政訴訟敗訴后可能帶來的行政賠償或補償問題。例如，在以單純原行政機關為被告的行政訴訟中，如果法院宣布原行政行為在法律上無效，應當責令作出行政行為的原行政機關采取補救措施，給原告造成損失的，被告應承擔賠償責任。但是在“雙被告”情況下，法院如果認定行政決定存在違法，實質是對原行政機關和復議機關的雙重否定，此時無論原行政機關和復議機關在訴訟中如何舉證，都應該共同承擔被訴的后果。依據復議法第29條的規(guī)定，申請人在申請行政復議時可以同時提出行政賠償請求，復議機關對符合國家賠償法的規(guī)定，應當給予賠償的，在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法時，應當同時決定對被申請人依法給予賠償。敗訴后責任不明晰也是共同被告制度推進中存在問題的原因之一。但是，在“雙被告”制度下如何認定賠償主體，以及如何分擔賠償比例問題并沒有規(guī)定。

(二)實務層面

1.復議機關不作為或者維持情況可能增多

從成為被告的概率來看，依據行政訴訟法的規(guī)定，復議機關如果作了維持或者改變決定，將百分之百成為被告。但是，在復議機關不作為的情況下，如果相對人起訴復議機關，依據行政訴訟法第72條，法院會判決復議機關在一定期限內履行職責，從時效性的角度來看，相對人與其等待復議機關作出決定，不如直接起訴原行政機關更為快捷，如果法院判決行政決定違法或者無效，糾紛就得到了解決。[2]如此一來，復議機關在不作為的情況下可能不會成為被告，也免去了舉證的責任，對復議機關來說是劃算的一個選擇。因此在“雙被告”制度下復議機關有可能選擇不作為來逃避成為被告。

從舉證的角度來看，復議機關作出維持決定不可避免地會成為被告，但是相比改變行政決定或者最終維持但是改變內容的復議決定，復議機關可能更偏向于結果維持原決定或者完全維持原行政決定，因為一旦復議機關作出改變部分內容的決定，就面臨著法院可能要求復議機關承擔改變部分的舉證責任，但是在完全維持的情況下就可以由原行政機關承擔舉證責任，復議機關僅需要承擔復議程序是否合法的舉證責任，維持復議結果相比改變結果也只需要對改變部分舉證，減輕了復議機關的舉證責任，也減輕了復議機關的責任。依據2020年司法部發(fā)布的2019年統(tǒng)計數據來看，行政復議的維持數量是93 570件，維持率50.62%，過高的復議維持率會導致復議制度公信力下降，參考上述多方面因素，如此高的維持率也并非無因可循。

2.復議駁回的情況可能被濫用

依據《適用解釋》第133條(5)第133條規(guī)定，行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復議機關決定維持原行政行為”，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。的規(guī)定，復議機關以復議申請不符合受理條件為由駁回的情形不屬于復議機關決定維持原行政行為。在這種情況下，復議機關不會成為共同被告，是否符合受理條件的判斷在《行政復議法實施條例》第28條(6)第28條規(guī)定，行政復議申請符合下列規(guī)定的，應當予以受理：(一)有明確的申請人和符合規(guī)定的被申請人；(二)申請人與具體行政行為有利害關系；(三)有具體的行政復議請求和理由；(四)在法定申請期限內提出；(五)屬于行政復議法規(guī)定的行政復議范圍；(六)屬于收到行政復議申請的行政復議機構的職責范圍；(七)其他行政復議機關尚未受理同一行政復議申請，人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟。中進行了規(guī)定，但是其中一些規(guī)定仍然有裁量過大的嫌疑。例如第2款“申請人與具體行政行為有利害關系”時才能受理。此處“利害關系”的界定就由復議機關來決斷，復議機關很可能為了避免成為被告而縮小利害關系界定的邊界。例如在2016年何金素訴浙江省舟山市人民政府、舟山市定海區(qū)人民政府一案中，(7)(2016)最高法行申2688號。舟山市人民政府以定海區(qū)人民政府頒發(fā)的《集體土地所有證》與何金素無利害關系為由駁回了何金素的復議申請〔即(2015)17號復議決定〕，法院認為這一行為屬于不符合復議申請條件，從而在程序性上進行了駁回，不屬于維持原行政決定，沒有支持何金素將舟山市人民政府和定海區(qū)人民政府列為共同被告的請求。但是在何金素看來，頒發(fā)《集體土地所有證》涉及的主體雖然不是何金素而是他的鄰居，但是二人因土地問題已經產生鄰里糾紛，存在利害關系。由此看來，復議機關可能運用“申請不符合受理條件”這一規(guī)定規(guī)避成為共同被告。

3.共同舉證對行政相對人存在不公

復議機關成為被告一方面可以是申請人的要求，另一方面也有法院的追加和要求，部分當事人可能考慮到訴訟對等性的問題不愿意將兩個機關列為共同被告，但是依據《適用解釋》第134條的規(guī)定，(8)第134條規(guī)定，原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的，人民法院應當告知原告追加被告，原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。實際是強制性地要求相對人將復議機關列為共同被告。實務中可能出現復議機關通過修改原部分行政決定的內容而不改變最終結果使得原行政決定更具有合法性，此時如果僅有原行政機關一個被告，顯然會出現被告舉證不利的情況，相對人的勝訴率會更高，而復議機關的加入對修改后的內容進行補強舉證，無疑加大了被告的舉證優(yōu)勢，相對人會面臨更大的壓力。原本在現階段行政機關內部的制約監(jiān)督機制不健全的情況下，以復議機關為被告有助于貫徹“誰行為、誰為被告”的原則，強化復議機關的責任心，[8]一旦變成了“官官相護”“強強聯合”，復議機關的職能就無從談起了。

三、“雙被告”中舉證制度的完善

“雙被告”制度中的舉證制度因為其模糊性而受到詬病，復議機關作為原行政機關的上級機關，其意見應更具權威性，法院和相對人也更傾向于采納復議機關的舉證，在這種情況下，可能會降低原行政機關舉證責任，也會加大復議機關的舉證責任和舉證壓力，但是新的行政訴訟法已經出臺，現在能做的就是彌補可能存在的漏洞，不斷優(yōu)化完善行政復議制度，推進行政復議體制改革。

(一)明確雙方的舉證內容

現有規(guī)定原行政機關和復議機關的舉證如何分配、誰來承擔舉證責任等問題規(guī)定模糊，建議進行明細化的規(guī)定，分情況劃定舉證內容。

1.復議機關未改變原行政行為內容

復議機關對原行政機關作出行政行為的事實、依據以及最后的結果的支持，是最為典型的維持原行政決定。從規(guī)定中可以看到幾點：一是依據行政復議法的規(guī)定，維持決定的作出需要經復議機關負責人同意或者復議機關集體討論通過；二是維持決定的作出需要對原行政行為的合法性進行實質審查，對事實情況、證據情況、法律依據、程序以及內容作出審查，對這些內容的審查是作出復議決定的核心內容。維持決定的作出，需要對維持決定是否按照規(guī)定作出進行舉證，并不能以一句“程序合法”帶過。應提供兩方面證據：一是復議程序是否合法規(guī)范，包括對復議申請的受理情況、對原行政機關復議材料的審查程序、審查人員是否合法等；二是通過對原行政行為進行實質性的審查，佐證復議維持程序的合法性。復議機關主要是書面審查原行政機關提交的相應材料作出決定，也就是在原證據基礎上的二次審查，在這種情況下復議機關只需要對復議的程序合法性進行舉證，不需要承擔作出行政行為的依據的舉證責任。原行政機關應該對行政行為合法性進行舉證。這種分配避免復議機關在舉證中“喧賓奪主”，也能減輕復議機關的應訴壓力。例如，在上海曉萍酒業(yè)銷售有限公司與上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局、上海市浦東新區(qū)人民政府一案中，(9)(2019)滬0115行初245號復議機關對原行政決定作出了維持決定，被告浦東市監(jiān)局向法院提供了作出被訴具體行政行為的證據、依據：被告浦東新區(qū)政府向法院提交了證明復議程序合法性的證據、依據，后原告只對市場監(jiān)督管理局提交的證據的合法性和真實性提出了質疑，沒有對被告浦東新區(qū)政府提供的法律依據及證據提出異議。

2.復議機關部分改變原行政決定內容

復議機關變更后，對相對人產生效力的是復議機關的行政決定，此時原行政機關只能對復議機關沒有改變的部分進行舉證，并不能對修改后的內容進行舉證，復議機關應對更改后的行政行為合法性以及復議程序的合法性進行舉證。在石嘴山市民辦育英實驗中學訴石嘴山市教育體育局一案中，(10)(2016)寧行申50號石嘴山市民辦育英實驗中學曾向寧夏回族自治區(qū)教育廳申請復議，寧夏回族自治區(qū)教育廳在寧教函[2014]23號《行政復議決定書》中決定維持被訴人“關于取消石嘴山市民辦育英實驗中學辦學資格的決定”，但是從鼓勵支持民辦教育發(fā)展的角度出發(fā)，給予申請人半年的整改期限，在達到整改要求后，由申請人按照相關法定程序申請辦學許可證。本案中的復議機關的“維持”只是改變了原行政決定的部分事實情況，增加了“整改后重新申請辦學資格”的決定，原行政決定的結果并未發(fā)生變化，應屬于維持原行政決定，原行政機關和復議機關應當作為共同被告。復議機關在改變原行政決定的部分事實和依據的情況下，原行政機關不再為改變行為承擔責任，轉而由復議機關承擔主要舉證責任。

3.復議機關駁回的情況

《適用解釋》沒有明確指出駁回復議申請和復議請求的區(qū)別，在實踐操作中卻應該區(qū)別對待，駁回復議申請屬于程序上的審查，駁回復議請求是對復議請求合法性的否定。[9]行政復議申請權具有基礎性與前提性，是一種“門檻”權，而行政復議請求權則更多的是屬于實體權利的范疇。[10]駁回復議請求屬于對實質性的審查，復議機關雖沒有增加新的權利和義務，但是認可原行政機關的職責認定和職責履行情況，此種情況是依據行政不作為的理由不成立而作出的實體處理行為，是在實體上進行的駁回，屬于維持原行政決定的一種。[11]原行政機關需要證明自己沒有相應法定職責或者已履行法定職責，復議機關需要對審查原行政機關履行職責情況和復議審查的程序合法性進行舉證，雙方都需要舉證，都應對自己的舉證接受法院和原告的質證。

(二)明確舉證責任，承擔敗訴風險

依據國家賠償法的規(guī)定，行政機關及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該行政機關為賠償義務機關。舉證責任對應著相應的敗訴風險。在“雙被告”制度下，應明確舉證責任，由承擔舉證責任的機關承擔敗訴風險。在“雙被告”制度下，一旦行政機關敗訴，涉及后續(xù)賠償問題，復議機關并不能置身事外。

依據我國復議不停止執(zhí)行的原則，如果復議機關完全維持原行政機關作出的決定，對申請人的損失情況并沒有加重，賠償義務機關還是原行政機關；如果復議機關只是維持了原行政決定的結果，但其對內容的改變也影響了相對人的合法權益，造成了損失，那么復議機關應承擔部分賠償責任。例如上文中提到的石嘴山市民辦育英實驗中學訴石嘴山市教育體育局一案，復議機關雖然維持了“關于取消石嘴山市民辦育英實驗中學辦學資格”的決定，但是增加了要求行政相對人在半年內進行整改的要求，這一決定實際是增加了相對人的義務，如果后續(xù)帶來損失，復議機關應承擔賠償責任。共同承擔敗訴后果，有利于進一步提高復議機關的責任意識，避免復議機關只是形式上參與訴訟，實質不承擔責任的做法。

四、結語

復議機關在作共同被告時，不僅僅是一個行政決定的審核者，也是行政決定的作出者，“雙被告”制度設置的初衷是為了解決目前復議維持率高、糾錯率低的問題，也是為了從制度上促使復議機關發(fā)揮監(jiān)督下級機關的行政行為、救濟公民權利的作用。[12]但是，“雙被告”制度本身仍然存在很多不完善之處，這使得該制度無法達到其初衷，其中共同舉證所帶來的爭議就是亟待解決的重要問題之一。在復議機關作為共同被告的行政訴訟中，原行政機關和復議機關如何分配舉證責任、履行舉證行為、承擔舉證后果等問題是決定行政訴訟最終結果的重要因素，因此，“雙被告”制度中的舉證制度如若得到進一步規(guī)范，將使“雙被告”制度得到更好的推行。