陳 浩

(山東省高級人民法院 民事審判第一庭，山東 濟南 250101)

中共中央、國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等新時期黨和政府指導“三農”工作的綱要性文件，為我國新時期農村土地改革高屋建瓴地指明了基本思路，其中關于架構宅基地所有權、資格權、使用權三權分置模式，以穩(wěn)固宅基地集體所有權為前提，以保障農民宅基地及地上農房資格權為基礎，穩(wěn)步、適度放活宅基地和農民房屋使用權，為我國宅基地制度革新指明了方向，而作為我國獨具特色的一項用益物權制度，對其進行變革必將影響到我國農村的基本社會結構，甚至波及我國在社會主義初級階段的基本經濟制度，盤根錯節(jié)，可謂“牽一發(fā)而動全身”。其中，宅基地使用權流轉是我國宅基地制度改革核心內容，其對于土地資源的合理配置、農民產權的全面保護、物權利益的平等實現都有著重要意義。進行我國宅基地制度改革，首先需要考察宅基地使用權流轉的現實與法理邏輯。

一、宅基地使用權限制流轉的歷史演變

自新中國成立以來，我國農村宅基地制度歷經了多次變革。宅基地所有權經歷了從農民個人私有到農村集體所有，從允許流轉到禁止流轉的變化；宅基地使用權經歷了從自由流轉到限制流轉的變化；地上農房也經歷了從自由流轉到限定流轉的變化。這些歷史性的變化，逐步發(fā)展并最終演化成為我國當前的宅基地使用權制度。

(一)宅基地使用權自由流轉時期

該階段自1949年10月1日新中國成立后到1956年6月30日《高級農業(yè)生產合作社示范章程》頒布前。在這一階段，我國初步創(chuàng)設了宅基地所有權，農民在對宅基地享有所有權的前提下，亦當然地享有使用權。

1949年9月29日《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第3條規(guī)定，廢除封建、半封建的土地所有制，建立農民個人土地所有制。新中國成立后，在這一綱領性文件的指導下，黨和政府在農村開展了土改運動。[1]1950年6月28日《土地改革法》以基本法的形式確立了農民對宅基地及其地上農房的所有權。該法開宗明義，于第1條規(guī)定廢除地主階級土地所有制，建立農民個人土地所有制。根據上述綱領性文件以及法律規(guī)定，農民對宅基地不僅享有所有權，還享有使用權、繼承權，并且在宅基地之上為農民設定了包括生產、經營、出售、互易、出租等在內的諸多權利。

(二)宅基地使用權限制流轉時期

該階段自1956年6月30日《高級農業(yè)生產合作社示范章程》頒布后到2013年11月12日《黨的十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》頒布前。在該階段，宅基地使用權制度建立，但因宅基地所有權已變歸農民集體所有，農民所享有的宅基地使用權受到了嚴格的限制，并且這種限制與宅基地使用權制度的演進相生相伴。

1.宅基地使用權流轉的條件受限。1956年6月30日《高級農業(yè)生產合作社示范章程》第13條規(guī)定，農民在加入農業(yè)生產合作社后，須將個人所有的土地、農業(yè)生產工具等生產資料交由農業(yè)生產合作社，由農業(yè)生產合作社集體行使所有權。這標志著我國對生產資料型土地國有化改造的開端，而作為改造的附帶結果，作為生活資料型土地的宅基地也逐步被改造。

1962年9月27日《農村人民公社工作條例(修正草案)》第21條規(guī)定，宅基地所有權由生產隊享有，社員不得出租或出售。1963年3月20日《中共中央關于各地對社員宅基地問題作出一些補充規(guī)定的通知》亦指出，宅基地所有權雖交由生產隊集體行使，但宅基地仍由社員長期使用，且社員對宅基地上的農房享有所有權，有權出租或出售，但在出售后，農房所占用范圍內的宅基地使用權應一并轉移至買受人名下。

按照上述規(guī)定，宅基地的所有人與實際使用人相分離，宅基地所有權由農民個人私有變更為農村集體所有，且禁止出售、出租，農民所享有的僅僅是宅基地上的使用權，故由宅基地所有權人變更為使用權人。同時，不限定地上農房的出售、出租，但出售后宅基地使用權應予一并轉讓。宅基地所有權與使用權相分離，農民不再享有所有權，這樣宅基地作為農民合法財產的基礎在一定程度上喪失，故對其繼承必然受限。至此，宅基地歸屬農村集體經濟組織，經農民申請后無償分配，并由農民長期占有使用，流轉受到一定條件限制的宅基地制度初步形成。[2]在這一階段，宅基地使用權流轉受限具體體現在流轉條件上，即不能單獨流轉，宅基地使用權隨地上農房的出售而一并轉讓，系農房出售的附帶結果。

2.宅基地使用權流轉的程序受限。1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》第15條第1款規(guī)定，宅基地使用權因地上農房出售而發(fā)生轉讓的，應參照本條例第14條規(guī)定，辦理相應的手續(xù)，即履行下列程序：(1)向生產隊提出用地申請；(2)經社員大會集體討論研究；(3)由生產大隊統(tǒng)一審核；(4)交公社管理委員會集中審批；(5)頒發(fā)宅基地使用權證書。按照上述行政法規(guī)規(guī)定，宅基地使用權的流轉不僅依賴于農房買賣這一條件，在辦理轉讓手續(xù)上還要受到具體程序的限定。[3]同時，根據第2款規(guī)定，宅基地原使用權人將宅基地上農房出售或出租后，將喪失再次申請宅基地的可能。

1982年12月4日施行的《憲法》以國家根本大法的形式重申了“宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”，隨后1986年6月25日《土地管理法》以法律形式替代了作為行政規(guī)章的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》。根據該法第10條、第38條第3款規(guī)定，土地使用權依法發(fā)生變更的，應及時辦理變更登記，宅基地原使用權人在出售、出租宅基地上農房后，再次申請宅基地不應獲批。即對于宅基地使用權流轉程序的限定，已由行政法規(guī)上升到了法律的層面。

3.宅基地使用權流轉的身份受限。1998年修訂后的《土地管理法》刪除了1986年《土地管理法》中關于城鎮(zhèn)居民可以使用集體土地建造住宅的規(guī)定，并通過第43條增加了農民可在依法履行審批手續(xù)后使用本集體經濟組織所有的集體土地建造農房的內容。該條規(guī)定的立法釋義是，農民建造農房應當使用本集體經濟組織所有的土地；城鎮(zhèn)居民不得到農村申請使用農民集體所有土地建造住宅。[4]全國人大常委會于2004年再次修訂的《土地管理法》亦賡續(xù)了該項規(guī)定，但仍是限定宅基地使用權的申請主體，對城鎮(zhèn)居民通過受讓方式能否取得宅基地未作出規(guī)定。1999年5月6日《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第2條規(guī)定(1)該條規(guī)定的主要內容為：加強對農民集體土地的轉讓管理，嚴禁非法占用農民集體土地進行房地產開發(fā)。農民集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業(yè)建設；對符合規(guī)劃并依法取得建設用地使用權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，因發(fā)生破產、兼并等致使土地使用權必須轉移的，應當嚴格依法辦理審批手續(xù)。農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產證。在延續(xù)我國宅基地制度的前提下，將宅基地使用權的受讓人限定為本集體經濟組織成員，宅基地上農房亦僅能在本集體經濟組織內部成員間轉讓。2004年10月21日《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》重審，禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地。

4.宅基地使用權流轉的內容受限。(1)權能受限。2007年3月16日《物權法》第117條規(guī)定，用益物權人享有占有、使用、收益三項基本權能，但根據該法第152條規(guī)定，宅基地使用權人對宅基地卻僅享有兩項基本權能——占有和使用，且突出表現在利用該土地建造農房。即《物權法》雖從立法層面明確宅基地使用權是用益物權中的一項獨立權利，但在對該項權利的法律地位、基本內涵進行界定的同時，又通過限縮解釋的方式對該權利的權屬功能作出限定，并未包括用益物權一般規(guī)定中的“收益”權能。(2)類型受限?！段餀喾ā返?53條在從立法上明確宅基地使用權是我國一項獨立用益物權的同時，對該權利的取得與流轉卻以準用性規(guī)定的立法例，交由《土地管理法》等法律、行政法規(guī)以及國家土地政策加以規(guī)范，即將《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》等國家土地管理政策法律化。根據1995年6月30日《擔保法》第37條規(guī)定，包含宅基地使用權在內的農村集體土地使用權，屬于禁止抵押物。根據1998年修訂的《土地管理法》第63條規(guī)定，嚴禁以出售、出租等方式在農村集體土地上進行非農建設。上述法律規(guī)定對包括“抵押”“出讓”“轉讓”“出租”等在內的宅基地使用權流轉的類型一一進行了限定。(3)用途受限。上述《土地管理法》對宅基地使用權流轉后的用途作出了限定，在基本為解決農民居住所需的情況下，禁止宅基地用于非農建設。

至此，對于宅基地使用權流轉的限定，國家法律、行政法規(guī)、土地管理政策儼然實現了立體式、全方位的覆蓋，宅基地使用權幾乎成為農民無財產性的“死產”。[5]

二、宅基地使用權限制流轉的依據辨析

(一)法理依據

宅基地使用權限定流轉，即禁止或者限制宅基地使用權通過轉讓、繼承及其他形式進行流轉。持該觀點的學者以王利明、孟勤國等教授為代表。如孟勤國教授認為，在我國現階段和今后相當長的時期內，禁止宅基地使用權流轉都是符合我國農村集體利益及農民個人利益的。[6]

宅基地使用權限制流轉的主要理由包括：1.宅基地使用權具備身份屬性。宅基地使用權雖然是我國農村村民的一項財產權利，但對其并不適宜自由轉讓，因為其與農村集體經濟組織的成員權相生相成，具備一定的身份屬性，不論是通過分配原始取得宅基地，還是通過轉讓繼受取得宅基地，該權利的主體均受身份屬性的限定，故宅基地使用權僅可在同一集體經濟組織內部成員之間實現流轉。2.宅基地使用權具備福利屬性。宅基地使用權的福利屬性突出表現在農村集體經濟組織成員可在其擁有的宅基地上建造農房，以滿足其“居者有其屋”的生存需求，該權利是農民生活保障之基、安身立命之本。在我國農村社會保障體系尚未建立健全的現實情況下，無限制地開放農村宅基地市場體現的是社會強勢群體的利益訴求，并不能代表廣大農民群眾的個人利益和農村集體利益。3.宅基地使用權具備無償屬性。宅基地雖系農村村民所享有的一項土地資源，但其并不具備商品化的基本屬性，農民往往依申請通過無償分配的方式取得該土地，宅基地使用權所具備的無償屬性必然要求不得開放農村宅基地市場，并限定宅基地使用權交易，否則必然擾亂我國農村的集體建設用地市場，甚至沖擊我國社會主義市場經濟體制。4.宅基地使用權具備法定屬性。按照物權法定主義，嚴禁個人及組織僭越法定的物權內容界限，改變法律明文規(guī)定的物權內容，即物權內容法定。[7]對于宅基地使用權流轉的規(guī)范，《物權法》采用的是“準用性規(guī)則”，而《土地管理法》第63條規(guī)定，禁止以出讓、轉讓、出租等方式在宅基地上進行非農建設；《擔保法》第37條規(guī)定，宅基地使用權屬于禁止抵押物。據此，對于我國宅基地使用權能否自由流轉的問題，在立法上不僅缺乏依據，更是存有阻礙。

(二)立法依據

首先，宅基地使用權轉讓層面?！段餀喾ā冯m明確宅基地使用權是用益物權中的一項獨立權利，并對該項權利的法律地位、權能內涵進行了界定，但對宅基地使用權的取得與流轉卻以準用性規(guī)定的立法例，而《土地管理法》第62條規(guī)定的“一戶一宅”原則，第63條規(guī)定的不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設，以及《擔保法》第37條規(guī)定的宅基地不得抵押。這三條法律規(guī)定被學界和司法實務界公認為是我國當前在立法上禁止宅基地使用權轉讓的核心依據。

其次，宅基地使用權繼承層面?！稇椃ā返?0條第1款在規(guī)定宅基地所有權歸屬農民集體所有的同時，第13條第2款又規(guī)定保護公民合法私有財產繼承權，但對于宅基地使用權能否繼承，《憲法》并未作出明確規(guī)定?！独^承法》第3條在對遺產內涵進行概括的同時，又通過列舉方式對遺產的范圍進行了界定。按此規(guī)定，農民在宅基地上合法建造的農房屬于遺產的范圍，可以由繼承人繼承；但對于宅基地使用權是否屬于遺產范圍、以及能否繼承的問題，《繼承法》未作出明確規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā纷鳛槲覈{整土地管理法律關系的專門性法律，其第62條將宅基地使用權的申請主體限定為本集體經濟組織內部成員，包含城鎮(zhèn)居民在內的非本集體經濟組織成員不能依申請取得宅基地使用權。由此可見，《土地管理法》對宅基地使用權的繼承問題未予規(guī)定，但與之形成鮮明對比的是，《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第48條第5款規(guī)定，城鎮(zhèn)國有土地使用權可以繼承?！段餀喾ā冯m明確宅基地使用權是我國用益物權中的一項獨立權利，但在通過第146、147條對建設用地使用權中“房隨地走、地隨房走”等房地一體原則予以強調的同時，對宅基地使用權能否繼承的問題未作具體規(guī)定。

對于宅基地使用權能否流轉的問題，我國當前立法之所以采取回避態(tài)度，或許主要基于以下兩點考慮。一是宅基地使用權所具備的社會福利屬性與農村土地資源有限性之間存在沖突，農村土地資源日益消耗與農村人口不斷增長之間存在矛盾。如果從立法層面明確農村宅基地使用權可以繼承，特別是在我國全面放開“二胎”政策的時代背景下，必然加重農村地區(qū)人地關系緊張的局面。二是《土地管理法》第62條明文規(guī)定了“一戶一宅”原則，假若立法明確其可繼承，事實上將造成“一戶N宅”的局面，導致法律體系內部的自相矛盾。[8]

(三)政策依據

首先，宅基地使用權轉讓層面。1999年5月6日《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，以及2004年10月21日《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》均對嚴禁城鎮(zhèn)居民購買農村宅基地作出明確規(guī)定。2004年12月2日《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》在落實國務院上述文件精神的基礎上，進一步明確，宅基地使用權轉讓中的買受人須為農房所在地的集體經濟組織成員。2007年6月18日《國家建設部關于購買新建商品房的風險提示》規(guī)定，城鎮(zhèn)居民不得受讓集體土地上建造的農房及其附屬物，法律法規(guī)明令禁止在集體土地上開發(fā)房地產、建造住宅，明令禁止向非本集體經濟組織內部成員出賣在集體土地上建造的農房。2007年12月30日《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規(guī)定，嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，違反土地總體利用規(guī)劃和不依法經過批準改變土地用途都是違法行為，嚴禁任何單位和個人通過非法占有、租賃農村集體土地的方式變相開發(fā)房地產。[9]

其次，宅基地使用權繼承層面。1982年以后，雖然我國宅基地使用權制度逐步邁入法制化軌道，但法律、行政法規(guī)對宅基地的繼承問題卻采取回避態(tài)度。但與之形成鮮明對比的是，國家土地政策借助其所具備的靈活、及時等方面的優(yōu)勢，對宅基地繼承問題顯現出了較為鮮明的態(tài)度。1995年3月11日，原國家土地管理局修訂后的《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第49條規(guī)定，對于通過繼承農房方式占有宅基地的，可以設定集體建設用地使用權。2011年4月25日，原國土資源部、財政部、農業(yè)部聯合下發(fā)的《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》第6條規(guī)定，從操作層面對該類型下集體建設用地使用權設定的范圍、條件、方式等進行了細化。其中，該權利設定的范圍為：本集體經濟組織內部成員、其他集體經濟組織成員和城鎮(zhèn)居民，特別需要強調的是包括城鎮(zhèn)居民，集體建設用地使用權設定的范圍被擴大。該權利設定的條件為：因繼承農房占用宅基地。該權利設定的方式為：辦理集體建設用地使用權登記手續(xù)，核發(fā)《集體土地使用權證書》，同時在證書中注明該權利的取得方式，即通過繼承農房所取得。以上國家土地政策，通過確權發(fā)證的形式確認宅基地使用權可被繼承。

(四)對宅基地使用權限制流轉立法和政策依據的評價

通過對以上法律、行政法規(guī)及國家土地政策的分析，我們可以得出這樣的結論：即我國目前的宅基地使用權立法，形式上存在著雜亂無序、層級不一等問題，內容上存在著缺位空白、效力模糊等問題，立法對宅基地使用權單獨流轉以及受讓方的主體資格、審批程序等方面存在限制。但通過分析我國現行的農村土地政策可知，農村宅基地使用權亦非一概禁止轉讓，只是嚴禁城鎮(zhèn)居民和本集體經濟組織之外的人受讓宅基地上的農房。從宅基地使用權繼承角度分析，我國《繼承法》規(guī)定農房系被繼承人所有的合法財產，應當被繼承；但對于宅基地使用權能否繼承的問題，《物權法》和《土地管理法》均未涉及，如按照宅基地所有權的屬性分析，因其屬于集體所有財產顯然不應具備繼承性，這就導致了兩類法律規(guī)定、兩種制度安排在下列方面所存在的矛盾和沖突。[10]

1.在權屬功能上與物權平等保護的精神相矛盾。物權平等保護是我國《物權法》的基本原則，雖然我國從立法層面將宅基地使用權明確為一項獨立的用益物權，但并未賦予其完整的權屬功能，未明確其具有收益權等權屬功能。同時，雖然《物權法》采用了準用性規(guī)范的立法例，但《土地管理法》又對宅基地使用權的流轉作出了重重限制。宅基地使用權不能自由流轉，這顯然與用益物權的權屬功能相矛盾，亦背離了用益物權的權利屬性。[11]相對于所有權“定分止爭”的核心功用，用益物權設定的目的即在于“物盡其用”，這就必須賦予該類用益物權完整的權能，尤其是收益權和處分權這兩項基本權屬功能。

2.在權能分配上與房地一體原則相矛盾。我國法律并未禁止農民出售宅基地上的農房，只是規(guī)定在出售后，農民不得再申請新的宅基地?！秶临Y源部關于加強農村宅基地管理的意見》也只是通過禁止向城鎮(zhèn)居民頒發(fā)《土地使用權證書》，達到禁止農民將宅基地使用權轉讓給城鎮(zhèn)居民的目的。因此不難發(fā)現，立法存在明顯矛盾之處，即保障農民對宅基地上農房享有所有權與限定宅基地使用權轉讓之間的矛盾，這從根本上否定了我國《物權法》所確立的“房地一體”原則。從宅基地使用權的繼承層面分析，宅基地與地上農房不可分割，無論處分哪一個標的、哪一項權利，都必將涉及對另一標的和另一權利的處分。[12]

3.在權益保障上與宅基地制度的價值取向相矛盾。從《繼承法》看，宅基地上合法建造的農房屬于農民合法財產而被繼承；從《土地管理法》看，宅基地使用權人必須具備本集體經濟組織內部成員的身份，否則不具有通過繼承取得宅基地使用權的主體資格。[13]從我國宅基地使用權制度設計的初衷看，其根本目的在于保證農民的生存權，特別是滿足農民“居者有其屋”的居住權，其與農村土地承包經營權保證農民“耕者有其田”一道，奠定了我國農村土地制度的基石，如果允許宅基地使用權繼承，則有違宅基地制度設計的價值取向。

4.在權利設置上與農民群眾的實際需求相矛盾。宅基地使用權對農民的生存權，尤其是居住權予以保障，這是宅基地在歷史上傳統(tǒng)價值的體現，但如同我國在步入新時代后社會主要矛盾發(fā)生變化一樣，隨著我國農業(yè)生產結構的改變、農村社會經濟的發(fā)展、農戶生活方式的轉變，以及農民觀念意識的覺醒，農民對宅基地有了更高層次的需求，宅基地的巨大潛在價值日益凸顯。在現行的宅基地立法及國家土地政策的背景下，我國宅基地使用權的制度設計和價值目標已難以滿足廣大農民群眾新的正當、合理的需求，并且滯礙了農民通過轉讓其宅基地使用權以獲取相應對價、提高其生活質量的愿望。

三、宅基地使用權流轉開禁的正當性分析

開禁宅基地使用權流轉，即準許宅基地使用權通過轉讓、繼承及其他形式予以流轉，持該觀點的學者以韓世元、高富平等教授為代表。如高富平教授主張，禁止農民以出售、出租、抵押、出資等形式對宅基地使用權進行商品化運作，嚴重阻礙了我國城鎮(zhèn)化的進程，不符合社會主義市場經濟的基本要求，因此要面向廣大農民群眾開放宅基地使用權商品化運作的模式，并創(chuàng)設商業(yè)化利用的規(guī)則。[14]對比宅基地使用權流轉限制與開禁這兩種截然不同的觀點，可以看出，其爭論的焦點在于維護農村集體所有土地制度與保障農民土地權利之間的博弈。

(一)宅基地使用權流轉開禁的現實背景

1.黨和國家政策下開禁宅基地使用權流轉的現實背景?！饵h的十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》第21項指出，不斷完善我國農村地區(qū)的宅基地使用權制度，維護廣大農民群眾依法享有包括宅基地在內廣泛的土地權利，通過試點方式，探索推進以出售、出租、抵押、擔保等為主要內容的農房財產權多種實現形式，拓寬農民群眾的增收渠道。為落實黨中央的上述決策部署，進一步改革和完善我國農村土地制度，2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調整實施有關法律法規(guī)的決定》，在試點區(qū)域內對實施《土地管理法》《城市房地產管理法》中關于宅基地管理制度有關規(guī)定作出相應的調整。2016年11月4日《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》第10條指出，在堅守“四個底線”，即堅持土地公有制、守護耕地紅線、保障糧食安全、維護農民利益的基礎上，因地制宜、因時制宜，賦予廣大農民群眾包括土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等在內的更多財產權利。2018年1月2日《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》第9條第2項指出，在總結宅基地使用權制度改革試點地區(qū)成功經驗的基礎上，在保障農民宅基地及地上農房資格權的前提下，審慎、穩(wěn)妥、節(jié)制地開放宅基地及地上農房使用權。同時，堅守土地用途管制制度，嚴禁違規(guī)違法買賣宅基地，嚴禁在宅基地上建造私家別墅及會館。[15]

上述規(guī)定大多系黨中央、國務院以紅頭文件的形式發(fā)布，從文件的內容分析，體現了黨中央、國務院對宅基地使用權流轉問題的重新認識，即對宅基地使用權流轉政策進行調整，在限制與開禁之間尋求一個平衡點；從文件的性質分析，大多屬于黨和國家政策的范疇，在政策的指引下，在不斷總結試點地區(qū)經驗的基礎上，宅基地使用權流轉的限制必將得以調整，農民的財產權益亦必將更有保障，最終使我國的宅基地使用權制度在運行與變革中得以完善，以更好滿足新時代農村發(fā)展、農民生活的需要。

2.審判實踐下開禁宅基地使用權流轉的現實背景。為適應新的形勢發(fā)展要求，審判實踐對宅基地使用權流轉糾紛案件的審判尺度亦與時俱進地作出了適當調整。2016年11月30日《第八次全國法院民事商事審判工作會議(民事部分)紀要》第19條指出，針對宅基地制度改革試點地區(qū)，應結合當地實際，在黨和國家政策及相應文件的指導下，統(tǒng)籌當前立法與現行政策之間的關系，穩(wěn)妥處理因抵押、擔保、轉讓而發(fā)生的宅基地使用權糾紛。針對非試點地區(qū)，農民通過簽訂《房屋買賣合同》的方式將其宅基地上農房轉讓于非本集體經濟組織成員或組織的，人民法院應依法依規(guī)認定買賣合同無效。上述會議紀要以此類糾紛案件是否屬于宅基地制度改革試點區(qū)域作為認定轉讓合同效力的界限，通過這種較為靈活的方式，保證了國家司法政策與土地政策的統(tǒng)一性。

誠然，我國《物權法》未明確規(guī)定宅基地使用權是否可以流轉，而是規(guī)定依據現行法律和國家土地政策加以解決，主要考慮宅基地使用權是廣大農民群眾安身立命之本，從國家層面來看，開禁宅基地使用權流轉的時機亦不成熟，特別是受“一戶一宅”原則的影響，宅基地使用權的數目被加以限定，如準許宅基地使用權流轉，農民在失去宅基地及地上農房后，其生存權必將受到威脅，亦將影響農村社會穩(wěn)定的大局，故仍應按照《土地管理法》等現行法律的規(guī)定規(guī)范宅基地使用權流轉問題。[16]但，宅基地使用權能否流轉，關涉宅基地使用權人的權利邊界。在我國《物權法》明文規(guī)定宅基地使用權是一項獨立用益物權的情況下，宅基地使用權人應享有對宅基地的全部權屬功能，即占有、使用、收益。因此，對于我國《土地管理法》第62條規(guī)定的立法精神，不能簡單理解為禁止或者限定農民處分宅基地使用權，農民在依法取得宅基地使用權后，仍可以依法通過轉讓等方式流轉或者處分宅基地使用權，只是不得再向集體經濟組織申請宅基地。

(二)宅基地使用權流轉開禁的正當性分析

1.開禁宅基地使用權流轉有利于物權平等保護的實現。我國《物權法》第3條雖規(guī)定市場主體的法律地位一律平等，但在宅基地使用權與建設用地使用權兩種用益物權的權利設計和制度安排上，卻并未遵循平等保護的立法理念，因為前者與后者相比缺失了“流轉”這一權利實現的方式。同樣，我國《民法總則》第113條規(guī)定民事主體的財產權利受法律平等保護，《民法通則》第75條亦規(guī)定房屋系公民個人合法財產，但根據《土地管理法》及相關土地管理政策規(guī)定，宅基地使用權又不能由本集體經濟組織成員以外的人員獲得，在此權利設計和制度安排下，農民在向本集體經濟組織以外的成員處分農房時就會面臨法律上的困境，這與城鎮(zhèn)居民可以自由處分其房屋相比，法律對于農房產權的保護成為空中樓閣。

2.開禁宅基地使用權流轉有利于土地資源的優(yōu)化配置。黨的十八屆三中全會將市場在資源配置中的基礎性作用提高到了決定性作用的高度，從優(yōu)化資源配置的視角分析，開禁宅基地使用權流轉體現了市場在資源配置中所起到的決定性作用，有利于土地資源配置的優(yōu)化，有利于解決我國農村日益嚴重的宅基地和地上農房空置化的現象，有利于促進城鎮(zhèn)居民和農村村民之間的合理流動，有利于實現農村宅基地使用權價值的最大化。正如英國古典政治經濟學創(chuàng)始人威廉·佩蒂(William Petty)所言：勞動是財富之父，土地是財富之母。[17]而作為稀缺資源的土地，理應遵循市場規(guī)律、價值規(guī)律而得以優(yōu)化配置，以達到土地消費市場的供需平衡。但在現行法律、行政法規(guī)及國家土地政策的重重限定下，宅基地使用權無法自由流轉，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，大量宅基地被閑置，未物盡其用，當前我國農村地區(qū)大量存在的“空心村”，農村土地流轉隱形市場及地下交易的出現都可以證明這一點。[18]

3.開禁宅基地使用權流轉有利于農民產權利益的保護。從保護農民群眾產權利益的視角分析，宅基地使用權作為農民依法享有的一項重要用益物權，不能僅僅享有占有和使用的權能，收益權也不可或缺，只有權利人加以利用，使其具有可流轉性，才能使權利的價值得到充分顯化。如果不賦予宅基地使用權有序流轉，該權利將始終處于靜止狀態(tài)，不能彰顯其財產價值，在使土地資源難以高效配置的同時，亦對宅基地使用權人的財產價值帶來損失，阻礙農民合法實現宅基地資產價值的渠道，不符合現代物權法從重歸屬到重利用的發(fā)展理念。在我國城鎮(zhèn)化的進程中，相當數量的農民走進城市創(chuàng)業(yè)或者在農村從事非農生產，而創(chuàng)業(yè)所需原始資金及融資渠道問題成為擺在農民面前的一個現實問題，允許宅基地使用權流轉，有利于拓寬廣大農民群眾的融資渠道，這對改變我國城鄉(xiāng)二元結構也是有利的。

四、結語

從我國宅基地使用權流轉制度的歷史沿革分析，宅基地的所有權得以強化，而使用權被弱化，宅基地上農房的所有權被虛化。宅基地制度的變革，在現實中帶來了諸多問題，如：部分宅基地及農房閑置，“空心村”大量出現，致使土地資源未被有效、合理地利用；宅基地及地上農房成為農民“死產”，限定了宅基地使用權使用價值與交換價值的實現。[19]因宅基地所有權與使用權被分別賦權，農房財產流轉將面臨房屋實物不可分割，而權能可分割的矛盾；宅基地使用權的流轉在現實中被不斷突破，地下交易頻繁，隱形市場大量存在，價格缺乏透明性，市場調控缺乏政府指導。[20]因此，開禁宅基地使用權流轉具有重要意義，通過肯定農村宅基地使用權流轉的合法性，有利于提高我國土地治理效能，有利于提升我國農村村民的安全感、幸福感、獲得感，有利于實現我國城鄉(xiāng)社會統(tǒng)籌下的公平正義。