苑韶峰　傅錦威　申屠楚寧

摘要：差異化構建宅基地退出模式，有利于緩解農村發(fā)展和城市建設用地指標緊缺的矛盾，助推鄉(xiāng)村振興。本文在宅基地退出模式匯總分類的基礎上，從農村土地整治視角構建“城中村—近郊—遠郊—邊遠”類型的宅基地退出模式選擇機制。研究方法：文獻研究法、參與式農村評估法（Participatory Rural Appraisal，PRA）、熵值法等。研究結果表明：（1）宅基地退出模式可以劃分為城鎮(zhèn)轉化型、保留集約型、整合擴張型、異地重建型四類;（2）經濟發(fā)達地區(qū)各村莊發(fā)展水平較高且均衡，而經濟欠發(fā)達地區(qū)各村莊發(fā)展水平存在較大差距;（3）經濟發(fā)達地區(qū)宅基地退出模式以城鎮(zhèn)轉化型和保留集約型為主，而經濟欠發(fā)達地區(qū)宅基地退出模式的選擇從城中村至邊遠地區(qū)呈現城鎮(zhèn)轉化型、保留集約型、整合擴張型和異地重建型的趨勢。不同區(qū)位類型的宅基地差異較大，宅基地退出模式的選擇雖然呈現一定的規(guī)律，但仍需具體村落具體考慮。

關鍵詞：宅基地退出;農村土地整治;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F32文獻標識碼：A文章編號：1000-5099（2021）06-0074-09

基金項目：國家自然科學基金面上項目“基于村域區(qū)位的宅基地退出補償及收益分配策略研究”（41871181）;教育部人文社會科學規(guī)劃基金項目“鄉(xiāng)村振興視閾下耕地多功能演變的時空特征及其驅動機制研究”（19NDJC015Z）。

近年來，中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程不斷加快，在推動城鄉(xiāng)人口流動和社會經濟要素重組的同時，也加速了鄉(xiāng)村地區(qū)的轉型發(fā)展[1-2]。農村土地也隨之發(fā)生巨大變化：一方面，鄉(xiāng)村建設用地不斷擴張，但農村人口不斷流出，“人地分離”問題嚴重[3];另一方面，規(guī)劃不完善、管理和宅基地退出機制缺失等問題使宅基地閑置成為快速城鎮(zhèn)化地區(qū)的普遍現象[4-5]，導致農村土地資源浪費、生態(tài)功能退化、社會主體弱化等“鄉(xiāng)村病”[6]。農村土地整治對農村未利用和低效利用土地進行治理，以提高土地利用率 [7]，是盤活存量土地，強化集約利用、優(yōu)化土地結構、適時補充耕地、提供建設指標、提升土地產能的重要手段，是促進鄉(xiāng)村振興和實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“民生工程”[8-9]。農村土地整治是一種多功能的土地利用方式，包括農用地整治和建設用地整治兩種形式[10]。宅基地退出作為農村建設用地整治的主要手段之一，各地政府積極探索宅基地退出的路徑，形成了義烏“集地券”、天津“宅基地換房”、重慶“地票”等模式[11]。眾多學者也關注宅基地改革試點，圍繞宅基地流轉模式[12-14]、宅基地退出意愿[15-16]、宅基地退出補償及收益分配[17-19，31]等方面開展大量研究。這些實踐和研究為宅基地退出模式選擇機制的構建提供了有力的支持。

農村宅基地退出模式是指在推行農村宅基地退出過程中所采取的具有典型意義的組織、方法、機制、程序和籌資等方面的實施和運作方式[20]。不同地域和村域區(qū)位條件下宅基地退出的影響因素差異顯著[21-22]，然而，我國宅基地改革仍處于摸索階段，各試點大都制定單一的宅基地退出政策，缺乏對村莊特點的考慮。同時，在當前研究中，學者多選擇單一的模式進行研究或選取幾種模式進行比較，僅個別學者依據村莊主體功能劃分區(qū)域類型構建選擇機制[23]，不同區(qū)位類型的村莊宅基地如何選擇合適的退出模式仍缺少相應的理論依據。因此，本文在以農村土地整治視角分析宅基地退出模式的基礎上，對現有的宅基地退出實踐進行匯總分類，并以浙江省典型縣市為例，在區(qū)位理論的指導下劃分調研村莊類型，并結合調研數據計算的村莊發(fā)展指數，基于村域區(qū)位構建宅基地退出模式選擇機制，在滿足城市建設用地擴張需求的同時，實現鄉(xiāng)村發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興。

一、我國宅基地退出模式綜述

（一）宅基地退出模式比較

我國已有多個試點開展宅基地改革實踐，但由于各地區(qū)位、經濟等方面存在較大差異，其退出模式在實施措施、補償等方面也存在諸多差異。因此，本文對已開展的退出實踐進行匯總，其中包括浙江慈溪的“農房兩改”、義烏的“集地券”、云和的“易地搬遷”等11種模式，對試點地區(qū)的宅基地退出實踐地區(qū)、主導主體、實施路徑、收益分配方式、先進性與局限性進行分析，并根據龍花樓教授提出的鄉(xiāng)村振興背景下的農村建設用地整治模式進行分類[20]，結果如表1所示。

由表1可知，各試點的宅基地退出模式在實踐區(qū)域、主導主體、實施路徑和收益分配方式上存在著明顯差異。在主導主體方面，政府是宅基地退出的主要主導者，能夠為宅基地退出改革提供強大的推動力和有效的政策保障，有利于推動宅基地退出，但也存在著政府不顧農戶意愿而強制退出的問題;市場主導的模式有著較為嚴苛的適用條件，往往僅適用于具有優(yōu)勢產業(yè)且區(qū)位條件較好的村莊，在缺乏監(jiān)管的狀況下，容易與現有法律沖突，難以保障農戶的利益，但土地管理法修改后，在有效的監(jiān)管下，市場主導的模式也有較大的可行性。因此，在宅基地退出全面開放和經營性集體建設用地允許入市的大背景下，政府主導將不再是第一選擇，應在考慮農戶的意愿前提下，結合退出村莊現狀，發(fā)揮優(yōu)勢，選擇合適的主導主體。

在實踐路徑方面，往往和實踐區(qū)域緊密結合，城中村與近郊地區(qū)以宅基地置換城市住房的形式為主，而遠郊則傾向于整村搬遷。在收益分配方面，既有單一的按面積換住房及資金、按人口換社保，也有兩者相結合的綜合補償方式。相較于單一的補償方式，綜合補償方式顯然更能保障農戶的權益。因此，補償方式應從多方面考慮農戶利益，盡可能保障農戶利益，至少做到宅基地退出后農戶生活水平不下降。

另一方面，不同宅基地退出模式的目的基本相同，即優(yōu)化農村建設用地結構和實現集約利用的同時，為城市建設用地擴張?zhí)峁┲笜?，但各類型的宅基地退出模式仍存在較大差異。根據分類結果可知，城鎮(zhèn)社區(qū)型側重于用城市住房直接置換農村宅基地，實現農戶向城鎮(zhèn)居民的轉變和城市擴張;景觀田園型側重于直接對村莊宅基地進行改造，并充分發(fā)展村莊特色產業(yè)，實現村民生活水平提高;集約發(fā)展型側重于對農村閑置或低效利用土地進行復墾，節(jié)余建設用地指標在全域流轉;遷村并點型側重于對小村落和零星宅基地的遷移，實現村莊布局優(yōu)化;易地搬遷型側重于政府對村莊房屋統(tǒng)一拆除，并另外批地統(tǒng)一建設，改善農戶生產生活條件。

（二）宅基地退出模式總結

本研究在上文理論分析的基礎上，結合各地退出實踐比較與農村建設用地整治模式分類結果，并考慮宅基地的區(qū)位類型，最終確定四種主要的模式，分別是城鎮(zhèn)轉化型、保留集約型、整合擴張型和異地重建型。

城鎮(zhèn)轉化型適用于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的村莊，即政府通過征收、舊城改造等方式將村莊建設用地轉化為城鎮(zhèn)建設用地。該類宅基地擁有優(yōu)越的區(qū)位條件，土地經濟價值較高，資產功能凸顯，補償標準可參考周邊商品房價格，或是建造安置房來置換原宅基地。

保留集約型大多適用于規(guī)模較大、具有支柱產業(yè)的村莊。政府可以通過政策引導資本入村，推動特色產業(yè)進一步發(fā)展，并改善村莊基礎設施和農戶住房，全面改善農村生活環(huán)境。該類宅基地變化較少，補償方面以宅基地置換新房為主。

整合擴張型即將距離中心村較近的零散宅基地和小村落進行整體遷移，通過村莊合并來優(yōu)化農村布局，并且復墾所得節(jié)余指標可以滿足城市擴張需求。該類宅基地區(qū)位往往較差，保障功能突出，因此補償既要保障農戶的住房，也要考慮社保方面的補償。

異地重建型適用于位于生態(tài)脆弱區(qū)、地質災害區(qū)或是偏遠、交通不便的村莊，這些村莊宜居度較低，可以通過整村搬遷來實現宅基地退出。補償應優(yōu)先保障農戶的住房和生計，若外出打工農戶比例較高時，也可針對該類農戶采用征地補償模式。

二、 研究區(qū)概況與數據來源

（一）研究區(qū)概況

浙江省是我國農地改革的“領跑者”，全省設立了多個宅基地退出改革試點。本文采用樣帶梯度法，考慮地形、經濟、區(qū)位等因素，結合各試點的退出實踐，選取慈溪市、義烏市和云和縣作為研究區(qū)域，其原因如下：①三市（縣）形成了“平原—丘陵—山區(qū)”的地形樣帶，可以反映不同地形區(qū)宅基地退出實踐路徑的差異;②三市（縣）經濟發(fā)展狀況不同，形成了“制造業(yè)—服務業(yè)—生態(tài)農業(yè)”的經濟樣帶;③三市（縣）均為宅基地改革試點，且創(chuàng)造了具有區(qū)域特色的退出模式，形成了“農房兩改—集地券—五項機制”的典型改革樣帶。三地在浙江省的位置如圖1所示。

（二）數據來源

本文調查數據來自2017到2019年期間的實地調研數據，研究涉及村莊共42個，慈溪市、義烏市、云和縣分別為15、14、13個。本次調研中，采用參與式農村評估法（Participatory Rural Appraisal，PRA）對村委會、街道辦工作人員、自然資源廳人員等相關人員進行訪談，了解各地宅基地退出的具體實施政策及狀況，獲取調研村莊的社會經濟數據，并針對具體農戶開展調查工作，了解農戶家庭特征和宅基地利用現狀。在三地共發(fā)放問卷450份，其中有效問卷為423份，有效率為940%，慈溪市、義烏市、云和縣分別為151、143、129份。三地調研村莊的宅基地區(qū)位類型劃分依據可見參考文獻[32]。具體的調研村莊及宅基地類型劃分結果如表3所示。

三、 指標體系和研究方法

本文根據宅基地的區(qū)位類型和村莊的發(fā)展指數選擇適宜的宅基地退出模式，其中，發(fā)展指數體現村莊發(fā)展水平，一般來說，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外的村莊，其發(fā)展指數越高，越傾向于保留。

（一）指標體系構建

影響區(qū)域發(fā)展的因素主要為人口、資源和環(huán)境因素，且現有研究表明，鄉(xiāng)村發(fā)展水平與經濟發(fā)展階段、地方財政能力、農戶生計分化和農業(yè)產業(yè)結構等因素高度相關[33]。由調研數據分析可得：農戶非農化程度高，義烏、慈溪市二地調研村莊農戶非農化達到100%，云和縣在90%以上;云和縣和義烏、慈溪市財政水平相差極大，20年云和縣的財政收入僅為慈溪市的406%，義烏市的768%。因此，本文根據研究區(qū)實際狀況與數據的代表性與可得性，從村莊的區(qū)位因素、社會資源、人文因素三方面選擇指標并構建指標體系計算村莊的發(fā)展指數，結果如表4所示。

其中，農戶福利水平是利用調研數據，從經濟狀況、居住狀況和心理狀況三個方面構建指標體系，并利用模糊評價法計算所得，由于篇幅原因，此處省略計算過程。

（二）熵值法

本文采用熵值法對各個評價指標進行客觀賦權，在此基礎上計算各指標的分數，最終獲得不同地區(qū)不同區(qū)位類型村莊的發(fā)展指數。熵值法的計算由三個部分組成：

1.數據標準化

本次評價指標選取多種類型的指標，在對各指標進行初步處理后，先采用Min-Max法[11]對數據進行標準化處理以消除指標單位不同的影響。

2.指標的信息熵計算

3.指標權重計算

4.發(fā)展指數計算結果

四、結果分析與模式選擇

（一）計算結果分析

慈溪市各村莊的發(fā)展指數均保持在較高水平且差異較小，城中村至遠郊地區(qū)保持平穩(wěn)的態(tài)勢;義烏市各村莊的發(fā)展指數總體來看較為平穩(wěn)，但存在三個村莊的發(fā)展指數驟降的情況，主要是由于村民對宅基地現狀的不滿，宅基地退出意愿強烈;而云和縣各村莊發(fā)展指數較低，且城中村至邊遠地區(qū)呈現下降的趨勢（圖2）。慈溪市和義烏市兩地經濟水平較為優(yōu)越，雖然存在一定的差距且優(yōu)勢產業(yè)不同，但不同類型村莊發(fā)展較為平衡，而云和縣地處浙江的西南山區(qū)，經濟水平與兩地相比較為落后，不同類型村莊間發(fā)展水平存在較大的差異。因此，選擇宅基地退出模式時需要關注不同經濟發(fā)展水平下不同類型村莊的差異。

（二）宅基地退出模式優(yōu)選

根據上文對各村莊發(fā)展指數的計算結果，綜合村莊的區(qū)位類型、政策背景、區(qū)域狀況等因素，為各村進行宅基地退出模式適配。退出模式選擇路線圖見圖3。

1.慈溪市退出模式選擇

慈溪市各調研村莊的發(fā)展指數均較高且差異較小，同時慈溪市的村莊規(guī)模均較大，人口數量多，人口最少的烏玉橋村也有接近2 000人，且沒有生態(tài)脆弱地區(qū)和不宜居住區(qū)，村莊不需要進行易地搬遷和整合擴張工作。因此，城中村和近郊地區(qū)優(yōu)先選擇城鎮(zhèn)轉化型，將村莊直接轉換成城市建設用地，既緩解區(qū)域建設用地資源緊張的問題，也推動了區(qū)域城鎮(zhèn)化進程，但過程中需要構建完善的征地補償機制，確保農戶利益不受損;而遠郊和邊遠地區(qū)則優(yōu)先選擇保留集約型，政府通過政策引導資本入村，促進其產業(yè)發(fā)展，并改善村莊基礎設施和農戶住房問題，推動鄉(xiāng)村振興，如表5所示。

2.義烏市退出模式選擇

義烏市發(fā)展指數總體上較高且均衡，相較于慈溪市，其舊村改造實施較為頻繁。城中村與位于近郊地區(qū)的村莊中，僅塘坦村和后毛店村尚未經歷舊改，其他各村莊均已完成舊村改造項目。因此，為避免重復退出帶來的資源浪費，經歷舊改的村莊可以暫時停止宅基地退出或選擇保留集約型，而塘坦村和后毛村由于尚未舊改，可以優(yōu)先選擇城鎮(zhèn)轉化型來提供建設用地指標，以滿足城市用地要求。遠郊和邊遠地區(qū)各村莊發(fā)展情況較好，因此優(yōu)先選擇保留集約型，在村莊現狀基礎上進行一定改造，但考慮到部分村莊村民傾向于另外批地重建，也可以在確保經濟的前提下選擇在原村莊旁批地統(tǒng)一建設，滿足農戶意愿的同時，優(yōu)化土地利用結構，改善農戶生活環(huán)境，舊地復墾所得節(jié)余建設用地指標可以滿足城市擴張需求，如表5所示。

3.云和縣退出模式選擇

云和縣各村莊發(fā)展指數明顯低于義烏與慈溪市的村莊，且內部差異極大，發(fā)展水平從城中村至邊遠型呈下降趨勢。因此，在進行退出模式選擇時，要充分考慮不同村莊之間的實際差異。

城中村和近郊型的村莊發(fā)展指數較高，且這些村莊已經被列入云和縣的舊村改造計劃，因此優(yōu)先選擇城鎮(zhèn)轉化型，滿足城市擴張的用地需求。遠郊和邊遠地區(qū)中，崇頭村是崇頭鎮(zhèn)的中心，發(fā)展指數較高，優(yōu)先選擇保留集約型。梅竹村和梅源村兩村發(fā)展指數較低，但其擁有豐富的旅游資源，旅游業(yè)給村民帶來了可觀的收益，村民宅基地退出意愿低，因此，優(yōu)先選擇保留集約型，政府可以引導資本入村，改善農民生產生活條件，進一步推動旅游業(yè)發(fā)展，依托旅游業(yè)推進鄉(xiāng)村振興。下垟村發(fā)展水平較差，且緊鄰崇頭村，因此適合將整村遷往崇頭村，通過村莊合并來優(yōu)化農村布局和結構，且節(jié)余建設用地指標可以在省域范圍內流通以換取資金來推進城市發(fā)展。坑根村、黃家畬村和張家地發(fā)展指數極低，村莊缺乏支柱產業(yè)，勞動力流失嚴重，村莊老齡化嚴重，因此優(yōu)先選擇異地重建型，如表5所示。

五、結論與討論

本文對國內一些典型宅基地改革試點的宅基地退出實踐進行匯總分析，在此基礎上依據農村建設用地整治模式對宅基地退出模式進行分類，最后選取浙江省典型縣市進行實證研究，得出以下結論：

第一，根據我國各宅基地改革試點經驗，可以確定四種主要的宅基地退出模式，分別為城鎮(zhèn)轉化型、保留集約型、整合擴張型、異地重建型。

第二，經濟發(fā)達地區(qū)村莊發(fā)展水平較高且均衡，經濟欠發(fā)達地區(qū)的村莊發(fā)展水平差異極大，一般來講，自城中村至邊遠地區(qū)整體呈下降趨勢。

第三，由于不同地區(qū)村莊發(fā)展水平、農戶和區(qū)域經濟狀況的差異，在宅基地退出模式選擇上也存在較大差異，經濟發(fā)達地區(qū)村莊退出模式以城鎮(zhèn)轉化型和保留集約型為主，而經濟欠發(fā)達地區(qū)退出模式較為復雜，要注重不同區(qū)位類型的村莊的差異，一般來說，宅基地退出模式的選擇從城中村至邊遠地區(qū)呈現城鎮(zhèn)轉化型、保留集約型、整合擴張型和異地重建型的趨勢。

因此，宅基地退出模式的選擇上雖然呈現一定規(guī)律，但實際模式選擇中，不應采取“一刀切”的宅基地退出模式[34]，各地區(qū)應結合本地村莊發(fā)展水平、農戶退出意愿等因素，選擇合適的宅基地退出模式，緩解農村發(fā)展與城市擴張的矛盾，推進鄉(xiāng)村振興進程。

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（責任編輯：楊洋）

作者簡介：苑韶峰，男，山西繁峙人，博士，浙江工商大學土地資源管理系教授、博士生導師。研究方向：土地經濟與政策。

傅錦威，男，浙江溫州人，浙江工商大學土地資源管理系碩士研究生。

申屠楚寧，女，浙江杭州人，浙江工商大學土地資源管理系碩士研究生。農村土地整治視角下宅基地退出模式優(yōu)選

——以浙江省典型縣市為例