王克武 丁莫愁 瞿 涵

（懷化市煙草專賣局，湖南 懷化 418000）

進(jìn)行卷煙市場(chǎng)監(jiān)管是由國(guó)家賦予煙草行業(yè)的重要職責(zé)。近年來(lái)，隨著卷煙市場(chǎng)環(huán)境形勢(shì)的不斷變化，微信微博、快遞電商等物流通信手段的逐漸興起，煙草銷售人員的市場(chǎng)監(jiān)管、執(zhí)法過(guò)程中困難重重，傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管方式已無(wú)法滿足復(fù)雜化市場(chǎng)管理的需求。由此，如何發(fā)展和增強(qiáng)卷煙市場(chǎng)監(jiān)管，適應(yīng)行業(yè)內(nèi)卷煙市場(chǎng)監(jiān)管體系變革，提升卷煙市場(chǎng)監(jiān)管的有效執(zhí)行力，已成為現(xiàn)如今卷煙市場(chǎng)監(jiān)管面臨的當(dāng)務(wù)之急。

一、協(xié)同理論及其在卷煙市場(chǎng)監(jiān)管中的普適性

煙草及其制品既是一種嗜好品，又對(duì)人身健康有一定損害，是一種特殊的消費(fèi)品，因此，世界上多數(shù)國(guó)家均對(duì)煙草采取管制措施，實(shí)行專賣制度。雖然之前已明確煙草專賣部門對(duì)卷煙市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管是其根本職責(zé)，但這并不意味著卷煙市場(chǎng)監(jiān)管只能是由煙草專賣部門單獨(dú)去實(shí)施操作，尤其在面對(duì)目前愈發(fā)復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境下，像支付寶、微信、快遞包裹等新興的支付、通訊、物流營(yíng)銷手段的快速興起，老套的監(jiān)管檢查方式以及傳統(tǒng)、固定的監(jiān)督機(jī)制難以適應(yīng)當(dāng)前的卷煙市場(chǎng)監(jiān)管形勢(shì)，創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管方式已是必然。

協(xié)同理論是系統(tǒng)科學(xué)的重要分支，是自20世紀(jì)70 年代以來(lái)一門基于多個(gè)學(xué)科理論數(shù)據(jù)及實(shí)踐研究基礎(chǔ)上慢慢形成和發(fā)展起來(lái)的新興學(xué)科。協(xié)同理論主要研究非平衡狀態(tài)的復(fù)雜開(kāi)放系統(tǒng)如何通過(guò)內(nèi)部協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)空間、時(shí)間和功能有序，實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的協(xié)同效應(yīng)。協(xié)同理論目前已廣泛運(yùn)用于管理、經(jīng)濟(jì)、政治、心理、社會(huì)學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域，具有普適性特征。由于協(xié)同理論具有普適性特征，因此，把協(xié)同理論引入管理研究，解決現(xiàn)實(shí)管理領(lǐng)域中的問(wèn)題，必將對(duì)管理理論的發(fā)展提供新的思維模式和理論視角。

煙草行業(yè)在長(zhǎng)時(shí)期的市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐探索中，形成了以政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管為基礎(chǔ)，以煙草專賣行政部門為主體，工商、行政、質(zhì)監(jiān)等部門配合，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管為主要職能，以行政執(zhí)法為主要手段的市場(chǎng)監(jiān)管模式。在煙草專賣行政主管部門內(nèi)部，形成了內(nèi)管、營(yíng)銷、專賣、配送等“四員聯(lián)動(dòng)”的市場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍，外部有工商、公安、物價(jià)等部門配合。因此，無(wú)論外部的工商、公安、物價(jià)等部門，還是內(nèi)部的內(nèi)管、營(yíng)銷、專賣等部門，都屬于卷煙市場(chǎng)監(jiān)管體系，共同作用以維護(hù)市場(chǎng)秩序、保證市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行，與協(xié)同理論契合。

二、卷煙市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀分析

首先，傳統(tǒng)監(jiān)管模式存在缺陷。當(dāng)前卷煙市場(chǎng)監(jiān)管奉行的仍是管理主義至上的傳統(tǒng)監(jiān)管體制，對(duì)煙草的產(chǎn)、供、銷體系執(zhí)行嚴(yán)格的監(jiān)管制度。在煙草專賣管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，按照管轄權(quán)限和行政區(qū)域劃分，建立了中央、省、市、縣四級(jí)的煙草專賣組織和煙草經(jīng)營(yíng)企業(yè)集團(tuán)，下級(jí)煙草專賣機(jī)構(gòu)受到上級(jí)專賣機(jī)構(gòu)的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)。但細(xì)究煙草專賣專營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，則是煙草專賣部門和煙草公司實(shí)行“一套人馬，兩塊牌子”，即煙草專賣部門和煙草公司實(shí)際上是一個(gè)機(jī)構(gòu)扮演兩個(gè)角色，是“政企合一”“專賣專營(yíng)”的體制，這種“政企合一”“專賣專營(yíng)”的管理體制具有很強(qiáng)的壟斷性。在卷煙市場(chǎng)監(jiān)管中，主要采取專賣行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等以行政執(zhí)法為主的市場(chǎng)監(jiān)管模式，這種監(jiān)管模式能夠?qū)頍熓袌?chǎng)違法違規(guī)行為進(jìn)行有效查處，保障國(guó)家和消費(fèi)者利益。但這種卷煙監(jiān)管模式體現(xiàn)出了“效率主義”至上的特點(diǎn)，一味地追求管理效率為中心，凸顯了監(jiān)管部門的官僚行政模式。此種模式雖取得一定的積極效益，有助于提高管理效率，但該模式自身所存在的缺陷，在卷煙市場(chǎng)監(jiān)管中也具有充分體現(xiàn)，例如：卷煙市場(chǎng)監(jiān)管的主體單一，與當(dāng)代多元化治理的民主治理理念不合；監(jiān)管手段側(cè)重于行政處罰等類似的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管措施，而忽視安全、健康、衛(wèi)生等社會(huì)性監(jiān)管問(wèn)題等等。傳統(tǒng)監(jiān)管模式的缺陷，一方面制約和影響著卷煙市場(chǎng)監(jiān)管的管理效率和執(zhí)法水平，同時(shí)限制了市場(chǎng)監(jiān)管的積極發(fā)展。

其次，卷煙市場(chǎng)監(jiān)管以經(jīng)驗(yàn)主義進(jìn)行管理，仍然處在經(jīng)驗(yàn)性監(jiān)管階段。盡管地方政府對(duì)卷煙零售戶采取守法經(jīng)營(yíng)分類管理方式，滲透進(jìn)科學(xué)管理思想，但沒(méi)有靈活的動(dòng)態(tài)管控機(jī)制；市場(chǎng)監(jiān)管主次不明，沒(méi)有注意區(qū)劃監(jiān)管重點(diǎn)、重心，導(dǎo)致監(jiān)管工作走形式，流于表面，常規(guī)化的上門走訪，大多局限于采集卷煙市場(chǎng)存在的明顯問(wèn)題，未能充分掌握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)卷煙市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)化、全面化管理，很容易造成不法零售戶鉆空子，逃脫檢查，導(dǎo)致監(jiān)管活動(dòng)喪失實(shí)際功能與作用。經(jīng)驗(yàn)管理下缺乏監(jiān)管的科學(xué)性，市場(chǎng)監(jiān)管水平受區(qū)域?qū)Ｙu管理人員的工作經(jīng)驗(yàn)、責(zé)任心等影響因素較大，市場(chǎng)監(jiān)管水平參差不齊。

最后，當(dāng)前的卷煙市場(chǎng)監(jiān)管模式已無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜化市場(chǎng)管理需求。新形勢(shì)下，很多產(chǎn)業(yè)模式有了很大調(diào)整，其所處的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、生產(chǎn)設(shè)施條件以及銷售營(yíng)銷背景發(fā)生巨大改變，卷煙市場(chǎng)情況也如此，使卷煙市場(chǎng)監(jiān)管工作面臨更加復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境，市場(chǎng)監(jiān)管部門大多無(wú)法面對(duì)和適應(yīng)。比如，在政府推進(jìn)出臺(tái)相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)時(shí)，國(guó)家煙草相關(guān)執(zhí)法規(guī)范中對(duì)提出針對(duì)卷煙市場(chǎng)監(jiān)管文明執(zhí)法的具體要求，增大了卷煙市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)踐操作難度，又基于先前的行政查處力度較小，尤其是面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜化的市場(chǎng)環(huán)境，更難實(shí)現(xiàn)有效打擊違規(guī)違法行為；在卷煙傳統(tǒng)的營(yíng)銷模式上，市場(chǎng)化程度不斷加深，許多煙草企業(yè)已逐漸摸索出靈活配貨、事實(shí)合同等多種創(chuàng)新的銷售模式，煙草市場(chǎng)開(kāi)放化程度加深，也給市場(chǎng)監(jiān)管工作提出更多新難題，若不抓緊時(shí)間建立全面系統(tǒng)的現(xiàn)代化監(jiān)管模式，難以保障煙草市場(chǎng)監(jiān)管的有效運(yùn)作。

三、加強(qiáng)和完善卷煙市場(chǎng)監(jiān)管的有效途徑

（一）加強(qiáng)部門合作，增強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作動(dòng)力

一是整合合作資源，建立和完善“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)合、多方參與、密切協(xié)作”工作機(jī)制。整合政府資源，加強(qiáng)各執(zhí)法部門間的通力協(xié)作，實(shí)施工商、公安、物價(jià)等部門聯(lián)合執(zhí)法可以有效解決煙草部門執(zhí)法領(lǐng)域受限問(wèn)題，為有力打擊非法生產(chǎn)、走私、制造銷售假煙等各類違法違規(guī)行為提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。二是加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)內(nèi)管、營(yíng)銷、專賣等部門協(xié)同。各部門要始終堅(jiān)持全局一盤棋思想，發(fā)揚(yáng)協(xié)作精神，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，做到資源共同、信息共享、監(jiān)管統(tǒng)一，切實(shí)做好卷煙市場(chǎng)規(guī)范和監(jiān)管工作。

（二）加強(qiáng)信息化建設(shè)，搭建監(jiān)管部門協(xié)作橋梁

隨著信息化時(shí)代的到來(lái)，網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)日益發(fā)達(dá)，信息化管理技術(shù)的應(yīng)用對(duì)企業(yè)發(fā)展具有前景意義。就煙草企業(yè)自身帶有“政企合一”的特點(diǎn)，要想實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的轉(zhuǎn)型跨越，適應(yīng)復(fù)雜化市場(chǎng)管理新形勢(shì)，就務(wù)必從管理、主體、手段入手，把握管理過(guò)程中的任何一個(gè)細(xì)節(jié)步驟。繼續(xù)增強(qiáng)信息化應(yīng)用潛力，借助科技信息平臺(tái)，加強(qiáng)各部門信息聯(lián)動(dòng)，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督體系，確保專賣、內(nèi)管、營(yíng)銷等部門協(xié)力合作，提高監(jiān)管水平。

（三）多部門聯(lián)合監(jiān)管，保障卷煙市場(chǎng)監(jiān)管的有效執(zhí)行

對(duì)卷煙市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管是為了營(yíng)造良好的市場(chǎng)秩序和積極的交易氛圍，以維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益以及保障國(guó)家利益，而市場(chǎng)秩序是政府宏觀調(diào)控對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)的公權(quán)與市場(chǎng)主體所持有的經(jīng)濟(jì)私權(quán)最終相結(jié)合后公私交融的秩序。由此，為增強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管有效性，不但要合理行使公權(quán)力，還要保護(hù)私權(quán)為其提供服務(wù)。就當(dāng)前形勢(shì)而言，煙草監(jiān)管部門無(wú)法充分發(fā)揮其執(zhí)法權(quán)力，執(zhí)法力度和發(fā)展基礎(chǔ)也相比其他部門更加薄弱，可見(jiàn)利用多個(gè)部門聯(lián)合完善監(jiān)管市場(chǎng)機(jī)制的必要性。因此，首先要完善監(jiān)督管理方式、制度，制定全面系統(tǒng)的監(jiān)管實(shí)操步驟和指標(biāo)體系。卷煙市場(chǎng)執(zhí)法人員服從執(zhí)法體系指導(dǎo)，進(jìn)行執(zhí)法管理，可以減少許多工作紕漏，有法可依，執(zhí)法必行，可以更好地規(guī)范制約煙草專賣戶的銷售活動(dòng)。其次，改變執(zhí)法方式，將管理剛?cè)峤Y(jié)合。比如，改變傳統(tǒng)的強(qiáng)制性執(zhí)法，更多引進(jìn)協(xié)商和激勵(lì)的方式，從而使管理對(duì)象能夠更加積極主動(dòng)地參與到管制監(jiān)管的過(guò)程中來(lái)，以提高監(jiān)管效率和力量。

（四）多層面提升市場(chǎng)巡訪效果

強(qiáng)化煙草專賣管理的市場(chǎng)巡防是其最必要、原始的措施，這不僅僅是要求在分配卷煙專賣部門日常工作時(shí)，需要充分調(diào)動(dòng)煙草專賣人員的積極創(chuàng)造性、主觀能動(dòng)性，更要求專賣部門有充足的時(shí)間進(jìn)行市場(chǎng)巡訪，提高市場(chǎng)監(jiān)管績(jī)效，將市場(chǎng)巡訪工作做到精準(zhǔn)、實(shí)際、細(xì)致，增強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的對(duì)口性，堅(jiān)持做到“APCD”重點(diǎn)檢查與“雙隨機(jī)”抽查相結(jié)合。在快速發(fā)展新型市場(chǎng)監(jiān)管模式的同時(shí)，最重要的還是注重與其他煙草專賣部門的協(xié)調(diào)合作，尤其體現(xiàn)在銷售部門與內(nèi)管部門之間。營(yíng)銷部門是相對(duì)來(lái)說(shuō)最了解客戶情況的部門，不僅是其進(jìn)貨產(chǎn)出銷售狀況，還是經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)與方向，一旦發(fā)現(xiàn)存在疑點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)客戶，也能通過(guò)營(yíng)銷部門獲取資料。對(duì)于內(nèi)管部門來(lái)說(shuō)，一旦發(fā)現(xiàn)客戶經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)狀況，內(nèi)管部門也能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，所以提高市場(chǎng)監(jiān)管效率并非一味要求煙草專賣部門獨(dú)自進(jìn)行，而是要多方面了解市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，對(duì)客戶進(jìn)行針對(duì)性巡訪，由此提升市場(chǎng)監(jiān)管的效率。