張 力

(戰(zhàn)略支援部隊(duì)信息工程大學(xué) 洛陽(yáng) 471003)

作為二戰(zhàn)以來(lái)的世界頭號(hào)情報(bào)強(qiáng)國(guó)，美國(guó)情報(bào)界在情報(bào)理論和實(shí)踐中都取得了矚目的成果。中央情報(bào)局1950年成立了國(guó)家評(píng)估辦公室，這標(biāo)志著國(guó)家情報(bào)評(píng)估體系的初步確立?！秶?guó)家情報(bào)評(píng)估》被認(rèn)為是“代表著美國(guó)情報(bào)界最正規(guī)和最高水平的戰(zhàn)略分析產(chǎn)品?！盵1]國(guó)家情報(bào)評(píng)估體系的建立有效地整合了情報(bào)界的各類情報(bào)資源，擴(kuò)大了美國(guó)戰(zhàn)略級(jí)情報(bào)的分析、生產(chǎn)和消費(fèi)能力，為保障美國(guó)戰(zhàn)略決策提供了堅(jiān)實(shí)的情報(bào)基礎(chǔ)。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界有關(guān)國(guó)家情報(bào)評(píng)估的各類文本分析已有豐富而翔實(shí)的研究，而對(duì)于國(guó)家情報(bào)評(píng)估的理論淵源和實(shí)踐活動(dòng)的關(guān)注則相對(duì)不足。本文將從實(shí)踐準(zhǔn)備、理論準(zhǔn)備、主要原則和分歧焦點(diǎn)等幾個(gè)方面剖析國(guó)家情報(bào)評(píng)估的生產(chǎn)活動(dòng)，從而有助于進(jìn)一步理解國(guó)家情報(bào)評(píng)估的歷史、現(xiàn)狀與前景。

1 實(shí)踐準(zhǔn)備

國(guó)家情報(bào)評(píng)估體制的構(gòu)想和建立是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在此過(guò)程中，英國(guó)情報(bào)界長(zhǎng)期的傳統(tǒng)和美國(guó)情報(bào)界戰(zhàn)時(shí)積累的經(jīng)驗(yàn)在其中產(chǎn)生了直接的影響。

1.1英國(guó)情報(bào)傳統(tǒng)的影響近代以來(lái)，英國(guó)一直是世界事務(wù)的積極參與者，對(duì)于戰(zhàn)略性情報(bào)一直有著穩(wěn)定而迫切的需求。因此，英國(guó)情報(bào)界較早地致力于生產(chǎn)經(jīng)過(guò)統(tǒng)一協(xié)調(diào)后的戰(zhàn)略情報(bào)產(chǎn)品。

英國(guó)建立國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略情報(bào)生產(chǎn)組織的努力始于一戰(zhàn)以前。如同絕大多數(shù)國(guó)家一樣，英國(guó)也擁有多個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)，它們雖然效能卓越，但彼此之間卻不擅長(zhǎng)合作，有時(shí)更精于內(nèi)斗。為了提高決策的效率，為了更好地協(xié)調(diào)各個(gè)獨(dú)立情報(bào)機(jī)構(gòu)，英國(guó)于1902年建立的帝國(guó)防務(wù)委員會(huì)就負(fù)有類似的職責(zé)。第一次世界大戰(zhàn)后，在戰(zhàn)場(chǎng)上得到檢驗(yàn)的總體戰(zhàn)的學(xué)說(shuō)日益受到各國(guó)軍界的重視，經(jīng)多次嘗試和協(xié)調(diào)，英國(guó)于1936年7月正式成立了聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)，用以對(duì)英國(guó)情報(bào)界進(jìn)行總體協(xié)調(diào)，并生產(chǎn)國(guó)家級(jí)的情報(bào)評(píng)估產(chǎn)品。其主要職能之一就是“對(duì)從國(guó)外獲取的全部情報(bào)資料進(jìn)行評(píng)估與協(xié)調(diào)，確保政府決策建立在最可靠的情報(bào)基礎(chǔ)之上”[2]。至此，英國(guó)的國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略情報(bào)生產(chǎn)機(jī)制已初具雛形，擁有了獨(dú)立的組織，建立了完善的協(xié)調(diào)程序，并生產(chǎn)出代表凝聚情報(bào)界整體智慧的情報(bào)產(chǎn)品。

聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)在二戰(zhàn)中的表現(xiàn)則更進(jìn)一步地強(qiáng)化了它的地位。英國(guó)政府的情報(bào)產(chǎn)品中，聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)的報(bào)告占據(jù)主導(dǎo)地位，首相每期都加以圈閱。在兩次世界大戰(zhàn)中與英國(guó)并肩作戰(zhàn)的美國(guó)，在情報(bào)體制方面，尤其是在生產(chǎn)《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》方面，受到了英國(guó)的深刻影響。1941年，美國(guó)組建了情報(bào)協(xié)調(diào)局，開(kāi)始致力于協(xié)調(diào)整個(gè)情報(bào)界，并在全源情報(bào)的基礎(chǔ)上生產(chǎn)攸關(guān)美國(guó)國(guó)家利益的戰(zhàn)略級(jí)情報(bào)產(chǎn)品。該組織的架構(gòu)模式參考了英國(guó)情報(bào)界的經(jīng)驗(yàn)，兩者非常相似。

1.2美國(guó)情報(bào)界的積累經(jīng)驗(yàn)美國(guó)情報(bào)界的許多經(jīng)驗(yàn)都是在戰(zhàn)爭(zhēng)中得以形成、發(fā)展乃至成熟的。這些戰(zhàn)場(chǎng)上的經(jīng)驗(yàn)，既來(lái)自于強(qiáng)大的對(duì)手，也來(lái)自于對(duì)失敗的反思。

1.2.1 對(duì)于強(qiáng)敵的成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒 兩次世界大戰(zhàn)，美國(guó)的老對(duì)手是德國(guó)人。雖然在戰(zhàn)場(chǎng)上最終打敗了德國(guó)人，但美國(guó)情報(bào)界對(duì)于德國(guó)同行卻頗為敬佩。正是從對(duì)手德國(guó)那里，美國(guó)情報(bào)界意識(shí)到：a.與總體戰(zhàn)理論所要求的相一致，戰(zhàn)爭(zhēng)中迫切需要“總體情報(bào)”，即戰(zhàn)略性的、全源性、攸關(guān)國(guó)家命運(yùn)的情報(bào)；b.在科技發(fā)展日新月異、情報(bào)素材大為豐富的情況下，情報(bào)分析的重要性日漸突出，尤其需要引入現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)中的諸多方法；c.這種性質(zhì)的情報(bào)工作有賴于一個(gè)專門的組織，而不能指望其他部門來(lái)完成。

1.2.2 對(duì)于失敗的戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)的反思 美國(guó)在珍珠港遭遇突襲，受到慘重?fù)p失。在美國(guó)公眾和情報(bào)界看來(lái)，這首先是一次重大的情報(bào)失誤。痛定思痛，美國(guó)人自此開(kāi)始了集中處理情報(bào)的努力?！斑@種做法來(lái)源于珍珠港的教訓(xùn)。那次突然襲擊突出地說(shuō)明了情報(bào)分散的危害：戰(zhàn)前，美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)已經(jīng)收集到了日本有可能發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的大量信息，但這些信息分散在各個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)中。單個(gè)的拼圖都有了，就是沒(méi)有被拼在一塊，至少是沒(méi)能及時(shí)這么做?！盵3]正是在對(duì)失敗的反思和現(xiàn)實(shí)的壓力之下，美國(guó)情報(bào)界開(kāi)始了集中處理情報(bào)的努力，在克服了種種阻力的基礎(chǔ)之上，先是成立了中央情報(bào)小組，而后是中央情報(bào)局。國(guó)家情報(bào)評(píng)估生產(chǎn)組織也隨之而誕生，并逐步發(fā)展完善起來(lái)。

2 理論準(zhǔn)備

在國(guó)家情報(bào)評(píng)估理論發(fā)展成熟的過(guò)程中，許多美國(guó)情報(bào)界人士和情報(bào)學(xué)者都做出了杰出的貢獻(xiàn)，其中比較突出的當(dāng)屬喬治·培蒂和謝爾曼·肯特。

2.1喬治·培蒂1946年，喬治·培蒂在其代表作《美國(guó)秘密情報(bào)的未來(lái)》中較早地提出了情報(bào)評(píng)估的概念。他認(rèn)為，歷史證明，在現(xiàn)當(dāng)代世界中想要成功突襲一個(gè)情報(bào)能力出眾的國(guó)家是不可能的；而美國(guó)在面對(duì)一系列重大事件時(shí)表現(xiàn)出的措手不及，足以證明美國(guó)的情報(bào)工作很成問(wèn)題。對(duì)此，他指出，美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)缺乏的并不是相應(yīng)的情報(bào)搜集能力，而是一種對(duì)大量政治和經(jīng)濟(jì)情報(bào)進(jìn)行綜合和斟酌之后形成情報(bào)產(chǎn)品的能力，而這種情報(bào)恰恰是決策的基石。培蒂進(jìn)一步指出，情報(bào)應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)整理和解讀海量數(shù)據(jù)的工作，而不是其他工作的副產(chǎn)品，因此只能是由專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)完成。值得一提的是，培蒂早在當(dāng)時(shí)就指出，由于現(xiàn)代技術(shù)的廣泛運(yùn)用，可獲取的情報(bào)素材必將飛速增多，因此，情報(bào)分析的重要性顯得愈發(fā)突出?！矮@取信息的手段不斷增加，分析這些數(shù)據(jù)的壓力也越來(lái)越大，這一切，迫使國(guó)家要精心編組分析人員，讓他們專注于發(fā)現(xiàn)最有價(jià)值的細(xì)節(jié)，并通過(guò)繁雜的運(yùn)籌，將這些細(xì)節(jié)融合為一，從而最終形成關(guān)于敵方的全景式的情報(bào)?！盵4]

此外，培蒂還在理論層面上對(duì)情報(bào)評(píng)估的生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)流程進(jìn)行了深刻的思考。培蒂認(rèn)為，情報(bào)必須依賴于流暢運(yùn)行的情報(bào)組織，這就涉及情報(bào)組織的架構(gòu)是否合理、情報(bào)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)與使用機(jī)構(gòu)間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)等。為此，他主張建立中央情報(bào)機(jī)構(gòu)，其主要目的是保證戰(zhàn)略情報(bào)的生產(chǎn)和有效使用。按照培蒂的主張，一方面，要成立一個(gè)高級(jí)別的由決策者組成的委員會(huì)來(lái)使用這種情報(bào)；另一方面，還需要成立一個(gè)中央情報(bào)機(jī)構(gòu)來(lái)生產(chǎn)這種情報(bào)。培蒂特別明確了生產(chǎn)最高級(jí)情報(bào)的過(guò)程中各部門的作用及地位。他認(rèn)為，最高級(jí)的情報(bào)，即可以作為決策基石的那類情報(bào)，必須由中央情報(bào)機(jī)構(gòu)生產(chǎn)，中央情報(bào)機(jī)構(gòu)必須致力于此，并獨(dú)立完成大部分的基礎(chǔ)工作；其他情報(bào)部門在此過(guò)程中亦發(fā)揮作用，它們的相關(guān)研究成果最終會(huì)被整合進(jìn)入最終的情報(bào)產(chǎn)品中。

可以看出，培蒂的構(gòu)想基本得到了實(shí)現(xiàn)，中央情報(bào)局和國(guó)家安全委員會(huì)正是其理論的現(xiàn)實(shí)成果。同時(shí)，國(guó)家情報(bào)評(píng)估生產(chǎn)組織和程序的基本構(gòu)架，從大的層面上來(lái)說(shuō)，也是沿襲或暗合了他的學(xué)說(shuō)。

2.2謝爾曼·肯特如果將培蒂認(rèn)為是國(guó)家情報(bào)評(píng)估的理論先驅(qū)的話，那么謝爾曼·肯特?zé)o疑是將理論付諸實(shí)踐的關(guān)鍵角色。肯特在情報(bào)部門擔(dān)任高級(jí)職務(wù)期間，負(fù)責(zé)組織生產(chǎn)《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》，并在其后的實(shí)際工作中完整貫徹了他的相關(guān)理論?？咸乇环Q為戰(zhàn)略情報(bào)之父，他系統(tǒng)全面地闡述了有關(guān)戰(zhàn)略情報(bào)的理論認(rèn)識(shí)，這既是一種對(duì)此類產(chǎn)品的呼喚，又是一種前期的理論準(zhǔn)備?？咸卣J(rèn)為，戰(zhàn)略情報(bào)是“主動(dòng)獲取的關(guān)于外國(guó)的高層次情報(bào)”。而在戰(zhàn)略情報(bào)當(dāng)中，肯特最為重視其中的評(píng)估型情報(bào)。他在著作中這樣描述自己對(duì)“評(píng)估”一詞的理解：“評(píng)估：事態(tài)下一步的或然性發(fā)展方向”[5]。

對(duì)于培蒂提出的情報(bào)分析金字塔理論，肯特在繼承其主要觀點(diǎn)的同時(shí)，在理論上予以了進(jìn)一步的完善。情報(bào)金字塔理論是指，情報(bào)活動(dòng)的開(kāi)展猶如金字塔的層層疊加，由基座抵達(dá)塔尖，形成最終結(jié)論，用以支持決策?？咸氐膭?chuàng)新之處在于，憑借其多年的工作經(jīng)驗(yàn)，肯特指出，在抵達(dá)塔尖的過(guò)程中，分析人員可以遵循三種方式：一是順著推理的慣性得到一個(gè)最終的推斷，猶如樹(shù)立起一個(gè)尖銳的塔尖；二是不做最終推斷，只是告訴用戶，已將可能性縮小為有限的幾個(gè)，猶如將塔頂削去一截；三是“先看再下結(jié)論”，或所謂“窺視”。除“窺視”法外，另外兩種方法是情報(bào)分析人員在工作中最常用的方法?！秶?guó)家情報(bào)評(píng)估》在其最重要的結(jié)論部分，充分體現(xiàn)了肯特的這一理論[6]。

不同于純粹意義的學(xué)者，肯特本人還是情報(bào)界身居要職的官員，他的行政職務(wù)可以使其方便地將其理論貫徹于實(shí)踐，從而在組織和制度層面一舉奠定了現(xiàn)行國(guó)家情報(bào)評(píng)估的基礎(chǔ)，其影響力一直持續(xù)到現(xiàn)在。

3 基本原則

冷戰(zhàn)以來(lái)，國(guó)家情報(bào)評(píng)估的生產(chǎn)組織和生產(chǎn)程序一直在不斷演變和完善中，但是國(guó)家情報(bào)評(píng)估活動(dòng)始終堅(jiān)持著一些基本的原則。

3.1情報(bào)分析是國(guó)家情報(bào)評(píng)估活動(dòng)的重中之重國(guó)家情報(bào)評(píng)估工作的典型目標(biāo)是確立事實(shí)，然后做出可靠和有效的推理或判斷，形成一定的評(píng)估結(jié)論，以便在進(jìn)行戰(zhàn)略決策時(shí)有效使用。其中，分析是情報(bào)評(píng)估工作的核心，卓有成效的情報(bào)評(píng)估產(chǎn)品必須依靠高質(zhì)量的情報(bào)分析。如果獲得了大量情報(bào)素材卻無(wú)法做出精當(dāng)和及時(shí)的分析，只能是對(duì)情報(bào)資源的浪費(fèi)?？梢?jiàn)，情報(bào)分析在整個(gè)情報(bào)評(píng)估工作流程中至關(guān)重要，是信息轉(zhuǎn)化為情報(bào)的樞紐，是情報(bào)價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

科爾比曾這樣形容傳統(tǒng)的情報(bào)工作：“傳統(tǒng)情報(bào)就是秘密工作，找到敵人的秘密計(jì)劃，告訴國(guó)王，幫助他贏得戰(zhàn)爭(zhēng)?！盵7]這個(gè)說(shuō)法和當(dāng)下充斥屏幕的各類諜戰(zhàn)類影視作品中情報(bào)工作的作用可謂不謀而合，也非常形象地概括了人們對(duì)情報(bào)活動(dòng)的看法和認(rèn)識(shí)。然而，事實(shí)上是，信息通常就在那里，至少事后看來(lái)就是如此；同樣，大量無(wú)關(guān)材料也混在其中，有待予以甄別和摒棄。大部分重大情報(bào)失誤的原因是由于分析不足或者根本就沒(méi)有分析。因此，二戰(zhàn)后產(chǎn)生的現(xiàn)代情報(bào)機(jī)構(gòu)都很重視情報(bào)分析，特別是美國(guó)，中央情報(bào)局最初就是作為一個(gè)分析部門建立的。哈爾尼克說(shuō)：“世界上任何國(guó)家的情報(bào)機(jī)構(gòu)都有分析職能，但是沒(méi)有一個(gè)國(guó)家像美國(guó)那樣在分析上投入如此多的時(shí)間、精力和金錢。”[8]

肯特著重強(qiáng)調(diào)了情報(bào)分析的作用，他深信，通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)和沒(méi)有偏見(jiàn)的分析，可以通過(guò)信息缺口和不確定性得到一些可能性的解釋。鑒于他本人身兼學(xué)者和官員的雙重身份，他對(duì)于情報(bào)分析問(wèn)題除了理論思索之外，還有著許多現(xiàn)實(shí)中的體悟。后來(lái)曾擔(dān)任謝爾曼·肯特情報(bào)分析學(xué)校首任校長(zhǎng)的弗蘭斯·巴克斯，就將其主要成果總結(jié)為“情報(bào)分析九原則”。這些原則，在撰寫《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》的過(guò)程中得到了嚴(yán)格的遵循。

3.2跨部門合作是國(guó)家情報(bào)評(píng)估實(shí)踐的必由之路各個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)之間的合作可以減少部門之間的重疊、低效和惡性競(jìng)爭(zhēng)，更合理地利用資源，更集中地服務(wù)于國(guó)家決策。在國(guó)家情報(bào)評(píng)估過(guò)程中，除了中央情報(bào)局以外的其他情報(bào)部門也都有自己的職責(zé)和分工，它們?cè)诟鱾€(gè)層面開(kāi)展情報(bào)評(píng)估合作。

3.2.1 情報(bào)資源合作 在國(guó)家情報(bào)評(píng)估生產(chǎn)過(guò)程中，情報(bào)界各部門有義務(wù)提供與自己領(lǐng)域相關(guān)的情報(bào)資料。例如，國(guó)防部國(guó)防制圖局主要負(fù)責(zé)提供用于戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)作戰(zhàn)的地圖、地測(cè)咨詢及相關(guān)資料，并提供武器及航空系統(tǒng)發(fā)展的情報(bào)資料；國(guó)防部軍事醫(yī)藥情報(bào)中心主要負(fù)責(zé)提供外國(guó)(地區(qū))有關(guān)衛(wèi)生、健康、流行病、生態(tài)環(huán)境、醫(yī)藥能力的情報(bào)資料；陸軍情報(bào)局則主管有關(guān)國(guó)家的軍事能力及特點(diǎn)的情報(bào)資料。這些涉及領(lǐng)域廣泛且專業(yè)性極強(qiáng)的情報(bào)資料為《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》的準(zhǔn)確性和完整性提供了保障。

3.2.2 人員調(diào)配合作 國(guó)家情報(bào)評(píng)估是由美國(guó)情報(bào)界共同協(xié)作生產(chǎn)的，負(fù)責(zé)起草的人員不僅是局限在中央情報(bào)局內(nèi)部，也有情報(bào)界其他機(jī)構(gòu)的人士參與，如國(guó)家情報(bào)委員會(huì)、國(guó)防情報(bào)局、國(guó)務(wù)院情報(bào)和研究局等。甚至少數(shù)《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》還會(huì)由情報(bào)界外部人士起草，如遇到復(fù)雜的軍事問(wèn)題需要評(píng)估時(shí)，國(guó)家情報(bào)委員會(huì)以外的軍職人員也會(huì)加入起草的團(tuán)隊(duì)。情報(bào)界的相關(guān)人士會(huì)經(jīng)常在一起討論情報(bào)評(píng)估，還要參與國(guó)家情報(bào)評(píng)估委員會(huì)的相關(guān)工作。這種密切的人員調(diào)配交流保障了能聽(tīng)到各方的聲音，防止出現(xiàn)“一言堂”的局面。

3.2.3 評(píng)估審定合作 在《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》的初稿和定稿討論中，情報(bào)界各個(gè)部門的代表共同參與，并共同承擔(dān)評(píng)估責(zé)任。在無(wú)法達(dá)成共識(shí)時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)的不同意見(jiàn)會(huì)以腳注的形式被寫入評(píng)估報(bào)告，以此確保異議者的聲音不會(huì)被湮沒(méi)，同時(shí)也使評(píng)估報(bào)告代表了整個(gè)情報(bào)界的立場(chǎng)。這種分析審讀的程序和機(jī)制得到了情報(bào)界的認(rèn)可，在這種機(jī)制下生產(chǎn)出來(lái)的國(guó)家情報(bào)評(píng)估能夠較好地體現(xiàn)整個(gè)情報(bào)界的認(rèn)識(shí)。

4 分歧焦點(diǎn)

如果說(shuō)上述兩點(diǎn)是美國(guó)情報(bào)界對(duì)國(guó)家情報(bào)評(píng)估活動(dòng)中已達(dá)成的一致共識(shí)，那么有關(guān)情報(bào)與政策關(guān)系的爭(zhēng)論自國(guó)家情報(bào)評(píng)估制度創(chuàng)立以來(lái)就沒(méi)有停息過(guò)。如果情報(bào)與政策嚴(yán)格分離，那么情報(bào)界就無(wú)從得知和跟進(jìn)政策制定者的決策焦點(diǎn)，國(guó)家情報(bào)評(píng)估的相關(guān)性必然會(huì)受到極大削弱。如果情報(bào)與政策緊密融合，決策層很可能會(huì)直接或間接地影響國(guó)家情報(bào)評(píng)估的生產(chǎn)，使其成為政策的依附而非政策的依據(jù)。那么，情報(bào)與政策應(yīng)當(dāng)保持何種關(guān)系才能有效生產(chǎn)國(guó)家情報(bào)評(píng)估呢？情報(bào)界對(duì)于這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行過(guò)深入的理論辨析，總的來(lái)說(shuō)，存在傳統(tǒng)派、激進(jìn)派和后傳統(tǒng)派這三個(gè)主要流派。

4.1傳統(tǒng)派作為主要流派之一的傳統(tǒng)派認(rèn)為情報(bào)必須保持遠(yuǎn)離政策利益，否則將面臨參與政策辯論的危險(xiǎn)。珍珠港事件催生了傳統(tǒng)派理論的誕生，對(duì)這一事件的反思之一就是如果情報(bào)不是因?yàn)橛蠜Q策者的直覺(jué)判斷而失去客觀性，或許可提前做出正確有效的預(yù)警。威廉·多諾萬(wàn)、威廉·蘭格是這一立場(chǎng)的早期倡導(dǎo)者。在1942年成立的戰(zhàn)略情報(bào)局中，多諾萬(wàn)任局長(zhǎng)，蘭格是研究分析處副處長(zhǎng)，該處撰寫報(bào)告的原則是“不建議、不推薦，不以任何方式對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的戰(zhàn)略決策發(fā)揮決定性影響”[9]，將工作范圍限定在情報(bào)本身。這種作風(fēng)成為了美國(guó)情報(bào)部門工作理念的起源。

謝爾曼·肯特是傳統(tǒng)派的核心人物。1949年肯特的《服務(wù)于美國(guó)世界政策的戰(zhàn)略情報(bào)》一書(shū)問(wèn)世，首次將情報(bào)與政策的關(guān)系作為一個(gè)重要的理論范疇加以探討。肯特強(qiáng)調(diào)，情報(bào)流程應(yīng)具有獨(dú)立性，不應(yīng)與其用戶產(chǎn)生直接互動(dòng)，而是應(yīng)該以數(shù)據(jù)和分析作為回應(yīng)，因?yàn)樗J(rèn)為，情報(bào)的功能是提供外部世界專業(yè)知識(shí)，之后需由那些具備國(guó)家政治專業(yè)知識(shí)的人根據(jù)前一種知識(shí)制定合理政策。同時(shí)，他還認(rèn)為情報(bào)生產(chǎn)者與用戶之間的關(guān)系是極為微妙的，其中最突出的原因是政策制定者既不肯輕易相信情報(bào)產(chǎn)品的質(zhì)量和效用，也不肯相信情報(bào)生產(chǎn)者愿意為自己的評(píng)估負(fù)責(zé)。因此，肯特為情報(bào)與政策關(guān)系確立的原則是：“情報(bào)必須緊貼政策、計(jì)劃、行動(dòng)，以獲得最大限度的指導(dǎo)，但是又絕不能太近，以免喪失判斷的客觀性和公正性”[5]。

因此，肯特在國(guó)家情報(bào)評(píng)估活動(dòng)的組織問(wèn)題——即情報(bào)機(jī)構(gòu)的相互隸屬關(guān)系上，幾乎是不遺余力地強(qiáng)調(diào)保持情報(bào)分析機(jī)構(gòu)獨(dú)立地位的重要性?？咸卣J(rèn)為，將情報(bào)分析機(jī)構(gòu)隸屬于決策者和行政機(jī)構(gòu)，將會(huì)危及情報(bào)產(chǎn)品的客觀性。為此，他強(qiáng)調(diào)，要保證情報(bào)機(jī)構(gòu)在行政層面和實(shí)體層面的獨(dú)立地位，要使其與情報(bào)使用單位分離開(kāi)來(lái)。

總之，傳統(tǒng)派認(rèn)為情報(bào)必須與政策保持距離，強(qiáng)調(diào)對(duì)事務(wù)的獨(dú)立判斷，避免依照決策者的意識(shí)形態(tài)驅(qū)動(dòng)或政策喜好而形成情報(bào)判斷。傳統(tǒng)派理論在二戰(zhàn)后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)在美國(guó)情報(bào)界占主導(dǎo)地位。

4.2激進(jìn)派激進(jìn)派是與傳統(tǒng)派針?shù)h相對(duì)的一個(gè)派別，激進(jìn)派強(qiáng)調(diào)情報(bào)生產(chǎn)者與用戶的溝通是關(guān)鍵，倡導(dǎo)通過(guò)建立信息和反饋的雙向流動(dòng)，在生產(chǎn)者和用戶之間建立密切的工作關(guān)系。首先是威爾摩爾·肯達(dá)爾從理論上提出了這一觀點(diǎn)。在肯特的《服務(wù)于美國(guó)世界政策的戰(zhàn)略情報(bào)》出版后不久，肯達(dá)爾就在“情報(bào)的功能”一文中對(duì)肯特關(guān)于情報(bào)與政策關(guān)系的理論提出了質(zhì)疑?？线_(dá)爾相信，情報(bào)的功能是“找到美國(guó)可以施加影響的地方從而直接幫助決策領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成其外交政策目標(biāo)”[10]。因此，情報(bào)與政策之間的密切關(guān)系無(wú)可厚非?？线_(dá)爾認(rèn)為，肯特所說(shuō)的情報(bào)生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的關(guān)系，實(shí)際上是情報(bào)官員和決策輔助官員之間的關(guān)系，而情報(bào)官員與那些真正的決策者并沒(méi)有什么聯(lián)系?？线_(dá)爾指出，在肯特理念的指引下，情報(bào)分析專家們無(wú)法成為決策者的助手，反而僅僅成為決策者幕僚的助手。顯然，在他看來(lái)，情報(bào)分析專家應(yīng)該為最高決策者服務(wù)，二者之間應(yīng)該建立更為密切的聯(lián)系。

此后，在美國(guó)情報(bào)工作的發(fā)展和實(shí)踐中，傳統(tǒng)派所倡導(dǎo)的嚴(yán)格獨(dú)立性也逐漸有所松動(dòng)。特別是20世紀(jì)六七十年代出現(xiàn)的一些重大情報(bào)失誤迫使情報(bào)界重新審視他們的工作方法，不可避免地重新審視情報(bào)界與決策層的關(guān)系。在此期間，陸續(xù)有一些情報(bào)官員和學(xué)者提出了與肯達(dá)爾相似的觀點(diǎn)。羅杰·希爾斯曼在《戰(zhàn)略情報(bào)和國(guó)家決策》一書(shū)中進(jìn)行深入分析理論變革的必要性，情報(bào)應(yīng)當(dāng)明確成為為政策制定者服務(wù)的工具，情報(bào)的生產(chǎn)者和用戶之間的需要建立某種形式的反饋機(jī)制，以便消除情報(bào)分析人員的孤立感。本諾·沃瑟曼認(rèn)為，如果情報(bào)與政策分離就無(wú)法獲取最佳知識(shí)，情報(bào)界可能會(huì)向政策制定者提供不相關(guān)的信息，因此二者之間最大程度的互動(dòng)是必要的[11]。威廉·布蘭茲提出，政策過(guò)程不能與情報(bào)分析相隔離，因?yàn)檫@樣一來(lái)情報(bào)工作將變得孤立，只能在真空中進(jìn)行。同時(shí)，情報(bào)產(chǎn)品必須是對(duì)決策者準(zhǔn)確和有用的情報(bào)。因此，情報(bào)界必須知道搜集的焦點(diǎn)以及政策制定者的反饋[12]。

激進(jìn)派經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)30多年的發(fā)展，其影響力在20世紀(jì)80年代達(dá)到頂點(diǎn)，羅伯特·蓋茨成為其中的關(guān)鍵人物。1982年蓋茨擔(dān)任中央情報(bào)局情報(bào)處長(zhǎng)，他在就職演說(shuō)中對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)生產(chǎn)的情報(bào)相關(guān)性不足、時(shí)效性不夠、關(guān)注性不強(qiáng)等問(wèn)題提出了批評(píng)。蓋茨強(qiáng)調(diào)情報(bào)人員與決策者之間的互動(dòng)非常重要，他在任職期間進(jìn)行了大刀闊斧的改革，他要求情報(bào)評(píng)估不但要加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)期趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，而且必須闡明其關(guān)鍵性判斷對(duì)美國(guó)政策的意義。蓋茨的改革順應(yīng)了形勢(shì)的變化，一定程度上優(yōu)化了情報(bào)與政策的關(guān)系，因此贏得了情報(bào)界許多人的支持，這也是激進(jìn)派首次壓倒傳統(tǒng)派獲得了統(tǒng)治地位。

4.3后傳統(tǒng)派就在傳統(tǒng)派和激進(jìn)派各領(lǐng)風(fēng)騷的時(shí)期，關(guān)于情報(bào)與政策關(guān)系還存在另一種聲音。這類觀點(diǎn)既不贊同傳統(tǒng)派提出的情報(bào)完全獨(dú)立于決策的做法，又質(zhì)疑激進(jìn)派倡導(dǎo)的情報(bào)與政策建立親密關(guān)系的提議。這一流派的基本出發(fā)點(diǎn)是修正傳統(tǒng)派的保守做法，提倡以一種有別于激進(jìn)派的謹(jǐn)慎態(tài)度改善情報(bào)生產(chǎn)者與用戶的關(guān)系。學(xué)界對(duì)這一理論觀點(diǎn)存在不同的稱謂，鑒于該流派與傳統(tǒng)派存在繼承與被繼承的關(guān)系，本文稱之為后傳統(tǒng)派[13]。

杰克·茲洛特尼克在1964年出版的著作《國(guó)家情報(bào)》中較早勾勒出后傳統(tǒng)派的觀點(diǎn)，他認(rèn)為情報(bào)不是決策過(guò)程中的唯一因素，如果情報(bào)能夠較為緊密地交織在決策過(guò)程中，可以發(fā)揮更大的作用。約翰·休伊曾加在20世紀(jì)60年代初期曾是美國(guó)國(guó)務(wù)院政策規(guī)劃委員會(huì)委員，后擔(dān)任中央情報(bào)局國(guó)家評(píng)估辦公室副主任，具有政治和情報(bào)雙重工作經(jīng)歷的休伊曾加對(duì)此有更明確的認(rèn)識(shí)。他提出，情報(bào)界與決策層在功能上必須分離，但在操作上必須保持溝通。20世紀(jì)80年代初，理查德·貝茨在著作《突然襲擊：防御計(jì)劃的教訓(xùn)》中對(duì)后傳統(tǒng)派的觀點(diǎn)進(jìn)行了較為深入的提煉。貝茨延續(xù)了肯特的理論框架和理論范式，探討了情報(bào)與政策二者關(guān)系的具體界限應(yīng)該如何劃定。貝茨贊成傳統(tǒng)派有關(guān)情報(bào)分析客觀性的觀點(diǎn)，但是對(duì)其過(guò)分強(qiáng)調(diào)情報(bào)獨(dú)立性的理論提出了批評(píng)和反思。他認(rèn)為，政治化是情報(bào)分析中不可避免的現(xiàn)象，關(guān)鍵在于合理把握其尺度，做到趨利避害。

冷戰(zhàn)后，美國(guó)情報(bào)部門在實(shí)踐中遭遇了一系列挫折，傳統(tǒng)派和激進(jìn)派理論陷入瓶頸，這也為后傳統(tǒng)派的異軍突起創(chuàng)造了條件。在時(shí)代的呼喚下，杰克·戴維斯對(duì)情報(bào)與政策的關(guān)系有了進(jìn)一步的升華，他也由此成為后傳統(tǒng)派的代表人物之一。戴維斯的“機(jī)會(huì)分析”理論的出發(fā)點(diǎn)就是修正傳統(tǒng)派主張的情報(bào)生產(chǎn)者與用戶保持距離的保守做法，但是他所提倡的積極改善生產(chǎn)者與用戶關(guān)系的做法，與激進(jìn)派又有著明顯區(qū)別。戴維斯主張的做法是：情報(bào)分析人員要“熟悉美國(guó)安全政策的流程和他們所服務(wù)的重要政策者”[14]；情報(bào)生產(chǎn)者與政策者必須進(jìn)行適當(dāng)溝通，目的是增進(jìn)相互理解，了解用戶的真正需求；情報(bào)工作者要“努力幫助用于澄清可資利用的機(jī)會(huì)和當(dāng)前(潛在)政策可能存在的弱點(diǎn)，而且要把這種支持落到實(shí)處，并提供可行性評(píng)估”[15]。

綜上所述，傳統(tǒng)派、激進(jìn)派和后傳統(tǒng)派有關(guān)情報(bào)與政策理論的思想萌芽基本都產(chǎn)生于冷戰(zhàn)初期的40年代末至60年代初，在不同的歷史背景和社會(huì)思潮下先后對(duì)美國(guó)情報(bào)工作的理論與實(shí)踐產(chǎn)生過(guò)重要影響。傳統(tǒng)派理論對(duì)情報(bào)與政策關(guān)系的論述是基于美國(guó)情報(bào)分析工作初創(chuàng)時(shí)期的時(shí)代特點(diǎn)而提出的，又因?yàn)椤皻v史經(jīng)驗(yàn)主義流派”的強(qiáng)勢(shì)影響，是“兩害相權(quán)取其輕”的保守歷練成為一種普遍標(biāo)準(zhǔn)。這種存在缺陷的理念主導(dǎo)的時(shí)間越長(zhǎng)，日后引發(fā)的批評(píng)與反彈力度就越大，激進(jìn)派對(duì)傳統(tǒng)派的全面否定就充分證明了這一點(diǎn)。經(jīng)過(guò)激烈的理論爭(zhēng)論后，后傳統(tǒng)派有關(guān)積極改進(jìn)情報(bào)與政策關(guān)系的理念成為情報(bào)界大多數(shù)人的共識(shí)。三個(gè)流派盡管對(duì)于情報(bào)與政策的關(guān)系持有不同觀點(diǎn)，但它們的最終目的是一致的，即如何更好地發(fā)揮情報(bào)服務(wù)政策的作用，如何建立情報(bào)界與決策者之間的良好關(guān)系，進(jìn)而保障國(guó)家利益的最大化。

5 結(jié) 語(yǔ)

美國(guó)的國(guó)家情報(bào)評(píng)估制度經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，在早期諸多學(xué)者和情報(bào)工作者準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，在情報(bào)評(píng)估產(chǎn)品的生產(chǎn)方面形成了一些眾所周知的基本原則，這些原則是實(shí)踐奉獻(xiàn)給理論最珍貴的禮物，既是國(guó)家情報(bào)評(píng)估活動(dòng)的指南，也是國(guó)家情報(bào)評(píng)估理論植根的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，在情報(bào)實(shí)踐中也出現(xiàn)諸多難以形成一致意見(jiàn)的爭(zhēng)論和分歧，這些分歧既是情報(bào)評(píng)估活動(dòng)當(dāng)下面臨的困境，也是情報(bào)理論突破的未來(lái)機(jī)遇所在。可以說(shuō)，情報(bào)評(píng)估的實(shí)踐活動(dòng)為相關(guān)理論的創(chuàng)立與革新提供了動(dòng)力和源泉，而理論的衍生和爭(zhēng)鳴又在不斷地指導(dǎo)和影響實(shí)踐活動(dòng)。正是在這樣一個(gè)相互作用下，美國(guó)國(guó)家情報(bào)評(píng)估制度呈螺旋上升的發(fā)展軌跡。

“他山之石，可以功玉”，從美國(guó)國(guó)家情報(bào)評(píng)估體制的發(fā)展歷程中可見(jiàn)，國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略情報(bào)的評(píng)估工作涉及眾多因素，不僅包括情報(bào)搜索、篩選分析、形成產(chǎn)品等環(huán)節(jié)，而且還關(guān)系到理論建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制、管理體制等方方面面。因此，國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略情報(bào)的評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)由最高層進(jìn)行總體考量和統(tǒng)籌規(guī)劃，本著科學(xué)、實(shí)效的原則不斷優(yōu)化推進(jìn)，吸收和借鑒國(guó)內(nèi)外情報(bào)界的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可能會(huì)起到事半功倍的效果。