孫 浩 陳 美

(湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 武漢 430068)

0 引 言

正如大數(shù)據(jù)一樣，開放數(shù)據(jù)是改革的主要驅(qū)動(dòng)力。不同于私有的大數(shù)據(jù)，開放數(shù)據(jù)能夠被任何人當(dāng)作免費(fèi)的公共資源來使用，而且能開啟新事業(yè)、增加商業(yè)智能以及加快商業(yè)進(jìn)程。就荷蘭而言，早在2011年就推出中央政府開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站Overheid.nl，成為獲取有關(guān)荷蘭政府組織的所有數(shù)據(jù)的中央站點(diǎn)，而且荷蘭政府開放數(shù)據(jù)的趨勢(shì)是由被動(dòng)宣傳轉(zhuǎn)向積極發(fā)布。從實(shí)踐角度來看，荷蘭開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展較好。2017年5月，在萬維網(wǎng)基金會(huì)發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報(bào)告》(第四版)中，荷蘭在全世界綜合排名第8[1]。從國內(nèi)研究情況來看，目前尚無專門對(duì)荷蘭開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策法規(guī)進(jìn)行研究。因此，本文對(duì)荷蘭政府開放數(shù)據(jù)中政策法規(guī)保障進(jìn)行研究，以期為我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供參考。

1 荷蘭政府開放數(shù)據(jù)政策法規(guī)進(jìn)展

1.1準(zhǔn)備階段2011年9月，荷蘭宣布加入開放政府伙伴關(guān)系(OGP)。因此，荷蘭遵循《開放政府宣言》[2]，致力于OGP的四大支柱：數(shù)據(jù)獲取、公民參與、問責(zé)制、創(chuàng)新。2012年5月22日，荷蘭總務(wù)部發(fā)布《公民信心》報(bào)告，提出了決策者如何更好地加強(qiáng)公民參與的問題并進(jìn)行了回答：增加數(shù)據(jù)獲??；擴(kuò)大數(shù)據(jù)收集。該報(bào)告指出，積極參與的公民對(duì)于民主至關(guān)重要，要從公民的角度進(jìn)行思考，并為他們提供信心和參與空間，而且公民堅(jiān)持要提供可以促進(jìn)公民積極參與的數(shù)據(jù)：“他們要求開放數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)不僅可以獲取，而且還要以能夠通過軟件輕松讀取的標(biāo)準(zhǔn)化方式來提供”[3]。2012年7月，荷蘭國會(huì)議員D66和GroenLinks起草《開放政府法》(Wet open overheid，簡(jiǎn)稱Woo)的倡議提案并提交給眾議院，目的是使政府更加透明，以便明確公共信息公共獲取對(duì)于民主憲法國家、公民、政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，該提案提出相關(guān)內(nèi)容：規(guī)定公共信息獲取以及公民權(quán)利；通過強(qiáng)制性開放某些類別的數(shù)據(jù)，可以增強(qiáng)積極開放的效果；公共機(jī)構(gòu)應(yīng)維護(hù)一個(gè)在線信息登記冊(cè)，其中包含其擁有的文件和數(shù)據(jù)集；如果采用《開放政府法》，那么將廢除《政府信息公共獲取法》(Wet openbaarheid van bestuur，簡(jiǎn)稱WOB)[4]。2012年9月，荷蘭公共行政理事會(huì)發(fā)布《您將開放：以成熟方式獲取政府信息》[5]，主要回答的問題是：如何促進(jìn)公共管理的合法性和信任度。該報(bào)告所提的建議包括：行政人員、國會(huì)議員和公務(wù)員應(yīng)學(xué)會(huì)以更開放、更不易受干擾的方式對(duì)所提供的政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行處理；積極開放應(yīng)成為數(shù)據(jù)開放的總體起點(diǎn)；修改關(guān)于公眾獲取數(shù)據(jù)的規(guī)則，以取代《開放政府法》。

1.2實(shí)施階段2013年9月，荷蘭內(nèi)政及王國關(guān)系部發(fā)布《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》[6]，描述了開放數(shù)據(jù)總體目標(biāo)和潛在動(dòng)機(jī)，詳細(xì)討論了爭(zhēng)取開放政府的原因，指出了哪些項(xiàng)目和計(jì)劃有助于或促進(jìn)開放政府。同月，內(nèi)政及王國關(guān)系部也發(fā)布《開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃(2014-2015)》[7]，該文件涉及荷蘭在2014年和2015年為實(shí)現(xiàn)開放數(shù)據(jù)長期變化而開展的活動(dòng)，列出了支持開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景的示范項(xiàng)目和將要建立的新項(xiàng)目。該文件還指出：追求開放政府，不僅是從中央政府開始采取各種行動(dòng)，而且還應(yīng)該為開放領(lǐng)域中存在的所有倡議提供一個(gè)舞臺(tái)；在開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃之外，還有其它計(jì)劃和項(xiàng)目對(duì)開放政府伙伴關(guān)系的四個(gè)支柱做出了貢獻(xiàn)。2014年3月27日，荷蘭審計(jì)法院發(fā)布《開放數(shù)據(jù)趨勢(shì)報(bào)告(2014)》[8]。這是荷蘭開放數(shù)據(jù)的第一份趨勢(shì)報(bào)告，基于文獻(xiàn)以及對(duì)政府內(nèi)外部專家所進(jìn)行的采訪，對(duì)政府開放數(shù)據(jù)提供情況以及各部委為開放數(shù)據(jù)所采取的措施進(jìn)行了調(diào)查，概述了2014年初荷蘭中央政府開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀。

2014年11月，荷蘭發(fā)布《開放政府伙伴關(guān)系自我評(píng)估報(bào)告(2014)》[9]，在開放政府伙伴關(guān)系背景下進(jìn)行了獨(dú)立審查。2014年11月6日，眾議院通過了議員OOSENBRUG CS等人所發(fā)起的提議。在此議案中，政府被要求“在2015年7月1日之前盡可能提供研究報(bào)告、實(shí)施測(cè)試、購買數(shù)據(jù)和撥款數(shù)據(jù)，并制定計(jì)劃來積極提供相應(yīng)類別的政府?dāng)?shù)據(jù)”[10]。2015年6月3日，荷蘭審議了《政府信息再利用法》[11]的議案后，并于6月9日在眾議院通過。該議案的一個(gè)要求是，政府在2016年底之前通過國家信息基礎(chǔ)架構(gòu)，以清晰、標(biāo)準(zhǔn)化的方式提供所有合適的政府?dāng)?shù)據(jù)[12]。2015年6月17日，荷蘭內(nèi)政及王國關(guān)系部起草了《開放政府行動(dòng)計(jì)劃(2016-2017)》的草案，其中100多個(gè)利益相關(guān)者為這個(gè)文件的方向和內(nèi)容貢獻(xiàn)了自己的力量。除了讓利益相關(guān)者參與外，內(nèi)政及王國關(guān)系部還邀請(qǐng)了一個(gè)公民小組就他們認(rèn)為開放政府背景下重要的問題提供建議，因而它們還發(fā)布了《開放政府行動(dòng)計(jì)劃(2016-2017)》的咨詢報(bào)告[13]。2015年9月，開放政府組織社會(huì)聯(lián)盟發(fā)布了一個(gè)名為《我們的政府，我們的信息》的宣言，這個(gè)文件提到，前兩個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)是：履行承諾，并在法律上規(guī)定政府知情權(quán)[14]。

1.3發(fā)展階段荷蘭內(nèi)政和王國關(guān)系部長普拉斯特克在《國家開放數(shù)據(jù)議程(2016)》中聲稱，2015年，荷蘭開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站data.overheid.nl上可用的開放數(shù)據(jù)集的數(shù)量從3250翻倍至7156。該議程于2015年12月1日發(fā)送給眾議院，而且大多數(shù)包含來自中央政府購買信息的數(shù)據(jù)集也添加至data.overheid.nl中[15]。2015年12月，內(nèi)政和王國關(guān)系部發(fā)布《開放政府行動(dòng)計(jì)劃(2016-2017)》[16]，闡述了內(nèi)閣及其伙伴在實(shí)現(xiàn)開放政府方面的野心和具體行動(dòng)，提出要與許多社會(huì)參與者合作并構(gòu)建為其提供便利并對(duì)所有人開放的政府。2016年4月19日，眾議院批準(zhǔn)了法案《開放政府法》，但該法案只有在獲得參議院批準(zhǔn)后才能真正通過[17]。2016年6月7日，《開放政府行動(dòng)計(jì)劃(2016-2017)》所有9個(gè)行動(dòng)要點(diǎn)的行動(dòng)負(fù)責(zé)人首次聚集在一起，目的是增進(jìn)彼此了解，并交流彼此的行動(dòng)要點(diǎn)。行動(dòng)負(fù)責(zé)人還就開放政府年度活動(dòng)的第一個(gè)想法進(jìn)行了合作，并提出了下一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃的想法[18]。2016年6月，眾議院批準(zhǔn)《開放政府法》，以制止濫用《政府信息公共獲取法》。根據(jù)荷蘭《罰金法》，如果行政機(jī)關(guān)沒有及時(shí)作出申請(qǐng)或異議的決定，那么公民有權(quán)獲得一定數(shù)額的金錢。但是，有些人甚至小型企業(yè)都可以利用這一優(yōu)勢(shì)。因此，《政府信息公共獲取法》修正案已不再可能被濫用，該修正案也于2016年7月12日獲得參議院通過，并于10月1日生效[19]。2019年2月28日，內(nèi)政和王國關(guān)系部代表內(nèi)閣發(fā)布了《政府?dāng)?shù)據(jù)議程》[20]。政府?dāng)?shù)據(jù)議程是一個(gè)政府間議程，其中闡明了政府將采取哪些措施來更好地處理個(gè)人數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)。議程描述了數(shù)據(jù)如何更好地使決策和政府解決社會(huì)問題受益。該文件包括五個(gè)方面內(nèi)容：解決數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的工作中的問題；注意立法和公共價(jià)值觀；定性改善政府?dāng)?shù)據(jù)并更有效地使用它；收集并共享有關(guān)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)工作的知識(shí)；投資人、組織和文化變革。

2 荷蘭政府開放數(shù)據(jù)的政策內(nèi)容分析

2.1政策意義荷蘭實(shí)施開放數(shù)據(jù)，原因在于：開放數(shù)據(jù)是解決社會(huì)問題的常用方法；開放數(shù)據(jù)是民主憲政國家的核心價(jià)值；不斷變化的社會(huì)需要參與的政府；開放數(shù)據(jù)具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值[6]；開放數(shù)據(jù)有助于加強(qiáng)問責(zé)制，并確保公民能夠?yàn)楝F(xiàn)代和積極的公民身份提供實(shí)質(zhì)內(nèi)容[21]。

2.2政府開放數(shù)據(jù)原則2016年6月22日，內(nèi)政和王國關(guān)系部長將政府開放數(shù)據(jù)原則[22]發(fā)送給眾議院。該原則及其內(nèi)容見表1。

表1 荷蘭政府開放數(shù)據(jù)原則

2.3政府開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)政府在2010年之前也使用了“開放政府”一詞，但與開源軟件和開放標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)。例如，2007年，眾議院要求內(nèi)閣制定一項(xiàng)計(jì)劃，以促進(jìn)開放標(biāo)準(zhǔn)在政府申請(qǐng)中的使用。2007年底，眾議院通過了“荷蘭開放聯(lián)系”行動(dòng)計(jì)劃(Nederland Open in Verbinding，NOiV)。該行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)適用于政府和公共部門。行動(dòng)計(jì)劃中描述的目標(biāo)是：增加彼此之間互操作性，并促進(jìn)不同類型的電子政務(wù)服務(wù)的應(yīng)用加速使用開放標(biāo)準(zhǔn)；通過加快開放標(biāo)準(zhǔn)和開源軟件的使用，減少使用信息通信技術(shù)時(shí)對(duì)供應(yīng)商的依賴；通過大力鼓勵(lì)使用開源軟件，并偏愛具有同等合同效力的開源軟件，從而促進(jìn)軟件市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，并進(jìn)一步促進(jìn)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)[23]。

就荷蘭開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站data.overheid.nl而言，用元數(shù)據(jù)描述中的數(shù)據(jù)集，以便以有序的方式顯示數(shù)據(jù)集并能夠有針對(duì)性地搜索數(shù)據(jù)集。萬維網(wǎng)聯(lián)盟(W3C)開發(fā)了DCAT，這是用于描述數(shù)據(jù)集的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。荷蘭政府已將DCAT-AP-EU翻譯成荷蘭文，被荷蘭政府用于在數(shù)據(jù)目錄之間交換有關(guān)數(shù)據(jù)集的元數(shù)據(jù)規(guī)范。在開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站data.overheid.nl上注冊(cè)數(shù)據(jù)集時(shí)，可以從各種文件格式中進(jìn)行選擇。這些文件格式是根據(jù)DCAT-NL模型[24]而選擇，包括Atom、JSON、MS Word、PDF、RDF、SOAP、Excel、zip、CSV、HTML、N3、Turtle、XML。

2.4政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)布流程根據(jù)《在data.overheid.nl上發(fā)布數(shù)據(jù)集手冊(cè)》[25]，通過data.overheid.nl有三種發(fā)布數(shù)據(jù)集的方法。a.在data.overheid.nl中手動(dòng)進(jìn)行：首先，在data.overheid.nl上注冊(cè)數(shù)據(jù)所有者賬戶；然后，輸入有關(guān)數(shù)據(jù)集的信息；最后，為數(shù)據(jù)集提供數(shù)據(jù)源。b.通過已經(jīng)連接至data.overheid.nl的其它數(shù)據(jù)門戶自動(dòng)進(jìn)行。這意味著只需要聯(lián)系這些其它數(shù)據(jù)門戶，而無需為此做任何事情。c.從自己的數(shù)據(jù)門戶自動(dòng)進(jìn)行。這種方式無需在data.heheid.nl上重新輸入數(shù)據(jù)，而是由數(shù)據(jù)門戶的供應(yīng)商進(jìn)行，而且通?？梢允褂胐ata.overheid.nl的API將數(shù)據(jù)集直接“推送”至data.overheid.nl。

2.5政府開放數(shù)據(jù)的范圍根據(jù)2014年3月27日發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)趨勢(shì)報(bào)告(2014)》，開放公共數(shù)據(jù)是指：由公共資金支付，在提供公共服務(wù)期間或?yàn)樘峁┕卜?wù)而產(chǎn)生；對(duì)公眾開放；不受版權(quán)和其它第三方權(quán)利的限制；機(jī)器可讀，最好符合開放標(biāo)準(zhǔn)，即不是PDF，而是XML、CSV等；可以在成本、注冊(cè)等方面都不具有限制地再利用[8]。如果數(shù)據(jù)符合這些標(biāo)準(zhǔn)，那么它們是可獲取且可以被所有人再利用。在荷蘭開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站data.overheid.nl上，使用術(shù)語“數(shù)據(jù)集”和“數(shù)據(jù)源”來表示數(shù)據(jù)的集合。這些術(shù)語沒有確定的定義，但該開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站分別進(jìn)行了界定：所謂數(shù)據(jù)集是指對(duì)來自數(shù)據(jù)所有者的數(shù)據(jù)集合的描述，如這可以是一個(gè)包含數(shù)據(jù)的表或一組具有相關(guān)數(shù)據(jù)的表的集合；所謂數(shù)據(jù)源是指對(duì)數(shù)據(jù)集中命名的數(shù)據(jù)的實(shí)際位置的引用，而且數(shù)據(jù)集包含一個(gè)或多個(gè)數(shù)據(jù)源[26]。在data.overheid.nl上，可以檢索的數(shù)據(jù)目錄有17種，包括政府、文化娛樂、經(jīng)濟(jì)、金融、房屋、國際化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、遷移與整合、自然與環(huán)境、教育與科學(xué)、公共秩序與安全、法律、空間和基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、交通、工作、保健與健康。

3 荷蘭政府開放數(shù)據(jù)的法律支持

3.1《政府信息公共獲取法》如果政府有數(shù)據(jù)要作為開放數(shù)據(jù)來提供，那么首先要確定是否可以將數(shù)據(jù)進(jìn)行開放，而《政府信息公共獲取法》針對(duì)這一問題提供了評(píng)估框架。在評(píng)估是否可以開放行政數(shù)據(jù)時(shí)，行政機(jī)構(gòu)必須檢查是否與《政府信息公共獲取法》中明確規(guī)定的利益不沖突。這些規(guī)定體現(xiàn)在《政府信息公共獲取法》的第10條中，針對(duì)例外情況提供了兩種理由：絕對(duì)理由和相對(duì)理由。a.例外的絕對(duì)理由。根據(jù)《政府信息公共獲取法》的第10條第1款，如下情形可以不開放數(shù)據(jù)：可能危害官方的統(tǒng)一；可能損害國家安全；與業(yè)務(wù)和制造數(shù)據(jù)有關(guān)，而且這些數(shù)據(jù)已由自然人或法人秘密地傳遞給政府；除非所開放數(shù)據(jù)的內(nèi)容并未明顯侵犯隱私權(quán)，否則《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》第2章第2款所指的個(gè)人數(shù)據(jù)都不得開放，個(gè)人數(shù)據(jù)包括關(guān)于個(gè)人的宗教信仰或意識(shí)形態(tài)、種族、政治、健康、性生活、工會(huì)成員身份、犯罪記錄以及與禁令有關(guān)的非法或無序行為的數(shù)據(jù)。b.例外的相對(duì)理由。根據(jù)《政府信息公共獲取法》第10條第2款，有7種相對(duì)的拒絕理由，即涉及如下情形的數(shù)據(jù)不得開放：荷蘭與其他州或國際組織之間的關(guān)系；《政府信息公共獲取法》第1a條第c和d款提及的國家、其它機(jī)構(gòu)或行政機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)和金融利益；刑事犯罪調(diào)查和起訴罪犯；行政機(jī)關(guān)的檢查、控制和監(jiān)督；尊重個(gè)人隱私；收件人的利益是最先了解該信息的利益；防止對(duì)此事件所涉及的自然人或法人或第三方造成不合理的優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)[27]。根據(jù)該法第1a條第c和d款，本法適用的行政機(jī)關(guān)不僅包括政府部長們、受公法管轄的省市行政機(jī)關(guān)，還包括在這些機(jī)構(gòu)的責(zé)任下運(yùn)作的行政機(jī)構(gòu)。

值得注意的是，并不是所有的政府機(jī)構(gòu)都受《政府信息公共獲取法》的約束，而是只有根據(jù)《一般行政法》(general Administrative Law Act)被定義為行政當(dāng)局的政府機(jī)構(gòu)才受其約束。例如，荷蘭高級(jí)國務(wù)委員會(huì)(High Councils of State)、議會(huì)(Parliament)和審計(jì)法院(Court of Audit)不是行政當(dāng)局，因而不受《政府信息公共獲取法》的管轄，而是它們有自己的信息自由條例。

3.2《開放政府法》《開放政府法》是一項(xiàng)議案，目前仍在參議院審議中。雖然《開放政府法》仍然不是適用的立法，但它確實(shí)是一項(xiàng)要考慮的法案。從長遠(yuǎn)來看，《開放政府法》要替換《政府信息公共獲取法》?！堕_放政府法》目的是為了使政府更加透明、民主運(yùn)作、加強(qiáng)法治。該法案尚未生效，但可能會(huì)對(duì)政府組織的數(shù)據(jù)政策產(chǎn)生重大影響。《開放政府法》規(guī)定使公共數(shù)據(jù)積極開放和可獲取的規(guī)則，并確保政府?dāng)?shù)據(jù)更易于查找、可交換、易于開放和存檔。2016年4月19日，眾議院通過了《開放政府法》，然后提交給參議院[28]。由于對(duì)《開放政府法》幾個(gè)部分存在批評(píng)，該法隨后得到兩次影響分析。后來，作為影響分析的結(jié)果，該法于2019年1月2日被提交給參議院，而且其中許多主題得到了修改。如果修改后的法案得到參議院通過，那么《開放政府法》將取代《政府信息公共獲取法》[29]?！堕_放政府法》預(yù)計(jì)將于2021年生效，而且該法具有雙重核心。一方面，該法要求公共組織積極開放以下11類文件：法律法規(guī)；組織數(shù)據(jù)；政府文件；行政文件；咨詢委員會(huì)文件；盟約；年度計(jì)劃和報(bào)告；針對(duì)《政府信息公共獲取法》或《開放政府法》的請(qǐng)求；調(diào)查；決定；投訴。另一方面，《開放政府法》要求市政當(dāng)局整頓信息管理，重復(fù)了《檔案法》中有關(guān)市政當(dāng)局必須將文件保持在良好、有序和可訪問狀態(tài)的規(guī)定。但是，這需要大量的準(zhǔn)備時(shí)間，如《解釋性備忘錄》提到可能長達(dá)8年[30]。

3.3《政府信息再利用法》《政府信息再利用法》自2015年7月18日起生效，為政府信息再利用制定了規(guī)則，旨在促進(jìn)具有公共任務(wù)的組織提高自身數(shù)據(jù)的可獲取性和再利用。該法律假設(shè)政府信息是數(shù)字信息產(chǎn)品其中的一個(gè)重要原材料，特別看重?cái)?shù)據(jù)共享背后的經(jīng)濟(jì)力量。與《政府信息公共獲取法》相比，《政府信息再利用法》的目的不同，而且意義深遠(yuǎn)。例如，1995年頒布的《檔案法》(Aw)只規(guī)定每個(gè)人都有權(quán)接受政府的公開信息，而《政府信息再利用法》則進(jìn)一步允許任何人公開提出請(qǐng)求，如根據(jù)第3條第1款，任何人都可以向承擔(dān)公共任務(wù)的機(jī)構(gòu)或由承擔(dān)公共任務(wù)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的部門、服務(wù)或公司提交再利用請(qǐng)求；根據(jù)第3條第2款，申請(qǐng)人在其請(qǐng)求中要說明希望再利用的信息；根據(jù)第3條第3款，申請(qǐng)人無需對(duì)其申請(qǐng)感興趣。針對(duì)公民提出的請(qǐng)求，該法也對(duì)這一請(qǐng)求的處理進(jìn)行了規(guī)范，如第4條第4款規(guī)定，受委托執(zhí)行公共任務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快決定再利用請(qǐng)求，但不得晚于收到請(qǐng)求之日后第二個(gè)星期；根據(jù)第4條第5款，受委托承擔(dān)公共任務(wù)的機(jī)構(gòu)可以將決定延期兩周；根據(jù)第4條第8款，如果負(fù)責(zé)公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)決定使信息可供再利用，則應(yīng)盡快提供信息，但在任何情況下均應(yīng)在一定時(shí)間內(nèi)允許其充分利用信息，而申請(qǐng)人將被告知提供信息的期限。此外，該法要求公共部門以可重復(fù)使用的形式提供公共信息，如根據(jù)第5條第1款，應(yīng)以開放和機(jī)器可讀的格式以及元數(shù)據(jù)提供可再利用的信息，意味著該信息應(yīng)盡可能以電子方式提供，并應(yīng)與元數(shù)據(jù)一起提供，才可以滿足正式的開放標(biāo)準(zhǔn)?？傮w來看，該法律包含了政府信息再利用的前提，假定可以響應(yīng)政府信息再利用請(qǐng)求。如果信息是作為開放數(shù)據(jù)而得到主動(dòng)提供，那么政府信息將被再利用。這意味著，該法包含的條件適用于以開放數(shù)據(jù)形式提供的數(shù)據(jù)。

4 荷蘭政府開放數(shù)據(jù)政策法規(guī)分析

4.1政策連貫針對(duì)開放數(shù)據(jù)的理念，荷蘭多個(gè)文件重申：“開放數(shù)據(jù)，除非……”。2013年9月發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》[6]指出，通過系統(tǒng)、積極地將政府從公民那里收到所有數(shù)據(jù)(除非保密)進(jìn)行開放；在政府組織中執(zhí)行“開放數(shù)據(jù)，除非……”的公共原則；官員們?cè)诠ぷ髦袑?duì)數(shù)據(jù)是否開放進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估；他們有意識(shí)地為它服務(wù)他們持有的數(shù)據(jù)及其觀點(diǎn)將可以積極開放獲取，除非有例外的特定理由。根據(jù)2013年9月發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃》[7]，現(xiàn)在的政治聲明是：“開放數(shù)據(jù)，除非……”；對(duì)于結(jié)構(gòu)化信息(開放數(shù)據(jù))，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值確定優(yōu)先級(jí)。這兩份文件的主旨是，政府贊同“開放數(shù)據(jù)，除非……”這一原則，唯一例外是法律不允許，包括：《政府信息公共獲取法》、歐盟PSI指令、《奧爾胡斯公約》[31]?！秺W爾胡斯公約》承認(rèn)公民對(duì)于新興獲取、公民參與及司法投訴途徑等權(quán)利。2015年12月，荷蘭內(nèi)政和王國關(guān)系部發(fā)布《開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃(2016-2017)》[32]，對(duì)“開放數(shù)據(jù)，除非……”進(jìn)行補(bǔ)充說明。該文件提到，《開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃(2014)》采用了“開放數(shù)據(jù)，除非……”的原則。這意味著，沒有必要給出將數(shù)據(jù)置于公共領(lǐng)域的理由，但有必要給出不這么做的理由。但是，這一原則很難在實(shí)踐中應(yīng)用，因?yàn)樗粌H提出關(guān)于將要發(fā)布數(shù)據(jù)的類別的問題，現(xiàn)有信息系統(tǒng)似乎也不符合這項(xiàng)原則，而且進(jìn)一步要考慮的是成本：要發(fā)布完全開放的數(shù)據(jù)，通常需要大量的投資。這意味著，將理論可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)仍然是一個(gè)挑戰(zhàn)。因此，《開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃(2016-2017)》同《開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃(2014)》一樣，采取漸進(jìn)辦法。另外，針對(duì)如何讓查閱數(shù)據(jù)的人可以很容易地找到數(shù)據(jù)這一問題，《開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃(2014)》提出了《數(shù)字議程(2017)》來解決這一問題，該議程目的是在2017年之前建立一個(gè)可充分利用和可檢索的數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)庫。后來，《開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃(2016-2017)》則進(jìn)一步指出，《數(shù)字議程(2017)》現(xiàn)在將作為一個(gè)獨(dú)立的方案而不是《行動(dòng)計(jì)劃》的固有組成部分。這使得開放數(shù)據(jù)政策關(guān)聯(lián)度高，讓這一理念能有效執(zhí)行下去。

4.2及時(shí)修訂政策法規(guī)2003年11月17日，歐盟頒布《公共部門信息再利用指令》(簡(jiǎn)稱PSI指令)[33]，旨在促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)提供公共部門信息，以便其他各方、公民和公司可以將此信息用于各種創(chuàng)造性和創(chuàng)新性應(yīng)用程序。在PSI指令頒布后，荷蘭開始調(diào)整國內(nèi)的法律框架，讓公共部門文件供給能夠符合PSI 指令的要求[34]。2011年，歐盟委員會(huì)提出了修正案并經(jīng)過談判，最終在2013年對(duì)PSI指令進(jìn)行了修訂并發(fā)布修訂后的PSI指令[35]。荷蘭關(guān)于政府信息再利用的法規(guī)以2003 年的舊PSI指令和2013 年的新PSI指令為基礎(chǔ)。舊PSI指令是在《政府信息公共獲取法》中得以實(shí)施。自《政府信息公共獲取法》生效以來，社會(huì)發(fā)生了巨大的變化。數(shù)據(jù)不再是靜態(tài)地保存在紙上，而是保存在動(dòng)態(tài)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中，在動(dòng)態(tài)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)通常被處理并與其他數(shù)據(jù)相連接。與此同時(shí)，幾乎每個(gè)人都通過一系列設(shè)備連接到互聯(lián)網(wǎng)，因而能夠在瞬間交換信息。隨著新PSI指令的生效，《政府信息公共獲取法》中的這些條款已經(jīng)失效。因此，荷蘭也及時(shí)將2013年的新PSI指令在荷蘭另一部法律中得以實(shí)施，即《政府信息再利用法》。

4.3鼓勵(lì)政策溝通內(nèi)政和王國關(guān)系部制定了開放政府行動(dòng)計(jì)劃草案后，于2012年10月組織了開放政府月活動(dòng)，與許多政府、社會(huì)組織和公民舉行了各種會(huì)議。在準(zhǔn)備開放政府月期間，當(dāng)時(shí)的內(nèi)閣辭職。即將卸任的內(nèi)閣不再希望在開放政府方面有所建樹，因而準(zhǔn)備將相關(guān)事宜給下一個(gè)內(nèi)閣[36]。2013年3月4日，在時(shí)任內(nèi)政和王國關(guān)系部長普拉斯特克(Plasterk)的領(lǐng)導(dǎo)下，組織了一場(chǎng)名為“Oploop Open Overheid”的公民參與活動(dòng)。開放政府月的所有參加者均獲邀請(qǐng)出席，而且社交媒體被再次動(dòng)員起來，向更廣泛的公眾宣傳活動(dòng)。在這次活動(dòng)中，就與開放政府相關(guān)的主題舉辦了各種研討會(huì)，提出了“開放政府”概念。政府也利用這個(gè)機(jī)會(huì)提出了它的《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》和《開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃》的草案，并征求意見[9]。2013年5月，《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》和《開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃》草案在與“開放政府啟發(fā)小組”(Inspiratieteam Open Overheid)的會(huì)議上得到了討論。這個(gè)小組是由一個(gè)利益相關(guān)者和感興趣的團(tuán)體組成的網(wǎng)絡(luò)，他們表示愿意積極支持朝著開放政府的方向發(fā)展。自2013年5月到8月，《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》和《開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃》在荷蘭各個(gè)政府部門內(nèi)部進(jìn)行了討論，包括：總務(wù)部、內(nèi)政和王國關(guān)系部、外交部、國防部、經(jīng)濟(jì)事務(wù)部、財(cái)政部、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境、教育部、文化和科學(xué)部、社會(huì)事務(wù)和就業(yè)部、安全和司法部、公共衛(wèi)生、福利和體育部。這次討論的時(shí)間比預(yù)期的長，主要因?yàn)楦黜?xiàng)行動(dòng)的經(jīng)費(fèi)需要進(jìn)一步澄清，最后內(nèi)閣于2013年9月向眾議院提交了《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》和《開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃》[9]。

5 對(duì)我國的啟示

5.1完善開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)開放標(biāo)準(zhǔn)有很多方面，但討論最多的是文件格式標(biāo)準(zhǔn)。開放性對(duì)于文件格式至關(guān)重要，因?yàn)槲募拈_放格式可確保數(shù)據(jù)的可訪問性，并且對(duì)于數(shù)字可持續(xù)性也很重要，如十年后還能打開某個(gè)文件嗎？此外，開放標(biāo)準(zhǔn)使用戶能夠“與供應(yīng)商無關(guān)”和“可互操作”，這意味著用戶可以使用多個(gè)軟件包來處理文件，而不會(huì)丟失任何數(shù)據(jù)。在數(shù)字時(shí)代，我們將大量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在數(shù)字文件中，通?？梢酝ㄟ^文件名部分來識(shí)別文件格式，如handreiking.pdf的文件格式為PDF。文件格式適用于所有類型的文件，它涉及文本文檔、音頻和視頻文件。因此，我國可以借鑒相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并應(yīng)用于政府開放數(shù)據(jù)當(dāng)中，如蒂姆·伯納斯·李于2006年提出五星評(píng)級(jí)模型，它是一個(gè)廣為接受的標(biāo)準(zhǔn)，用于衡量可再利用性程度，其中五星代表最可再利用的場(chǎng)景。

5.2深化政府?dāng)?shù)據(jù)開放理念政府開放數(shù)據(jù)本身沒有價(jià)值，而只有對(duì)開放后的數(shù)據(jù)進(jìn)行再利用，才可能創(chuàng)造價(jià)值。換言之，在使數(shù)據(jù)開放可用與使數(shù)據(jù)實(shí)際可再利用之間，還有一個(gè)步驟，即使數(shù)據(jù)可再利用意味著數(shù)據(jù)是機(jī)器可讀，而且提供政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)，最好使用開放標(biāo)準(zhǔn)和開放格式。這也是為什么荷蘭的數(shù)據(jù)已經(jīng)開放，但仍然通過頒布《政府信息再利用法》來規(guī)定政府有義務(wù)根據(jù)要求將政府?dāng)?shù)據(jù)作為開放數(shù)據(jù)進(jìn)行提供以供再利用，而且允許公民和公司針對(duì)政府信息再利用提出請(qǐng)求。此外，《開放政府愿景》及《政府信息再利用法》等政策法規(guī)進(jìn)一步深化了“開放數(shù)據(jù)，除非……”這一理念：政府?dāng)?shù)據(jù)是開放的，除非有充分的理由不這樣做，如隱私或數(shù)據(jù)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的敏感性或國家安全等。因此，我國可以考慮借鑒這一理念，進(jìn)一步推進(jìn)我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放。幸運(yùn)的是，國務(wù)院于2019年4月3日頒布修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》。與舊的條例相比，新修訂條例的第五條增加了“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外”這一表述。此外，第十三屆全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法(草案)》進(jìn)行了審議，其中第五章是政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放，建立了保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全和推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的制度措施[37]。

5.3加強(qiáng)組織保障內(nèi)政和王國關(guān)系部(BZK)是荷蘭中央政府11個(gè)部委之一，主要負(fù)責(zé)制定政策、草擬法律規(guī)定，同時(shí)也負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)督政策的執(zhí)行[38]。荷蘭內(nèi)政部和王國關(guān)系部負(fù)責(zé)開放數(shù)據(jù)：一方面，通過data.overheid.nl門戶網(wǎng)站監(jiān)視數(shù)據(jù)集發(fā)布的進(jìn)度，協(xié)助其它政府發(fā)布數(shù)據(jù)，協(xié)助登記、查找和再利用數(shù)據(jù)[39]；另一方面，在改善數(shù)據(jù)開放方面投入了大量資金，通過NL DIGITAL數(shù)據(jù)議程表明具有明確雄心來將公民和企業(yè)家放在首位并獲得用戶驅(qū)動(dòng)的政府?dāng)?shù)據(jù)，而NL DIGITAAL的行動(dòng)要點(diǎn)之一是促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的再利用[40]。除了內(nèi)政和王國關(guān)系部外，荷蘭經(jīng)濟(jì)事務(wù)部也負(fù)責(zé)開放數(shù)據(jù)，但這兩個(gè)部委對(duì)開放數(shù)據(jù)的看法不太一致：前者關(guān)注透明度和開放的政府；后者關(guān)注經(jīng)濟(jì)價(jià)值創(chuàng)造。就我國而言，雖然一些地方已設(shè)立了諸如大數(shù)據(jù)管理局之類的機(jī)構(gòu)，但并沒有負(fù)責(zé)政府開放數(shù)據(jù)的部門，因而有必要設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，配備相關(guān)人員，從而為開放數(shù)據(jù)執(zhí)行提供保障。

5.4制定統(tǒng)一的指導(dǎo)方針在缺乏國家指導(dǎo)方針的情況下，每個(gè)政府機(jī)構(gòu)自行決定是否以及如何開放數(shù)據(jù)，這就可能導(dǎo)致公務(wù)員產(chǎn)生恐懼并擔(dān)心出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。由于各個(gè)政府機(jī)構(gòu)所作決定不同，這也使公民對(duì)開放數(shù)據(jù)的可用性和可再利用性的感知和具體實(shí)踐也出現(xiàn)不同。以荷蘭商會(huì)保管的全國貿(mào)易登記冊(cè)(national trade register)為例：根據(jù)法律，這是一個(gè)公共數(shù)據(jù)庫，但當(dāng)谷歌將這個(gè)數(shù)據(jù)庫映射到它們的地圖上，導(dǎo)致那些在上面注冊(cè)了私人地址的荷蘭名人的家庭地址被泄露，使得荷蘭議員們對(duì)這種“侵犯隱私”的行為提出了質(zhì)疑。但是，當(dāng)有人建立了一種更快捷、更有用的方式來搜索和顯示貿(mào)易登記冊(cè)時(shí)，商會(huì)首先會(huì)發(fā)出一份要求在該公共登記冊(cè)上擁有數(shù)據(jù)庫權(quán)利的終止函[41]。就我國而言，尚不具有中央層面的開放數(shù)據(jù)政策法規(guī)，而是分散于大數(shù)據(jù)、政府信息公開等領(lǐng)域的政策法規(guī)文件當(dāng)中，這種政策碎片化會(huì)導(dǎo)致開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，如敷衍執(zhí)行、附加執(zhí)行、異化執(zhí)行、照搬執(zhí)行和拒不執(zhí)行等。因此，有必要在國家層面頒布統(tǒng)一的政策法規(guī)，從頂層推動(dòng)我國政府開放數(shù)據(jù)進(jìn)程。

5.5建立政策和法律相互支撐的制度保障體系荷蘭開放政府?dāng)?shù)據(jù)立法中存在爭(zhēng)議觀點(diǎn)，而這些問題也是我們國家數(shù)據(jù)開放立法的重點(diǎn)問題，而且這些相關(guān)爭(zhēng)論對(duì)我們有啟發(fā)。例如，2019年10月8日，由荷蘭佛蘭德調(diào)查記者協(xié)會(huì)和國際新聞中心的民主與辯論委員會(huì)組織一場(chǎng)辯論，由記者、律師、公務(wù)員和政客針對(duì)《開放政府法》進(jìn)行辯論?！堕_放政府法》的提交者Bart Snels和Steven van Weyenberg為《開放政府法》進(jìn)行辯護(hù)；開放州基金會(huì)的威爾瑪·漢(Wilma Haan)認(rèn)為《開放政府法》是朝正確方向邁出的一步；記者Hugo van der Parre和Jorg Leijten建議調(diào)整《政府信息公共獲取法》；媒體專家兼律師Paul Waszink對(duì)《開放政府法》有自己的看法；專家Roger Vleugels提供了一個(gè)專欄，而且參與了最初所改進(jìn)的《政府信息公共獲取法》[42]?？梢?，不同主體不僅對(duì)《開放政府法》持不同意見，而且對(duì)《開放政府法》是否替代《政府信息公共獲取法》也持不同意見。但是，《開放政府法》是在對(duì)已有法律《政府信息公共獲取法》《政府信息再利用法》以及諸如《開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景》《開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃》之類的開放數(shù)據(jù)政策進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上而形成，而且彼此之間一脈相承，構(gòu)成荷蘭開放政府?dāng)?shù)據(jù)的制度保障體系。就我國而言，目前還沒有專門的一部開放政府法律，因而未來需要提前考慮相關(guān)事項(xiàng)，避免出現(xiàn)荷蘭開放政府?dāng)?shù)據(jù)立法中所出現(xiàn)的爭(zhēng)議，關(guān)注國家數(shù)據(jù)開放立法的重點(diǎn)問題，形成政策和法律相互支撐的制度保障體系。

5.6關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用在政府信息再利用方面，我國目前政策立法有很多比較關(guān)注的問題，包括政府是否可以通過信息再利用獲得收益、政府提供信息時(shí)是否可以收費(fèi)、政府提供信息出現(xiàn)錯(cuò)誤應(yīng)該如何處理、如何應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)開放可能帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)等，近期公布的《數(shù)據(jù)安全法(草案)》也有涉及。通過針對(duì)這些問題就荷蘭相關(guān)立法和制度進(jìn)行梳理和分析，對(duì)我國具有借鑒意義。例如，荷蘭《政府信息再利用法》包括五章：一般規(guī)定；要求再利用；使信息可供再利用；修改任何法律；并發(fā)規(guī)定；最后條款。從具體文本來看，該法涉及一系列相關(guān)內(nèi)容，如第6條第2款對(duì)信息再利用條件進(jìn)行了規(guī)定：承擔(dān)公共任務(wù)的機(jī)構(gòu)不得在再利用許可上附加任何許可條件，這些許可條件會(huì)不必要地限制再利用的可能性或限制競(jìng)爭(zhēng)。該法第9條專門針對(duì)定價(jià)問題進(jìn)行規(guī)定，即承擔(dān)公共任務(wù)的機(jī)構(gòu)所收取的費(fèi)用，不得超過信息再利用、提供和傳播的邊際成本；博物館和圖書館所收取的費(fèi)用不超過為信息的再利用所產(chǎn)生的權(quán)利的收集、生產(chǎn)、復(fù)制和傳播、保護(hù)和清算所產(chǎn)生的費(fèi)用以及合理的投資回報(bào)；受委托執(zhí)行公共任務(wù)的機(jī)構(gòu)會(huì)提前告知是否要為再利用收取費(fèi)用，并在計(jì)算中考慮了哪些因素。因此，為了進(jìn)一步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用，我國可以考慮從如下幾方面入手：第一，將政府信息作為開放數(shù)據(jù)提供，以便根據(jù)要求進(jìn)行再利用，而且這種再利用可以具有社會(huì)和商業(yè)目的；第二，政府有義務(wù)以數(shù)字形式并以開放的機(jī)器可讀形式(包括元數(shù)據(jù))提供請(qǐng)求的信息，而且數(shù)據(jù)必須符合正式的開放標(biāo)準(zhǔn)；第三，政府所收取的費(fèi)用不得超過提供的邊際成本，而且政府沒有義務(wù)主動(dòng)披露未經(jīng)請(qǐng)求的數(shù)據(jù)，但可以允許這一行為。