邱佛梅

摘? 要：黨的十八大以來(lái)，我國(guó)政府績(jī)效管理工作取得重大進(jìn)展，而法治化是促進(jìn)政府績(jī)效持續(xù)提升和可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。針對(duì)當(dāng)前部分地方政府績(jī)效管理實(shí)踐模式和制度立法中途“夭折”的問(wèn)題，文章提出“立法先行、國(guó)家主導(dǎo)、多元參與”是當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效管理可持續(xù)發(fā)展發(fā)展的根本路徑和推進(jìn)模式，探討了政府績(jī)效管理的制度運(yùn)行機(jī)制和立法路徑。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效管理;法治化;績(jī)效立法;制度體系

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.12.03

Research of Institutional Operation Mechanism and Legislative Path of Government Performance Management in China

Qiu? Fomei

（The Shenzhen Reform and Opening Up Executive Leadership Academy，Guangdong，Shenzhen，518060）

Abstract：Since the 18th CPC National Congress，China's government performance management has made significant progress，and legalization is the only way to promote the continuous improvement and sustainable development of government performance. In view of the“premature death”of some local government performance management practice modes and system legislation，this paper puts forward that“l(fā)egislation first， state leading and diversified participation”is the fundamental path and promotion mode for the sustainable development of government performance management in China，and discusses the institutional operation mechanism and legislative path of government performance management.

Key words：Government performance management;Legalization;Performance law;Institutional system

一、問(wèn)題的提出

政府績(jī)效管理是公共管理的重要領(lǐng)域，是各國(guó)政府普遍認(rèn)同的管理方法之一。我國(guó)的政府績(jī)效管理始于20世紀(jì)70年代。政府績(jī)效管理作為政府變革的主流技術(shù)工具，伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮迅速席卷全球，并成為一種新型行政管理模式。中國(guó)政府在改革開(kāi)放40多年中，持續(xù)實(shí)踐和探索績(jī)效管理策略方針，逐步建立起中國(guó)的政府績(jī)效管理體系，在推進(jìn)績(jī)效管理改革方面做了大量卓有成效的工作，2016年以來(lái)績(jī)效管理改革制度的法治化、規(guī)范化問(wèn)題成為我國(guó)的重點(diǎn)主抓任務(wù)。改革開(kāi)放至今的40余年中，在地方實(shí)踐層面出現(xiàn)了“甘肅模式”“青島模式”“煙臺(tái)模式”“深圳模式”“思明模式”等以“模式”冠名的績(jī)效管理和評(píng)價(jià)活動(dòng);在實(shí)踐模式上，形成了目標(biāo)管理（目標(biāo)責(zé)任考核）、效能建設(shè)、公眾滿意度調(diào)查、第三方評(píng)估等績(jī)效管理和評(píng)價(jià)模式;在制度立法方面，建立了由人事績(jī)效、財(cái)政績(jī)效和公共事務(wù)績(jī)效3種類型構(gòu)成的中國(guó)政府績(jī)效管理制度體系。但中國(guó)特色的政府績(jī)效管理發(fā)展之路仍需逐步探索、漸進(jìn)調(diào)適，在發(fā)展過(guò)程中相當(dāng)一部分如“甘肅模式”“煙臺(tái)模式”等實(shí)踐模式和制度立法中途“夭折”，其根源在于低程度的管理水平既缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的制度保障，也無(wú)法促使政府績(jī)效管理持續(xù)進(jìn)行。[1]

政府績(jī)效管理的相關(guān)問(wèn)題引發(fā)了學(xué)界對(duì)可持續(xù)問(wèn)題與未來(lái)出路的思考，關(guān)于推進(jìn)政府績(jī)效管理法治化的呼聲也越來(lái)越大。包國(guó)憲等實(shí)證分析了地方政府績(jī)效管理制度持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與路徑依賴，指出應(yīng)從法制建設(shè)和組織管理兩方面進(jìn)一步發(fā)力。[1]馬亮提出，加強(qiáng)政府績(jī)效管理的制度化建設(shè)是推進(jìn)大數(shù)據(jù)時(shí)代政府績(jī)效管理的策略之一。[2]王學(xué)軍認(rèn)為，推動(dòng)我國(guó)政府績(jī)效治理轉(zhuǎn)型的主要路徑是推進(jìn)政府績(jī)效管理的法治化。[3]謝能重針對(duì)政府績(jī)效管理法制化的導(dǎo)向、體系與原則展開(kāi)研究。[4]

無(wú)論是實(shí)踐還是理論層面，以制度改革和法治化形式不斷促進(jìn)政府績(jī)效持續(xù)提升和可持續(xù)發(fā)展，都是當(dāng)下政府工作的重中之重，也是政府需要承擔(dān)的長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性工作。筆者認(rèn)為，中國(guó)政府績(jī)效管理已經(jīng)進(jìn)入法治化軌道的新階段，但任何一套制度體系與運(yùn)行機(jī)制并非短時(shí)間能建立的，應(yīng)深刻解釋其制度運(yùn)行軌跡、制度基本功能、實(shí)現(xiàn)機(jī)制及其環(huán)境條件，在此基礎(chǔ)上探索分析政府績(jī)效管理的立法路徑。

二、政府績(jī)效管理制度的運(yùn)行機(jī)制

徒“法”不足以自行，一套良好的政府績(jī)效管理制度體系必須要有相配套的運(yùn)行機(jī)制才能保證制度的實(shí)施效果，保證制度實(shí)施中的結(jié)構(gòu)與秩序平衡。制度運(yùn)行從時(shí)間過(guò)程來(lái)講是一個(gè)“非均衡—均衡—非均衡”的過(guò)程，從空間上來(lái)講是一個(gè)路徑依賴與自我增強(qiáng)機(jī)制相結(jié)合的產(chǎn)物。[5]如何完善并運(yùn)行制度，涉及制度運(yùn)行環(huán)境、運(yùn)行機(jī)制和推進(jìn)模式的考量，以減少制度運(yùn)行摩擦和阻力。

（一）制度運(yùn)行的環(huán)境條件

一般意義上講，政府績(jī)效管理制度的運(yùn)行環(huán)境通常是由經(jīng)濟(jì)要素、政治要素、社會(huì)文化要素和技術(shù)要素等組成的有機(jī)系統(tǒng)。置于政府績(jī)效管理制度環(huán)境系統(tǒng)中，領(lǐng)導(dǎo)體制和績(jī)效文化是兩個(gè)核心問(wèn)題，前者是政府績(jī)效管理的基礎(chǔ)保障，后者是政府績(jī)效管理的精神動(dòng)力。優(yōu)化政府管理制度運(yùn)行的環(huán)境條件，構(gòu)建恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)體制和營(yíng)造優(yōu)良績(jī)效文化，具有其現(xiàn)實(shí)必要性。

1.領(lǐng)導(dǎo)體制

領(lǐng)導(dǎo)體制是決定政府績(jī)效管理能否取得成效的基石，屬于政府管理體制范疇，包括領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)方式等基本內(nèi)容。從政府績(jī)效管理的發(fā)展歷程來(lái)看，我國(guó)政府績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)起初由人事部主管，2008年從人事部轉(zhuǎn)到中紀(jì)委監(jiān)察部，黨的十八大以后又轉(zhuǎn)移到了中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（簡(jiǎn)稱“中央編辦”）。政府績(jī)效管理的地方主管部門更是五花八門。盡管領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與管理職責(zé)在不斷調(diào)整，但仍然擺脫不了“一把手工程”色彩。因此，薄貴利指出，目前我國(guó)政府績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)體制尚不夠成熟，主要存在代表性、權(quán)威性、統(tǒng)一性不夠和缺乏相對(duì)獨(dú)立性等問(wèn)題。[6]構(gòu)建一套統(tǒng)一、權(quán)威、獨(dú)立、高效的政府績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)體制成為當(dāng)務(wù)之急。這涉及以下基本問(wèn)題：

（1）績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的選擇?，F(xiàn)實(shí)中各地績(jī)效管理的主管機(jī)構(gòu)大致分為委托的現(xiàn)有黨政機(jī)構(gòu)和新設(shè)的專門機(jī)構(gòu)兩類。不同職能部門因其管理活動(dòng)性質(zhì)、履職手段方式不同，有著不同的運(yùn)行機(jī)制與管理模式。在地方新設(shè)專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)如績(jī)效辦，并順應(yīng)國(guó)家層面中央編辦為政府績(jī)效主管部門的安排，將績(jī)效辦歸于地方編辦主管，并賦予其獨(dú)立的超然地位，與評(píng)價(jià)對(duì)象保持距離。這樣既可將考評(píng)工作視為主業(yè)，提升政府部門績(jī)效，又可形成相互牽制關(guān)系，避免角色沖突。

（2）績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)權(quán)力的分配與權(quán)限。權(quán)力組合是評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)權(quán)力關(guān)系中包括評(píng)價(jià)權(quán)、組織權(quán)、實(shí)施權(quán)和評(píng)議權(quán)，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)體制理應(yīng)對(duì)此“四權(quán)”予以區(qū)分和規(guī)范。在體制內(nèi)部，評(píng)價(jià)的相關(guān)權(quán)力是組織管理自上而下的權(quán)力，評(píng)價(jià)權(quán)、組織權(quán)具有唯一性，但實(shí)施權(quán)、評(píng)議權(quán)可以多元分解。以佛山市政府績(jī)效管理為例，評(píng)價(jià)主體為市級(jí)黨委政府主要負(fù)責(zé)人組成的“領(lǐng)導(dǎo)小組”（黨委書記為組長(zhǎng)），擁有評(píng)價(jià)權(quán)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一部署整個(gè)區(qū)域的政府績(jī)效管理工作;新設(shè)專門的“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”（績(jī)效辦），行使組織權(quán)，承擔(dān)組織整個(gè)區(qū)域的績(jī)效管理日常工作，而實(shí)施權(quán)由政府主管部門實(shí)施或委托第三方實(shí)施，負(fù)責(zé)進(jìn)行具體的評(píng)價(jià)工作。擁有評(píng)議權(quán)的主體亦可實(shí)現(xiàn)多元化，如機(jī)關(guān)互評(píng)、專家評(píng)議和公眾評(píng)議等。

（3）厘清績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與原則?，F(xiàn)階段不少地方績(jī)效管理工作仍靠“一把手工程”推進(jìn)，能否順利實(shí)施取決于黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。傳統(tǒng)體制內(nèi)評(píng)價(jià)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)掌握核心的決定權(quán)與評(píng)價(jià)權(quán)，寄希望于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是解決績(jī)效管理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題最直接、最有效的途徑。未來(lái)的發(fā)展方向?yàn)閷㈩I(lǐng)導(dǎo)體制寫入正式的法律文本，避免因人事調(diào)動(dòng)出現(xiàn)的“人走政息”“新官不理舊賬”問(wèn)題，做到政府績(jī)效管理“一張藍(lán)圖繪到底”。

2.績(jī)效文化

績(jī)效制度與績(jī)效文化是政府績(jī)效管理的靈魂與精髓，前者保障績(jī)效管理的發(fā)展方向，后者提供績(jī)效管理的精神動(dòng)力，二者之間是缺一不可、相互支撐的關(guān)系，績(jī)效制度彰顯績(jī)效文化，績(jī)效文化推動(dòng)和影響制度實(shí)施效果，能保障制度運(yùn)行。績(jī)效文化是指政府通過(guò)績(jī)效管理體系的建立和逐步改進(jìn)，特別通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)篩選和完善，推動(dòng)成員逐步確立起組織所倡導(dǎo)的共同價(jià)值理念。[7]績(jī)效文化是一種以公共服務(wù)、公共責(zé)任、公眾滿意和公共利益為基本理念的彰顯公共價(jià)值的行政文化?？?jī)效文化是通過(guò)目標(biāo)、過(guò)程、結(jié)果3個(gè)方面來(lái)影響績(jī)效管理制度運(yùn)行的。在績(jī)效目標(biāo)方面，以追求公共服務(wù)、公共責(zé)任、公眾滿意和公共利益等為價(jià)值導(dǎo)向，旨在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性的統(tǒng)一;在過(guò)程控制方面，績(jī)效文化的效率、透明等基本理念強(qiáng)化了對(duì)決策的過(guò)程控制，要求對(duì)基本任務(wù)的執(zhí)行加以“實(shí)時(shí)監(jiān)控、實(shí)時(shí)糾偏糾錯(cuò)和預(yù)期預(yù)估”，以求政府績(jī)效管理的有效性和回應(yīng)性;在評(píng)價(jià)結(jié)果方面，“人民滿意”是績(jī)效管理制度的終極目標(biāo)，評(píng)價(jià)結(jié)果及其應(yīng)用應(yīng)當(dāng)保證“公正、公平、公開(kāi)”。

從目前實(shí)踐來(lái)看，官僚主義、封閉保守、片面追求效率等負(fù)面行政文化嚴(yán)重制約著我國(guó)績(jī)效管理的發(fā)展。優(yōu)化績(jī)效制度環(huán)境、加強(qiáng)績(jī)效文化建設(shè)是我國(guó)政府的當(dāng)務(wù)之急，為此需要做到以下3點(diǎn)：（1）轉(zhuǎn)變政府管理理念，破除不好的傳統(tǒng)思想觀念。堅(jiān)持“以人民為中心”的績(jī)效管理思想，要從“政府本位”觀念轉(zhuǎn)向“民眾本位”觀念，“人治”思想轉(zhuǎn)向“法治”思想，從管制型政府向績(jī)效型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。（2）建立績(jī)效導(dǎo)向的行政文化，營(yíng)造良好績(jī)效氛圍。要繼承我國(guó)傳統(tǒng)優(yōu)秀行政文化如“厚德載物”“剛健有為”“先天之下憂而憂”等，批判官本位、官僚主義等糟粕文化，著手營(yíng)造績(jī)效導(dǎo)向的文化氛圍，形成追求優(yōu)秀績(jī)效的價(jià)值觀。[8]（3）加強(qiáng)績(jī)效管理培訓(xùn)，打造一支高質(zhì)量的政府績(jī)效管理人才隊(duì)伍。通過(guò)宣傳教育、專項(xiàng)培訓(xùn)、規(guī)范行為制度等，力求將績(jī)效管理的基本理念演變成政府人員的潛意識(shí)，構(gòu)建政府績(jī)效管理人才培養(yǎng)機(jī)制。

（二）制度運(yùn)行的常態(tài)機(jī)制

運(yùn)行機(jī)制是國(guó)家實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的必要手段。針對(duì)我國(guó)政府績(jī)效管理隨意性大、矛盾利益沖突的弊端，制度運(yùn)行的設(shè)計(jì)應(yīng)聚焦于協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和申訴救濟(jì)機(jī)制。其中，協(xié)調(diào)機(jī)制解決運(yùn)行制度的規(guī)范性問(wèn)題，激勵(lì)機(jī)制解決運(yùn)行制度的積極性問(wèn)題，申訴救濟(jì)機(jī)制解決運(yùn)行機(jī)制的公正性問(wèn)題。

1.協(xié)調(diào)機(jī)制

協(xié)調(diào)各方利益沖突是績(jī)效評(píng)價(jià)運(yùn)行順暢的前提條件。政府績(jī)效管理在權(quán)力關(guān)系調(diào)整與優(yōu)化過(guò)程中難免涉及評(píng)價(jià)主體與評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)對(duì)象內(nèi)部之間、評(píng)價(jià)對(duì)象與外部社會(huì)之間等的利益關(guān)系。良好的協(xié)調(diào)機(jī)制會(huì)產(chǎn)生“1+1>2”的效果，若是彼此關(guān)系協(xié)調(diào)不順暢、不和諧，則有可能是“1+1<2”，甚至為0或小于0的效果。美國(guó)學(xué)者林德布洛姆主張通過(guò)民主社會(huì)多元利益主體的制度性互動(dòng)（分散的意見(jiàn)—社會(huì)互動(dòng)—綜合的意見(jiàn)），協(xié)調(diào)彼此，并最終達(dá)成行政決策。筆者以為，應(yīng)將績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為總協(xié)調(diào)指揮中心，建立由本級(jí)黨委、人大、各政府部門、社會(huì)公眾和專業(yè)機(jī)構(gòu)等多方組成、多方參與的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—政府績(jī)效管理委員會(huì)，破除傳統(tǒng)科層式協(xié)調(diào)模式，構(gòu)建起以人民需求為導(dǎo)向的多方協(xié)調(diào)機(jī)制?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)、多方參與協(xié)調(diào)”機(jī)制能打破原有條塊分割的部門框架，有利于統(tǒng)籌資源配置，協(xié)調(diào)各部門間的利益關(guān)系，明確各部門的分工和責(zé)任，保障其相互間的協(xié)調(diào)配合。此外，為配合“領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)、多方參與協(xié)調(diào)”機(jī)制發(fā)揮最大功效，還需要建立相關(guān)配套制度機(jī)制：（1）建立政府績(jī)效管理各部門的聯(lián)席會(huì)議制度，有機(jī)整合主管部門、組織、人事、監(jiān)察、編制、統(tǒng)計(jì)等部門以及各機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者，致力于協(xié)調(diào)各方關(guān)系與利益，并推動(dòng)政府績(jī)效管理的研究與實(shí)踐探討;（2）建立績(jī)效溝通常態(tài)化機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府績(jī)效管理系統(tǒng)，提供績(jī)效信息交流與傳遞的媒介及多方參與的監(jiān)督與溝通渠道。各方關(guān)聯(lián)主體可在任何時(shí)間、地點(diǎn)對(duì)政府績(jī)效管理中存在的問(wèn)題及時(shí)提出反饋意見(jiàn)、表達(dá)需求，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也更加方便快捷地傳遞信息和處理爭(zhēng)議。

2.激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制是績(jī)效管理的推動(dòng)力。隨著我國(guó)行政體制改革的深入，政府績(jī)效管理的激勵(lì)機(jī)制作為提升政府績(jī)效與激發(fā)改革動(dòng)力的重要手段，越來(lái)越引起政府部門和學(xué)術(shù)界的高度重視。在實(shí)踐中，各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果經(jīng)常被作為黨委和政府決策、財(cái)政預(yù)算編制、干部選拔任用、機(jī)構(gòu)編制調(diào)整以及獎(jiǎng)勵(lì)問(wèn)責(zé)的重要參考依據(jù)。理論上來(lái)說(shuō)，相關(guān)單位通常通過(guò)建立長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，將績(jī)效結(jié)果作為獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的依據(jù)，通過(guò)職務(wù)晉升、薪酬福利等方式激發(fā)評(píng)價(jià)對(duì)象的工作積極性，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)的約束性與激勵(lì)性并重，以解決傳統(tǒng)體制下公務(wù)員獎(jiǎng)懲與績(jī)效關(guān)聯(lián)度低的弊病。

在政府績(jī)效管理試點(diǎn)的10多年里，政府績(jī)效管理激勵(lì)機(jī)制在某種程度上淪為黨政部門“變相發(fā)錢發(fā)福利”的主要借口。因此，進(jìn)一步完善政府績(jī)效管理的激勵(lì)機(jī)制著實(shí)有必要，具體應(yīng)考慮4點(diǎn)：（1）堅(jiān)持以精神激勵(lì)為主、物質(zhì)激勵(lì)為輔的原則，實(shí)行“精神獎(jiǎng)勵(lì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合”“政績(jī)與物質(zhì)激勵(lì)雙重約束”的激勵(lì)約束機(jī)制;（2）實(shí)行激勵(lì)機(jī)制以謀求公共利益最大化、提高工作積極性為目標(biāo)，激發(fā)改革內(nèi)動(dòng)力，提高政府績(jī)效管理水平;（3）堅(jiān)持正向激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，建立職務(wù)晉升、薪酬福利制度，以及責(zé)任追究與行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)違法違紀(jì)行為和工作后進(jìn)行為進(jìn)行反向激勵(lì);（4）堅(jiān)持公平公正的原則，確保激勵(lì)機(jī)制、工作績(jī)效與激勵(lì)層次呈正比。

3.申訴救濟(jì)機(jī)制

制度非理性易于引起評(píng)價(jià)結(jié)果出錯(cuò)，進(jìn)而評(píng)價(jià)的可靠性和權(quán)威性都會(huì)受到影響。而“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，若無(wú)良好的申訴救濟(jì)機(jī)制，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)對(duì)象權(quán)利遭侵犯或應(yīng)有權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，為保障績(jī)效評(píng)價(jià)的公平公正、防止評(píng)價(jià)主體濫用權(quán)力以及保證評(píng)價(jià)結(jié)果的有效運(yùn)用，應(yīng)建立兼具糾錯(cuò)和監(jiān)督雙重功能的申訴救濟(jì)制度。申訴救濟(jì)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（1）申訴范圍?？?jī)效評(píng)價(jià)申訴救濟(jì)分為事前救濟(jì)、事中救濟(jì)和事后救濟(jì)。評(píng)價(jià)前，評(píng)價(jià)主體或?qū)ο罂舍槍?duì)績(jī)效管理實(shí)施辦法或績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行申訴;評(píng)價(jià)中，為防止績(jī)效信息數(shù)據(jù)失真、殘缺或歪曲造成績(jī)效管理誤差，應(yīng)設(shè)置事中救濟(jì)機(jī)制，對(duì)績(jī)效管理信息數(shù)據(jù)的真實(shí)性有異議可申訴;評(píng)價(jià)結(jié)果公布后，評(píng)價(jià)對(duì)象對(duì)結(jié)果存有異議，應(yīng)當(dāng)設(shè)置事后申訴救濟(jì)渠道，以確?？?jī)效管理結(jié)果的公正性。

（2）申訴管理機(jī)構(gòu)。各地政府在實(shí)踐中通常將績(jī)效辦作為申訴管理機(jī)構(gòu)。這意味著績(jī)效辦既有考評(píng)組織權(quán)，又有考評(píng)申訴審查權(quán)。如此，績(jī)效辦考核工作任務(wù)繁重，且邏輯上還存在既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的尷尬局面和實(shí)踐悖論，無(wú)法真正維護(hù)評(píng)價(jià)對(duì)象的合法權(quán)益。因此，應(yīng)使評(píng)價(jià)主體和救濟(jì)主體相分離，選擇一個(gè)客觀中立、權(quán)威公正、了解實(shí)情的機(jī)構(gòu)作為申訴管理機(jī)構(gòu)。國(guó)外早有獨(dú)立的申訴機(jī)構(gòu)，如印度文官申訴機(jī)制中的“公共申訴司”，我國(guó)香港也有獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)“行政申訴專員公署”。[9]根據(jù)我國(guó)《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可作為申訴處理機(jī)關(guān)，評(píng)價(jià)對(duì)象可對(duì)評(píng)價(jià)主體的違法行為或不當(dāng)處理提出申訴。此外，亦有學(xué)者提出，權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)也可作為績(jī)效申訴管理機(jī)構(gòu)，但因其職能權(quán)限和信息障礙等限制，會(huì)加大第三方機(jī)構(gòu)受理申訴工作的難度[10]。

（3）申訴方式。申訴方式應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制，以便于申訴部門清楚、明確地作出意思表示，并提供全面的佐證材料。申訴方式通常有兩種：①以書面方式申請(qǐng)申訴。績(jī)效管理結(jié)果反饋給各評(píng)價(jià)對(duì)象后，各評(píng)價(jià)對(duì)象對(duì)績(jī)效結(jié)果存有異議，須在規(guī)定時(shí)間向申訴機(jī)關(guān)提出書面申訴;②通過(guò)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)提出申訴。利用網(wǎng)絡(luò)科學(xué)技術(shù)，搭建一個(gè)方便、快捷、高效的申訴網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。以佛山為例，佛山開(kāi)通網(wǎng)絡(luò)成績(jī)扣分申訴系統(tǒng)，評(píng)價(jià)對(duì)象可在系統(tǒng)上提交申訴申請(qǐng)并上傳佐證材料，保證申訴機(jī)構(gòu)能充分聽(tīng)取評(píng)價(jià)對(duì)象的意見(jiàn)，確保結(jié)果客觀真實(shí)。

另外，申訴程序法定也是績(jī)效申訴公平處理的重要保證。法律制度應(yīng)規(guī)定評(píng)價(jià)對(duì)象提出申訴申請(qǐng)、申訴機(jī)關(guān)受理申訴、申訴機(jī)關(guān)核實(shí)審理、申訴機(jī)關(guān)作出決定以及申訴各方執(zhí)行決定等程序，并對(duì)申請(qǐng)期限、受理期限、審理期限、執(zhí)行期限等進(jìn)行嚴(yán)格限制。

（三）制度優(yōu)化的推進(jìn)模式

政府績(jī)效管理制度的優(yōu)化模式，是指政府基于變革公共生產(chǎn)力、推動(dòng)政府管理創(chuàng)新、提升政府績(jī)效水平、提高政府的公信力與執(zhí)行力等內(nèi)在動(dòng)機(jī)，依靠多元主體，通過(guò)國(guó)家指導(dǎo)、立法保障來(lái)推進(jìn)政府績(jī)效管理工作的創(chuàng)新途徑和運(yùn)行模式。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)踐現(xiàn)狀，立法先行、國(guó)家主導(dǎo)、多元參與是我國(guó)政府績(jī)效管理制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵優(yōu)化路徑模式。

1.立法先行

周志忍等指出：“美國(guó)績(jī)效管理推進(jìn)機(jī)制屬于立法主導(dǎo)下的多主體協(xié)同推進(jìn)模式，其特色包括規(guī)范化、精致化、透明和社會(huì)監(jiān)督。中國(guó)績(jī)效管理推進(jìn)機(jī)制呈現(xiàn)多樣化實(shí)踐，共同特點(diǎn)是行政主導(dǎo)和‘一把手工程’為代表的人治化色彩?！盵11]然而，具有較濃重的人治特征和“人身依附”色彩的行政主導(dǎo)模式雖有利于高效力、高權(quán)威、動(dòng)態(tài)推動(dòng)考評(píng)工作開(kāi)展，但有悖于法治政府建設(shè)的初衷。探討“立法先行”的推進(jìn)機(jī)制，已成為提升國(guó)家治理能力的迫切要求，也是推進(jìn)政府績(jī)效管理工作的前提。政府績(jī)效管理的推進(jìn)要由現(xiàn)行的行政主導(dǎo)體制轉(zhuǎn)向人大主導(dǎo)的立法體制。

（1）“立法先行”模式能避免績(jī)效立法的低層次化。立法是充分表達(dá)各方利益訴求的良好渠道，通過(guò)吸收民意增強(qiáng)績(jī)效管理制度的科學(xué)性與民主性，切實(shí)保證制度的質(zhì)量，有利于提升考評(píng)工作的權(quán)威性和執(zhí)行力、公信力。

（2）“立法先行”模式通過(guò)立法賦予考評(píng)組織法律地位，能夠平衡評(píng)價(jià)主體與對(duì)象的權(quán)力與權(quán)利、職責(zé)與義務(wù)。

（3）立法過(guò)程本質(zhì)上是利益平衡的過(guò)程，通過(guò)人大主導(dǎo)的立法溝通和協(xié)調(diào)，能較為公平地平衡各部門的利益分配并解決部門爭(zhēng)議，有利于避免政府績(jī)效管理成為各部門“爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)”的“暗戰(zhàn)之所”，避免制度起草帶來(lái)的部門利益傾向。

在法治政府建設(shè)的大背景下，從政府績(jī)效管理的試點(diǎn)探索模式轉(zhuǎn)為立法主導(dǎo)模式，體現(xiàn)了我國(guó)政府管理從“經(jīng)驗(yàn)主義”走向“法律主義”的必然趨勢(shì)，是政府績(jī)效管理發(fā)展與政府管理改革創(chuàng)新的優(yōu)選推進(jìn)機(jī)制。

2.國(guó)家主導(dǎo)

從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府績(jī)效管理的發(fā)起者皆為國(guó)家，國(guó)家發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。韋斯認(rèn)為，國(guó)家或政府機(jī)構(gòu)缺少主動(dòng)發(fā)起績(jī)效評(píng)估的動(dòng)力，這就是評(píng)估與管理的邏輯悖論。[12]目前，政府績(jī)效管理法治化活動(dòng)仍處于“地方先行”的階段。2011年，我國(guó)政府開(kāi)始推動(dòng)績(jī)效管理試點(diǎn)，應(yīng)總結(jié)試點(diǎn)中的有效經(jīng)驗(yàn)和理論模式，推進(jìn)全國(guó)層面的績(jī)效管理法律體系建設(shè)。發(fā)展“國(guó)家主導(dǎo)型”政府績(jī)效管理法治化實(shí)踐，將政府績(jī)效管理制度上升到國(guó)家層面的法律法規(guī)，并在法律的指導(dǎo)下編制出績(jī)效管理的“頂層設(shè)計(jì)”—通用模型。這是社會(huì)的期望，是未來(lái)的發(fā)展方向，也是當(dāng)前推動(dòng)政府績(jī)效管理發(fā)展的根本出路。

3.多元參與

洛克提出了一條國(guó)際公認(rèn)的準(zhǔn)則，“政府是人們自愿通過(guò)協(xié)議聯(lián)合組成的共同體”，這說(shuō)明推進(jìn)政府績(jī)效管理的主體應(yīng)該屬于“聯(lián)合組成政府”的“人們”，需要體現(xiàn)多元性，引導(dǎo)公眾參與，推進(jìn)評(píng)價(jià)主體多元化：（1）要培育及引入外部主體，創(chuàng)造條件支持獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)。以學(xué)術(shù)組織、咨詢公司與大眾傳媒等為代表的第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)政府的實(shí)例越來(lái)越多，這也是政府績(jī)效管理的主要趨勢(shì)。（2）體制內(nèi)部考評(píng)應(yīng)統(tǒng)一評(píng)價(jià)組織權(quán)，開(kāi)放評(píng)價(jià)實(shí)施權(quán)。可借鑒珠?！叭f(wàn)人評(píng)政府”等經(jīng)驗(yàn)，由評(píng)價(jià)組織者負(fù)責(zé)考評(píng)體系及方案設(shè)計(jì)，委托第三方調(diào)查實(shí)施、數(shù)據(jù)處理及過(guò)程監(jiān)督。如此，政府、群眾、專家都參與其中，實(shí)現(xiàn)了360°的多元評(píng)價(jià)。（3）推廣“人大主導(dǎo)、委托第三方評(píng)價(jià)”模式，避免角色沖突及政府平級(jí)部門之間的推諉及內(nèi)耗。在現(xiàn)實(shí)條件下，人大不具有評(píng)價(jià)的專業(yè)技術(shù)手段，考慮到政府信息公開(kāi)程度不足、信息不對(duì)稱等現(xiàn)實(shí)因素，由第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)也難以操作?！叭舜笾鲗?dǎo)、委托第三方評(píng)價(jià)”模式既體現(xiàn)人大的主體性及權(quán)威地位，又發(fā)揮了第三方的專業(yè)性、客觀性與公正性。近些年，國(guó)務(wù)院連續(xù)提出“第三方評(píng)價(jià)”，實(shí)際上就是為了解決這個(gè)問(wèn)題。

三、政府績(jī)效管理的立法路徑

（一）法治要素

美國(guó)學(xué)者弗里德曼提出，法治包含3個(gè)構(gòu)成要素：實(shí)體性要素（指法律規(guī)范）、結(jié)構(gòu)性要素（指法律組織或主體、法律運(yùn)行的程序或模型等）及文化性要素（對(duì)法律的價(jià)值判斷、觀念態(tài)度等）。[13]基于法治構(gòu)成要素理論，政府績(jī)效管理及評(píng)價(jià)法治化是一個(gè)將政府績(jī)效管理的實(shí)體性、結(jié)構(gòu)性、文化性3個(gè)構(gòu)成要素系統(tǒng)整合的過(guò)程。法治化的實(shí)現(xiàn)路徑需要在合理界定政府績(jī)效管理組織及關(guān)聯(lián)主體的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)（結(jié)構(gòu)性要素）的基礎(chǔ)上，努力培育績(jī)效文化及政府績(jī)效管理法治化文化（文化性要素），并構(gòu)建政府績(jī)效管理及評(píng)價(jià)法律規(guī)范體系（實(shí)體性要素）。

1.政府績(jī)效管理及評(píng)價(jià)立法無(wú)疑需要一個(gè)具有指導(dǎo)性和可操作性的法律規(guī)范體系，這是實(shí)體性要素。國(guó)家層面立法的缺失，地方層面立法的無(wú)序，使得各地開(kāi)展的績(jī)效管理活動(dòng)完全處于一種放任自流的狀態(tài)。全國(guó)性統(tǒng)一的政府績(jī)效管理立法成為績(jī)效評(píng)價(jià)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

2.政府績(jī)效管理涉及多個(gè)關(guān)聯(lián)主體，需要明確政府績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)體制、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象及相應(yīng)的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)等，這是結(jié)構(gòu)性要素。政府績(jī)效管理及評(píng)價(jià)立法應(yīng)注重“頂層設(shè)計(jì)”，理順績(jī)效管理及管理過(guò)程中涉及的組織權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、實(shí)施權(quán)等多重權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建政府績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)一行使評(píng)價(jià)組織權(quán)，從而建立起權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、精簡(jiǎn)高效的考評(píng)組織體系。

3.“使法治凝結(jié)在一起、決定法治在作為一個(gè)整體的社會(huì)文化中的態(tài)度和觀念”，是績(jī)效文化及法治文化，這是文化性要素。文化性要素應(yīng)包括追求公眾滿意導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向等價(jià)值取向，遵循經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性以及“質(zhì)量+責(zé)任+回應(yīng)”的基本績(jī)效理念，遵循“公平、公開(kāi)、公正”、崇尚法律權(quán)威、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、服務(wù)意識(shí)等法治價(jià)值理念，同時(shí)將增加人民獲得感、幸福感和安全感等作為重要的績(jī)效內(nèi)容。培育績(jī)效文化是推動(dòng)政府績(jī)效管理法治化的文化驅(qū)動(dòng)力，也是推動(dòng)評(píng)價(jià)發(fā)展的客觀環(huán)境條件。

（二）立法模式

盡快制定和出臺(tái)專門、統(tǒng)一的政府績(jī)效管理相關(guān)法律的條件正日趨成熟。政府績(jī)效管理在各地方的實(shí)踐情況不一，績(jī)效立法路徑是走“先地方、后中央”，還是走“先中央、后地方”，成為立法倡導(dǎo)者間爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。學(xué)者們關(guān)于此問(wèn)題的探討可歸納為3種立法模式：1.自下而上模式，石富覃、包國(guó)憲、陶清德等人提出，應(yīng)當(dāng)遵循“地方性法規(guī)—部門規(guī)章—行政法規(guī)—國(guó)家立法”的路徑。[14-15]2.自上而下模式，方振邦等認(rèn)為，自上而下的立法途徑順應(yīng)世界趨勢(shì)，可加快績(jī)效管理法治化進(jìn)程，也可減少法律沖突現(xiàn)象，提高立法工作效率。[10]3.從完善現(xiàn)有法律法規(guī)體系入手。汪珺等認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)先通過(guò)修改《預(yù)算法》和《審計(jì)法》規(guī)定，開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)和政府績(jī)效審計(jì)，在此基礎(chǔ)上建立全面評(píng)價(jià)政府工作績(jī)效的制度。[16]筆者認(rèn)為，基于目前評(píng)價(jià)實(shí)踐發(fā)展現(xiàn)狀，在中央政府積極鼓勵(lì)地方“先行先試”的大背景下，“立法先行、試點(diǎn)先行、地方先行”是我國(guó)政府績(jī)效管理的首選立法模式。這是由我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多重外在影響因子及民眾對(duì)政府績(jī)效管理的立法訴求和績(jī)效關(guān)聯(lián)主體的價(jià)值期許等內(nèi)在變量決定的。

1.“立法先行”是推動(dòng)政府績(jī)效工作科學(xué)、有序發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。在?dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型期，“立法先行”成為對(duì)原有制度、原有體制進(jìn)行改革創(chuàng)新的路徑依賴和解決問(wèn)題之道。實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理法治化有利于評(píng)價(jià)的制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、工作創(chuàng)新，有利于發(fā)揮法律指引和規(guī)范的功能作用，通過(guò)建立健全績(jī)效管理法制體系及運(yùn)行機(jī)制，調(diào)整與政府績(jī)效管理相對(duì)應(yīng)的社會(huì)關(guān)系，并形成良好的績(jī)效管理及評(píng)價(jià)法律秩序，從而實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理及評(píng)價(jià)“良法之治”的追求。

2.“試點(diǎn)先行”是保證績(jī)效立法質(zhì)量和探索立法經(jīng)驗(yàn)的正確之路。試點(diǎn)先行是針對(duì)前瞻性、爭(zhēng)議性問(wèn)題制定政策和法律規(guī)范的重要途徑，具有“試錯(cuò)糾錯(cuò)—總結(jié)經(jīng)驗(yàn)—尋找規(guī)律”的作用。相較其他地方，已經(jīng)進(jìn)行過(guò)政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作的部門或地區(qū)具備較好的制度實(shí)踐基礎(chǔ)，在這些地區(qū)先行試點(diǎn)立法，能更多地反映社會(huì)對(duì)績(jī)效立法的需求，充分發(fā)揮地方立法試驗(yàn)田的作用，為政府績(jī)效法治化在全國(guó)的推行做出經(jīng)驗(yàn)探索性貢獻(xiàn)。

3.“地方先行”是由當(dāng)前我國(guó)政府管理創(chuàng)新和立法工作的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)和體制機(jī)制決定的。在改革試驗(yàn)中，地方通常擁有“先行先試權(quán)”，政府績(jī)效管理法治化實(shí)踐也是在擁有“先行先試權(quán)”的地方如哈爾濱、杭州等城市開(kāi)始探索立法模式的。

（三）立法屬性

在“立法先行、試點(diǎn)先行、地方先行”的立法模式下，政府績(jī)效管理及評(píng)價(jià)立法的文本規(guī)格應(yīng)定位于地方性法規(guī)乃至行政法規(guī)，在范疇上歸屬于行政法，具有較高的法律效力，僅低于法律。在人大立法之前，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)有條件的地區(qū)積極開(kāi)展地方性法規(guī)立法工作。必須說(shuō)明的是，在績(jī)效管理法治化進(jìn)程中，難免會(huì)出現(xiàn)因地方自發(fā)立法而導(dǎo)致的地方法治沖突、地方法治割據(jù)的局面。為確保法治統(tǒng)一，中央政府應(yīng)制定地方政府績(jī)效管理立法指南，規(guī)定政府績(jī)效立法的條件、制定程序、格式標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容范圍、立法要求等，用以指導(dǎo)相關(guān)部門和地方政府績(jī)效管理及評(píng)價(jià)法治化的實(shí)踐。此外，還應(yīng)注意政府績(jī)效法規(guī)的原則性與操作性、普遍性與特殊性、虛與實(shí)的平衡，避免“理想的形式規(guī)范主義和絕對(duì)的建構(gòu)理性主義”的傾向。制定績(jī)效地方性法規(guī)，以提高政府績(jī)效管理的合法性地位，有利于提高政府績(jī)效管理的權(quán)威性、穩(wěn)定性、科學(xué)性，同時(shí)也為后續(xù)研究國(guó)家層面高質(zhì)量的“政府績(jī)效管理法”奠定理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。

（四）立法架構(gòu)

政府績(jī)效管理及評(píng)價(jià)法規(guī)規(guī)章制度的立法架構(gòu)是指法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容在結(jié)構(gòu)上的安排，這是一個(gè)立法技術(shù)的問(wèn)題，包括立法內(nèi)容和結(jié)構(gòu)安排兩個(gè)方面。針對(duì)立法內(nèi)容，盛明科、閆勝躍認(rèn)為，政府績(jī)效管理立法框架涉及立法宗旨、基本原則、績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效評(píng)估﹑績(jī)效診斷、結(jié)果使用等內(nèi)容，可重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面創(chuàng)新，一是建立多元參與的績(jī)效管理主體體系;二是建立科學(xué)合理的績(jī)效管理指標(biāo)體系框架;三是建立多樣統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)估方法體系;四是建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用體系。[17]曹小華提出，地方政府績(jī)效管理立法的核心在于明確領(lǐng)導(dǎo)體制、功能定位、指標(biāo)體系、績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)流程、結(jié)果應(yīng)用和申訴救濟(jì)制度。[18]從立法實(shí)踐來(lái)看，《哈爾濱市政府績(jī)效管理?xiàng)l例》共7章，包括總則、績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效信息、績(jī)效結(jié)果、法律責(zé)任和附則。《杭州市績(jī)效管理?xiàng)l例》共7章，包括總則、績(jī)效管理規(guī)劃和年度績(jī)效目標(biāo)、過(guò)程管理、年度績(jī)效評(píng)估、結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效問(wèn)責(zé)和附則。從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，冉敏等以美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞和日本為例，認(rèn)為國(guó)外政府績(jī)效管理立法重點(diǎn)是規(guī)范政府績(jī)效戰(zhàn)略和計(jì)劃的主體機(jī)構(gòu)和內(nèi)容構(gòu)成，重視對(duì)績(jī)效信息使用和績(jī)效信息反饋的規(guī)范，組織任務(wù)和遠(yuǎn)景、績(jī)效戰(zhàn)略和計(jì)劃、績(jī)效目標(biāo)等三者內(nèi)容上關(guān)聯(lián)密切，對(duì)績(jī)效測(cè)量和績(jī)效評(píng)估只做出框架性規(guī)定。[19]韓國(guó)的《政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基本法》對(duì)政府績(jī)效管理的基本原則、績(jī)效計(jì)劃、組織機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)種類和結(jié)果應(yīng)用等作了詳盡的規(guī)定。美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》和《政府績(jī)效與結(jié)果修正法案》的主要內(nèi)容由戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效規(guī)劃和年度報(bào)告3個(gè)部分組成，具體包括績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效計(jì)劃、相關(guān)責(zé)任主體、指標(biāo)體系、績(jī)效評(píng)估結(jié)果等內(nèi)容。

綜上所述，一部權(quán)威的、專門的、全面的、合理的政府績(jī)效管理及評(píng)價(jià)法規(guī)至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：基本原則與功能定位、績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效計(jì)劃、領(lǐng)導(dǎo)體制與關(guān)聯(lián)主體、評(píng)價(jià)內(nèi)容與指標(biāo)體系、組織流程與實(shí)施程序、績(jī)效信息與數(shù)據(jù)處理、績(jī)效結(jié)果與結(jié)果應(yīng)用、救濟(jì)渠道與監(jiān)督問(wèn)責(zé)等。在立法結(jié)構(gòu)和章節(jié)安排上，可采用如下思路來(lái)構(gòu)造：基本制度與原則—績(jī)效目標(biāo)與計(jì)劃—績(jī)效管理與流程—績(jī)效信息與溝通—績(jī)效結(jié)果與應(yīng)用—救濟(jì)渠道與監(jiān)督—績(jī)效問(wèn)責(zé)與激勵(lì)。

四、結(jié)論

立法先行是發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施政府績(jī)效管理的有益經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)推動(dòng)改革創(chuàng)新的重要法寶。我國(guó)政府績(jī)效管理法治化依然面臨推進(jìn)機(jī)制、自身局限、立法權(quán)限和制度環(huán)境等多方面約束。立法主導(dǎo)、國(guó)家主導(dǎo)、多元參與是當(dāng)前我國(guó)地方政府績(jī)效管理深入發(fā)展的根本路徑和推進(jìn)模式。制定政府績(jī)效管理及評(píng)價(jià)的地方性法規(guī)甚至行政法規(guī)具有現(xiàn)實(shí)可行性，且已具備較好的立法基礎(chǔ)和條件。但政府績(jī)效管理在我國(guó)是一個(gè)新范疇并具有中國(guó)特色，這就需要整合政府績(jī)效管理的實(shí)體性、結(jié)構(gòu)性、文化性3個(gè)法治構(gòu)成要素，堅(jiān)持“立法先行、試點(diǎn)先行、地方先行”的立政府績(jī)效管理立法模式。此外，還需建立政府績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)體制和營(yíng)造良好的績(jī)效文化，并構(gòu)建起保障法律制度運(yùn)行的協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和申訴救濟(jì)機(jī)制。總之，推進(jìn)政府績(jī)效管理及評(píng)價(jià)法治化符合政府管理的客觀規(guī)律，也是法治政府建設(shè)的應(yīng)然邏輯。構(gòu)建與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、功能完善的政府績(jī)效管理法律制度體系，是一項(xiàng)循序漸進(jìn)的長(zhǎng)期性工作，既要認(rèn)識(shí)到立法緊迫又不能操之過(guò)急。

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