北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院 沈琰

河長(zhǎng)制指的是地方各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任本行政區(qū)域內(nèi)的河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)河湖治理工作的制度，它的產(chǎn)生是為了進(jìn)一步保護(hù)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)水環(huán)境。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在2016年12月新修訂的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》中提出，要在我國(guó)全面推行河長(zhǎng)制，這是我國(guó)水資源管理制度發(fā)展的里程碑。全國(guó)共有31個(gè)地區(qū)于2018年6月之前建立了河長(zhǎng)制制度，這標(biāo)志著河長(zhǎng)制在我國(guó)已經(jīng)初具成效。但河長(zhǎng)制在實(shí)踐過(guò)程中也出現(xiàn)了很多問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)行有效的河長(zhǎng)制規(guī)范文件進(jìn)行梳理，結(jié)合實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，并提出完善河長(zhǎng)制地方性法規(guī)的建議。

一、河長(zhǎng)制地方立法存在的問(wèn)題

（一）地方立法不夠完善

1.地方立法缺失

保護(hù)水生態(tài)環(huán)境要依據(jù)完整統(tǒng)一的法律，規(guī)制環(huán)境立法體系也要從全方位進(jìn)行。當(dāng)前對(duì)于河長(zhǎng)制的相關(guān)規(guī)定，各地區(qū)的做法大多是僅在某一個(gè)單行法中進(jìn)行體現(xiàn)，具有一定的片面性和零散性。從地方立法角度來(lái)看，頒布并實(shí)施了河長(zhǎng)制地方法規(guī)的省份所占比例較小，絕大多數(shù)地區(qū)推行治水工作的依據(jù)主要還是當(dāng)?shù)仡C布的《河長(zhǎng)制實(shí)施方案》《河長(zhǎng)制工作方案》等文件。

2.立法內(nèi)容重復(fù)

河長(zhǎng)制的立法內(nèi)容存在嚴(yán)重重復(fù)的現(xiàn)象。例如，各省條例都規(guī)定了河長(zhǎng)的主要職責(zé)，內(nèi)容多為巡河、制定相關(guān)制度和落實(shí)好工作等,但各個(gè)省份從經(jīng)濟(jì)到環(huán)境及河湖的生態(tài)情況不盡相同，這就需要相關(guān)治水部門(mén)對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行考察，并制定出符合自身的制度，且根據(jù)實(shí)際發(fā)展情況及時(shí)調(diào)整。

（二）地方立法對(duì)于河長(zhǎng)及其機(jī)構(gòu)的規(guī)定不一

目前國(guó)家層面尚無(wú)河長(zhǎng)制立法，這就導(dǎo)致各省份對(duì)于機(jī)構(gòu)的設(shè)置沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。各省都設(shè)立了河長(zhǎng)辦公室或河長(zhǎng)工作機(jī)構(gòu)作為辦事機(jī)構(gòu)。這種設(shè)置會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題，其一會(huì)造成公共資源的浪費(fèi)，河長(zhǎng)制的工作經(jīng)費(fèi)和河湖管護(hù)的政府經(jīng)費(fèi)都列入了財(cái)政預(yù)算，重復(fù)的機(jī)構(gòu)設(shè)置會(huì)增加開(kāi)支。其二，在出現(xiàn)事故或意外時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)責(zé)任推諉的問(wèn)題。

（三）管理體制存在問(wèn)題

1.考核機(jī)制存在的問(wèn)題

（1）考核標(biāo)準(zhǔn)一刀切

河長(zhǎng)制的本質(zhì)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)不同水域的承包制，每一片水域?qū)?yīng)一個(gè)具體的領(lǐng)導(dǎo)。由于不同水域所在地區(qū)具有很大的差異性，所以各地區(qū)的考核標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所不同。目前各地的考核標(biāo)準(zhǔn)大多一刀切，這樣的規(guī)定便于考核和對(duì)不同區(qū)域的河長(zhǎng)進(jìn)行比較，但這種情況并不能直接體現(xiàn)河長(zhǎng)的治水政績(jī)。

（2）考核標(biāo)準(zhǔn)書(shū)面化

以《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》為例，第14條第2款規(guī)定了對(duì)鄉(xiāng)、村、縣、市級(jí)河長(zhǎng)的考核內(nèi)容。鄉(xiāng)、村級(jí)河長(zhǎng)的考核內(nèi)容雖與縣、市級(jí)河長(zhǎng)的考核內(nèi)容有所不同，但都離不開(kāi)對(duì)工作情況進(jìn)行巡查、督促相關(guān)部門(mén)處理、解決責(zé)任水域存在的問(wèn)題、查處相關(guān)違法行為等。這就能夠看出，考核內(nèi)容更多的是指向日常的程序性工作，鄉(xiāng)、村級(jí)河長(zhǎng)提交工作記錄，市、縣級(jí)河長(zhǎng)提交督辦文件就能輕松應(yīng)對(duì)。

2.部門(mén)協(xié)作機(jī)制缺失

河長(zhǎng)制整合了與治水相關(guān)的職能部門(mén)，其目的是想要解決“九龍治水”的問(wèn)題。從法條看，各省市均存在流域管理與屬地管理之間的沖突。一方面，生態(tài)環(huán)境部希望構(gòu)建統(tǒng)一的流域管理體系與治理網(wǎng)絡(luò)，另一方面，我國(guó)現(xiàn)行的水治理遵循屬地管理的原則，大多以政府為主體進(jìn)行水環(huán)境治理。這種情況下，相關(guān)主體勢(shì)必會(huì)在利益爭(zhēng)奪和責(zé)任推諉上再次發(fā)生沖突。

（四）公眾參與模式較為單一

在全面推行河長(zhǎng)制的背景下，越來(lái)越多的河長(zhǎng)通過(guò)提高公眾參與度來(lái)提升自己的工作效率。然而，由于公眾參與渠道、機(jī)制有限，以及公眾對(duì)政府的依賴(lài)性，公眾很少會(huì)主動(dòng)參與且參與的效果也并不理想。目前，河長(zhǎng)制規(guī)定的公眾參與模式僅僅是對(duì)相關(guān)違法行為進(jìn)行投訴、舉報(bào)。

二、現(xiàn)有河長(zhǎng)制立法存在問(wèn)題的原因

（一）上位法的缺失

我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中并沒(méi)有直接具體地規(guī)定河長(zhǎng)制的相關(guān)內(nèi)容。為了填補(bǔ)這一法律空白，在2017年新修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中增加了有關(guān)河長(zhǎng)制的規(guī)定，主要內(nèi)容為建立四級(jí)河長(zhǎng)制（省、市、縣、鄉(xiāng)），分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的江河湖泊有關(guān)水資源、水污染防治等工作。但這并沒(méi)有從根本上使河長(zhǎng)制法制化，因?yàn)樵摋l文對(duì)河長(zhǎng)制規(guī)定并不完整，例如，河長(zhǎng)制的地位、性質(zhì)、責(zé)任等都沒(méi)有提及，地方部門(mén)在實(shí)施和操作上仍有極大的裁量空間。

（二）立法理念錯(cuò)誤

既有河長(zhǎng)制立法存在的一大缺點(diǎn)就是重管理但輕實(shí)際。大多數(shù)省市的法律條文對(duì)于水生態(tài)、水資源保護(hù)較少提及，在具體制度中對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境也考慮較少，這違背了設(shè)置河長(zhǎng)制制度的基本理念，也不利于對(duì)水資源、水環(huán)境的長(zhǎng)久保護(hù)。

（三）立法人員專(zhuān)業(yè)水平較低

河長(zhǎng)制地方立法出現(xiàn)問(wèn)題的另一個(gè)原因是立法者主動(dòng)通過(guò)立法保護(hù)水資源的意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)地方立法的重要性認(rèn)識(shí)不足。從立法者的角度來(lái)說(shuō)，各地的立法規(guī)劃和計(jì)劃都會(huì)優(yōu)先考慮熱點(diǎn)問(wèn)題，且由于各省份經(jīng)緯度、環(huán)境等因素的影響，水資源的情況均不相同，立法者對(duì)于實(shí)際情況了解不夠，出現(xiàn)了問(wèn)題也無(wú)法從專(zhuān)業(yè)角度出發(fā)進(jìn)行分析和解決。

三、完善河長(zhǎng)制地方性法規(guī)、規(guī)章的建議

（一）建立健全法律體制

1.制定上位法

完善和深化河長(zhǎng)制的一個(gè)重要舉措就是要盡快制定完善的法律法規(guī)。河長(zhǎng)制的推行和深化涉及眾多的部門(mén)、群體、領(lǐng)域，這就需要盡快制定有關(guān)河長(zhǎng)制的上位法。只有加快制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，建立并完善保護(hù)水環(huán)境的立法體系，才能更好更快地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

2.各省制定符合本地區(qū)的法規(guī)規(guī)章

各地區(qū)在進(jìn)一步制定與河長(zhǎng)制相的關(guān)法律規(guī)范的同時(shí)，也要著眼于地方重點(diǎn)河湖、水域的保護(hù)。較為典型的是貴州省六盤(pán)水市的《六盤(pán)水市水城河保護(hù)條例》、湖北省宜昌市的《宜昌市黃柏河流域保護(hù)條例》，這些條例在推行的過(guò)程中都取得了一定的成效。由此可以看出，制定條例對(duì)地方重點(diǎn)河流或水域進(jìn)行保護(hù)，更有利于河長(zhǎng)制的發(fā)展和深化。

（二）加強(qiáng)科學(xué)管理

1.制定自下而上的考核評(píng)價(jià)機(jī)制

保護(hù)水資源且確保河長(zhǎng)制能夠持續(xù)有效推行的關(guān)鍵就是要具備完善的監(jiān)督系統(tǒng)，可以通過(guò)建立自下而上的考核機(jī)制來(lái)解決這一問(wèn)題。這種考核機(jī)制是指在推行治水工作的過(guò)程中，上一級(jí)河長(zhǎng)的工作由下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行打分評(píng)價(jià)，本村群眾對(duì)村級(jí)河長(zhǎng)的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)河長(zhǎng)的考核標(biāo)準(zhǔn)之一，這種方式可以很好地實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)河長(zhǎng)的監(jiān)督。

2.完善跨部門(mén)協(xié)作的程序性機(jī)制

河長(zhǎng)制把與治水相關(guān)的職能部門(mén)等進(jìn)行聯(lián)合，這就需要建立一個(gè)完備的跨部門(mén)協(xié)作程序性機(jī)制。其一是要建立部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制，明確治水工作的程序和規(guī)則，強(qiáng)化部門(mén)之間的決策協(xié)同，其二要建立部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法制，強(qiáng)化部門(mén)之間的執(zhí)行協(xié)同，相關(guān)資源通過(guò)各職能部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法來(lái)進(jìn)行整合。

（三）實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與

1.加強(qiáng)河長(zhǎng)自身的專(zhuān)業(yè)能力

河長(zhǎng)作為負(fù)責(zé)人，在加強(qiáng)對(duì)于河湖情況了解的同時(shí)要提升專(zhuān)業(yè)能力。例如，河長(zhǎng)辦公室應(yīng)定期組織河長(zhǎng)培訓(xùn)，由專(zhuān)家培訓(xùn)相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)。在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)要及時(shí)與專(zhuān)家進(jìn)行溝通，把專(zhuān)家給出的專(zhuān)業(yè)性意見(jiàn)與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等實(shí)際情況相結(jié)合，制定合理的解決方案并積極落實(shí)。

2.創(chuàng)新公眾參與模式

由于各省市的實(shí)際情況不同，在制定公眾參與模式時(shí)也要充分考慮位置、經(jīng)濟(jì)、政治等方面的差異。例如，可以根據(jù)實(shí)際情況推出以河養(yǎng)河模式，是指在治理過(guò)程中讓公眾成為管護(hù)主體，實(shí)行自主治理，這樣做能夠?qū)崿F(xiàn)行政力量與社會(huì)力量的互補(bǔ)，地方經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)的有效結(jié)合。

3.調(diào)動(dòng)環(huán)保組織的積極性

在推行河長(zhǎng)制的過(guò)程中，環(huán)保組織的作用不可小覷。充分調(diào)動(dòng)環(huán)保組織積極性的方式之一就是設(shè)立“民間河長(zhǎng)”。地方政府要與民間河長(zhǎng)通過(guò)開(kāi)發(fā)河長(zhǎng)App、建立河湖管理保護(hù)信息發(fā)布平臺(tái)或申請(qǐng)微信公眾號(hào)等方式進(jìn)行合作，為公眾提供獲取信息、反饋意見(jiàn)和投訴舉報(bào)的渠道。與此同時(shí)，民間河長(zhǎng)要積極調(diào)動(dòng)公眾參與河湖管護(hù)，協(xié)助相關(guān)部門(mén)開(kāi)展治水工作。

4.增強(qiáng)企業(yè)的保護(hù)意識(shí)

企業(yè)是污染的源頭之一，所以必須提高企業(yè)的保護(hù)意識(shí)和專(zhuān)業(yè)水平。例如，對(duì)于河湖的保護(hù)涉水項(xiàng)目要提前做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)，在確保對(duì)河湖沒(méi)有污染的情況下實(shí)施。

自從國(guó)家推行河長(zhǎng)制以來(lái)，我國(guó)區(qū)域內(nèi)水環(huán)境得到了一定的改善。我們?cè)趯?duì)河長(zhǎng)制給予肯定和堅(jiān)持的同時(shí)，也要清醒地認(rèn)識(shí)到目前這一制度還有很多不足之處。所以，在堅(jiān)持落實(shí)河長(zhǎng)制的同時(shí)，還應(yīng)該對(duì)其進(jìn)一步改善和深化，以便更好地治理區(qū)域內(nèi)水環(huán)境。