秦慶娟

（濰坊市濰坊轉(zhuǎn)播臺，山東 濰坊 261021）

我國的國庫管理制度改革己經(jīng)走過二十年，在這二十年中，國庫管理制度改革取得了積極明顯的成效，大大推進(jìn)了中央部門財務(wù)管理工作，部門預(yù)算執(zhí)行管理水平明顯提高。作為中央預(yù)算的事業(yè)單位，財政性資金是預(yù)算基層單位的主要資金來源。國庫制度的改革造成預(yù)算單位的賬戶體系、資金支付、會計核算等發(fā)生一系列變化，并對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)管理造成沖擊，預(yù)算單位財務(wù)部門忙于應(yīng)對各種新增或改變了的實務(wù)操作，對國庫集中支付制度改革的理論和操作知識并沒有系統(tǒng)的、全面的普遍認(rèn)識，導(dǎo)致執(zhí)行中出現(xiàn)偏差。在這樣的背景下，為了更好地完善國庫集中支付制度，使其在預(yù)算單位的實施更加順利，必將強化預(yù)算管理，促進(jìn)國庫集中支付改革和財務(wù)管理水平進(jìn)一步提高。

一、國庫集中支付對預(yù)算單位財務(wù)運轉(zhuǎn)的積極作用

1.規(guī)范了預(yù)算管理級次

國庫集中支付改革前，預(yù)算單位的設(shè)置基本與行政機構(gòu)設(shè)置一致。非全職能局也作為預(yù)算單位管理，一方面是非全職能局財務(wù)獨立核算且其有技術(shù)監(jiān)督局頒發(fā)的單位統(tǒng)一代碼，另外，長期以來許多預(yù)算單位的財務(wù)管理一直按照“下管一級”的管理體制實行分級管理，預(yù)算單位由其上級財務(wù)管理部門決定設(shè)置，對預(yù)算管理級次缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。實施國庫集中支付后，首先對預(yù)算單位的主體資格進(jìn)行審核，對于非全職能局的預(yù)算單位，不予開設(shè)零余額賬戶，其財務(wù)核算權(quán)收歸市本級預(yù)算單位。

2.提高資金運行效率和使用規(guī)范化

首先，財政資金到位快。傳統(tǒng)資金撥付方式下，財政資金逐級層層撥付、流經(jīng)環(huán)節(jié)多，耗時較長，影響基層預(yù)算資金正常使用。國庫集中支付改革從根本上解決了這個問題，預(yù)算單位用款計劃按時上報被批復(fù)后，財政部于每月25日前將次月增加的按代理銀行劃分的預(yù)算單位用款額度，分別通知人民銀行和代理銀行。代理銀行則須將各級預(yù)算單位的月度用款額度在一個工作日內(nèi)通知其分支機構(gòu)。各分支機構(gòu)在一個工作日內(nèi)，向預(yù)算單位發(fā)出《財政授權(quán)支付額度到賬通知書》。至少每個月月初預(yù)算單位即可收到當(dāng)月的零余額用款額度，大大提高了財政資金的撥付效率。

其次，資金使用規(guī)范。國庫集中支付改革后，因不同資金額度是分類到賬、支出時必須使用專有支付指令、財政部隨機監(jiān)控資金流出動向等措施的實施，使資金使用規(guī)范化，大大減少了基層預(yù)算單位的違規(guī)操作機率。

3.促進(jìn)預(yù)算管理規(guī)范

國庫集中支付制度改革后，首先上級預(yù)算單位失去向下級撥付中央財政撥款的功能，這意味著上級預(yù)算單位對所屬下級預(yù)算年度內(nèi)的經(jīng)費水平不能在年度中隨意調(diào)整，各基層預(yù)算單位的經(jīng)費支出水平，必須在“二上”預(yù)算編制按照部門最低保障水平和地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平及歷史因素等來確定控制數(shù)，利益分配權(quán)被迫由事中的、分散的轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗?、集中的在編制環(huán)節(jié)完成。同時，基層預(yù)算單位本級的收支，因資金分類到賬、專有支付指令的使用、財政部隨機監(jiān)控資金流出動向等措施的實施，使資金使用即預(yù)算執(zhí)行時的自由裁量權(quán)被迫弱化，嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性大大提升，使得預(yù)算編制準(zhǔn)確變得格外重要，基層單位把財務(wù)管理重心由重視資金管理轉(zhuǎn)向重視預(yù)算管理。反映了基層預(yù)算意識增強、編制內(nèi)容細(xì)化、程序趨向科學(xué)、數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確這些利好發(fā)展方向。

4.能有效改善基層財務(wù)管理水平

首先，財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不斷提高。為適應(yīng)改革后的新情況，會計核算都較改革前要細(xì)化到分科目和分項目，與代理銀行按時對賬，使得單位可以及時掌握各項經(jīng)費和各項目經(jīng)費的收支余狀況。改革后財務(wù)崗位之間業(yè)務(wù)互相交叉滲透，互動增強，必須加強協(xié)作才有可能完成任務(wù)，這進(jìn)一步促進(jìn)財務(wù)人員全面學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識和加強崗位協(xié)作。其次，國庫集中支付專用軟件推廣至基層預(yù)算單位，基層通過專用軟件管理預(yù)算指標(biāo)、用款計劃，進(jìn)行財務(wù)對賬和年終結(jié)余管理等更加快捷、便利。財務(wù)管理的廣度和深度進(jìn)一步拓寬，財務(wù)管理水平躍上新臺階。再次，再造財務(wù)工作流程。改革后，雖然大多數(shù)基層預(yù)算單位的財務(wù)崗位責(zé)任體系和經(jīng)費支出審批支付流程仍然保持在原有框架內(nèi)，但隨著改革的擴(kuò)展和推行，預(yù)算單位在實踐中做了一些有益嘗試。如將部門內(nèi)和跨部門協(xié)作編制預(yù)算、按預(yù)算支出經(jīng)費簡化支出審批程序等明文列入財務(wù)規(guī)程，努力探索如何科學(xué)修正現(xiàn)行財務(wù)崗位責(zé)任體系、再造財務(wù)工作流程，使其適應(yīng)改革后的新形勢，滿足工作需求，提高財務(wù)工作效率。

二、國庫集中支付預(yù)算單位財務(wù)運轉(zhuǎn)的影響因素

1.預(yù)算單位支付過程中存在違規(guī)現(xiàn)象

按照預(yù)算法和國庫集中收付制度的要求，預(yù)算單位授權(quán)支付和直接支付這兩種支付方式在支付范圍上存在明確區(qū)分。然而，在實際操作過程中，特別是基層預(yù)算單位，如社區(qū)、村一級，由于專業(yè)人員有限，財會知識儲備不足，在支付過程中并沒有依規(guī)使用直接支付，而是隨意大量使用授權(quán)支付方式，同時存在大額提取現(xiàn)金的現(xiàn)象，導(dǎo)致資金的使用去向不明，給現(xiàn)金的管控帶來了極大的隱患。

財政授權(quán)支付主要用于沒有納入直接支付的零星支出，比如行政單位采購辦公用品支出等，依據(jù)規(guī)定，這類零星采購支出應(yīng)當(dāng)依照省級采購部門的要求在政府定點采購單位采購，然而，在實際操作過程中，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機制和懲罰措施，隨意采購現(xiàn)象明顯，政府定點采購名存實亡，有些單位甚至利用這一漏洞“假采購真付款”，套取財政資金。在工作中發(fā)現(xiàn)，極個別單位虛編資金用途，通過分批取現(xiàn)的方式私設(shè)小金庫，用于單位日常福利發(fā)放，外出就餐報銷，在紀(jì)委常規(guī)巡察中發(fā)現(xiàn)某預(yù)算單位現(xiàn)金會計挪用單位小金庫1000余萬元用于美容及房產(chǎn)、奢侈品購置，給政府財政造成了無法彌補的損失。

2.橫向聯(lián)網(wǎng)的管理信息系統(tǒng)待進(jìn)一步打通

全方位完善的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)能夠海量存儲數(shù)據(jù)信息，并能實現(xiàn)快速的信息共享，這對于加強財政與稅務(wù)、銀行之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系交流，數(shù)據(jù)有效的監(jiān)管有著重大的意義，國庫集中支付更能無后患地順利進(jìn)行著。盡管現(xiàn)代化的銀行支付系統(tǒng)和國庫操作系統(tǒng)已經(jīng)建立并投入使用，但是財政、稅務(wù)與人民銀行國庫三者之間的橫向聯(lián)網(wǎng)的管理信息系統(tǒng)建設(shè)稍稍滯后，比如國庫對輸入的電子信息差錯無法及時糾正；電子信息一方發(fā)送而另一方無法接收或接收有誤；庫款進(jìn)出信息需要人民銀行每日發(fā)送庫報表到財政部門的郵箱，才能獲得收支信息，這溝通發(fā)送的時間來回需要個把小時等?，F(xiàn)代國庫管理制度的高效運作還是需要更成熟的信息系統(tǒng)以發(fā)揮統(tǒng)籌全局的作用。

3.挑戰(zhàn)現(xiàn)行的崗位責(zé)任體系

首先，新增的使用國庫集中支付專用軟件進(jìn)行的預(yù)算指標(biāo)管理，需在規(guī)定時間逐級拆分、確認(rèn)和上報，有的單位由預(yù)算管理崗負(fù)責(zé)，有的單位由系統(tǒng)財務(wù)會計負(fù)責(zé)，做法不一，需明確界定。其次，上級預(yù)算單位不再需要向所屬下級撥付中央財政撥款，財務(wù)會計與出納按月?lián)芨吨С龅穆氊?zé)不復(fù)存在，同時新增的使用國庫集中支付系統(tǒng)進(jìn)行的用款計劃申請，需在規(guī)定時間逐級申請、審核和匯總上報。用款計劃的申請上報是對已批復(fù)預(yù)算的按進(jìn)度拆分和執(zhí)行，與預(yù)算管理相關(guān)、也與財務(wù)收支相關(guān).職責(zé)歸屬哪個崗位更便于財務(wù)管理的順暢、有效，需要崗位責(zé)任體系做出明確界定。再次，預(yù)（決）算編制愈來愈細(xì)化、復(fù)雜，龐大的工作量和編制質(zhì)量的提高，要求預(yù)決算編制不能局限于預(yù)算管理或財務(wù)會計一崗。需要預(yù)算單位內(nèi)各部門積極配合，崗位責(zé)任體系應(yīng)當(dāng)明確編制的協(xié)作職責(zé)，改變原有的為完成編制崗位個人協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

4.財會隊伍力量有待提高

首先，部分財務(wù)人員沒有樹立正確的職業(yè)觀念，服務(wù)意識不強。財政部門在業(yè)務(wù)交流群、電話通知、會議布置的各項要求通常執(zhí)行不到位。常常會出現(xiàn)高密度輪崗，代崗，甚至不專業(yè)的一個人完成出納、會計兩崗的工作，使得“出納錄入，會計復(fù)核”的要求流于形式。其次，財務(wù)隊伍業(yè)務(wù)能力參差不齊。新的規(guī)章制度難以吃透，新的操作軟件也難學(xué)透，尤其是對國庫集中支付制度政策和業(yè)務(wù)流程缺乏全面了解。目前會計隊伍年齡分層比較嚴(yán)重，缺乏既懂得與時俱進(jìn)的專業(yè)知識，又會熟練運用現(xiàn)代信息技術(shù)的綜合會計人才。日常工作中，不會利用國庫集中支付系統(tǒng)正確報送用款計劃，以及自主查詢相關(guān)支付信息的會計不在少數(shù)。最后，財務(wù)隊伍流動性大。會計工作是一項專業(yè)性、貫通性的工作，然而在小型單位，通常會出現(xiàn)其他崗位的非會計專業(yè)人員兼任財務(wù)，或是一個會計崗1年至2年便換人，交接工作未到位，非常影響國庫集中支付的順利開展，包括年終的結(jié)轉(zhuǎn)、編制部門決算、編制政府財務(wù)報告等。這給財政部門統(tǒng)籌財政工作，匯總報表的合理性產(chǎn)生困擾。

三、國庫集中支付對提升預(yù)算單位財務(wù)運轉(zhuǎn)的對策建議

1.加強資金監(jiān)控力度和范圍

首先，加強現(xiàn)有監(jiān)控范圍內(nèi)的力度。一是財政部通過國庫集中支付動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的自動掃描應(yīng)常態(tài)化，隨時通報監(jiān)控結(jié)果，加強對預(yù)算單位資金使用的考核評比。二是針對各個行業(yè)預(yù)算部門業(yè)務(wù)特點，對自動掃描系統(tǒng)中的指標(biāo)體系細(xì)化，有重點、全方位進(jìn)行監(jiān)控。如預(yù)算單位接收到財政部監(jiān)控疑點通知，均為使用零余額賬戶提取現(xiàn)金發(fā)放工資和津補貼，而在審計中發(fā)現(xiàn)的類似問題及超范圍使用、轉(zhuǎn)移住房公積金等問題，未被監(jiān)控到。監(jiān)控常態(tài)化和針對部門特點的監(jiān)控可以解決上述問題。

其次，財政部應(yīng)組織專家或預(yù)算單位內(nèi)熟悉其財政資金使用特點及違規(guī)操作熱點的工作人員作為動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析員，或?qū)ΜF(xiàn)有的操作員就預(yù)算單位財政資金使用特點進(jìn)行培訓(xùn)，或加強基層工作調(diào)研、了解掌握，彌補動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)中對預(yù)算單位名義支出與實際用途不一致監(jiān)測不到位的漏洞。

再次，延伸監(jiān)控范圍，開展監(jiān)測疑點實地審查制度。財政部通過國庫集中支付動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測到財政資金使用疑點時，首先通過下發(fā)疑點通知到預(yù)算單位要求合理解釋，確實有錯誤的，要求糾正，如解釋不成立的，財政部應(yīng)組織疑點實地審查組進(jìn)行查實，越早發(fā)現(xiàn)問題越有利于減少或杜絕纂層違規(guī)操作并及時糾正。

2.完善網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)

首先，繼續(xù)完善原有財政管理信息系統(tǒng)。與國庫集中支付改革的要求相結(jié)合，實現(xiàn)國庫集中支付的操作系統(tǒng)更安全，更可靠、更強大?！敖鹭敼こ獭笔秦斦看蛟斓恼斦畔⒐芾硐到y(tǒng)，以“金財工程”建設(shè)為契機，結(jié)合國庫集中支付改革要求，建立一套更加安全可靠、功能強大的國庫集中支付操作系統(tǒng)。通過該系統(tǒng)運作，力求實現(xiàn)資金支付程序的規(guī)范化，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的明細(xì)化、動態(tài)化，預(yù)算單位支出信息采集的實時化。一是系統(tǒng)操作要更簡便快捷，可在主界面顯示操作流程，也可在系統(tǒng)頁面設(shè)置操作要點和注意事項，便于操作人員掌握國庫集中支付操作流程；二是強化系統(tǒng)匯總查詢功能，按照財務(wù)人員實際工作需要，可自由設(shè)置查詢模板，報表可以由系統(tǒng)自動導(dǎo)出同時，總結(jié)使用軟件過程中出現(xiàn)的問題，及時和軟件公司溝通，配合軟件公司提升軟件品質(zhì)，改善軟件存在的不足。

其次，探索建立高速發(fā)達(dá)的信息共享系統(tǒng)。一是建立與預(yù)算單位的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)?，F(xiàn)有的政府網(wǎng)絡(luò)可以用來實現(xiàn)財政部門和預(yù)算單位之間的聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)信息資源的共享和信息的電子傳輸。二是盡快實現(xiàn)財政部門、稅務(wù)部門、國庫、代理銀行等相關(guān)部門之間高度完善的橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。構(gòu)建聯(lián)合信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、多方對賬和多渠道監(jiān)控的目的，充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高國庫集中支付的效率。

3.改進(jìn)和完善預(yù)算單位財務(wù)管理體系

針對國庫集中支付改革對預(yù)算單位財務(wù)運轉(zhuǎn)影響與挑戰(zhàn)，根據(jù)財務(wù)實務(wù)中發(fā)生的諸多變化，適應(yīng)新形勢已迫在眉捷。

首先，預(yù)算指標(biāo)的管理。改革后，新增的使用國庫集中支付專用軟件進(jìn)行的預(yù)算指標(biāo)管理，從業(yè)務(wù)上看是對改革范圍的劃分、批復(fù)了的預(yù)算的折分確認(rèn)，屬于預(yù)算管理業(yè)務(wù)延伸，應(yīng)由預(yù)算管理崗負(fù)責(zé)。各預(yù)算單位也可根據(jù)實際情況來界定，但應(yīng)明確其體到崗到人。

其次，用款計劃申報。建議預(yù)算單位本級的用款計劃申報歸財務(wù)會計崗，系統(tǒng)的匯總審核與上報歸屬預(yù)算管理崗。用款計劃的申請過程就是對未來某一時段內(nèi)流入的資金性質(zhì)和資金進(jìn)度的掌握過程，歸屬財務(wù)會計崗，利于其掌握各類預(yù)算資金流入動向，在支出時心中有數(shù)、有計劃按進(jìn)度安排資金，避免造成某項資金超支額度不足用、而某項資金又結(jié)余太多無法消化的；系統(tǒng)的歸屬預(yù)算管理崗，則便于預(yù)算管理員對機關(guān)本級及所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

最后，預(yù)算單位的財務(wù)部門更新知識受訓(xùn)理念，拓寬不同崗位知識培訓(xùn)的受訓(xùn)面，每個崗位有接受新知識培訓(xùn)的機會時，不必局限于在崗的個體，其他崗位人員也應(yīng)參與。這種方式一是可以提高科室業(yè)務(wù)人員對整體財務(wù)工作的認(rèn)識和業(yè)務(wù)水平，在實務(wù)操作中互相幫助、監(jiān)督，促進(jìn)財務(wù)鏈條銜接更順暢；二是有意識的隨時培養(yǎng)后備力量，在某崗位某時段工作量集中或激增或本崗人員因出差等不在崗時，隨時有備用人員可以熟練開展或接手工作。

4.強化財務(wù)人員隊伍建設(shè)

國庫集中支付業(yè)務(wù)工作的復(fù)雜性、專業(yè)性、創(chuàng)新性、延續(xù)性決定了預(yù)算單位必須配備綜合素質(zhì)較高的財務(wù)人員隊伍。

首先，要大力培養(yǎng)財務(wù)人員的職業(yè)道德和法律法規(guī)意識。會計人員職業(yè)道德作為一種行為準(zhǔn)則，是公民道德規(guī)范在會計工作中的具體體現(xiàn)。預(yù)算單位要加強會計領(lǐng)導(dǎo)力量，積極開展誠信和廉潔教育，培養(yǎng)會計人員的政治理論和職業(yè)道德教育，幫助會計人員樹立起強烈的責(zé)任意識。

其次，重視提高財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力。業(yè)務(wù)能力是做好工作的基石。從預(yù)算單位部門層面，要經(jīng)常組織會計人員通過現(xiàn)場培訓(xùn)、視頻講解、遠(yuǎn)程交流等形式學(xué)習(xí)政策法規(guī)和業(yè)務(wù)知識。從人員自身，國庫集中支付制度不斷完善，這便要求會計人員也要與時俱進(jìn)地不斷學(xué)習(xí)相關(guān)文件和辦法。通過學(xué)習(xí)處理并積累實務(wù)的經(jīng)驗，加深對政策和業(yè)務(wù)的理解。當(dāng)然，財政部門內(nèi)部人員要首先掌握所有相關(guān)業(yè)務(wù)制度和知識，并制定符合自己縣市情況的預(yù)算單位會計操作細(xì)則，實行定期輪崗制度，使內(nèi)部人員能夠全面準(zhǔn)確的掌握相關(guān)法律法規(guī)和政策制度。再次，提高財務(wù)人員隊伍的穩(wěn)定性，可以制定相關(guān)用人辦法，如財務(wù)崗位的最低服務(wù)年限，服務(wù)該崗位應(yīng)取得的相關(guān)專業(yè)資格，以及完善晉升考核通道等，來解決人才流失的問題。

最后，提高組織協(xié)調(diào)能力，增強團(tuán)結(jié)協(xié)作意識。財務(wù)人員要聯(lián)結(jié)要上下級、不同行業(yè)的對象，要學(xué)會正確處理好科室間的同事、上下級間領(lǐng)導(dǎo)、部門間業(yè)務(wù)關(guān)系，并有針對性地解決問題，提出合理化建議。會計人員要具備以上這樣的綜合素質(zhì)，樹立統(tǒng)籌兼顧的大局觀念，努力做一個復(fù)合型的人才。