鎮(zhèn) 江

（中國人民銀行武漢分行，湖北 武漢 430071）

一、中央銀行會計核算監(jiān)督工作的動因和實踐

1.人民銀行開展會計核算監(jiān)督的動因

會計核算監(jiān)督主要承擔質(zhì)量控制、風險管理和流程改進職能，是會計核算管理發(fā)展到一定階段的自然產(chǎn)物。由于委托代理關系的存在，加之從業(yè)人員心理和行為的有限理性，會計核算領域容易因信息不對稱、有效激勵機制不完善等引發(fā)逆向選擇和道德風險，因而需要引入一種獨立運作的機制，對會計核算的流程和結(jié)果進行控制，發(fā)現(xiàn)并糾正核算差錯、業(yè)務流程缺陷和潛在風險隱患。人民銀行是我國的中央銀行，承擔貨幣發(fā)行、國庫經(jīng)理、外匯管理、資金清算等重要職責，地位特殊，影響巨大，通過設置獨立的監(jiān)督部門（崗位），對會計核算流程進行連續(xù)、及時、全面的審核和檢驗，確保會計核算工作真實、完整、合規(guī)、高效運行，是人民銀行會計核算管理的必然選擇。

2.人民銀行會計核算監(jiān)督的發(fā)展沿革

人民銀行歷來重視會計核算監(jiān)督工作。早在20世紀80年代，人民銀行在《儲蓄所管理暫行辦法》中強調(diào)，“管轄行（處）必須堅持和加強事后監(jiān)督和檢查制度”，第一次從制度層面明確了中央銀行會計核算監(jiān)督的組織形式和具體內(nèi)容。1983年人民銀行獨立行使中央銀行職能后，其會計核算監(jiān)督伴隨金融體制改革而不斷演化。從監(jiān)督的組織形式來看，大體可劃分為以下幾個階段。

（1）分散監(jiān)督階段（1983年9月至2000年10月）。這一階段，人民銀行各縣級支行、地市級分行、省級分行均為獨立會計核算主體，會計核算采取手工方式。人民銀行各分支機構均單獨設置事后監(jiān)督崗位，配備專職人員對核算業(yè)務進行復審，“獨立核算、分散監(jiān)督”的管理模式隨之確立。20世紀90年代中期，伴隨單機版中央銀行會計核算系統(tǒng)推廣應用，人民銀行實現(xiàn)了全國范圍的會計電算化，但事后監(jiān)督依然延續(xù)以往模式，實行分散監(jiān)督。

（2）集中監(jiān)督階段（2000年10月至2013年9月）。2000年，人民銀行總行在全國開展中央銀行會計核算管理“四集中”改革，會計核算及事后監(jiān)督等職能均集中到地市級中心支行。2002年，人民銀行總行開發(fā)了中央銀行會計集中核算系統(tǒng)（ABS），并于2005年6月完成全國范圍推廣。在此階段，人民銀行各地市級中心支行為會計核算主體，其轄屬縣級支行則成為營業(yè)網(wǎng)點。2004年，人民銀行總行決定在地市級中心支行設立事后監(jiān)督中心，負責監(jiān)督本級和轄屬各營業(yè)網(wǎng)點會計核算工作，“集中核算、集中監(jiān)督”的會計核算管理模式由此形成。

（3）分類監(jiān)督階段（2013年5月至今）。2009年，人民銀行總行全面啟動ACS建設，并于2014年6月完成全國范圍推廣。ACS上線后，人民銀行會計核算確立了“憑證掃描切片，集中并發(fā)處理，流程授權監(jiān)控，后臺實時記賬”基本處理流程。人民銀行地市級中心支行仍承擔會計核算主體職責，其所屬各營業(yè)網(wǎng)點僅負責業(yè)務受理，從而實現(xiàn)了會計核算數(shù)據(jù)的全國集中。2014年5月，人民銀行總行下發(fā)文件要求各地市級中心支行“不再保留事后監(jiān)督中心，事后監(jiān)督按業(yè)務條線分別交由各相關業(yè)務科室履行”，從而明確人民銀行地市級中心支行ACS監(jiān)督主體地位，以往集中外部監(jiān)督模式回歸為分散內(nèi)部監(jiān)督模式。

二、中央銀行會計核算監(jiān)督的效能分析

1.ACS模式下會計核算監(jiān)督工作的現(xiàn)狀

通過對人民銀行湖北轄內(nèi)相關情況的收集整理，可以發(fā)現(xiàn)自ACS在湖北省整體上線后，會計核算監(jiān)督工作主要呈現(xiàn)出以下四個方面特點。

（1）人員配置滿足監(jiān)督崗位需求，人均業(yè)務量較低。事后監(jiān)督中心撤并后，ACS業(yè)務監(jiān)督人員由原事后監(jiān)督部門人員劃轉(zhuǎn)，整體滿足崗位需求，但個別地市級中心支行人員調(diào)入較少，監(jiān)督人員配備較為緊張。為此，人民銀行武漢分行于2015年下發(fā)通知，規(guī)定各地市級中心支行在遵循業(yè)務規(guī)則的基礎上，可委托縣級支行代行本級營業(yè)網(wǎng)點監(jiān)督職能。截至目前，人民銀行湖北轄區(qū)內(nèi)共有6家地市級中心支行采用了“集中管理，分散實施”的監(jiān)督模式，擁有包括縣級支行在內(nèi)的ACS監(jiān)督人員共115名，平均每個地市級中心支行配備監(jiān)督人員8.85名；與此同時，人均業(yè)務量偏少，遠低于相關商業(yè)銀行同期數(shù)據(jù)。

（2）監(jiān)督范圍未發(fā)生改變，但監(jiān)督工作量逐年下降。ACS上線運行后，中央銀行會計核算監(jiān)督范圍較ABS模式?jīng)]有發(fā)生改變，但會計核算業(yè)務數(shù)量呈逐年下降趨勢，相應的監(jiān)督工作量也隨之減少。主要原因：一方面，二代支付系統(tǒng)上線運行后，商業(yè)銀行流動性管理更加科學，打破了以往清算資金“多頭擺放”的局面，過去因頭寸調(diào)撥或短期同業(yè)拆借產(chǎn)生的異地、跨行資金匯劃業(yè)務也大幅下降；另一方面，伴隨ACS綜合前置子系統(tǒng)上線運行以及商業(yè)銀行資金歸集管理逐步實施，商業(yè)銀行賬務核對、資金匯劃、現(xiàn)金繳存、財政交存款、存款準備金等業(yè)務均可通過電子化手段直接處理，直接導致人民銀行前臺受理業(yè)務減少。

（3）監(jiān)督操作方式更為便捷，但監(jiān)督工作時滯性仍然存在。相比于ABS時代的中央銀行會計憑證影像事后監(jiān)督系統(tǒng)（IAS），ACS業(yè)務監(jiān)督子系統(tǒng)（OSS）充分利用ACS自身集中存放數(shù)據(jù)資源的優(yōu)勢，監(jiān)督所需的影像、要素均從數(shù)據(jù)庫調(diào)取，省去了人工操作步驟；與此同時，憑證影像與賬務處理信息在OSS內(nèi)同步展示，并對待審查事項進行重點標示，監(jiān)督人員只需核對憑證實物，確認相關業(yè)務真實性、準確性即可，極大提升了監(jiān)督工作的便利性。但從OSS的工作原理上看，依然是“手工+電腦”方式下對會計憑證和附件，以及賬、表、簿、系統(tǒng)工作日志等進行逐一審核；且目前OSS僅支持對系統(tǒng)參數(shù)修改進行實時監(jiān)督，而憑證影像監(jiān)督任務仍需于業(yè)務辦理次日推送，無法實現(xiàn)會計核算監(jiān)督“T+0”完成，ABS模式下監(jiān)督時滯問題沒有得到有效解決。

（4）監(jiān)督發(fā)現(xiàn)差錯數(shù)量增多，但差錯類型主要為常規(guī)操作失誤。如2020年，人民銀行湖北轄內(nèi)ACS業(yè)務與監(jiān)督工作量之比近1∶1。從發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量來看，較ABS時期增長較多，主要是因為OSS對監(jiān)督任務進行了細致劃分，風險控制定位更加精確。從發(fā)現(xiàn)問題的類型來看，資金核算風險度較低，差錯多為系統(tǒng)內(nèi)未及時簽退、電子對賬不及時、登記簿不全等常規(guī)操作失誤，主要是ACS賬務處理與業(yè)務受理實行分離，記賬復核、賬務處理、數(shù)據(jù)備份等步驟無須地市級中心支行執(zhí)行。

2.制約會計核算監(jiān)督效能發(fā)揮的主要因素

（1）監(jiān)督重點有待明確。ACS上線后，會計核算業(yè)務風險點在前后臺之間進行了重新分布，整體性、系統(tǒng)性等特征凸顯，會計內(nèi)控制度有效執(zhí)行以及從業(yè)人員道德風險防范應為核算監(jiān)督關注的主要內(nèi)容。但由于賬務差錯的實際減少，部分地市級中心支行放大ACS在降低風險方面的作用，甚至產(chǎn)生“沒有風險”的想法，放松對會計核算風險整體把控。日常工作中缺乏清晰的目標，監(jiān)督關注點往往局限于營業(yè)網(wǎng)點的操作規(guī)范性層面，較少針對內(nèi)控制度執(zhí)行、從業(yè)人員道德風險防范等業(yè)務薄弱環(huán)節(jié)進行分析、評估，無法提出完善會計核算業(yè)務管理和風險防控措施的意見。

（2）監(jiān)督理念有待更新。ACS上線后，通過集中處理各項業(yè)務，消除了冗長的管理機制，避免數(shù)據(jù)因分級傳遞和逐層匯總而產(chǎn)生信息失真，有利于強化人民銀行會計核算管理，提高風險防范控制能力。如ACS全國業(yè)務處理中心進行賬務處理時，通過運用憑證信息切片、影像隨機抽取、雙人錄入比對、第三人確認錄入等多重手段，有效保證了業(yè)務處理的統(tǒng)一性和規(guī)范性，基本杜絕了賬務差錯的發(fā)生。因此，摒棄規(guī)范導向型監(jiān)督模式，通過強化事前、事中控制，將風險管理貫穿于整個業(yè)務處理過程之中，應當是ACS模式下會計核算監(jiān)督的要點。但受傳統(tǒng)理念影響，在實際工作中，地市級中心支行大多延續(xù)“對會計營業(yè)部門處理完成的各項會計核算業(yè)務進行全面復審檢驗”的理念，沒有將監(jiān)督重點放在過程監(jiān)督與控制上來。

（3）監(jiān)督手段有待完善。作為二代支付系統(tǒng)的直接參與者，ACS可隨時發(fā)起大額、小額支付業(yè)務，清算資金能在數(shù)秒內(nèi)到達全國范圍內(nèi)任意商業(yè)銀行，因此監(jiān)督工作時效性顯得尤為重要。但作為ACS監(jiān)督最為重要的技術輔助手段，OSS目前主要功能依舊停留在“憑證+影像”查詢、比對等項目上，沒有實現(xiàn)針對各類資金風險自動識別、評估、預警和處理，無法起到事中控制的作用，即便通過憑證影像核對等發(fā)現(xiàn)貪污、挪用公款等資金事故，資金早已轉(zhuǎn)移，相關損失無法及時追回，難以達到保障資金安全的目的。

（4）監(jiān)督組織有待優(yōu)化。ACS業(yè)務監(jiān)督職能按條線劃歸支付結(jié)算部門后，會計核算監(jiān)督的組織形式在某種程度上恢復到手工核算階段，其職能的高效發(fā)揮存在不確定因素。一是外部監(jiān)督改為內(nèi)部監(jiān)督后，由于缺乏相互制衡，部分地市級中心支行迫于上級行業(yè)務考核壓力，存在不對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題進行記載通報，或直接對業(yè)務差錯進行整改的可能性，相關風險無法通過監(jiān)督得到客觀揭露和提示。二是集中監(jiān)督改為分類監(jiān)督后，難以實現(xiàn)人民銀行會計、支付結(jié)算、貨幣金銀等部門橫向間監(jiān)督信息溝通、共享，不利于對轄內(nèi)會計核算整體風險進行綜合判斷。

三、商業(yè)銀行會計核算監(jiān)督模式啟示和借鑒

近年來，為強化自身市場競爭力，我國商業(yè)銀行紛紛推行前、中、后臺分離及后臺業(yè)務集中化處理，加速由“部門銀行”向“流程銀行”轉(zhuǎn)變。在此過程中，其配套建立運用的創(chuàng)新型會計核算業(yè)務監(jiān)督手段和風險管理方式，可以對完善ACS模式下人民銀行會計核算監(jiān)督體系提供有益借鑒。在監(jiān)督體系方面，注重風險過程控制。摒棄規(guī)范導向型監(jiān)督模式，通過強化事前、事中控制將風險管理貫穿于整個業(yè)務處理過程之中，并分散到多個部門實施，實現(xiàn)風險導向型和流程導向型監(jiān)督。在監(jiān)督目標方面，突出重點風險防控。改變業(yè)務全面復核模式，基于數(shù)據(jù)分析構建監(jiān)督模型并配置于業(yè)務運營風險管理系統(tǒng)之中，實時監(jiān)測識別達到遠程核準觸發(fā)標準的重要風險事件，及時要求其轄屬相關分支機構落實核查任務并按時回復結(jié)果，減少監(jiān)督人員配置，弱化人為主觀判斷，提高了風險監(jiān)測的針對性和風險識別的有效性，從而實現(xiàn)會計核算業(yè)務由粗放型監(jiān)督向集約型監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。在監(jiān)督手段方面，采用系統(tǒng)自動監(jiān)督。如充分借助光學字符識別技術（OCR）等金融科技對傳統(tǒng)會計核算業(yè)務處理流程實施改造，實現(xiàn)自動識別憑證影像的記賬要素，并在此基礎上完成與后臺交易流水勾兌及憑證影像信息后臺數(shù)據(jù)庫存檔，實現(xiàn)會計檔案資料采集、處理、存儲和監(jiān)督全程自動化，達成關鍵風險環(huán)節(jié)“人防”與“機防”的有機結(jié)合。在結(jié)果運用方面，實施綜合管理延伸。發(fā)現(xiàn)資金劃轉(zhuǎn)錯漏、糾正各類操作違規(guī)行為的同時，一方面，對風險易發(fā)人員、網(wǎng)點、部位等作出綜合判斷，為綜合評價提供參考依據(jù)；另一方面，對監(jiān)督資源綜合加工，分析造成風險的深層次原因，進而識別風險驅(qū)動因素，總結(jié)風險演變規(guī)律，為建立操作風險智能識別模型、促進制度完善、推動流程優(yōu)化奠定基礎。

四、政策建議

從美國反虛假財務報告委員會下屬的發(fā)起組織委員會（COSO）理論研究成果及國內(nèi)外商業(yè)銀行日常實踐中可以看出，效率最高、效果最好的風險管理策略在于利用業(yè)務流程和系統(tǒng)硬控制方式實施風險管理。隨著我國經(jīng)濟金融和信息技術的高速發(fā)展，管理扁平化、經(jīng)營集約化和數(shù)據(jù)集中化成為金融業(yè)發(fā)展的主流趨勢，通過整合各類系統(tǒng)資源、集中會計數(shù)據(jù)信息、配置監(jiān)督數(shù)據(jù)模型，進而實現(xiàn)會計核算監(jiān)督的全面化、自動化、實時化處理，并及時為風險管理決策提供管理依據(jù)，已經(jīng)成為商業(yè)銀行會計核算監(jiān)督的重要手段，同時也為完善中央銀行會計核算監(jiān)督體系提供了方向。

1.以統(tǒng)一集中核算為基礎，加強監(jiān)督體系頂層設計

一是根據(jù)人民銀行信息化發(fā)展的總體思路，加快ACS與貨幣金銀管理系統(tǒng)、國庫數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、財務綜合管理信息系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、再貸款信息管理系統(tǒng)等所有涉及中央銀行會計核算業(yè)務系統(tǒng)的整合，真正實現(xiàn)人民銀行會計核算全國“一本賬”。二是在會計核算全國“一本賬”的基礎上，實現(xiàn)會計核算監(jiān)督主體職能的全國集中。三是延伸事后監(jiān)督內(nèi)涵，建立集集中監(jiān)督、遠程授權、風險管理等三大職能于一體的會計核算風險監(jiān)督管理平臺，實現(xiàn)事前審批、事中控制、事后監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)與核算流程緊密結(jié)合，做到會計核算相關風險的過程化管理。四是牢固樹立核算監(jiān)督服務會計管理和中央銀行履職的理念，從制度、管理、操作等層面揭示會計管理及中央銀行貨幣政策、金融服務等業(yè)務運作存在的問題與不足，從人民銀行總行層面統(tǒng)一改進和完善。

2.以流程化監(jiān)督為先導，加快建立風險預警體系

借助全數(shù)據(jù)集中優(yōu)勢，在風險評估的基礎上，構建、配置、運用監(jiān)督數(shù)據(jù)模型，形成“風險識別－風險衡量－風險決策－風險控制”的基本流程，實現(xiàn)會計核算監(jiān)督與會計核算業(yè)務同步進行。一方面，結(jié)合人民銀行歷年發(fā)生的風險案例，全面梳理會計核算業(yè)務流程，明確中央銀行會計核算業(yè)務涉及的各項風險點；通過定性分析與定量分析相結(jié)合的模式，按照產(chǎn)生后果、危害程度、發(fā)生概率對已確立的風險目標進行分類排序，賦予相應分值權重，并據(jù)此構建監(jiān)督數(shù)據(jù)模型。另一方面，以監(jiān)督數(shù)據(jù)模型為風險識別引擎，實時分析比對會計核算的業(yè)務數(shù)據(jù)、系統(tǒng)參數(shù)、運行時序、用戶管理等相關信息，及時發(fā)現(xiàn)符合標準的準風險事件；在充分核實的基礎上，采取有效的防范、應對措施，確保會計核算各類業(yè)務風險得到及時、有效化解。

3.以信息化監(jiān)督為支撐，努力提升核算監(jiān)督效率

借鑒商業(yè)銀行現(xiàn)有經(jīng)驗，在會計核算業(yè)務辦理過程中加大信息化技術的運用，實現(xiàn)會計核算流程的優(yōu)化和監(jiān)督的便利，降低風險發(fā)生的概率。一是通過引入OCR自動識別憑證影像記賬要素，并在此基礎上完成與后臺交易流水勾兌以及憑證影像信息數(shù)據(jù)庫存檔，實現(xiàn)會計檔案資料采集、處理、存儲和監(jiān)督全程自動化。二是在營業(yè)網(wǎng)點前臺業(yè)務受理中引入支付密碼技術，通過密碼編核、校驗等手段，自動判別憑證真?zhèn)危苊馊藶橐蛩馗蓴_，最大限度地防范風險發(fā)生，保障資金安全。三是針對會計檢查手段單一、效率不高的實際，開發(fā)業(yè)務檢查功能模塊，通過專設監(jiān)督和檢查用戶，使相關部門監(jiān)督人員可通過ACS直接調(diào)閱、檢查業(yè)務產(chǎn)生的各類清單、賬表等會計信息，從而提高監(jiān)督效率。