中國民航大學 孟姝彤，黃欣怡，依力達爾·司馬衣

一、我國民用無人機現(xiàn)行立法和監(jiān)管制度

（一）我國民用無人機發(fā)展歷史

無人駕駛飛機簡稱“無人機”，英文縮寫為“UAV”，是利用無線電遙控設備和自備的程序控制裝置操縱的不載人飛機，或者由車載計算機完全地或間歇地自主地操作。無人機分為軍用無人機和民用無人機，本文研究主體為民用無人機。

若要清晰地闡述民用無人機立法體系，首先就要了解民用無人機技術的發(fā)展歷史。1983年，日本開發(fā)了一種噴灑農藥的無人直升機，1989年首次試飛成功，經過三十多年的發(fā)展，日本現(xiàn)在已經成為世界上農用無人機第一大國。2003年，美國成立世界級的無人機應用中心。此外韓國、印度、澳大利亞和新加坡等國家也先后加快了無人機在民用領域的步伐。

1980年我國民用無人機初現(xiàn)雛形。1982年，在軍用偵察-5型無人機的基礎上開發(fā)研制了民用D-4型無人機，并試飛成功，從此打開了我國民用無人機時代。隨后，我國軍用無人機和民用無人機得到融合發(fā)展，到20世紀90年代，我國已經研究出大量軍民兩用系列無人機，例如ASN-104型、ASN-206型等。深圳市大疆創(chuàng)新科技有限公司作為中國現(xiàn)階段發(fā)展速度最快、適用范圍最廣的無人機企業(yè)，自2006年成立至今，以大疆產品為首的無人機開始向消費級市場開拓，使民用無人機真正走進大眾視野。

（二）我國民用無人機現(xiàn)行監(jiān)管制度

古語道：治大國若烹小鮮。中國特色社會主義法律體系已經于2010年形成，但這一法律體系不是意味著一成不變，而是立法的新目標轉為如何更好地完善和細化每個法律部門的內容，正確處理好各部門法之間的關系。通過整理、分析我國政府部門對民用無人機在行政領域現(xiàn)行的監(jiān)管制度，可以更全面地分析我國在刑事領域對民用無人機專門立法的可能性。主要包括以下內容：

為了創(chuàng)新無人機許可管理方式、鼓勵無人機技術作為新興業(yè)態(tài)發(fā)展、拓展和大力發(fā)展無人機技術，中國民航局（以下簡稱民航局）于2018年6月1日印發(fā)通知。同時為了進一步促進我國民用無人機系統(tǒng)的設計制造和安全運行，民航局適航司按照民航局“放管服”的指導思想，于2020年頒布施行了《高風險貨運固定翼無人機系統(tǒng)適航標準（試行）（民航適發(fā)［2020］1號》。

這兩項重要規(guī)定表明民航局已經將民用無人機納入飛行器的航空飛行安全管理中，充分體現(xiàn)我國民用航空整體規(guī)劃體系本著鼓勵、支持與大力發(fā)展民用無人機的目的，對民用無人機在法律層面上進行監(jiān)管。

同時，民航局對無人機運行管理的規(guī)范文件呈不斷細化態(tài)勢。如：由民航局出臺的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》《民用無人機空中交通管理辦法》《關于民用無人機的管理有關問題的暫行規(guī)定》等。在2016年9月發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》中，對無人機在飛行中的行管理規(guī)范做出具體要求。

在民航局行政立法領域中，民用無人機雖然不是《中華人民共和國民用航空法》的重點整改和關注對象，但是，中國民用航空法律規(guī)章體系對民用無人駕駛航空器具有一定的約束力，它可以作為無人駕駛航空器法律法規(guī)的補充說明之一。規(guī)章雖然并沒有對無人駕駛航空器做出具體說明，但是體系中對于民用航空器的相關規(guī)定，同樣也是適用于無人機的。

與此同時，地方也陸續(xù)出現(xiàn)針對各地實際情況而創(chuàng)制的規(guī)范文件，如深圳無人機產業(yè)標準與知識產權聯(lián)盟推出的3項規(guī)范：《民用無人機系統(tǒng)二維條碼標識技術規(guī)范》《民用無人機系統(tǒng)身份識別通用要求》和《民用無人機系統(tǒng)性能測試方法》。2017年，有報道稱無人機擾亂昆明長水國際機場近40個航班，嚴重導致飛行受到阻礙。為了加強空中交通秩序建設，防止無人機繼續(xù)干擾航班飛行，昆明市政府于2020年印發(fā)了《關于進一步加強昆明長水國際機場凈空保護的通告》，通告中明確規(guī)定，未經民航局審批的，不能進行無人機飛行活動。

（三）我國民用無人機刑事立法

從上述規(guī)定我們可以看出在行政立法層面，我國出臺的無人機監(jiān)管文件和標準體系文件經過綜合整理，在各個方面已經有相對完整的可適用法律，但尚未形成體系。

而無人機在刑事立法領域，相關的理論并不完善，關于無人機刑事立法的規(guī)制還有待繼續(xù)挖掘和深入。涉及民用無人機刑事立法方面，《中華人民共和國刑法》并未明文規(guī)定，在第二章危害公共安全罪一章，涉及航空器犯罪僅在第一百一十四條、第一百一十五條等條文有規(guī)定，我國司法實踐中大多都是以第一百一十四條以危險方法危害公共安全罪和第一百一十五條過失以危險方法危害公共安全罪定罪處罰。

2015年，三位受北京航司公司指示的工作人員，在河北對河北三河公務機場進行航拍測繪軍方的雷達探測到了用于作業(yè)的無人機，派遣了一架直升機來處理該“不明飛行物”，期間，所涉民用機場也被關閉。法院認定三人對于自身行為可能會導致危害公共安全事件的發(fā)生有可預見性，卻仍然輕信其能避免該結果的發(fā)生，并導致重大財產損失，最終以“以危險方法危害公共安全罪”定罪，判處三人有期徒刑1年6個月，緩刑兩年執(zhí)行。

二、刑法規(guī)制必要性

（一）現(xiàn)行處罰不足難以形成威懾力

我國公安部于2017年的《中華人民共和國治安管理處罰法（修訂公開征求意見稿）》中第四十六條增加了“違反國家規(guī)定，在低空飛行無人機等通用航空設備，處五日以上及十日以上拘留?！边@是現(xiàn)階段在司法實踐中我國民用無人機違法使用，公安機關在處罰時引用的直接法律依據。但該款條文處罰較輕，難以形成威懾力與警示作用。因此應當以刑法來規(guī)制相關責任人，讓公眾和其他企業(yè)知道利用無人機工作背后并非只有幾千塊的購買成本。如果能夠通過這種刑法國家強制力的規(guī)制和刑事處罰，相信越來越多的企業(yè)和個人會認識到，使用無人機并不是“隨時、隨地”，而是必須具有相應資格和允許。一旦企業(yè)和個人意識到無人機不規(guī)則起飛或造成其它影響將成為不可逃避且代價高昂的法律義務，一些潛在的“無證飛手”可能會打消違法的念頭。

（二）侵犯法益的不特定性

無人機最大的隱患，是危害不特定的公共安全，危害不特定的多數(shù)人的利益。根據上述我國無人機立法和監(jiān)管規(guī)制現(xiàn)狀，盡管我國法律體系中現(xiàn)行有效的行政法律法規(guī)在無人機安全運行、民航業(yè)安全乃至國家安全等方面有一系列規(guī)定，但僅行政處罰不足以給無人機犯罪分子以威懾，不足以給社會起到警示作用。任何法律都有強制性，任何侵犯法律所保護的社會關系的行為人都應該受到法律強制力的干預，但刑法具有最嚴厲的強制性，這是由于刑法的本質和性質所決定的，是任何其他法律所沒有的，也是不可能具有的。突破行政法規(guī)這“第一道防線”后，需要處罰更為嚴厲、保護社會關系更為廣泛的刑法作為“最后一道防線”來保障。

三、結語

無人機的發(fā)展對任何一個國家來說都無疑是一種質的飛躍，但在發(fā)展的同時關聯(lián)事故也隨之而來，事故后的救濟手段與懲罰力度若難以跟進，對后續(xù)無人機技術進步與創(chuàng)新也會造成一定阻礙。

如何應對頻發(fā)的民用無人機事故，我國的確有一套方案，但監(jiān)管不足，并且這里始終有一個不可忽略的問題，即盡管可以找到一定的責任主體和監(jiān)管機關，但上述提及相關規(guī)定，面對對公共安全隱含危險的無人駕駛飛行器的應用，市場必須嚴格控制，以保證其蓬勃發(fā)展。如果管制過于松懈，就可能導致惡性事故頻發(fā)，到最后只能實行“一刀切”的管控措施，這對無人機產業(yè)的發(fā)展是很不利的。

綜上，依照當前國家前景和國際導向來看，高新技術的飛速發(fā)展不僅是一種挑戰(zhàn)同時也是一種前所未有的戰(zhàn)略機遇。作為民用無人機健康發(fā)展的有力“助推器”的相關法律，能夠成為我國建成無人機大國創(chuàng)立基石，并對我國加速實現(xiàn)從“制造大國”到“制造強國”的轉變起到核心助力作用。再者，科技的發(fā)展需要法律的改進以填補漏洞，為其提供可靠安全的外部環(huán)境?？紤]到當下部分無人機駕駛員的不合規(guī)飛行對民航領域的安全帶來了諸多不穩(wěn)定因素，有必要同時規(guī)范民用無人機飛行參與主體的權利與義務。具體分為兩方面，一是對不當行為的規(guī)制，另外一方面則是要力挺民用無人機產業(yè)的良性發(fā)展，通過法律的手段為民用無人機創(chuàng)制合法的方向和后備力量，即在不禁錮市場自由的前提下，建立適用于通用航空的管理及經營制度，并合理預測和評估其可能帶來的后果及風險，對事故發(fā)生后的應對方法做出相應的規(guī)范。相信在政策的扶持下，通過進一步完善現(xiàn)有制度，以民用無人機為代表的通用航空技術和產業(yè)終會取得更大的發(fā)展！

注釋

①ICAO's circular 328 AN/190：Unmanned Aircraft Systems．Icao http：//www.icao.int/ Meetings/UAS/Documents/Circular%20328_ en.pdf，2020年1月30日訪問。

②《民用無人駕駛航空器從事經營性飛行活動管理辦法（暫行）》

③本《辦法》自2018年6月1日起生效。

④該標準于2020年1月20日正式實施。

⑤民航局飛行標準司，《民用無人機駕駛元管理規(guī)定（AC-61-FS-2018-20R2）》“(e)對完成相應訓練并符合所申請無人駕駛航空器駕駛員執(zhí)照和等級要求的申請人頒發(fā)無人駕駛航空器駕駛員執(zhí)照和相應的等級.除第61．13條、第61．15條、第61．17條、第61．37條、第61．241條、第61．243條、第61．245條和第61．251條外，本規(guī)則的其他條款不適用于無人駕駛航空器駕駛員執(zhí)照和等級.”