廣州大學(xué)公共管理學(xué)院 鄭滿玲

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放（Open Government Data）

關(guān)于政府開放數(shù)據(jù)的定義，目前尚未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同的維度進(jìn)行探析。沈亞平等（2014）將其定義為一種物理符號(hào)，這種符號(hào)運(yùn)載著關(guān)于公共利益的各類事實(shí)，由國(guó)家機(jī)關(guān)和具備公共管理職能的社會(huì)組織經(jīng)合法程序?qū)?shù)據(jù)信息進(jìn)行公開于公眾。[5]劉曉洋（2016）將政府?dāng)?shù)據(jù)公開分為“以政府為中心”和“以公民為中心”兩個(gè)階段，。[6]汪雷等（2017）對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的解讀把關(guān)鍵點(diǎn)放在了數(shù)據(jù)的開放共享上，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)在政府對(duì)其進(jìn)行挖掘、開發(fā)、利用時(shí)所帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的激發(fā)。他認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)施過(guò)程是這樣的：在大數(shù)據(jù)背景下，政府借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，依靠相關(guān)技術(shù)手段，將政府原有數(shù)據(jù)向社會(huì)公共公開，以便社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、利用創(chuàng)造價(jià)值，進(jìn)而推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的增值和再開發(fā)。[7]

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放過(guò)程周期

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)的形成、加工

數(shù)據(jù)的形成、加工，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的首要步驟。黃如花等（2018）將這一階段分為：（1）數(shù)據(jù)創(chuàng)建。政府部門對(duì)日常業(yè)務(wù)產(chǎn)生數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)量、內(nèi)容、準(zhǔn)確性的嚴(yán)格篩選；（2）數(shù)據(jù)采集。對(duì)數(shù)據(jù)類目、數(shù)據(jù)格式等加以規(guī)范組織，進(jìn)行數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與發(fā)布。[8]才世杰等（2017）注重?cái)?shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)防范。收集與生產(chǎn)階段需進(jìn)行身份驗(yàn)證，更新與儲(chǔ)存階段需構(gòu)建安全防護(hù)系統(tǒng)。[9]政府在數(shù)據(jù)的形成中要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，要學(xué)會(huì)在魚目混珠的信息中學(xué)會(huì)如何篩選出所需信息，在數(shù)據(jù)加工時(shí)應(yīng)運(yùn)用技術(shù)創(chuàng)新提高效率，政府要扮演好信息處理者的角色和職責(zé)，為數(shù)據(jù)開放的后續(xù)過(guò)程有序、有效進(jìn)行做好基底建設(shè)。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)的公眾理解、分析

在數(shù)據(jù)加工完成后，政府通過(guò)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)將相關(guān)信息如政策文件、工作報(bào)告等向社會(huì)公眾開放，公眾通過(guò)對(duì)政務(wù)信息的查看、見解與分析形成公眾意識(shí)中的政府形象。對(duì)此過(guò)程的研究中，黃如花等（2018）將數(shù)據(jù)發(fā)布視為政府?dāng)?shù)據(jù)開放中最為實(shí)際和關(guān)鍵的一步。利益相關(guān)用戶可充分利用開放獲取的數(shù)據(jù)資源產(chǎn)生政治、經(jīng)濟(jì)、文化價(jià)值。[8]此過(guò)程的重要之處。不僅是公眾在接收信息時(shí)傳達(dá)出對(duì)政府部門的認(rèn)知以及信任度，而且政府也可在信息傳達(dá)的過(guò)程中了解公眾的信息接收手段、信息認(rèn)知能力等相關(guān)方面的內(nèi)容，為與公眾進(jìn)行互動(dòng)奠定基礎(chǔ)。

（三）政府與公眾的互動(dòng)

政府與公眾的互動(dòng)是指數(shù)據(jù)被公眾所接收、理解、分析后，對(duì)這些數(shù)據(jù)分析結(jié)果所從中發(fā)現(xiàn)的問題和改進(jìn)方案，向政府部門進(jìn)行反饋與建議，而政府在收集這些反饋建議后，對(duì)其做出回應(yīng)與處理，并將結(jié)果與效果反饋于眾。針對(duì)此過(guò)程，黃如花等（2018）的觀點(diǎn)是政府應(yīng)重視對(duì)用戶的個(gè)性化服務(wù)，降低使用門檻。[8]才世杰等（2017）則強(qiáng)調(diào)政府利用公眾反饋信息，發(fā)掘其潛在價(jià)值。[9]趙需要（2017）認(rèn)為此過(guò)程是公眾對(duì)政府行為的一種監(jiān)督。[10]在我國(guó)，“政民互動(dòng)”不僅強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)力，而且強(qiáng)調(diào)公眾具備參政議政與的意識(shí)，主動(dòng)了解政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)上發(fā)布的信息，認(rèn)知政府的政務(wù)動(dòng)態(tài)、辦事能力，以發(fā)現(xiàn)政府部門存在的問題并進(jìn)行反饋建議。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放存在的困境

（一）數(shù)據(jù)共享能力不足：“信息孤島”

實(shí)現(xiàn)政府部門間的數(shù)據(jù)共享與融合，需要打破部門之間存在的“信息孤島”的現(xiàn)象。對(duì)于此現(xiàn)象解釋，張述存（2015）認(rèn)為“信息孤島”產(chǎn)生于上下級(jí)、同級(jí)部門間信息共享與溝通的缺失。[11]樊博（2018）將其歸咎于“部門本位”思想的存在，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)間互通受阻，產(chǎn)生“平臺(tái)孤島”。[12]馬文（2017）從法律層面進(jìn)行闡述：缺乏相關(guān)法律法規(guī)的保障，未形成一種剛性約束和管理機(jī)制，政府部門擔(dān)心數(shù)據(jù)公開會(huì)造成機(jī)密信息的泄露。[13]政府要解決“信息孤島”問題，說(shuō)到底是解決數(shù)據(jù)共享意識(shí)不強(qiáng)、能力不足的問題?！靶畔⒐聧u”可能短期內(nèi)會(huì)形成政府自身對(duì)掌握獨(dú)有的信息資源而處于優(yōu)勢(shì)。但長(zhǎng)期下來(lái)，則會(huì)造成不愿共享資源雙方在這場(chǎng)信息博弈中都沒有一方受益，成為信息的“井底之蛙”。

（二）政府監(jiān)管能力不足：數(shù)據(jù)安全

信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，在帶來(lái)信息紅利的同時(shí)，由于政府在數(shù)據(jù)監(jiān)管方面仍缺乏先進(jìn)技術(shù)與專業(yè)人才支撐，出現(xiàn)信息盜取、信息販賣等數(shù)據(jù)安全問題。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放安全問題上，樊博（2018）認(rèn)為缺乏大數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)、數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一管理與法律制度保障所致。[12]劉克江（2018）把根源歸結(jié)于缺乏構(gòu)建科學(xué)的、規(guī)范的、協(xié)調(diào)的信息管理制度。[14]數(shù)據(jù)安全關(guān)系到政府乃至國(guó)家的信息機(jī)密與利益，而當(dāng)前我國(guó)的數(shù)據(jù)安全隱患根源于政府監(jiān)管能力的不足，缺乏一套完整的法律監(jiān)管體系，在先進(jìn)技術(shù)研發(fā)與專業(yè)性人才培養(yǎng)也存在較大提升空間。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制不夠完善：數(shù)據(jù)開放無(wú)效化

有效開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放，還需關(guān)注“信息公開”外的部署信息戰(zhàn)略、構(gòu)建一體化數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)體系等管理環(huán)節(jié)，保障政府搭建數(shù)據(jù)開放平臺(tái)提供運(yùn)行?，F(xiàn)今我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制仍不夠完善，造成了數(shù)據(jù)開放無(wú)效化。對(duì)于此問題的研究，沈亞平等（2014）認(rèn)為是安排政府信息公開工作時(shí)缺乏科學(xué)規(guī)劃和全局觀所致。[5]蔣余浩（2017）認(rèn)為目前我國(guó)“多頭管理，對(duì)口負(fù)責(zé)”的數(shù)據(jù)管理模式，使得政府部門在信息數(shù)據(jù)開放、共享上不能有效地開展，在實(shí)施監(jiān)督時(shí)也難以對(duì)各部門追查責(zé)任。[16]綜上，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制主要問題在于“多頭管理”，這種管理模式容易造成管理的不到位與不統(tǒng)一，導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放無(wú)效化。

四、大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的政府?dāng)?shù)據(jù)開放優(yōu)化路徑

（一）推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)時(shí)代，先進(jìn)技術(shù)有助于信息的開發(fā)與利用。對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的建設(shè)，技術(shù)的自主研發(fā)與創(chuàng)新，是其重要保障。推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新方面，蘇云等（2016）認(rèn)為需要政府擁有較強(qiáng)的技術(shù)資源和專門人才隊(duì)伍。[17]李文彬等（2016）把政府對(duì)大數(shù)據(jù)核心技術(shù)的研發(fā)和掌握作為技術(shù)支撐的關(guān)鍵。[18]杜孝珍（2018）以技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。[19]綜上，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中技術(shù)創(chuàng)新至關(guān)重要，我國(guó)要繼續(xù)推進(jìn)科技與人才強(qiáng)國(guó)。

（二）搭建信息平臺(tái)

數(shù)據(jù)開放平臺(tái)政府是數(shù)據(jù)開放的運(yùn)營(yíng)載體。大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下信息爆炸式的增長(zhǎng)，信息處理難度加大，需要政府搭建高效化、一體化的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)需具備全面性、便利性與互動(dòng)性。搭建信息平臺(tái)方面，于浩（2015）將平臺(tái)搭建的基準(zhǔn)定為用戶需求。[15]杜孝珍等（2018）從國(guó)家層面闡述：打造一體化的全國(guó)大數(shù)據(jù)中心和跨地級(jí)、跨層級(jí)政務(wù)中心，推進(jìn)政府信息共享與信息惠民政策開展。[19]黃如花等（2018）從平臺(tái)頂層設(shè)計(jì)探析：門戶功能按方塊式劃分，注重個(gè)性化服務(wù)，及時(shí)更新、反饋和回應(yīng)。[8]高效的政府?dāng)?shù)開放平臺(tái)，有利于改善政民間的信息不透明與不對(duì)稱問題，保障公民的知情權(quán)與建議權(quán)，縮小政府的“距離感”，進(jìn)而提升政府公信力與公眾參政議政的水平。

（三）重視隱私保護(hù)

隨著信息安全意識(shí)的加強(qiáng)，隱私保護(hù)成為焦點(diǎn)。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放因技術(shù)、制度等多方面的缺失引發(fā)一定的安全隱患。重視隱私保護(hù)方面，蘇云等（2016）重視對(duì)數(shù)據(jù)殘屑的保護(hù)、回收與再利用，以防信息盜取與泄密。[17]在此基礎(chǔ)上，隱私保護(hù)還應(yīng)著重在政府收集、加工和傳達(dá)等處理數(shù)據(jù)環(huán)節(jié)[18]。張毅菁（2013）建議明確公開范圍與完善立法保障。[20]政府?dāng)?shù)據(jù)開放在享有大數(shù)據(jù)帶來(lái)便利、效率的同時(shí)，需警惕信息安全問題，要不斷加強(qiáng)技術(shù)、人才、制度等方面的建設(shè)，讓不法分子無(wú)機(jī)可乘，保障國(guó)家的機(jī)密不被盜取與泄露。

（四）強(qiáng)化法治建設(shè)

推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放法治建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范化界定在數(shù)據(jù)開放、共享過(guò)程伴隨的相關(guān)權(quán)限、義務(wù)與方式，加以法制化管理。強(qiáng)化法治建設(shè)方面，于浩（2015）認(rèn)為需依靠數(shù)據(jù)管理者與數(shù)據(jù)使用者的共同參與，依靠技術(shù)和法律共同推進(jìn)。[15]馬文（2017）注重立法層面上“度”的把握，結(jié)合現(xiàn)有法律，避免立法沖突。[13]完善相關(guān)法律規(guī)章保障，加強(qiáng)政府在數(shù)據(jù)開放的法治建設(shè)，一方面，在大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下保障國(guó)家、政府和公眾的隱私安全與相關(guān)權(quán)利；另一方面，法治建設(shè)是對(duì)政府治理能力的考驗(yàn)與提升。

（五）建設(shè)透明政府

透明政府的建設(shè)，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的必然要求和結(jié)果。前面所提及的路徑實(shí)現(xiàn)后，政府?dāng)?shù)據(jù)開放最大化，透明政府逐漸形成。建設(shè)透明政府，在權(quán)力行使方面，政府部門及其工作人員行使公權(quán)力時(shí)，所產(chǎn)生的信息能夠被有效地向公眾進(jìn)行公布和傳達(dá)。在服務(wù)供給方面，建立一個(gè)融合數(shù)據(jù)開放與政務(wù)服務(wù)，配套相關(guān)透明管理工具的政府。建設(shè)透明政府，是政府對(duì)公眾的一種責(zé)任，也是提升政府公信力和可信度的保障。

五、結(jié)語(yǔ)

本文以CSSCI數(shù)據(jù)庫(kù)為數(shù)據(jù)源，通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)視角下政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，得出以下結(jié)論：當(dāng)前，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放仍存在“信息孤島”、信息安全、體制缺失等發(fā)展困境，同時(shí)，大數(shù)據(jù)作為一種思維、技術(shù)與手段，在技術(shù)創(chuàng)新、信息平臺(tái)、隱私保護(hù)、法治建設(shè)等維度上對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行驅(qū)動(dòng)。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的推進(jìn)是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過(guò)程，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，需要政府與社會(huì)公眾的共同參與、共同建設(shè)。