黃澤文

（惠州河惠莞高速公路有限公司，廣東 惠州 516000）

高速公路建設(shè)過程中面臨征地拆遷、建設(shè)、財務(wù)、管理等較多風(fēng)險，特許經(jīng)營模式在高速公路項目中的應(yīng)用，是轉(zhuǎn)變政府職能并將一部分財務(wù)風(fēng)險通過特許經(jīng)營的方式轉(zhuǎn)嫁給社會資本方的有益探索，能夠發(fā)揮政府和社會資本方的優(yōu)勢，實現(xiàn)雙方風(fēng)險和收益共擔(dān)，有效降低項目風(fēng)險。但目前階段，大部分高速公路項目還面臨著投融資渠道尚未實現(xiàn)多元化、財務(wù)內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)督手段、財務(wù)數(shù)據(jù)測算不到位、前期收益難以達(dá)標(biāo)等亟待解決的問題。

一、特許經(jīng)營模式下高速公路項目的特點

高速公路項目特許經(jīng)營模式是政府授權(quán)給投資人在一定時期擁有高速公路特許經(jīng)營權(quán)，主要是為引進(jìn)社會資本方參與項目投資建設(shè)。目前，在國內(nèi)應(yīng)用也取得很大成效，呈現(xiàn)出如下特點：

1.政府職能轉(zhuǎn)換，發(fā)揮監(jiān)督服務(wù)作用

在特許經(jīng)營模式前，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目規(guī)模巨大，資金壓力大，跟不上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和發(fā)展目標(biāo)。引入特許經(jīng)營模式后，實現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金來源的多元化，拓寬了工程建設(shè)項目投融資渠道，極大地緩解了政府財政壓力和債務(wù)壓力。因此，政府職能和角色隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再是過去的建設(shè)者和資金籌集者，更多地充當(dāng)一個監(jiān)督者和服務(wù)者，關(guān)注于施工質(zhì)量、施工進(jìn)度和造價成本控制，以及對中后期的運營過程管理，為高速公路建設(shè)質(zhì)量、安全做好保障。而對于參與投資建設(shè)的社會資本方，對項目前期的立項和設(shè)計參與更深，以更專業(yè)、高效的運作管理服務(wù)于項目。政府和社會資本方通過長時間合作，為行政體制、財政體制、投融資體制改革起到推進(jìn)作用。但由于項目存在多方參與，政府和社會資本方管理體制差異較大，也在一定程度上加大了信息傳遞和管理協(xié)調(diào)的難度，需要雙方積極配合達(dá)成共識。

2.緩解建設(shè)資金籌集及超支問題

高速公路屬大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，具有建設(shè)周期較長、資金需求量巨大、施工難度高的特點，在長周期建設(shè)過程中很大概率出現(xiàn)材料上漲、政策調(diào)控、施工圖設(shè)計錯漏等問題，極可能引發(fā)投資失控風(fēng)險。在特許經(jīng)營模式推廣應(yīng)用后，政府部門與社會資本方在前期立項階段就介入項目，共同參與方案論證，引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，盡早確定項目融資可行性和縮短項目前期準(zhǔn)備，很好地進(jìn)行項目規(guī)劃，匹配好征地拆遷計劃、建設(shè)計劃等，節(jié)省資金壓力。由于特許經(jīng)營模式下，政府和社會資本方成為風(fēng)險和利益的共同體，政府承擔(dān)一部分風(fēng)險，使得風(fēng)險更加合理，也降低社會資本方的資金籌措難度。

3.促進(jìn)社會資本方的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

借助于特許經(jīng)營模式，高速公路項目投資建設(shè)中，社會資本方在經(jīng)營模式上突破原有的工程承包模式，以施工過程為基準(zhǔn)點，超越現(xiàn)有的管理模式和經(jīng)營范圍，向產(chǎn)業(yè)進(jìn)行前向和后向一體化延伸，拓展新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)功能，由施工轉(zhuǎn)化為設(shè)計、采購、施工、運營全過程覆蓋的產(chǎn)業(yè)鏈，增強特許經(jīng)營項目的整體解決方案，從注重單個項目到整個項目集群，改變以往社會資本方的戰(zhàn)略方向，吸引更多的民營企業(yè)積極參與項目的投資建設(shè)。同時，特許經(jīng)營模式具有全過程管理要求，縮短施工的時間和成本，使高速公路建設(shè)質(zhì)量提升，配套設(shè)施和服務(wù)增加，社會滿意度和公眾利益都得到保障。

二、特許經(jīng)營模式下高速公路項目風(fēng)險點分析

1.投融資渠道尚未實現(xiàn)多元化，風(fēng)險較高

高速公路項目通常建設(shè)周期較長，建設(shè)資金需求量大，雖然政府和社會資本方各承擔(dān)一部分資金籌集和使用風(fēng)險，但也避免不了雙方都存在長期負(fù)債狀態(tài)，建設(shè)資金短缺事件難以避免。在融資成本方面，社會資本方普遍高于國有企業(yè)，增加了社會資本方的資產(chǎn)負(fù)債水平。盡管特許經(jīng)營模式推廣的時間長，但目前融資主要依靠銀行傳統(tǒng)的項目貸款，難以吸引除銀行以外的金融機(jī)構(gòu)、民營企業(yè)、社會貸款等途徑，投融資渠道不能實現(xiàn)多元化。其次，高速公路項目屬于重資產(chǎn)，投資建設(shè)期一般是3-5年，這期間只有投資支出，收入和支出不平衡，間接造成投融資成本上升，社會資本方負(fù)債水平和壓力遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)模式，承受較大風(fēng)險。

2.財務(wù)內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)督手段

特許經(jīng)營模式高速公路項目涉及資金量廣，若前期立項、建設(shè)過程中沒有發(fā)揮好監(jiān)督責(zé)任和義務(wù)，會影響后期運營管理水平和效率。從過往很多高速公路項目來看，更多的財務(wù)人員只注重籌措資金來保障項目投資建設(shè)的資金需求，而對于資金的使用和監(jiān)督?jīng)]有做好督促和約束作用。如果在長期的項目運行過程中缺乏某一環(huán)節(jié)監(jiān)督，很容易引發(fā)舞弊或濫用職權(quán)風(fēng)險，如資金出現(xiàn)挪用、閑置、浪費等。同時，財務(wù)人員不僅是要做好有關(guān)財務(wù)方面的工作，更需要掌握對外關(guān)系協(xié)調(diào)和建設(shè)工程相關(guān)的知識與技能，深入理解項目的構(gòu)成和運作方式，處理政府、企業(yè)等各種內(nèi)外部關(guān)系。

3.財務(wù)數(shù)據(jù)測算不到位，前期收益難以達(dá)標(biāo)

采用特許經(jīng)營模式的高速公路項目，對社會資本方投資人而言，做好財務(wù)管理至關(guān)重要。應(yīng)做好全面細(xì)致的測算和足夠的風(fēng)險防范措施，在前期如沒有做好有效的財務(wù)數(shù)據(jù)預(yù)測支撐，對后期建成年限、資金回籠、現(xiàn)金流、市場效益等預(yù)測不準(zhǔn)確，則會導(dǎo)致項目面臨或加劇運行風(fēng)險。對于高速公路的財務(wù)測算，主要包括三個方面：一是高速公路收入，如車輛通行費、加油站及服務(wù)區(qū)配套性服務(wù)、廣告運行等；二是建設(shè)高速公路成本，建設(shè)期的工程支出、征地拆遷成本、資金成本、稅費等；三是進(jìn)入運營期的日常運營成本、養(yǎng)護(hù)費用及還本付息支出等。在財務(wù)測算時應(yīng)講究全面性，有些項目在進(jìn)行車輛通行量測算時過于夸大，未及時關(guān)注政府整體交通規(guī)劃，忽略相鄰相近輔路存在，高估項目未來的車輛通行費收入，不單單在建設(shè)期存在資金問題，甚至在建成后出現(xiàn)項目收益不足、資金回流較慢等現(xiàn)象。長期的項目資金不匹配，財務(wù)狀況惡化，以致后續(xù)服務(wù)質(zhì)量跟不上，所以財務(wù)預(yù)測不僅要重視測算依據(jù)，更要注重執(zhí)行階段，保持足夠謹(jǐn)慎性，及時根據(jù)實際情況調(diào)整。

4.財務(wù)信息化應(yīng)用水平不高

高速公路項目建設(shè)流程復(fù)雜，從建設(shè)、結(jié)算到運維階段資料范圍覆蓋較廣，數(shù)量較大，涵蓋一系列的財務(wù)資料、設(shè)計資料、匯報文件等，信息傳遞速度和不對稱性成了制約參建各方間的壁壘，需要花費大量時間來保證信息的真實性。財務(wù)人員在其中不僅要面臨財務(wù)信息，如建設(shè)計劃、征地拆遷計劃、投資計劃、資金支付、預(yù)算下達(dá)、合同支付，更需要獲取非財務(wù)信息，如建設(shè)進(jìn)度偏差、征地拆遷進(jìn)度緩慢、材料價格波動、合同執(zhí)行和質(zhì)量安全等，用于佐證項目投資建設(shè)過程中的財務(wù)信息。比如，在項目投資建設(shè)過程中各項信息沒有統(tǒng)一的平臺進(jìn)行發(fā)布、流轉(zhuǎn)、傳遞，那么多數(shù)時間花費在內(nèi)耗上且時效性滯后，影響項目的整體進(jìn)度，帶來超投資預(yù)算、付款與形象進(jìn)度不匹配等問題。

三、特許經(jīng)營模式下高速公路項目財務(wù)風(fēng)險對策分析

1.拓寬投融資渠道，調(diào)整資金準(zhǔn)入規(guī)則

首先，在高速公路建設(shè)過程中，政府部門應(yīng)積極引導(dǎo)民企、債券投資、貸款等多種方式參與大型基建設(shè)施建設(shè)，在政策允許的前提條件下放寬社會資本方等級和準(zhǔn)入條件，對資金來源渠道拓寬，提高投融資力度和寬度。其次，因高速公路項目流程比較繁瑣，所需人力和物力較多，周期較長，資金壓力大，政府粘度和影響力有限，所以要吸納更多資金渠道，須減少社會資本方參與高速公路項目投資的顧慮，提高社會投資熱情，應(yīng)給予政策上的優(yōu)惠制度，如降低或減免特殊項目稅費，預(yù)防違約風(fēng)險和政策變化風(fēng)險，保證周期短、回報率達(dá)到預(yù)期理想值。

2.加強項目財務(wù)內(nèi)部控制體系建立

財務(wù)管理過程不僅是對現(xiàn)有資金的管理和記錄，更是對其風(fēng)險監(jiān)控、預(yù)防及對未來的預(yù)測，才能在風(fēng)險發(fā)生前做到防控，風(fēng)險發(fā)生時轉(zhuǎn)換或規(guī)避，減小損失。財務(wù)內(nèi)部控制需要精心構(gòu)建，對所有崗位職責(zé)進(jìn)行嚴(yán)格定義和規(guī)范，防止出現(xiàn)濫用職權(quán)、私下挪用占用資金，將現(xiàn)有內(nèi)部管理架構(gòu)調(diào)整到符合特殊項目模式的體系。同時，財務(wù)人員也要提升綜合素質(zhì)，關(guān)注最新行業(yè)政策，為實施特許經(jīng)營模式的高速公路項目做好準(zhǔn)備。比如，財務(wù)管理人員要對前期投融資規(guī)劃實施、中期成本控制和資金周轉(zhuǎn)使用、后期運營維護(hù)及收益率達(dá)成做好應(yīng)急預(yù)案，一旦發(fā)現(xiàn)有風(fēng)險的可能發(fā)生，就采取措施進(jìn)行規(guī)避。

3.增強項目財務(wù)預(yù)算能力，降低財務(wù)風(fēng)險

為有效降低或預(yù)防財務(wù)風(fēng)險，財務(wù)人員需增強項目測算能力，為項目決策、實施做好支撐。財務(wù)人員需收集高速公路行業(yè)的數(shù)據(jù)情況，包括自有項目和同類型項目對比，在前期立項時確定一個政府與社會資本方都能接受的收益率，并以此來測算，設(shè)計時根據(jù)建設(shè)方案如服務(wù)區(qū)配套設(shè)施和設(shè)備數(shù)量、高速主路支路數(shù)量和長度、車輛通行收費點等因素來測算其后期收入，根據(jù)施工質(zhì)量和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來預(yù)測后期維護(hù)和運行費用，最終檢查初始確定的收益率是否可以達(dá)到，在不能達(dá)到的情況下，及時調(diào)整資金流量、回收期、凈現(xiàn)值等數(shù)據(jù)，使之與實際建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度、運行模式相匹配，達(dá)到支撐經(jīng)濟(jì)性判別的作用。

4.提升項目財務(wù)風(fēng)險信息化處理和分析能力

在高速公路項目建設(shè)中，建立信息化管理平臺可讓財務(wù)人員了解到資金支付、合同信息、工程進(jìn)度、項目預(yù)算等財務(wù)和非財務(wù)情況，掌握信息的全面性和完整性，減少由于欠缺全盤信息而引起的不對等現(xiàn)象，讓財務(wù)人員深度參與業(yè)務(wù)進(jìn)展和業(yè)務(wù)實質(zhì)，把握其中風(fēng)險，實現(xiàn)業(yè)財融合。平臺式交流改善以往的點對點溝通，轉(zhuǎn)換為點對面形式，被授權(quán)人員可下載查看相關(guān)資料信息，隨時對項目實施進(jìn)度、審批人進(jìn)行處理跟蹤，用信息化方式固化整個項目建設(shè)流程，減少越級授權(quán)、審批不嚴(yán)、流程處理時間過長等問題，隨時反饋動態(tài)數(shù)據(jù)，方便各方面預(yù)測和分析。

四、結(jié)語

面對高速公路項目特許經(jīng)營模式迅速發(fā)展和擴(kuò)張的趨勢，為控制項目實施過程中的財務(wù)風(fēng)險，必須使用風(fēng)險管控措施對多方面的財務(wù)風(fēng)險建立有效的控制機(jī)制，提高項目財務(wù)預(yù)算能力和信息化應(yīng)用程度，保障高速公路項目的順利開展。