廣東培正學(xué)院 陳靜，陳莉

一、研究背景

習(xí)近平總書記指出，應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命[1]。

（一）風(fēng)險(xiǎn)溝通概念

德國社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克指出，由于人類對(duì)自然和社會(huì)生活干預(yù)范圍和深度的不斷擴(kuò)大，當(dāng)下全球已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。[2]風(fēng)險(xiǎn)溝通就是在這種社會(huì)背景下興起。

關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)溝通的概念在20世紀(jì)70年代第一次被美國環(huán)保署長(zhǎng)提出，國外相關(guān)研究興起于80年代，在美國國家研究會(huì)1989年出版的Improving Risk Communication一書對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溝通定義為一種互動(dòng)過程，而非傳統(tǒng)的單向信息傳遞。2001年，美國國家科學(xué)院將風(fēng)險(xiǎn)溝通定義為：風(fēng)險(xiǎn)溝通是個(gè)體、群體以及機(jī)構(gòu)之間交換信息和看法的相互作用過程；這一過程涉及多側(cè)面的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)及其相關(guān)信息，它不僅直接傳遞與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的信息，也包括表達(dá)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的關(guān)注、意見以及相應(yīng)的反應(yīng)，或者發(fā)布國家或機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的法規(guī)和措施等[3]。我國專家在2009年甲型H1N1流感工作中給予風(fēng)險(xiǎn)溝通的定義為：風(fēng)險(xiǎn)溝通是在疫情發(fā)生階段，政府和新聞媒體兩家作為主要的合作方，及時(shí)向公眾、社會(huì)和利益相關(guān)者以及相關(guān)部門通報(bào)、傳達(dá)有關(guān)疾病的流行情況，個(gè)人感染風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防措施、政府的相應(yīng)行動(dòng)信息并回答公眾有關(guān)的疑問及問題，使公眾能及時(shí)認(rèn)識(shí)到疾病風(fēng)險(xiǎn)，防治知識(shí)并采取適當(dāng)行動(dòng)[4]。

綜合所述，風(fēng)險(xiǎn)溝通是指在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生前、發(fā)生中或發(fā)生后，政府就風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估出的風(fēng)險(xiǎn)信息，同媒體、各行業(yè)機(jī)構(gòu)、及公眾開展的合作與對(duì)話，通過政府的風(fēng)險(xiǎn)溝通增進(jìn)與媒體、各行業(yè)機(jī)構(gòu)、及公眾之間的相互了解，以促成新的同伴和對(duì)話關(guān)系的建立，并最終達(dá)到調(diào)和關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)問題各利益相關(guān)方之間日益激化的矛盾。其中，多元性和交互性為風(fēng)險(xiǎn)溝通的兩個(gè)突出特點(diǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)溝通的相關(guān)研究

經(jīng)查詢文獻(xiàn)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溝通的研討關(guān)注點(diǎn)多集中在危機(jī)事件的社會(huì)學(xué)方向，多立足于新聞傳播學(xué)，在2005年以后，風(fēng)險(xiǎn)溝通的研究逐漸擴(kuò)展到心理學(xué)和管理學(xué)。在有關(guān)社會(huì)治理的相關(guān)研究中，北京大學(xué)謝曉非教授以SARS事件為例，從心理學(xué)角度研究分析風(fēng)險(xiǎn)溝通對(duì)公眾理性建立的影響關(guān)系等；中國人民大學(xué)張成福教授以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)為背景，提出十種提高社會(huì)治理有效性的戰(zhàn)略，包括政治戰(zhàn)略、市場(chǎng)戰(zhàn)略、社會(huì)戰(zhàn)略、文化戰(zhàn)略、組織化戰(zhàn)略、機(jī)制戰(zhàn)略、法律戰(zhàn)略、信息戰(zhàn)略、科技戰(zhàn)略和國際合作戰(zhàn)略等；郭黎和楊明以2009年我國甲型H1N1流感防控工作為例，提出了改善政府風(fēng)險(xiǎn)溝通能力的建議等。

Seeger[5]認(rèn)為，與危機(jī)發(fā)生的時(shí)間階段相匹配，風(fēng)險(xiǎn)溝通的范圍分別為：

（1）在危機(jī)發(fā)生前，風(fēng)險(xiǎn)溝通是，告知公眾有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息的知識(shí)；

（2）在危機(jī)發(fā)生時(shí)期，風(fēng)險(xiǎn)溝通是，緊急告知公眾如何避免風(fēng)險(xiǎn)損害；

（3）在危機(jī)結(jié)束后，風(fēng)險(xiǎn)溝通是，形成公眾新的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。

我國學(xué)者不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通劃分為危機(jī)發(fā)生前、危機(jī)開始階段、危機(jī)持續(xù)發(fā)展階段、解決和評(píng)估等四個(gè)階段，將每個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)溝通工作具體細(xì)分，在危機(jī)發(fā)生前的第一階段，風(fēng)險(xiǎn)溝通的工作主要是為風(fēng)險(xiǎn)的來臨做好準(zhǔn)備工作；在危機(jī)開始階段，風(fēng)險(xiǎn)溝通的工作主要是建立信任，及時(shí)溝通、輿情監(jiān)測(cè)和反饋等；在危機(jī)持續(xù)發(fā)展階段，風(fēng)險(xiǎn)溝通的工作主要是解釋預(yù)測(cè)變化、應(yīng)對(duì)謠言、協(xié)調(diào)溝通、更新信息、輿情監(jiān)測(cè)、反饋情況、公布應(yīng)急措施等；在解決和評(píng)估階段，風(fēng)險(xiǎn)溝通的工作主要是檢測(cè)、宣傳和判斷和總結(jié)等。

（三）本文研究方向

結(jié)合新媒體不斷發(fā)展中網(wǎng)絡(luò)信息互動(dòng)與傳播的特點(diǎn)，諸如渠道更寬、時(shí)效性更強(qiáng)、影響力更大等，突發(fā)事件引起的風(fēng)險(xiǎn)損害會(huì)被放大，尤其是大規(guī)模的傳染病事件更易引發(fā)公眾恐慌，而極端網(wǎng)絡(luò)輿論在新媒體時(shí)代也更易被激發(fā)。

為了探索突發(fā)事件中地方政府如何提升風(fēng)險(xiǎn)溝通能力，本文結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)溝通理論，通過對(duì)地方政府在風(fēng)險(xiǎn)事件中的風(fēng)險(xiǎn)溝通方式，分析地方政府在風(fēng)險(xiǎn)溝通重點(diǎn)和模式中的不足和改進(jìn)建議。

二、地方政府風(fēng)險(xiǎn)溝通的不足

（一）風(fēng)險(xiǎn)溝通的重點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)決策

政府風(fēng)險(xiǎn)溝通的重點(diǎn)就是處理好致人死亡和令人恐慌這兩個(gè)截然不同的風(fēng)險(xiǎn)，而在疫情發(fā)生初期，地方政府應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論時(shí)還停留在只希望能平息輿論，采取“瞞”、“壓”、“捂”等消極方式，地方政府的風(fēng)險(xiǎn)決策避免信息公開所引起的公眾恐慌，但實(shí)質(zhì)上卻縱容危險(xiǎn)一步步深入，導(dǎo)致公眾最終陷入到不得不面臨致人死亡的風(fēng)險(xiǎn)，因此而對(duì)公眾造成的危害程度是極高的，也勢(shì)必導(dǎo)致公眾強(qiáng)烈的不滿情緒，導(dǎo)致地方政府公信力的缺失。

信任一旦失去，就很難再恢復(fù)。地方政府在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生初期未按照風(fēng)險(xiǎn)溝通的“主動(dòng)、及時(shí)、真實(shí)”的原則，反而以遮遮掩掩和說謊的風(fēng)險(xiǎn)溝通方式，突顯出地方政府風(fēng)險(xiǎn)溝通能力的短板，不單降低了地方政府的公信力，也導(dǎo)致地方政府工作陷入到被動(dòng)局面，更是大大增加了政府后期疫情防控工作的開展難度。

（二）風(fēng)險(xiǎn)溝通的模式單一

Covello[6]從決策者的角度出發(fā)，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)溝通主要是傳播或傳送一些與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的信息，以控制或管理風(fēng)險(xiǎn)的行為。這種將風(fēng)險(xiǎn)溝通視為信息的單向傳遞方式，與疫情發(fā)生初期地方政府的風(fēng)險(xiǎn)溝通方式如出一轍。

在危機(jī)開始后，風(fēng)險(xiǎn)溝通強(qiáng)調(diào)要用簡(jiǎn)單通俗的語言傳送信息，在疫情初發(fā)期所獲知的風(fēng)險(xiǎn)信息往往具有很大的不確定性，而恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)溝通就是要承認(rèn)不確性的存在。因信息的不確定性形成的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估本身勢(shì)必存在局限，而地方政府盲目自信的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，信息公布不及時(shí)、信息公布失實(shí)等不良行為，終于在風(fēng)險(xiǎn)信息一步步明晰的過程中，失去了公眾對(duì)地方政府的信任，也堵塞了與公眾達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)的渠道。在風(fēng)險(xiǎn)信息公布存在問題，地方政府針對(duì)不確定信息盲目樂觀的情況下，單向傳遞的風(fēng)險(xiǎn)溝通模式的弊端凸顯。

風(fēng)險(xiǎn)溝通的單向溝通和雙向溝通兩種模式其實(shí)是相互滲透的，只強(qiáng)調(diào)單一的告知模式已勢(shì)必不適應(yīng)當(dāng)下的社會(huì)需求。在互聯(lián)網(wǎng)與移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展和普及的社會(huì)背景下，社會(huì)公眾的信息溝通與實(shí)時(shí)交互能力達(dá)到空前水平，特別是隨著國家治理能力的不斷提高，越來越多的公眾聲音參與到政府決策的考慮范圍，也進(jìn)一步激發(fā)了公眾參與的熱情。這就為風(fēng)險(xiǎn)溝通模式從單向溝通向雙向溝通的轉(zhuǎn)換提供更多的可能。如何針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)情況選擇適合的風(fēng)險(xiǎn)溝通模式，如何在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)兩種風(fēng)險(xiǎn)溝通模式的相互轉(zhuǎn)換以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)溝通的最好效果，這將是政府考慮的重要問題。

三、結(jié)論

我國應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的機(jī)制也在不斷發(fā)展，尤其是在2003年SARS后，逐漸建立起一套比較完整的“一案三制”的應(yīng)急治理體系，國家的公共危機(jī)治理體系也日趨成熟。在這場(chǎng)疫情行動(dòng)和輿論互動(dòng)中，中央政府表現(xiàn)及時(shí)高效，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)。

我國衛(wèi)生部制定《風(fēng)險(xiǎn)溝通指南》，加上現(xiàn)已施行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《政府信息公開條例》，都為各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件提高風(fēng)險(xiǎn)溝通能力提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。但從疫情中的具體工作來看，地方政府的風(fēng)險(xiǎn)溝通能力短板凸顯，仍存在預(yù)防意識(shí)不足、準(zhǔn)備不充分、信息發(fā)布不及時(shí)、公開信息不真實(shí)、溝通反饋不主動(dòng)、發(fā)布口徑不一致等諸多問題。究其根由，地方政府是忽視了風(fēng)險(xiǎn)溝通是為爭(zhēng)取支持和合作，減少和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害和可能造成的不良影響等目的，未能營造良好的輿論環(huán)境，導(dǎo)致地方政府及有關(guān)部門的形象受到損害。

恩格斯也曾說過，“沒有哪一次巨大的歷史災(zāi)難不是以歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償?shù)腫7]”，這次疫情之戰(zhàn)也是對(duì)國家治理體系和治理能力的一次大考，針對(duì)疫情暴露出來的短板和不足，我們需要做的就是，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)溝通能力。