四川大學公共管理學院 歐陽文青

一、地方政府競爭的內(nèi)容

（一）政策競爭

我國特殊的行政發(fā)包制度使得作為轉(zhuǎn)包方的地方政府在區(qū)域自由裁量的空間內(nèi)必須執(zhí)行中央政府所下達的政策指令。雖然在市場化改革之后中央所擁有的資源存量逐漸減少，但其有限的資源和政策仍然對地方經(jīng)濟、社會的發(fā)展具有重要作用，因此地方政府都競相爭取比其他政府更為優(yōu)惠的政策。

（二）政績競爭

分稅制改革雖然給予了地方政府大量經(jīng)濟管理權(quán)限，但中央對于人事權(quán)的集中控制使得地方官員的政治晉升必須通過上級的政治任命，而且這種提拔往往是淘汰制的，其考核的主要標準則是地方的GDP增長。因此，出于對自身職位晉升與政治前途的考量，地方政府官員往往會格外關(guān)注地方GDP的發(fā)展和排名情況。

（三）資源競爭

市場化改革后，財政包干時期所形成的地方保護主義與經(jīng)濟封鎖的狀態(tài)被打破，各類資源要素開始在各個區(qū)域之間相互流動并逐漸從“用手投票”向“用手投票”“用腳投票”相結(jié)合改變。為了保證地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府之間會展開激烈的競爭來爭奪稀缺的資金、基數(shù)、人才等生產(chǎn)要素。

二、不同時期的地方政府競爭

（一）市場化改革前

在市場化改革施行之前，我國大致處于計劃經(jīng)濟體制之下：國家?guī)缀鯄艛嗨匈Y源并享有對資源的絕對處置權(quán)，地方政府所能發(fā)揮的能動性極為有限。由于地方政府不具有財政權(quán)和經(jīng)濟管理權(quán)，經(jīng)濟資源只能由中央“條條”分配，因此地方政府只需要利用其自身關(guān)系向中央爭取資源即可。因此這一時期地方政府之間的競爭，更多地是一種被動競爭。

（二）市場化改革后

改革開放重大決策的實施，推動了我國分權(quán)化與市場化的體制轉(zhuǎn)軌。我國分權(quán)化改革主要包括行政性分權(quán)與經(jīng)濟性分權(quán)。通過行政性分權(quán)，地方政府有能力和動力推動地方利益的增長，而經(jīng)濟性分權(quán)又使得地方政府可以自主安排人力、物力和財力資源,并能夠?qū)^(qū)域內(nèi)生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟運行進行調(diào)控。此時，地方政府之間由關(guān)系淡薄的“兄弟競爭”轉(zhuǎn)向單打獨斗的“主體競爭”。

三、地方政府競爭行為的制度基礎(chǔ)

（一）資源配置市場化

在計劃經(jīng)濟體制下，中央政府掌握著對各類資源進行配置的權(quán)力，資源的流動主要依靠縱向的“條條”控制。雖然在這一時期中央也通過多次體制性改革調(diào)整過與地方的關(guān)系，但由于缺乏穩(wěn)定的制度約束，其結(jié)果是使得兩方的關(guān)系陷入“一收就死，一死就放，一放就亂，一亂又收”的循環(huán)怪圈。隨著市場化改革和市場經(jīng)濟的逐步建立，“用腳投票”機制在我國成為可能。經(jīng)濟發(fā)展過程中，資源要素的配置主要由市場進行，地區(qū)間的要素流動加快，地方政府之間的競爭成為可能。

（二）以財權(quán)為核心的行政性分權(quán)

改革開放前我國實行的是計劃經(jīng)濟體制下“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制，地方政府既沒有促進轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)力，也不具備經(jīng)濟發(fā)展的剩余控制權(quán)。1978年的分權(quán)化改革實現(xiàn)了企業(yè)改革上的“放權(quán)讓利”，實質(zhì)上塑造了地方政府的“經(jīng)濟人”角色。而分稅制改革雖然通過劃分稅種和“財稅分家”式的財政體制改革形式削弱了地方政府的財政管理權(quán)，但地方稅與通過稅種劃定財政收入的財政管理體制，又避免了中央地方關(guān)于財政包干基數(shù)的討價還價，地方政府的“經(jīng)濟人”角色進一步得到了加強。

（三）“晉升錦標賽”體制

20世紀80年代起，我國的人事管理由“下管兩級”向“下管一級”轉(zhuǎn)變，官員績效考核的內(nèi)容也由原先的政治效忠轉(zhuǎn)向強調(diào)地方整體的經(jīng)濟發(fā)展，從而形成區(qū)域政府間為了實現(xiàn)政治晉升而相互競爭的錦標賽體制。因此，地方政府官員往往面臨著雙重角色：與地區(qū)經(jīng)濟利益密切相關(guān)的“經(jīng)濟參與人”角色與關(guān)注自身政治晉升利益的“政治參與人”角色。地方政府在進行決策之前，不僅要遵循轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的邏輯，還需要考慮同級地方政府之間的政治競爭邏輯。

四、地方政府競爭行為對地方治理的影響

（一）正向影響

1.促進地方產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

改革開放后，以國有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的計劃經(jīng)濟體制已成為促進國民經(jīng)濟發(fā)展道路上的阻礙，我國地方政府開始積極推動地方的產(chǎn)權(quán)制度改革、經(jīng)濟體制創(chuàng)新和保護，主要表現(xiàn)在保護和鼓勵私營經(jīng)濟的發(fā)展；吸引外資擴大轄區(qū)的資本存量，推動地方企業(yè)走向國際化；對國有企業(yè)進行改革，推動民營經(jīng)濟發(fā)展三方面。地方政府的眾多制度創(chuàng)新舉措，賦予了地方較大的經(jīng)濟發(fā)展活力，市場經(jīng)濟秩序逐漸向有序化、規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。

2.約束地方政府行為

地方政府競爭的存在，使得人們在流動之前可以根據(jù)不同地區(qū)的地方政府行為做出判斷后來決定自己的最終流向地，因此為了爭奪流動性稅源，提高公民的滿意度，地方政府必須對自身的“掠奪行為”進行約束，轉(zhuǎn)而向不斷優(yōu)化轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟、社會環(huán)境轉(zhuǎn)變。在我國市場化改革的進程中，為了更好地進行招商引資和吸引高素質(zhì)人才，地方政府競爭的重點從原來的稅收競爭、公共支出競爭逐漸轉(zhuǎn)向改善“軟環(huán)境”的競爭：一方面加強對自身行為的約束，建立可信的政府承諾履行機制，提高公眾對政府的信任度；另一方面在經(jīng)濟上降低轄區(qū)內(nèi)的稅賦水平，加大對市場秩序的規(guī)范力度，營造良好的市場環(huán)境。

（二）負向影響

1.地方保護主義

我國地方保護主義行為的表現(xiàn)主要有三方面：首先，在產(chǎn)品市場上，對那些對本地區(qū)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售造成競爭的外地產(chǎn)品實行市場準入限制；其次，在勞動力市場上，地方政府通過戶籍、人事關(guān)系等方式規(guī)定外來人口不得在本地區(qū)就業(yè)或者限制其在本地區(qū)就業(yè)的范圍、種類，從而達到對本地區(qū)勞動力就業(yè)的保護；最后在資本市場上，地方政府在企業(yè)資產(chǎn)重組過程中，往往通過行政手段來限制本地企業(yè)的資金向外流動。短時間來看，地方保護主義策略能夠給地方經(jīng)濟的發(fā)展帶來巨大收益，然而從長遠看來，這種策略在一定程度上導(dǎo)致了市場分割、地方封鎖、不正當壟斷等問題，地區(qū)間的自由市場被人為建立的行政壁壘所隔斷，商品流通與市場發(fā)育被不正常地扭曲，全國性統(tǒng)一大市場的形成與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展被制約。

2.地區(qū)性重復(fù)建設(shè)

重復(fù)建設(shè)是一種全國性的生產(chǎn)力過剩、生產(chǎn)設(shè)備閑置現(xiàn)象，它主要是由于地方之間未進行相應(yīng)分工，從而使得同類產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量過多。地區(qū)間重復(fù)性建設(shè)在一定程度上是地方保護主義的產(chǎn)物。我國地方政府競爭間的重復(fù)建設(shè)行為主要體現(xiàn)為兩方面：首先在非競爭性領(lǐng)域主要體現(xiàn)為各地區(qū)在機場、港口等大型公共基礎(chǔ)設(shè)施上的重復(fù)建設(shè)，如長三角地區(qū)多個港口同時存在；其次，在競爭性領(lǐng)域，地方政府為了獲得較高的收益而傾向于投資一些價高稅大的項目，或者對一些盈利性企業(yè)出臺一些引導(dǎo)保護性政策，如珠三角、長三角、“京津冀合作區(qū)”的產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)化問題。這些大規(guī)模的重復(fù)性建設(shè)，造成了嚴重的投資浪費，企業(yè)的投資行為扭曲，制約了經(jīng)濟發(fā)展。

五、如何實現(xiàn)良好的地方政府合作

（一）重視中央政府的協(xié)調(diào)作用

首先中央政府可以通過制定相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，在地方稅收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面實行優(yōu)惠政策；其次，完善以分稅制為核心的財政管理體制，增強地方政府對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟進行調(diào)控的能力。同時要加大對地方政府合作中相對薄弱的公共服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)支持力度，通過轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立專項資金、政策性貸款等方式對地方政府合作給予相應(yīng)的支持和保障。

（二）建立完善的地方合作制度

首先在法律法規(guī)層面，出臺相應(yīng)的地方政府合作法，用法律規(guī)范合作主體的權(quán)力和義務(wù)。其次在官員績效考核方面，要建立一套科學完善的、能夠被準確量化的地方政府績效考核指標體系，將涉及公共服務(wù)提供的環(huán)境、交通等方面的因素以及轄區(qū)內(nèi)居民的滿意度納入考核內(nèi)容，明確激勵與獎罰措施并嚴格按照制度施行。

（三）建立府際合作的協(xié)調(diào)機構(gòu)

府際合作的協(xié)調(diào)機構(gòu)既應(yīng)該包括垂直的上下級政府，也應(yīng)該包括平級的同級政府，它應(yīng)該以協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方政府主體間的利益為主要目的，在被賦予相應(yīng)立法權(quán)、行政權(quán)的前提下，對區(qū)域合作過程中所涉及的各項公共事務(wù)進行全面化的管理。另外，協(xié)調(diào)機構(gòu)還在一定程度上對地方政府的行為起到約束和調(diào)控作用，能夠保證地方政府間合作的穩(wěn)定性和長期性。

六、總結(jié)

地方政府競爭是理解地方政府行為邏輯的重要視角。中國的地方政府競爭行為以改革開放為節(jié)點：市場經(jīng)濟的發(fā)展使得各類要素得以在區(qū)域間自由流動，行政性分權(quán)和“晉升錦標賽”體制又在一定程度上加劇了這種競爭性行為。這種行為一方面促進了地方產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，制約了地方政府過分向外擴張的行為；但這種經(jīng)濟發(fā)展模式也導(dǎo)致了嚴重的地方保護主義、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。當前，我國正處于政府職能轉(zhuǎn)型的重要階段，要實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，就必須充分發(fā)揮中央政府在地方政府間的協(xié)調(diào)作用，從完善相應(yīng)的制度安排、建立相應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強各地區(qū)、政府之間的雙向甚至多向溝通合作，實現(xiàn)區(qū)域間的互惠共贏。