周凈泓

黨的十九屆四中全會對建立健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系給予了豐富的內(nèi)涵闡釋。構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，為互聯(lián)網(wǎng)治理提供根本路徑和基本遵循，成為中國特色社會主義制度的組成，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。

網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的提出背景

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“對互聯(lián)網(wǎng)實行科學(xué)管理，對網(wǎng)絡(luò)秩序進(jìn)行依法整治”。2014年2月，習(xí)近平在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議的講話中對“建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國”進(jìn)行了部署。2015年12月，習(xí)近平在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會開幕式上指出要“按照積極利用、科學(xué)發(fā)展、依法管理、確保安全的思路，開展網(wǎng)絡(luò)空間治理”。2016年10月，中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)中指出，“隨著互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，社會治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變”。2017年10月，黨的十九大提出：“要加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間?！?019年10月，黨的十九屆四中全會指出：“建立健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，落實互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)信息管理主體責(zé)任，全面提高網(wǎng)絡(luò)治理能力。”從“互聯(lián)網(wǎng)科學(xué)管理”“建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國”“依法治網(wǎng)”到“網(wǎng)絡(luò)綜合治理”，中國互聯(lián)網(wǎng)的治理模式和治理理念發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，其背后暗含幾個因素：一是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)在社會應(yīng)用的普及加深了人們對互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識；二是國家和社會治理模式和治理理念的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)治理思路的變化；三是越來越多的企業(yè)和個人開始積極主動參與到互聯(lián)網(wǎng)治理中來，主動發(fā)聲并在互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則制定中起到推動作用。

網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的提出具有時代意義?；ヂ?lián)網(wǎng)把世界連接起來，形成一個全球?qū)崟r互動與信息自由流動的“地球村”，網(wǎng)絡(luò)空間的安全有序運行，涉及全球經(jīng)濟(jì)、社會和文化，關(guān)系到政府、企業(yè)、金融資本、國際組織、網(wǎng)絡(luò)社群和每個個體?；ヂ?lián)網(wǎng)的治理成為與現(xiàn)實社會治理同等重要甚至更為重要的議題。

網(wǎng)絡(luò)綜合治理是國家治理體系的基本構(gòu)成

治理即治國理政，指的是政府組織和（或）民間組織在一個既定范圍內(nèi)運用公共權(quán)威管理社會政治事務(wù)，維護(hù)社會公共秩序，滿足公眾需要。[1]治理是一個對公共事務(wù)進(jìn)行管理的過程，其目標(biāo)是要實現(xiàn)公共利益的最大化，達(dá)到國家利益、公共利益和個人利益的平衡狀態(tài)。具體到互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，就是要解決誰治理、如何治理、依靠什么治理的問題。網(wǎng)絡(luò)綜合治理可以總結(jié)為，政府、企業(yè)、社會組織、個人等多元主體，采取平等協(xié)商、合作共治的方式，利用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段，對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行管理，以實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)生態(tài)清朗，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全和公共秩序，滿足公眾需要和公共利益。從目標(biāo)和效果來看，網(wǎng)絡(luò)生態(tài)良好、網(wǎng)絡(luò)空間清朗，治理職責(zé)、治理能力和治理效果相協(xié)調(diào)是網(wǎng)絡(luò)治理的目標(biāo)和效果。

網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系是一個有機(jī)、協(xié)調(diào)、動態(tài)、安全、整體的運行系統(tǒng)，包括規(guī)范行為、市場行為和社會行為等一系列制度和程序，涵蓋政府治理、市場治理、社會治理等不同層級體系。網(wǎng)絡(luò)綜合治理是一個多維度、多主體、多目標(biāo)、多手段的治理過程，既包括政府對網(wǎng)絡(luò)的管治和規(guī)范，也包括其他主體的治理行為；既包括法律法規(guī)、平臺自治性規(guī)制，也包括各種技術(shù)規(guī)范等。從國家治理的角度看，網(wǎng)絡(luò)綜合治理是國家治理改革的產(chǎn)物，是當(dāng)代政治理論和政治實踐的產(chǎn)物。網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系是國家和社會治理的內(nèi)在成分，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，是國家治理體系的信息支撐。

網(wǎng)絡(luò)綜合治理反映國家治理邏輯的轉(zhuǎn)變

人類社會每一次產(chǎn)業(yè)革命，不僅帶來生產(chǎn)力和生產(chǎn)工具的巨大進(jìn)步，也帶來生產(chǎn)關(guān)系和生活方式的巨大變革。信息革命條件下，互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用使信息的生產(chǎn)傳播發(fā)生重大變化，國家治理邏輯發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。網(wǎng)絡(luò)綜合治理的提出則是這種轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)，其背后暗含政府在社會治理中的轉(zhuǎn)變。

一是政府治理角色的轉(zhuǎn)變，從單純的監(jiān)管主體變成網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化運營的參與者。信息化的深化和信息系統(tǒng)在公共事務(wù)中的運用，使許多行政部門開始收集大量公共數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)并形成大型數(shù)據(jù)庫；互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)的發(fā)展，政府部門大量使用門戶網(wǎng)站、應(yīng)用程序提供服務(wù)并進(jìn)行更新運維。政府不僅是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的監(jiān)管者，也是互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的提供者、使用者。政府部門主導(dǎo)制定互聯(lián)網(wǎng)的運行規(guī)則，也要遵守互聯(lián)網(wǎng)的服務(wù)規(guī)則。

二是政府治理手段的轉(zhuǎn)變，從單純的依靠行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用多樣化治理手段?；ヂ?lián)網(wǎng)的無國界化、去中心化特征，網(wǎng)絡(luò)運營商和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的發(fā)展壯大，網(wǎng)絡(luò)賦權(quán)普通用戶等變化導(dǎo)致政府強(qiáng)制性的監(jiān)管方式日漸捉襟見肘，單純依靠行政手段治網(wǎng)已無法適應(yīng)新形勢的需求。特別是新技術(shù)新應(yīng)用的發(fā)展和實現(xiàn)都迫切需要國家轉(zhuǎn)變治理方式，靈活運用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等多種手段，在多層面來綜合調(diào)整治網(wǎng)機(jī)制。

三是政府治理方式的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)運動式的治理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然闹卫砟Ｊ?。以往網(wǎng)絡(luò)治理以專項整治為主要抓手，在短時間內(nèi)明確任務(wù)、目標(biāo)和進(jìn)度，對特定類型的違法違規(guī)行為進(jìn)行打擊和整治，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的運動式治理狀態(tài)。網(wǎng)絡(luò)專項治理集中力量打擊某類行為，目標(biāo)明確、效果顯著。但也存在用力過猛和矯枉過正的情況，可能引起躍進(jìn)或形成治理盲區(qū)，不利于網(wǎng)絡(luò)治理的規(guī)范化、常態(tài)化和制度化發(fā)展。隨著治理經(jīng)驗的積累，中國政府一直重視建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)、利用互聯(lián)網(wǎng)、管理互聯(lián)網(wǎng)，逐漸形成了中國特色的治網(wǎng)之道，[2]并在此基礎(chǔ)上發(fā)展形成常態(tài)化、制度化的綜合性治網(wǎng)模式，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的構(gòu)建和發(fā)展。

建立健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系

一是平衡不同主體之間的關(guān)系，發(fā)揮治理主體的能動性。網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的構(gòu)建依賴于不同主體的共同深度參與，互聯(lián)網(wǎng)治理涉及的部門和主體較多，好的互聯(lián)網(wǎng)治理需要不同主體的協(xié)調(diào)配合，形成良好穩(wěn)定的互動關(guān)系。只有打破傳統(tǒng)治理主體之間的僵硬關(guān)系，改變在治理實踐中不同部門之間的條塊分割、不同主體之間的臨時性合作狀態(tài)、不同機(jī)構(gòu)之間流于形式的淺層關(guān)系，才有助于形成網(wǎng)絡(luò)綜合治理合力。網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的構(gòu)建依賴于不同主體的深度參與，要激發(fā)不同主體的能動性。互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展初期，網(wǎng)絡(luò)治理主要是以政府為主導(dǎo)的模式，對網(wǎng)絡(luò)違法行為多采取“封、堵、查、刪”的硬性方式來解決，在一定程度上壓制了互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的活性。隨著互聯(lián)網(wǎng)治理理念的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系更依賴于發(fā)揮不同主體的主動性和積極性，提高不同主體參與網(wǎng)絡(luò)治理的深度和廣度。

二是把握不同治理工具的規(guī)律，激發(fā)治理工具的有效性。網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的構(gòu)建是一個工具性和目的性相統(tǒng)一的過程。在這個過程中，既要發(fā)揮不同主體的能動性，也依賴于不同工具手段在不同層面的綜合應(yīng)用。網(wǎng)絡(luò)綜合治理要改變以往過度依賴行政手段的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)到綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多種手段上來，不斷調(diào)整、完善、協(xié)調(diào)不同治理手段的關(guān)系，激發(fā)治理工具的效能。發(fā)揮法律工具的規(guī)范性功能。治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)志是法治化，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)治理的制度建設(shè)，發(fā)揮不同層級規(guī)范的協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)依法治網(wǎng)依法管網(wǎng)。激活經(jīng)濟(jì)工具的市場機(jī)制。打通互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的產(chǎn)業(yè)鏈、生態(tài)鏈和價值鏈，充分認(rèn)識互聯(lián)網(wǎng)治理和網(wǎng)絡(luò)賦能的二元性，激發(fā)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的創(chuàng)新活力，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)產(chǎn)業(yè)為國家和社會治理賦能。重視技術(shù)工具的進(jìn)化機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)治理以技術(shù)治理為基礎(chǔ)，底層技術(shù)更新迭代是網(wǎng)絡(luò)治理的重要對象，而技術(shù)本身又是重要的治理權(quán)力，網(wǎng)絡(luò)治理需要正確認(rèn)識把握治理技術(shù)與技術(shù)治理的辯證關(guān)系。

三是實現(xiàn)治理機(jī)制的長效性，構(gòu)建以安全平衡發(fā)展為目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系。網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系是一個整體性、系統(tǒng)性、動態(tài)性的體系，[3]依賴于長期穩(wěn)定的治理關(guān)系，以及功能優(yōu)化、資源整合、持續(xù)協(xié)調(diào)的治理機(jī)制，其最終目標(biāo)是實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間的安全、網(wǎng)絡(luò)秩序的平衡和網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。良好穩(wěn)定的治理機(jī)制可以實現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)犯罪的打擊、對網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)的遏制、對信息全周期的監(jiān)管。在國際層面，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的構(gòu)建；在國內(nèi)層面，確保網(wǎng)絡(luò)空間的安全。良好穩(wěn)定的治理機(jī)制有利于化解不同主體之間的利益關(guān)系和權(quán)利博弈，疏通網(wǎng)絡(luò)信息流通渠道，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序平衡。穩(wěn)定的治理機(jī)制和治理體系，能有效激發(fā)市場活力，鼓勵技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新，防止互聯(lián)網(wǎng)巨頭壟斷，在促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化轉(zhuǎn)型的同時，催生互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展。