劉宏波

（陜西省天然氣股份有限公司，陜西 西安 710000）

天然氣管道是一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，在運(yùn)輸天然氣過(guò)程中，采用的都是管道方式運(yùn)輸，在2020年的時(shí)候，我國(guó)的管道里程已經(jīng)達(dá)到10萬(wàn)千米以上。由于天然氣是一種易燃物質(zhì)，所以設(shè)計(jì)干線管道時(shí)，設(shè)計(jì)壓力需要大于6.3兆帕，小于10兆帕，一旦出現(xiàn)天然氣泄漏狀況，氣體正常運(yùn)輸就會(huì)受到影響，在嚴(yán)重狀況下，還會(huì)發(fā)生火災(zāi)和爆炸，影響社會(huì)安全。全球各級(jí)政府，采用公權(quán)力的方式，增加管道運(yùn)輸?shù)陌踩?，促使天然氣能夠正常被輸送。管道在建設(shè)階段，需要占用一些用地，對(duì)于管道用地的使用權(quán)，國(guó)內(nèi)外有很多研究文獻(xiàn)，本文基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討天然氣管道通過(guò)用地問(wèn)題，便具有一定的價(jià)值。

一、管道通過(guò)用地的特點(diǎn)

管道用地可以分為三類(lèi)，第一永久用地，第二臨時(shí)用地，第三管道通過(guò)用地。

永久性用地涉及的范圍有分輸站場(chǎng)和閥式用地，相關(guān)企業(yè)在用地前期，可以辦理征地手續(xù)，得到永久使用權(quán)限。

臨時(shí)用地是指管道在建設(shè)階段，管道在施工和設(shè)備用地等，管道企業(yè)需要向相關(guān)部門(mén)提供申請(qǐng)，通過(guò)付出一些成本，讓企業(yè)在一段時(shí)間內(nèi)擁有所有權(quán)，當(dāng)企業(yè)在完工之后，需要將土地使用權(quán)交換給土地?fù)碛腥薣1]。

管道通過(guò)用地是指如果土地歸他人所有，在不改變土地表面的狀況下，讓管道在地下通過(guò)，這種情況下不能采用征收方式進(jìn)行，土地永遠(yuǎn)歸所有人擁有，管道企業(yè)只是擁有土地地下使用權(quán)。但是為了使管道運(yùn)行不受影響，天然氣能正常輸送，管道上方土地?fù)碛腥耸褂猛恋毓δ軙?huì)受到限制[2]。

二、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下天然氣管道通過(guò)用地分析

1.規(guī)制理論層面下的管道通過(guò)權(quán)和安全防護(hù)帶

規(guī)制理論是指通過(guò)相關(guān)部門(mén)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)，主要有兩個(gè)目的，首先保證在競(jìng)爭(zhēng)比較激烈的市場(chǎng)中，能夠滿足公共利益，其次，防止存在更大生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

管道對(duì)于企業(yè)和國(guó)家都具有重要作用，是一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，不僅體現(xiàn)出商業(yè)性特征，同時(shí)還體現(xiàn)出公益性特點(diǎn)。天然氣在運(yùn)輸過(guò)程中，能夠保證安全性，不僅是能源安全的一種體現(xiàn)，同時(shí)有利于促進(jìn)社會(huì)公共安全。高壓管線運(yùn)輸?shù)氖且兹家妆镔|(zhì)，如果出現(xiàn)泄漏狀況，就會(huì)產(chǎn)生不可控制的后果。根據(jù)相關(guān)資料顯示，我國(guó)的油氣管道出現(xiàn)安全事故較多，是歐洲的十倍，自1995年以后，我國(guó)出現(xiàn)的管道事故有1000多起，不僅造成經(jīng)濟(jì)損失，還導(dǎo)致人員傷亡。其中比較嚴(yán)重的是2013年山東發(fā)展的管道泄漏，出現(xiàn)爆炸，使62人死亡，同時(shí)也造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失[3]。

管道之所以出現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)，其主要因素是有第三方破壞，由于訴訟費(fèi)用較高，部分法官專(zhuān)業(yè)能力不足，被告也沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)償還，所以導(dǎo)致被訴訟率較低。天然氣管道在運(yùn)輸階段，保障運(yùn)輸安全性有助于提升社會(huì)公共利益，而且管道如果發(fā)生泄漏會(huì)出現(xiàn)非常嚴(yán)重結(jié)果，所以可以適當(dāng)避免。政府適當(dāng)干預(yù)，能夠有效地避免危害發(fā)生[4]。

2.土地資源缺少，導(dǎo)致成本高，收益低

土地是稀缺資源，所以在供給方面，有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在很多地方，土地供給都有不平衡現(xiàn)象出現(xiàn)，由于城市化進(jìn)程發(fā)展較快，所以導(dǎo)致土地資源大量缺乏，在我國(guó)的一些城市，土地像金子一樣珍貴。在人口數(shù)量較高情況下，管道通常會(huì)設(shè)置在城市的周?chē)?，由于管道通過(guò)用地對(duì)土地的功能有所限制，由于此點(diǎn)因素，導(dǎo)致土地成本和補(bǔ)償之間相背離。

由于土地成本在逐漸上升，但是管道補(bǔ)償采用的方式比較保守，根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，管道在安全狀況下，管道用地同意種植農(nóng)作物，如果管道在維修等過(guò)程中，產(chǎn)生的損失還會(huì)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

通過(guò)上述規(guī)定分析發(fā)現(xiàn)，管道保護(hù)法主要有兩種補(bǔ)償方式，一種是對(duì)土地功能損失進(jìn)行補(bǔ)償，還有一種管道在檢修過(guò)程中產(chǎn)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償。管道企業(yè)比較重視后者，由于管道補(bǔ)償沒(méi)有科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，所以管道能夠入地就可以，在監(jiān)督管理方面有所缺失，采用第二種方式補(bǔ)償，沒(méi)有對(duì)產(chǎn)生的損失做出實(shí)質(zhì)性補(bǔ)償，站在土地使用人的層面上觀看，成本和收益不能等價(jià)交換。

3.管道安全防護(hù)帶發(fā)展不協(xié)調(diào)

根據(jù)管道保護(hù)法規(guī)定，管道在逐漸發(fā)展過(guò)程中，不僅要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)，還需要考慮社會(huì)發(fā)展。所以，在規(guī)劃管道過(guò)程中，需要將城鄉(xiāng)規(guī)劃放置其中，但是現(xiàn)如今的管道路徑的起點(diǎn)和終點(diǎn)是粗?jǐn)M管道，在城鎮(zhèn)起到關(guān)鍵作用，還沒(méi)有將其放置到城鄉(xiāng)規(guī)劃中。管道在設(shè)計(jì)時(shí)期，需要經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上地方政府實(shí)現(xiàn)審核工作。由于我國(guó)的省市和市區(qū)，都沒(méi)有管道走廊，此時(shí)所用到的管道選線，都是通過(guò)業(yè)主和設(shè)計(jì)單位—城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)狀作為依據(jù)選擇管線。

管道規(guī)劃批復(fù)圖中包含場(chǎng)站和管道等一些基礎(chǔ)設(shè)施，管道工程和固定四界工程有所不同，管道安全防護(hù)比較約束狹長(zhǎng)地帶。

根據(jù)管道保護(hù)法的相關(guān)要求，如果土地被納入管道用地，那么不能隨意更改土地用途。管道運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，在此期間，管道所在區(qū)域會(huì)發(fā)生較大變化，所以對(duì)城鄉(xiāng)中的管道規(guī)劃需要隨時(shí)調(diào)整，但是應(yīng)用管道保護(hù)帶，促使城鄉(xiāng)規(guī)劃受到影響。

如果企業(yè)能夠改變管道線路，需要遵循后建服從先建的原則，對(duì)于之后建設(shè)管道組織，在建設(shè)過(guò)程中都需要承擔(dān)較大費(fèi)用。部分管道還會(huì)受到一些因素限制，導(dǎo)致管道線路無(wú)法繼續(xù)改遷，此時(shí)地塊也沒(méi)有其他用途，導(dǎo)致群眾會(huì)出現(xiàn)抵觸心理。

就目前來(lái)講，管道運(yùn)行涉及的時(shí)間較短，一些矛盾還沒(méi)有爆發(fā)出來(lái)，在未來(lái)發(fā)展進(jìn)程中，對(duì)于一些城鎮(zhèn)發(fā)展速度較快地區(qū)，這是導(dǎo)致管道安全存在風(fēng)險(xiǎn)的主要因素。

4.公共資源的因素導(dǎo)致市場(chǎng)出現(xiàn)問(wèn)題

在設(shè)計(jì)管道階段，需要將管道埋在地表下1.5米的厚度以下，此時(shí)土地表面仍然有使用功能，管道用地通常采用這種方式，可以不進(jìn)行征地。如果是站場(chǎng)用地，相關(guān)資料顯示，對(duì)于國(guó)家比較重視的一些設(shè)施，像能源或者交通等項(xiàng)目，可以采用劃撥的方式，讓土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。如果是為了提升收益，那么就需要企業(yè)付出適當(dāng)?shù)馁Y本提供土地轉(zhuǎn)讓權(quán)。在實(shí)際應(yīng)用中，由于管道投資方有多個(gè)主體，不僅包含國(guó)有企業(yè)，還有一些民營(yíng)企業(yè)，所以多年以來(lái)，如果管道站場(chǎng)用地，采用出讓方法來(lái)得到用地。

由于管道工程在施工階段，需要的時(shí)間較長(zhǎng)。如果是臨時(shí)用地，或者是拆遷等方式，需要較高成本，管道通常不會(huì)采用上述兩種征地方式，和輸送其他能源相比較，管道輸送沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)。天然氣是一種清潔能源，天然氣銷(xiāo)量增加，是綠色生活的一種體現(xiàn)，對(duì)社會(huì)人群都有益處，在定價(jià)機(jī)制層面上看，沒(méi)有為管道建設(shè)施工留下成本空間。

我國(guó)在不斷改變天然氣價(jià)格機(jī)制，輸送和銷(xiāo)售管道時(shí)期，管道作為公共資源，管道在向市場(chǎng)開(kāi)放。公共資源具有正外部性質(zhì)，由于企業(yè)的主要目的是盈利，所以這種情況導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展艱難，部分企業(yè)認(rèn)為管道通過(guò)權(quán)需要的費(fèi)用過(guò)高，認(rèn)為自己承擔(dān)的責(zé)任是額外責(zé)任，此時(shí)的市場(chǎng)也會(huì)失去靈活性。

5.信息不對(duì)稱導(dǎo)致市場(chǎng)存在問(wèn)題

管道通過(guò)權(quán)在交易過(guò)程中，會(huì)有信息不對(duì)稱現(xiàn)象發(fā)生，建設(shè)企業(yè)和管道企業(yè)會(huì)了解一些管道信息，也有足夠經(jīng)驗(yàn)。但是，對(duì)于使用土地權(quán)的人員而言，對(duì)管道等信息沒(méi)有足夠了解，所以限制了土地使用的功能，還有部分擁有土地使用權(quán)的人們無(wú)法估算出存在的不利影響。主要有以下幾種體現(xiàn)：第一，管道在建設(shè)階段，會(huì)和土地使用權(quán)人員簽訂協(xié)議，在協(xié)議中會(huì)體現(xiàn)對(duì)占有土地的補(bǔ)償狀況。但是，所涉及的補(bǔ)償內(nèi)容較少，在簽訂協(xié)議的幾個(gè)月之后，才能將補(bǔ)償支付給土地使用人，與管道用地占地的通過(guò)權(quán)存在矛盾。第二，對(duì)于管道的一些項(xiàng)目，管道企業(yè)和農(nóng)戶有的時(shí)候不會(huì)相見(jiàn)，而是有村上的領(lǐng)導(dǎo)簽訂土地合同，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，管道占地前期階段，采用這種簽訂方式是合乎情理的，但是在實(shí)際狀況中，無(wú)法避免和土地占有人相接觸。第三，當(dāng)管道埋在土中，幾乎需要對(duì)土地永久性使用，而擁有土地使用權(quán)居民，往往無(wú)法預(yù)測(cè)出管道影響實(shí)際情況。主要有以下幾種影響，首先，無(wú)法繼續(xù)種樹(shù)，不能種植蔬菜等，管道在運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的高溫會(huì)對(duì)農(nóng)作物產(chǎn)生影響，在維修管道過(guò)程中，也會(huì)有影響因素。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐漸提高，在環(huán)保方面也取得進(jìn)步，天然氣是一種綠色能源，因此，是目前消費(fèi)較快的能源之一。在2019年的時(shí)候，我國(guó)天然氣的產(chǎn)量是1736億立方米，總的進(jìn)口接近10000萬(wàn)噸，根據(jù)相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)計(jì)在2030年，天然氣銷(xiāo)售量將會(huì)提升15%，在未來(lái)的發(fā)展進(jìn)程中，完善天然氣管道建設(shè)，是一項(xiàng)重要內(nèi)容。此外，由于天然氣管道存在很大安全風(fēng)險(xiǎn)，需要考慮防范天然氣輸送過(guò)程中的安全隱患，由此對(duì)管道用地的研究便具有重要的意義。