同濟大學經濟與管理學院 瞿世欣

一、引言

中國在20世紀90年代中期實行的分稅制改革使地方政府的稅收收入大幅減少，財權減少但事權沒有相應減少，地方政府轉而謀求預算外收入。土地使用權制度的改革使土地財政自覺作為地方經濟發(fā)展的主要資金來源，并形成土地財政與地方經濟的緊密依存關系。同時，致使房價不斷升高，面臨泡沫風險。

中國知網關于土地財政與經濟增長的相關研究約有2619篇，研究的方向主要集中在五個層面：土地財政形成的原因、土地財政對經濟增長的影響機理、土地財政對經濟增長的影響方向、土地財政對經濟增長的貢獻度和土地財政與經濟發(fā)展的時空規(guī)律。

學者對土地財政對地方經濟增長的影響機理基本形成共識，認為主要表現(xiàn)為實現(xiàn)資金籌集，提高地方政府的積極性，增加地方政府的收入，推動基礎設施等固定資產投資，實現(xiàn)經濟進一步增長等方面[1]。政府通過招商引資出讓土地，改善產業(yè)結構，促進投資增長和經濟規(guī)模的擴張。通過土地市場帶動房地產業(yè)及其他產業(yè)繁榮，促進城市空間擴張與城鎮(zhèn)化發(fā)展，推動經濟增長。在定性層面，很多學者對土地財政影響地方經濟發(fā)展的作用機制從不同角度，如長短期影響、積極和消極影響等方面展開了深入的研究。在定量層面，現(xiàn)有研究主要針對土地財政與衡量經濟增長的幾個指標之間的關系構建計量模型。土地財政對經濟增長影響方向的研究主要通過不同年份的省級或者地級市數(shù)據(jù)選取土地財政、地方財政收入、固定資產投資等變量構建計量模型，表明土地財政對地方經濟增長具有顯著的正向作用，但也有學者提出了相反的觀點。

目前國內運用脫鉤理論將土地財政和經濟增長進行時空研究的成果數(shù)量還較少。本文基于脫鉤理論，分析各個城市土地財政與經濟增長之間的依賴關系在時空上的分布規(guī)律及其影響效應，從而為減弱土地財政與經濟增長的依賴關系，消除土地財政帶來的負面影響，以及為不同地區(qū)經濟發(fā)展方式和地方政府收入來源的轉變提供依據(jù)。

二、理論分析與模型

脫鉤（Decoupling）一詞最早來源于物理學領域，物理學界通常將其定義為“解耦”，就是使具有響應關系的兩個或多個物理量之間不再相互影響。參照OECD對脫鉤的定義，資源脫鉤（Resourcedecoupling）是指打破資源消耗和經濟財物之間的聯(lián)系，在一個給定的時期內，經濟增長速度快于資源消耗速度。脫鉤的測度方法有多種，其中Tapio[2]提出脫鉤模型得到廣泛應用。Tapio用交通產生二氧化碳排放量的變化率與地區(qū)生產總值的變化率構建彈性指數(shù)E來評價交通與經濟之間的脫鉤關系。

參照Tapio構建的脫鉤模型，構建土地財政與地方經濟的依賴彈性指數(shù)e，用來衡量兩者之間的依賴關系。測算公式如下：

表1 土地財政與地方經濟的四種依賴類型及彈性數(shù)值區(qū)間

強依賴是指地區(qū)發(fā)展進程中，土地財政和經濟規(guī)模都在保持增長，而土地財政的增速要快于經濟規(guī)模的增速。弱依賴是指土地財政的增速與經濟規(guī)模的增速基本保持同步。弱脫鉤是指土地財政和經濟規(guī)模都在保持增長，而經濟規(guī)模的增速要稍快于土地財政的增速。強脫鉤是指地區(qū)發(fā)展進程中，在經濟規(guī)模增長的同時土地財政出現(xiàn)了縮減的趨勢。地區(qū)經濟發(fā)展水平較高且土地財政占比相對較小，或者地區(qū)經濟發(fā)展水平較低且土地財政規(guī)模占比也相對較小，說明這些類型的地區(qū)經濟發(fā)展對土地財政依賴度小，土地財政對地區(qū)經濟增長的推動作用顯著，地區(qū)經濟對土地財政的依賴明顯減弱，對于當今中國而言，這無疑是一種理想的可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。

三、實證結果與分析

（一）數(shù)據(jù)來源說明

為了保證數(shù)據(jù)的準確性和研究階段的連續(xù)性，考慮到在實際情況中土地財政的決策主體是市、縣一級地方政府，以地級市為研究樣本更能刻畫出地方政府土地出讓行為的決策影響，因此本文選取了2003年—2017年全國287個地級（及以上）的土地出讓金來考察土地財政與經濟增長的依賴關系在時空上的分布規(guī)律。土地出讓金和土地出讓面積數(shù)據(jù)來源于相應年份《中國國土資源年鑒》，衡量經濟增長的相關指標來自2002年—2017年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》中的有關GDP、人口等數(shù)據(jù)，另有部分數(shù)據(jù)來自萬德數(shù)據(jù)庫。在樣本分類方面，有研究指出在地理相鄰權重、地理距離權重和經濟距離權重維度方面，土地財政和經濟增長之間存在正的空間相關性，鄰近地區(qū)地方政府對土地出讓有攀比心理，因此本文在對287個城市分類時并沒有采用傳統(tǒng)的東、中、西三部分，這種方法只考慮到空間距離的相關性，對于研究城市問題來說較為簡單。事實上，當前我國已經逐漸形成了三大國家級城市群和七個區(qū)域性城市群。屬于國家級城市群的第一類城市一般在經濟和城市發(fā)展方面都比較成熟，并且已經形成了彼此間產業(yè)互相促進的動力。屬于區(qū)域城市群的第二類城市也處在較快增長階段，而其他未納入城市群的第三類城市則相對落后。按照這種方式劃分出來的3個組別，與按照東、中、西劃分有相似之處但不完全相同，尤其是中東部一些欠發(fā)達的群外城市被歸為第三類，而西部一些較大城市又進入第二類。這樣的分組方式與城市發(fā)展階段契合，更有利于研究城市問題。

（二）地方經濟與土地財政依賴彈性指數(shù)測算及依賴關系時空分析

1.依賴彈性指數(shù)測算

本文采用2003年—2017年的數(shù)據(jù)，將所選時間序列以3年為一期劃分。選擇時期而不是年度為時間尺度，主要考慮到土地開發(fā)時間較長，土地從占用到投入到生產活動中為經濟增長作貢獻具有一定的滯后性，同時整個數(shù)據(jù)的統(tǒng)計也存在滯后性，所以在選取數(shù)據(jù)時使用時期的經濟增長數(shù)據(jù)和建設用地數(shù)據(jù)進行依賴關系分析更為合理[4]。同時，考慮到土地開發(fā)周期一般為3年至4年，將最終的時期尺度定位每3年為一期，選取3年的土地出讓金均值增速和GDP均值增速來計算依賴彈性指數(shù)。在2015年-2017年，大多數(shù)國家級城市群的城市已經擺脫強依賴的模式，轉入弱依賴、弱脫鉤和強脫鉤（68.75%），而區(qū)域型城市群只有部分進入到弱脫鉤的發(fā)展模式（67.19%），其他城市群仍然有相當一部分城市處于依賴的發(fā)展模式（74.43%）。以國家級城市群為例，在2003年—2005年，京津冀、長三角和珠三角城市群落在強依賴區(qū)域，在2006年—2008年，依賴城市的數(shù)量明顯減少，脫鉤城市的數(shù)量在增加，即使有的城市土地財政與經濟增長仍然表現(xiàn)為強依賴關系，但依賴彈性指數(shù)明顯下降。之后的三個時期，彈性指數(shù)下降趨勢保持不變。

區(qū)域型城市群大多呈現(xiàn)出由脫鉤走向依賴的趨勢，在2003年—2005年，區(qū)域型城市群落在強依賴區(qū)域的城市數(shù)量略多于落在脫鉤區(qū)域的城市。在2005年—2017年，依賴城市的數(shù)量明顯減少，脫鉤城市的數(shù)量增加。之后的三個時期，彈性指數(shù)下降趨勢保持不變，地區(qū)經濟與土地財政重新向脫鉤的趨勢演變；在2015年—2017年，落在脫鉤區(qū)域的城市達到49個，脫鉤比重由最初的6.67%上升到81.67%，說明地方經濟與土地財政的依賴程度在減弱。雖然脫鉤城市比重與國家級城市群相差不大，但強脫鉤僅占比40%，弱脫鉤占比為41.67%。

2.分異結果的分析與評價

（1）“依賴+脫鉤”共存。在2003年—2005年，國家級城市群由于政策、地理位置、資源稟賦等優(yōu)勢率先發(fā)展，憑借數(shù)量效應即大規(guī)模出讓土地引致工業(yè)化進程加快，實現(xiàn)城市的擴張，從而推動經濟增長，因此絕大多數(shù)城市表現(xiàn)出較強的依賴狀態(tài)，區(qū)域城市群緊隨其后，但依賴程度稍弱，其他城市群對于利用土地資源發(fā)展地方經濟的意識尚未覺醒，因此呈現(xiàn)脫鉤狀態(tài)。

（2）國家級城市群脫鉤趨勢加強，其他城市群前期依賴趨勢加強，后期轉向脫鉤。粗放式的經濟發(fā)展方式逐漸轉變?yōu)榧s高效式的發(fā)展，伴隨著產業(yè)結構升級國家級城市群進入高速城市化階段，此時土地出讓面積的增加并不能使地方經濟有效增長，因此地方政府利用價格效應即“高地價—高房價—高地價—高房價”的循環(huán)，出讓商住用地，推高城市用地價格，主要促進建筑業(yè)和房地產業(yè)的發(fā)展，增加稅收，從而獲取更多的地方財政收入。其他城市群則明顯滯后，開始依靠原始的依賴效應，重復國家級城市群之前的路徑。對此的合理解釋為：政府的稅收收入隨著產業(yè)結構的轉型升級將逐步增加，可以慢慢擺脫對土地出讓金的依賴。由于財政分權體制和不動產稅制的逐漸完善，制度建設可以使地方政府降低土地出讓金收入比重，避免地方政府過分依賴土地收入而帶來的財政風險。

（3）復鉤重現(xiàn)。2015年-2017年，三個國家級城市群個別城市同時出現(xiàn)了復鉤現(xiàn)象，考慮到我國地價、房價在大中城市持續(xù)偏高的不正?，F(xiàn)象，例如頻頻出現(xiàn)的“地王”，由此帶來的土地出讓收入大幅增加，使得依賴彈性指數(shù)大于1.2，表現(xiàn)出強依賴的狀態(tài)。

四、結論與展望

本文基于2003年—2017年間中國287個地級市（及以上）的動態(tài)面板數(shù)據(jù)，以地方經濟與土地財政之間的依賴關系為研究對象，對依賴度的時空分布及影響效應進行了研究。結果表明，時序演變上，地方經濟對土地財政的依賴度總體上在減弱，并表現(xiàn)出階段性變化的特征。空間演化上，國家級城市群、區(qū)域城市群、其他城市群空間差異明顯，主要表現(xiàn)為向脫鉤演變的速度依次減緩。日后可以對本文采集的動態(tài)面板數(shù)據(jù)進行回歸分析，深入探究各影響因素在時空上的分布，這將有利于地方政府更為準確、系統(tǒng)地制定擺脫地方經濟與土地財政依賴關系的措施、政策及戰(zhàn)略。

相關鏈接

土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬于基金預算收入，屬于地方財政收入的一種。中國的“土地財政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。

在很多地方，第二財政早已超過第一財政。據(jù)國務院發(fā)展研究中心的一份調研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。在“土地財政”上，這些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府運用行政權力把集體所有或其它用途的土地整合后，進行招拍掛，價格就會翻幾番。

中原地產數(shù)據(jù)顯示，2020年全年，上海賣地金額2952.36億元，同比增長47.96%；廣州賣地金額2563.69億元，同比增長50.67%；南京賣地金額2093.90億元，同比增長23.4%；佛山賣地金額1356.76億元，同比增長74.7%；西安賣地金額1058.37億元，同比增長45.45%；深圳賣地金額1053.7億元，同比增長53.25%；南昌賣地金額578.6億元，同比增長112.15%。