佘建明

2007 年，習近平同志強調“上海的發(fā)展絕不可能獨善其身，也絕不可以獨惠其身，必須放在國家對長三角區(qū)域發(fā)展的總體部署中來思考和謀劃”。2008 年，國務院發(fā)布《關于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放與經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》，安徽被列入了長江三角洲（以下簡稱長三角）地區(qū)城市群。2013 年開始，長三角的成員城市從15 個增至27 個。2018 年，《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018-2020 年）》公布，次年11 月，國務院發(fā)布《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，有力推動長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

“一體化”的含義為：將兩個或兩個以上的互不相同、互不協(xié)調的事項，采取適當?shù)姆绞?、方法或措施，將其有機地融合為一個整體，形成協(xié)同效力，以實現(xiàn)組織策劃目標的一項措施。長三角區(qū)域一體化發(fā)展涉及地方政府的協(xié)調、國際和國內市場的開拓、經(jīng)濟項目的承接和轉移、研發(fā)和產(chǎn)業(yè)的合理布局、區(qū)域資源的有效利用、產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈的協(xié)同發(fā)展、海陸空立體物流體系的建立等。海關監(jiān)管是區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)之一，對于聯(lián)接國際和國內兩個市場、推動產(chǎn)業(yè)鏈的延伸等方面具有重要的地位和作用。根據(jù)中央決策部署，海關總署圍繞長三角地區(qū)一體化發(fā)展做了大量的工作，取得令人矚目的成績，但是海關監(jiān)管在一體化的過程中還有方方面面的問題需要應對和解決。

一、長三角區(qū)域一體化發(fā)展為海關制度創(chuàng)新提供基礎

（一）長三角地理區(qū)位優(yōu)勢強

長三角區(qū)域范圍包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省全域，面積35.8 萬平方公里。以上海市，江蘇省南京、無錫、常州、蘇州、南通、揚州、鎮(zhèn)江、鹽城、泰州，浙江省杭州、寧波、溫州、湖州、嘉興、紹興、金華、舟山、臺州，安徽省合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城共計27 個城市為中心區(qū)，面積22.5 萬平方公里。

長三角區(qū)域三省一市具有得天獨厚的地理優(yōu)勢：位于長江的入?？冢袊０毒€的中部地區(qū)，河海相連，水上運輸便利。長三角區(qū)域以上海為核心，交通基礎設施互聯(lián)互通水平不斷提升，尤其是核心城市之間，初步建立了以高速公路、快速鐵路、高等級航道、大中型機場等多種運輸方式緊密聯(lián)系、有序分工的綜合交通運輸網(wǎng)絡。寧淮鐵路、北沿江高鐵、通蘇嘉甬鐵路、南通機場遷建、蘇州新機場等一批重大基礎設施項目也正在進一步推進中。①中國共產(chǎn)黨江蘇省委員會宣傳部：“微訊江蘇”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1652259513168346463，2019年12月7日。

（二）長三角區(qū)域經(jīng)濟活躍度高

長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，與其龐大的經(jīng)濟規(guī)模和完善的產(chǎn)業(yè)結構不無關系，也為長三角區(qū)域海關監(jiān)管制度創(chuàng)新提供了基礎。2018 年，滬蘇浙皖三省一市匯集了全國1/3 的重大科技基礎設施、1/3 的中科院京外研究單位、1/4 的“雙一流”建設高校、1/4的國家重點實驗室、1/4 的國家工程研究中心。②陳清萍：《科技進步、協(xié)同創(chuàng)新與長三角制造業(yè)高質量發(fā)展》，《江淮論壇》2020年第2期。轉引自高培勇：《理解、把握和推動經(jīng)濟高質量發(fā)展》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2019年第8期。上海張江和安徽合肥作為兩大綜合性國家科學中心，是我國創(chuàng)新活力最強的區(qū)域之一，是我國創(chuàng)新驅動發(fā)展的重要策源地。長三角地區(qū)的上海、杭州、蘇州、南京和合肥名列2018 年中國城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力排行榜前15 名。

長三角區(qū)域城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展各具特色：2019 年，上海作為長三角地區(qū)領跑者，新能源汽車、電子信息產(chǎn)品、生物醫(yī)藥制造等產(chǎn)業(yè)呈持續(xù)上漲態(tài)勢，新能源汽車總產(chǎn)值增長2.2%。③《2019年上海市國民經(jīng)濟運行情況》，http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw9819/nw9822/u21aw1423468.html，2020年1月22日。江蘇省的電子及通訊設備、計算機及辦公設備、醫(yī)藥、儀器儀表制造業(yè)投資分別增長69.0%、23.7%、33.8%和79.5%。④《2019年江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://tj.jiangsu.gov.cn/art/2020/3/3/art_4031_8993801.html，2020年3月3日。浙江省的計算機通信電子、儀器儀表、電氣機械、新能源等產(chǎn)量快速增長。⑤2019年浙江省經(jīng)濟運行情況分析，https://s.askci.com/news/hongguan/20200202/1023081156579.shtml，2020年2月2日。安徽省的制造業(yè)投資增長10.1%，信息傳輸軟件和信息技術等其他營利性服務業(yè)增加值增長15.4%。⑥2019年安徽省經(jīng)濟運行情況，https://news.mysteel.com/20/0120/09/W1D66732FF57C0F0C.html。在長三角區(qū)域一體化的過程中，上海運用其先發(fā)優(yōu)勢，帶動其他三省順勢發(fā)展，使得長三角海關監(jiān)管制度創(chuàng)新成為可能。

（三）海關特殊監(jiān)管區(qū)域轉型升級快

截至2020 年6 月底，全國31 個省、市、自治區(qū)設有155 個海關特殊監(jiān)管區(qū)域（以下簡稱特殊區(qū)域）。上海先后設立了3 類10 個特殊區(qū)域：1 個洋山特殊綜合保稅區(qū)（以下簡稱特殊綜保區(qū)），1 個上海外高橋保稅物流園區(qū)，其余8 個是綜保區(qū)；江蘇省有2 類21 個特殊區(qū)域，除了1 個張家港保稅港區(qū)外，其余20 個為綜保區(qū)；浙江省有2 類10 個特殊區(qū)域，除了1 個寧波保稅區(qū)外，其余9 個為綜保區(qū)；安徽省5 個綜保區(qū)。從類型來看，長三角的特殊區(qū)域絕大部分已轉型升級為綜保區(qū)。上海作為長三角地區(qū)的龍頭，正加快建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，長三角區(qū)域特殊區(qū)域的優(yōu)化發(fā)展成為承接海關監(jiān)管制度創(chuàng)新的載體。

表1 截至2020 年6 月底長三角現(xiàn)有海關特殊監(jiān)管區(qū)域分布及名單

續(xù)表

全國特殊區(qū)域主要集中在長三角及珠三角地區(qū)，排名前五省份（直轄市）分別為：江蘇、廣東、山東、浙江和上海，長三角的三個省市位列前5 名。2019 年累計進出口額前10 位的特殊區(qū)域，長三角占有6 個，除上海占有2 個外，其余4 個為江蘇的特殊區(qū)域。進出口額排名前10 位的特殊區(qū)域詳見表2。

表2 2019 年進出口值全國前10 位的海關特殊監(jiān)管區(qū)域⑦根據(jù)“海關特殊監(jiān)管區(qū)域進出口”相關材料整理，https://kuaibao.qq.com/s/20200310A08W3700?refer=s pider。

（四）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革創(chuàng)新優(yōu)

長三角區(qū)域現(xiàn)有上海、浙江、江蘇三個自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）。中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)是我國第一個自貿(mào)區(qū)，成立于2013 年9 月，涵蓋上海外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等4 個海關特殊監(jiān)管區(qū)域。2014 年12 月，上海自貿(mào)區(qū)區(qū)域擴展，包括陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)和張江高科技片區(qū)、世博片區(qū)。2017 年和2019 年，浙江和江蘇也先后設立了自貿(mào)區(qū)。2019 年8 月，上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)設立，成為具備與國際通行規(guī)則相銜接、國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。自貿(mào)區(qū)建設的重點內容是以制度創(chuàng)新為核心，以科技創(chuàng)新為引領，包括擴大投資領域的開放、推進貿(mào)易發(fā)展方式轉變、深化金融領域的開放創(chuàng)新等內容。2017 年中國自貿(mào)區(qū)發(fā)展指數(shù)⑧自貿(mào)區(qū)影響力指數(shù)反映的是自貿(mào)試驗區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和公眾生活的影響及波及性。顯示，上海以81.62 居于首位，上海自貿(mào)區(qū)作為首先的試點，在經(jīng)濟發(fā)展上較為突出，對所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展推動力顯著。⑨http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw39309/nw39342/nw39343/u21aw1256978.html。2019-2020 年度中國自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)發(fā)布，從“投資便利化”“貿(mào)易便利化”“金融管理與服務創(chuàng)新”“政府職能轉變”和“法治環(huán)境”五個維度進行評估，上海以指數(shù)87.14 居于第一位。⑩https://dzrb.dzng.com/articleContent/3495_773913.html。在海關監(jiān)管制度創(chuàng)新帶動下，自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新取得了較好的成效，對于推動區(qū)內企業(yè)更高水平開放、推進產(chǎn)業(yè)升級、營造高標準的營商環(huán)境起了積極作用。

二、海關促進長三角區(qū)域一體化發(fā)展的成效

(一)建立適應長三角經(jīng)濟發(fā)展要求的海關機構

海關適應長三角區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要，設置眾多的海關機構，共有上海、南京、杭州、寧波和合肥五個正廳級直屬海關。上海海關業(yè)務工作具有監(jiān)管業(yè)務量大，門類齊全，點多線長等特點。為保證各項業(yè)務的順利開展，上海海關設有辦公室、商品檢驗處等18 個內設職能處室，浦東海關等29 個隸屬機構，上海海關機電產(chǎn)品檢測技術中心等6 個事業(yè)單位。近年來，隨著上海改革開放和口岸發(fā)展步伐的加快，上海海關監(jiān)管業(yè)務量以每年20%左右的速度遞增，各項主要業(yè)務指標位列全國海關首位。

長三角其他省份也根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點，設立了門類齊全的海關機構處理各項業(yè)務。南京海關除內設職能處室外，下轄金陵、蘇州、蘇州工業(yè)園區(qū)、無錫4 個副廳級隸屬海關，24個正處級隸屬海關單位。2019 年進出口商品總值位列全國海關第三位。浙江省內設有2 個正廳級海關，杭州海關業(yè)務管轄范圍為除寧波地區(qū)以外的浙江省全境及其所轄海域，管轄錢江海關、溫州海關等13 個隸屬海關。寧波海關設有18 個隸屬海關單位，整體業(yè)務量要高于杭州海關。合肥海關下設蕪湖海關等18 個隸屬機構。

根據(jù)海關公布的進出口數(shù)據(jù)，按照全國直屬海關進出口金額排名，上海海關和南京海關自2017 年開始一直占據(jù)著第一和第三的位置。長三角區(qū)域海關監(jiān)管的進出口商品總值在全國海關中占有舉足輕重的地位，2019 年進出口情況詳見表3。

表3 2019 年1-12 月進出口商品總值 單位：千美元

續(xù)表

(二)實行全國通關一體化的海關監(jiān)管模式

長三角區(qū)域海關由海關總署統(tǒng)一管理，參與海關總署的全國性改革。2016 年7 月1 日，全國海關實施通關一體化改革，通過“兩中心三制度”設計，企業(yè)任意選擇通關或者報關地點和口岸，在全國任何一個地方可辦理相關手續(xù)，企業(yè)通關成本更低，速度更便捷。上海、青島、黃埔3 地分別設立海關總署風險防控中心，分別開展空運、水運 (來往港澳小型船舶除外)和陸運貨物安全準入風險防控。上海、廣州、京津分別設立3 個海關總署稅管中心。稅管中心主要按照商品和行業(yè)分工，對涉稅申報要素的準確性進行驗證和處置，重點防控涉及歸類、價格、原產(chǎn)地等稅收征管要素的稅收風險。全國海關風險防控中心和稅收征管中心建成，采用“一次申報、分步處置”的新型通關管理模式，在企業(yè)完成報關和稅款自報自繳手續(xù)后，安全準入風險主要在口岸通關現(xiàn)場處置，稅收征管要素風險主要在貨物放行后處置。通關一體化改革明確了口岸海關、屬地海關、風險防控中心及稅管中心的職責，形成了口岸海關重點管實貨、屬地海關重點管單管驗估、風險防控中心重點管安全準入、稅管中心重點管稅收征管要素的監(jiān)管機制。在全國通關一體化模式下，海關全面推廣企業(yè)“自主申報、自行繳稅”和匯總征稅。企業(yè)可以自行網(wǎng)上申報、電子支付稅款、自己打印稅單，實現(xiàn)了“不見面”辦理業(yè)務，進一步規(guī)范了執(zhí)法風險。通關整體流程優(yōu)化，通關效能提升，通關成本降低。

(三)建立促進一體化發(fā)展的海關協(xié)調機制

長三角海關積極落實黨中央關于長三角一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略，比照長三角地區(qū)“一市三省”地方政府合作模式，建立長三角區(qū)域5 個直屬海關一體協(xié)同工作機制，制定《長三角區(qū)域內直屬海關一體協(xié)同工作機制》（簡稱《協(xié)同機制》）和《海關支持長三角區(qū)域一體化發(fā)展重點舉措》?！秴f(xié)同機制》主要包括兩方面內容：一是在海關總署領導小組統(tǒng)一決策下，建立長三角海關一體化協(xié)調機制，通過召開定期聯(lián)席會議，規(guī)劃實施各項重點工作任務；建立長三角海關一體化日常工作機制，推進長三角專項業(yè)務工作。二是建立海關總署和地方的溝通聯(lián)絡機制、問題需求的聯(lián)合調研機制、改革創(chuàng)新的協(xié)同合作機制、工作任務的督促推進機制、異常問題的快速處置機制、信息交流和新聞宣傳機制、能力建設的協(xié)同提升機制等。通過這些機制的實施運作，推動長三角各直屬海關間建立更加緊密的聯(lián)系配合、協(xié)同協(xié)作關系。從“信息互聯(lián)互通、規(guī)則共商共建、作業(yè)協(xié)同協(xié)調、風險聯(lián)防聯(lián)控、資源通享通用”5個維度共同推進長三角區(qū)域改革。?長三角海關一體化工作辦公室：《長三角海關工作動態(tài)》2020年第1期。

(四)開發(fā)運行較為完備的海關信息化管理系統(tǒng)

海關業(yè)務的運行是以信息化系統(tǒng)為依托。近年來，為適應對外貿(mào)易發(fā)展和服務新貿(mào)易業(yè)態(tài)的需要，海關信息化系統(tǒng)也在不斷更新和發(fā)展。目前海關在業(yè)務操作過程中使用的系統(tǒng)有海關總署和直屬海關兩個層級，其中署級應用系統(tǒng)有海關管理系統(tǒng)和海關作業(yè)系統(tǒng)兩類，海關管理系統(tǒng)主要包括金關二期運行管理平臺、海關政務辦公系統(tǒng)、海關綜合業(yè)務管理系統(tǒng)、中國海關教育培訓信息系統(tǒng)等20 多個系統(tǒng)，海關作業(yè)系統(tǒng)包括海關化驗信息管理系統(tǒng)、海關監(jiān)測預警系統(tǒng)、海關進出口商品歸類系統(tǒng)、關稅分析監(jiān)控系統(tǒng)等10 個系統(tǒng)。各關的運行系統(tǒng)中，除了總署系統(tǒng)具有統(tǒng)一性，各直屬海關還根據(jù)關區(qū)業(yè)務特點，為開展政務和業(yè)務自行開發(fā)具有個性化特點的輔助系統(tǒng)。如輔助海關管理的政務辦公、政策法規(guī)管理等10 多個系統(tǒng)，輔助海關作業(yè)的跨境電子商務、非貿(mào)業(yè)務、物流監(jiān)控、海關特殊監(jiān)管區(qū)域管理等10多個系統(tǒng)。關檢融合之后，總署、各直屬海關陸續(xù)上線了金關二期系統(tǒng)、金關二期輔助系統(tǒng)、新風險防控系統(tǒng)、新查驗管理系統(tǒng)等。各級各類的海關信息化系統(tǒng)門類比較齊全、覆蓋面比較廣，對于保證全國海關業(yè)務的運行通暢起著不可或缺的支撐作用。

三、海關推動長三角區(qū)域一體化發(fā)展的存在問題

海關在長三角區(qū)域一體化發(fā)展中占有重要的地位，面對區(qū)域經(jīng)濟這一發(fā)展有差異、需求有不同、資源有特色的大系統(tǒng)，其管理理念、法律規(guī)制、監(jiān)管模式等還存在諸多不適應，主要表現(xiàn)為：

（一）一體化發(fā)展中管理理念的不適應性

推動長三角區(qū)域一體化發(fā)展是國家戰(zhàn)略，各地海關高度重視，不斷推出促進一體化發(fā)展的監(jiān)管舉措，但有些舉措存在盲目性。一是盲目地復制推廣而忽視實際效果。有些地區(qū)海關在借鑒引進自貿(mào)區(qū)或特殊區(qū)域管理的成功經(jīng)驗時，不結合自身關區(qū)的實際，全盤照搬，一些適合其他地區(qū)發(fā)展的政策措施并不適宜當?shù)貐^(qū)域的發(fā)展，往往花費大量的人力物力卻不能起到應有的效果。二是過于追求形式創(chuàng)新而忽視實際內涵。有些海關想方設法推出新舉措，追求時尚、光鮮的名稱，卻缺乏解決實際問題的內涵，不能給企業(yè)帶來真正的實惠，在某種程度上反而增加了企業(yè)的負擔。三是缺乏深入細致的調研而忽視企業(yè)的實際需求。長三角區(qū)域一體化發(fā)展是一個大系統(tǒng)，企業(yè)對海關最大的需求就是進出物流通得又快又好，最大程度地降低生產(chǎn)與物流成本。企業(yè)產(chǎn)業(yè)特點、市場需求等各有其特點，海關在監(jiān)管風險可控、保證合法進出的前提下了解企業(yè)需求及其差異性方面做得不夠，尤其在新冠疫情期間，中央提出“六穩(wěn)”“六?！钡男蝿菹?，還不能完全做到有的放矢地為企業(yè)排憂解難。四是海關業(yè)務改革與嚴密監(jiān)管不同步的現(xiàn)象依然存在。一些海關的業(yè)務監(jiān)管在關區(qū)內尚未實現(xiàn)統(tǒng)一的管理制度，在長三角區(qū)域海關也是實施各自的管理，有悖于長三角區(qū)域一體化發(fā)展的理念。

（二）法律規(guī)制不完善帶來的不適應性

海關管理遵循一系列法律規(guī)制，包括總署的行政規(guī)章、主管海關的管理制度以及為實現(xiàn)管理目標而統(tǒng)一運行的信息化系統(tǒng)等，分析現(xiàn)有的法律規(guī)制，也存在不適應長三角區(qū)域一體化發(fā)展的不足。

一是頂層法律法規(guī)的缺失和不完善。以綜保區(qū)管理為例，綜保區(qū)是我國開放型經(jīng)濟發(fā)展的先行區(qū)，國家賦予多項優(yōu)惠政策，有其管理的特殊性。自2006 年12 月17 日國務院正式批準設立全國首家綜保區(qū)至今，未出臺專門的綜保區(qū)管理規(guī)定。綜保區(qū)的管理一直參照《中華人民共和國海關保稅港區(qū)管理暫行辦法》（海關總署令第191 號）。管理規(guī)定的不完善，造成執(zhí)法困難。如綜保區(qū)缺乏保稅貨物銷毀的法律依據(jù)與處置途徑，綜保區(qū)區(qū)內一些貨物因涉及知識產(chǎn)權無法內銷又無法出區(qū)銷毀；隨著倉儲貨物按狀態(tài)分類監(jiān)管、增值稅一般納稅人資格試點等政策的推行，非保稅貨物入?yún)^(qū)運營是大勢所趨。依據(jù)《中華人民共和國海關法》的規(guī)定，非保稅貨物不是海關監(jiān)管貨物，該如何實施管理，是否可以查驗，查驗異常如何處置，違規(guī)如何處罰，這些問題都缺乏具體的法律規(guī)定和操作規(guī)程。還有些政策規(guī)定不具體不明確，《關于簡化綜合保稅區(qū)進出區(qū)管理的公告》（海關總署2019 年第50 號）規(guī)定，“區(qū)內企業(yè)用于生產(chǎn)加工及設備維護的少量、急用物料”可以用卡口登記形式入?yún)^(qū)，但“少量”“急用”無法界定，使得企業(yè)未能充分運用“簡化進出區(qū)管理”這一優(yōu)惠政策。長三角區(qū)域綜保區(qū)設立數(shù)量多，進出區(qū)貨物量大，各綜保區(qū)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理，區(qū)域執(zhí)法的不統(tǒng)一與長三角區(qū)域協(xié)調發(fā)展的初衷不相符。

二是新興貿(mào)易業(yè)態(tài)缺乏針對性管理辦法。2019 年《國務院關于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質量發(fā)展的若干意見》出臺后，廣大企業(yè)密切關注、反響熱烈，認為舉措貼合企業(yè)實際需求、瞄準問題靶向施策。然而在實施過程中，仍存在未能充分發(fā)揮政策優(yōu)勢的狀況。第一，尚未制定完善的操作規(guī)程，除了賦予綜保區(qū)企業(yè)增值稅一般納稅人資格等舉措的操作規(guī)程相對完善外，保稅研發(fā)、保稅維修等措施尚未制定配套的實施細則。允許區(qū)內企業(yè)開展“高技術、高附加值、符合環(huán)保要求”（即兩高一符）的檢測維修業(yè)務，由于商務部尚未出臺配套的兩高一符產(chǎn)業(yè)目錄，檢測維修業(yè)務準入門檻尚不明確，所以基層海關無法正常開展該業(yè)務。第二，對于優(yōu)惠政策的延展性缺乏法律保障?，F(xiàn)有的保稅研發(fā)政策僅局限于綜合保稅區(qū)內，覆蓋面小，實際開展企業(yè)數(shù)量少，而占加工貿(mào)易主體地位、數(shù)量龐大、具有研發(fā)條件和需求的區(qū)外企業(yè)尚無法在享受政策的前提下得到援助，在一定程度上影響了國家關于鼓勵開展研發(fā)的政策執(zhí)行效果。如何在法律法規(guī)許可的前提下，將優(yōu)惠政策用足用好，減少現(xiàn)場海關的執(zhí)法風險和執(zhí)法人員被追責的后顧之憂，是我們應該認真面對和思考的問題。第三，法律規(guī)制與新系統(tǒng)存在矛盾沖突。新一代查驗管理系統(tǒng)（以下簡稱新查管系統(tǒng)）與“商檢法”及其實施條例即存在不統(tǒng)一性。新查管系統(tǒng)上線后，口岸進口的大宗散裝商品，如散裝化工品，按批次計算，100%被布控命中為“目的地事中查驗”，這與《商檢法》及其實施條例的規(guī)定相矛盾?！渡虣z法實施條例》第十八條第二款明確規(guī)定進口大宗散裝商品應當在口岸檢驗。而“口岸檢驗”和“目的地查驗”之間存在從口岸到目的地的監(jiān)管風險，尤其是對于散裝化工品、危險品而言，其安全監(jiān)管的風險更是突出，但是這一矛盾無疑給現(xiàn)場執(zhí)法人員的操作帶來難度。

（三）海關信息化管理系統(tǒng)的不適應性

雖然海關總署和各直屬海關開發(fā)和運用了多個信息化系統(tǒng)，但海關信息化系統(tǒng)在長三角一體化發(fā)展的過程中還存在諸多的不適應。一是信息化系統(tǒng)未兼顧多種物流運輸特點。長三角區(qū)域的物流運輸具有“少數(shù)量、多批次，多個企業(yè)拼貨”的特點，海關總署開發(fā)運行的信息化系統(tǒng)未能兼顧。如目前金關二期的綜保區(qū)管理系統(tǒng)，設置車輛與入庫查驗貨物的綁定關聯(lián)，布控查驗以一車一單施行，一單被布控，則整車貨物均需入庫查驗，不僅耽誤其他非布控貨物流轉，影響多個企業(yè)的物流，還增加現(xiàn)場查驗負擔，使得車輛的利用率降低，企業(yè)物流成本增加。二是信息化系統(tǒng)的設置未與業(yè)務改革同步。海關總署在全國推廣實施進口貨物“兩步申報”試點改革，對于相當一部分企業(yè)來說，與金關二期系統(tǒng)相關聯(lián)的報關單無法使用一次錄入功能，分兩次錄入影響企業(yè)使用的積極性。“兩步申報”要求在超期未完整申報、概要申報放行后需提供后續(xù)單證以完整申報，企業(yè)參與的積極性受限。信息化系統(tǒng)不完善體現(xiàn)在申報、查驗、放行等多個環(huán)節(jié)，新查管系統(tǒng)中目的地查驗指令無法自動下達至目的地海關，此類單證需依靠人工流轉至目的地海關，通關時間延遲。此外，新造集裝箱出口監(jiān)管至今未納入全國通關一體化改革，各海關自行管理，未建立數(shù)據(jù)共享、物流共管的集裝箱登記和使用的管理系統(tǒng)。三是多個系統(tǒng)并行與不兼容產(chǎn)生通關監(jiān)管的矛盾。新上線系統(tǒng)與原先運行的老系統(tǒng)、原海關管理信息化系統(tǒng)與原檢驗檢疫信息化系統(tǒng)的矛盾與不相兼容，造成口岸海關與目的地海關反復查驗、部分商品的查驗率高、布控查驗完畢后報關單仍然無法放行、布控的報關單系統(tǒng)直接放行等現(xiàn)象。這些問題的產(chǎn)生涉及多個系統(tǒng)，各個系統(tǒng)在銜接、數(shù)據(jù)交換等過程中會出現(xiàn)各種各樣的問題。在通關一體化模式之下，海關和企業(yè)無法快速判斷和了解問題究竟出現(xiàn)在哪一個環(huán)節(jié)、哪一個系統(tǒng)，該聯(lián)系誰，又該如何解決問題。因此，海關信息化系統(tǒng)多而雜所產(chǎn)生的一系列問題也成為長三角區(qū)域一體化發(fā)展過程中，應該引起重視和著力解決的問題。

（四）關檢融合改革帶來的新問題

2018 年4 月20 日，出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關，統(tǒng)一以海關名義對外工作，實行一次申報改革。2018 年8 月1 日，關檢融合邁上新臺階，實現(xiàn)了進出口報關一張單子、一次申報、一道手續(xù)的改革目標。這既是黨中央、國務院對海關機構改革的要求，更是廣大進出口企業(yè)對口岸通關的熱切期盼，也是海關深化改革、優(yōu)化監(jiān)管服務、有責任擔當?shù)母锩缘母母?。伴隨著關檢融合這一劃時代的改革，一些其他問題也隨之產(chǎn)生。

首先，原海關和原檢驗檢疫對貨品監(jiān)管的重點不一致?！耙粡垎巫印⒁淮紊陥?、一道手續(xù)”是表象的理想化的狀態(tài)，原海關與原檢驗檢疫的融合不只是表面單證的融合，應是體現(xiàn)在監(jiān)管理念、監(jiān)管模式、監(jiān)管程序的深度融合。原海關監(jiān)管對貨物、物品、運輸工具的監(jiān)管是重在單貨相符；原檢驗檢疫的監(jiān)管重點是貨品的質量、品質、安全等方面，雙方監(jiān)管的側重點和目標不一致，因此各自在監(jiān)管流程設計的監(jiān)管重點不相同。以取樣送檢為例：原海關與原檢驗檢疫對查驗貨物的取樣送檢處置流程不一致導致后續(xù)處置的結果不同。原海關查驗取樣送檢貨物在檢驗結果出來前原則上貨物不予放行，而原檢驗檢疫檢驗的部分商品（如進境食用水生動物），在現(xiàn)場查驗合規(guī)僅涉及實施抽樣檢測的，取樣完成后即可以正常放行。由此，關檢融合之后，使用信息化系統(tǒng)錄入取樣送檢查驗結果時，是在取樣結果出來之前放行貨物，還是按照原海關的流程予以處置，無明確的處理規(guī)定，現(xiàn)場海關執(zhí)法無統(tǒng)一的標準作為參考。

其次，操作流程簡單合并未實現(xiàn)關檢融合的便利快捷。關檢融合后，雙方力求實現(xiàn)合并操作流程，避免重復作業(yè)，但是操作流程的簡單合并沒有解決重復操作的問題，尚有部分流程的融合并不和諧，未真正實現(xiàn)流程的一次性操作。涉及法檢單證的刪改單是比較典型的問題，海關/商檢信息通過“單一窗口”統(tǒng)一版申報后涉及單證刪改，結關前的單證改單，不論改單內容是否涉及商檢信息，法檢單證均需要轉崗到商檢系統(tǒng)、提供正本資料交給現(xiàn)場關員處理商檢信息，較之前僅需修改非商檢信息相比，增加了商檢環(huán)節(jié)的工作流程；結關后的單證改單，修改法檢單證中的信息，需重新進行商檢流向的人工審核、派單等操作，重復審核。對于需要檢驗檢疫的單證的修改，則要求重新查詢、聯(lián)系對應口岸的商檢窗口方可修改。關、檢一些業(yè)務環(huán)節(jié)操作流程的不融合、不統(tǒng)一，也將成為阻礙長三角區(qū)域海關一體化發(fā)展的桎梏。

四、完善長三角區(qū)域一體化海關監(jiān)管的對策建議

一體化的基本特征在于自愿性、平等性和主權讓渡性，一體化是一個長期的、漸進的過程，在這一過程中制度化和法律化成為實現(xiàn)一體化的基本前提和保障。長三角海關具有實現(xiàn)區(qū)域一體化的地理區(qū)位、經(jīng)濟基礎、產(chǎn)業(yè)特點等先決條件，在區(qū)域經(jīng)濟一體化的戰(zhàn)略指導下，應積極面對、分析和解決存在問題，以保證長三角區(qū)域海關通關監(jiān)管更加順暢，創(chuàng)新制度推進更加有效，從而全力支持“穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資”“保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定”等黨和國家統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作的順利推進。

（一）樹立科學的助推區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新觀和政績觀

一是長三角區(qū)域海關要在現(xiàn)有的長三角海關一體化協(xié)調機制基礎上，將加強問題需求的聯(lián)合調研、改革創(chuàng)新的協(xié)同合作、工作任務的督促催辦、異常問題的快速處置等機制落實到位，要有扎扎實實的、深入細致的工作作風，解決通關監(jiān)管過程中的具體問題。要以擔當負責的精神，具體而客觀地分析國內外市場變化、海關信息化管理系統(tǒng)等非企業(yè)主觀因素而產(chǎn)生的問題，及時妥善地予以解決。二是以地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點為基礎，以企業(yè)需求為導向，堅持實事求是的原則，開展區(qū)域海關監(jiān)管制度創(chuàng)新，給企業(yè)帶來真正的實惠，享受改革創(chuàng)新的紅利。三是樹立嚴密監(jiān)管與促進發(fā)展相結合的理念，既控制監(jiān)管風險，確保企業(yè)合法合規(guī)地經(jīng)營進出口業(yè)務，又推動地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，把握好二者在長三角區(qū)域海關一體化發(fā)展中的平衡點。四是健全激勵機制和容錯糾錯機制。海關各級領導要樹立勇于擔當?shù)木瘢褕?zhí)法一線人員合情合理的即決性處理，與謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來，對產(chǎn)生的無意過失，要主動發(fā)聲，減輕執(zhí)法一線人員對“追責問責”的懼怕感，為敢擔當勇作為的干部系上“安全帶”。

（二）助力海關創(chuàng)新要素與區(qū)域創(chuàng)新的融合發(fā)展

以上海為龍頭的長三角區(qū)域是中國最具創(chuàng)新力的地區(qū)之一，2019 年，長三角地區(qū)的江蘇、上海、浙江和安徽進入中國區(qū)域創(chuàng)新能力排名前10 名。對于長三角區(qū)域來說，建立區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)是大勢所趨，長三角不同城市之間以及城市群系統(tǒng)間協(xié)作與共生，知識、信息、技術產(chǎn)品、創(chuàng)新人才在不同城市之間以及城市群系統(tǒng)間自由流動，通過資源整合，實現(xiàn)系統(tǒng)從無序到有序、從低級到高級的狀態(tài)。?李琳、劉瑞：《創(chuàng)新要素流動對城市群協(xié)同創(chuàng)新的影響——基于長三角城市群與長江中游城市群的實證》，《科技進步與對策》2020年16期。長三角區(qū)域海關應厘清保稅檢測、保稅維修、保稅展示交易、期貨保稅交割、融資租賃等項目的創(chuàng)新要素，積極加入?yún)^(qū)域協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)，實現(xiàn)海關創(chuàng)新要素與系統(tǒng)中信息、技術等創(chuàng)新要素的疊加、互補與重組，使得海關系統(tǒng)的創(chuàng)新要素更加具有活力，更加具有區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的適配性，從而更加能夠適應長三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。

（三）完善長三角區(qū)域海關管理的法律規(guī)制

一是認真梳理原海關和原檢驗檢疫的法律法規(guī)，以及長三角區(qū)域原海關和原檢驗檢疫制定的業(yè)務管理辦法和操作流程，匯集雙方業(yè)務管理和操作規(guī)程的沖突點。二是盡快制定和完善缺失的海關法律規(guī)制，包括綜保區(qū)管理的法律規(guī)范，關檢融合后的查驗、廢舊機電管理等具體的海關業(yè)務管理規(guī)范，改變海關執(zhí)法不統(tǒng)一、對企業(yè)要求參差不一等現(xiàn)象。三是完善現(xiàn)有海關總署信息化系統(tǒng)。對于控制和處理全國海關業(yè)務的金關二期工程，修正和完善系統(tǒng)存在的核放單管理功能、與其他業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換和對碰功能、對輔助系統(tǒng)的接納與融合功能等，進一步提高系統(tǒng)的智能化水平，為長三角區(qū)域一體化發(fā)展中的海關通關監(jiān)管提供技術保障。四是梳理與金關二期系統(tǒng)相交集的新查管系統(tǒng)、新風控系統(tǒng)等系統(tǒng)功能，修補相互之間的不匹配、不融合，對部分信息化系統(tǒng)實行整合。五是建立長三角區(qū)域海關一體化輔助管理系統(tǒng)，上海海關業(yè)務量大、業(yè)務門類齊全，可以其輔助系統(tǒng)為藍本，結合長三角地區(qū)其他海關的業(yè)務特點，推廣運用至長三角區(qū)域海關，實現(xiàn)長三角區(qū)域海關輔助管理系統(tǒng)的一體化，實現(xiàn)區(qū)域海關執(zhí)法的統(tǒng)一性。

（四）實現(xiàn)綜保區(qū)和自貿(mào)區(qū)互促互進高質量發(fā)展

長三角區(qū)域設有3 類46 個海關特殊區(qū)域，其中上海洋山是特殊綜保區(qū)，此外還設有上海、浙江和江蘇3 個自貿(mào)區(qū)。上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)的目標是“要努力成為集聚海內外人才開展國際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地、統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務和離岸業(yè)務的重要樞紐、企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板、更好利用兩個市場兩種資源的重要通道、參與國際經(jīng)濟治理的重要試驗田，有針對性地進行體制機制創(chuàng)新，強化制度建設，提高經(jīng)濟質量。”認真研究原海關和原檢驗檢疫在自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新，對標新海關的標準，解決關檢職能交叉、重疊等問題，消除通關監(jiān)管的交叉點和盲點，進行全面制度創(chuàng)新。梳理長三角區(qū)域自貿(mào)區(qū)和特殊區(qū)域所實施的普遍性和個案性創(chuàng)新措施，分析各海關的區(qū)域特點，甄別選擇適合的措施進行復制推廣。

綜保區(qū)和自貿(mào)區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和外貿(mào)發(fā)展的重要載體，必須做大做強，才能以其為引擎，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中起到引領作用，帶動區(qū)域經(jīng)濟的高水平開放和高質量發(fā)展。長三角區(qū)域海關應借力自貿(mào)區(qū)和特殊區(qū)域發(fā)展和優(yōu)勢，探索兩區(qū)海關管理制度優(yōu)化與監(jiān)管制度創(chuàng)新，優(yōu)化長三角區(qū)域海關特殊區(qū)域之間、自貿(mào)區(qū)之間以及特殊區(qū)域和自貿(mào)區(qū)之間管理制度和監(jiān)管制度，促進長三角區(qū)域經(jīng)濟的高質量發(fā)展。

（五）暢通區(qū)域國際物流通道保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈平穩(wěn)

配合地方政府，搭建長三角區(qū)域物流管理服務平臺，實時讀取和分析區(qū)域物流服務信息。建立通暢快捷、綠色低碳的長三角區(qū)域水運物流通道，以上海為區(qū)域物流發(fā)展中心，依托上海港，將上海港功能延伸至長三角其他三省的內河港，作為上海港的喂給港和內陸點堆場，擴大上海港的貨源輻射能力；創(chuàng)新“空運直通港快速通關模式”，上海浦東、上海虹橋、杭州蕭山、南京祿口、蘇南碩放等長三角區(qū)域的空港互聯(lián)互通，簡化空港操作環(huán)節(jié)，貨物落地后無需進入貨代倉庫，通過卡車航班直接轉運至目的地，既加快通關時速，又降低企業(yè)成本；充分利用自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新平臺的獨特優(yōu)勢，以“虛擬鐵路港”的理念，結合海關總署支持中亞、中歐班列物流通道多元化體系政策，助力長三角區(qū)域企業(yè)融入國家“一帶一路”倡議，加強與“一帶一路”沿線國家的合作，力保區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈平穩(wěn)，不斷提升長三角區(qū)域在全球價值鏈中的地位與影響力。