摘要：城市化建設(shè)快速推進的同時，大量城中村現(xiàn)象在我國各大城市出現(xiàn)，帶來了一系列的經(jīng)濟和社會問題。為優(yōu)化城市環(huán)境、促進城市的可持續(xù)發(fā)展，全國各地紛紛致力于城中村改造任務(wù)。由于城中村改造是一項復(fù)雜艱巨的工程，政府積極尋求引入社會資金，以緩解財政壓力。從焦作市的實際效果看，資金成為城中村改造進程中的瓶頸。本文從焦作市的現(xiàn)實問題出發(fā)，對PPP模式下的城中村改造進行分析，并提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：城中村改造；PPP；融資

引言

城中村是在我國特有的城鄉(xiāng)二元土地所有制的背景下，大規(guī)模推進城市化而帶來的一種城市化問題。城中村的存在已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國城市的可持續(xù)健康發(fā)展。因此，在政府的大力推動之下，全國各地城市陸續(xù)展開了城中村的改造工作。由于中部地區(qū)的城市化進程相對滯后，城市空間拓展基本采取“攤大餅”的模式，這種粗放型的城市化造成城中村問題在中部地區(qū)極其普遍[1]。推進城中村綜合改造已經(jīng)成為中部地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)中的重要一環(huán)。但城中村是一項探索性強、復(fù)雜艱巨、耗時較久的系統(tǒng)性工程，長期以來，資金成為城中村改造的瓶頸。利用西方國家普遍采用的PPP（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）模式將有利于解決城中村改造項目融資難的問題[2]。

中部地區(qū)相對于東部發(fā)達城市的城中村改造進程起步要晚。焦作市于2013年出臺《焦作市2013—2017年棚戶區(qū)改造規(guī)劃》，提出5年將改造規(guī)劃棚戶區(qū)117個，98 631戶，改造房屋面積2 448.5萬平方米。在政策強烈推動下，以PPP模式為基礎(chǔ)的焦作市城鄉(xiāng)一體化示范項目開始正式實施。雖然PPP促成了政府和社會資本的合作，以有效的方式緩解了項目前期的資金問題，但是隨著項目逐漸開展，資金成為該項目一個極為突出的障礙，社會資本方的資金供應(yīng)難以到位，項目的實際成本遠遠高于預(yù)估成本，導(dǎo)致項目難以持續(xù)運轉(zhuǎn)，基于這一現(xiàn)實狀況，更加明確了資金在城中村改造項目中的重要地位。本文以PPP模式下焦作市城中村改造項目為例，分析項目目前面臨的主要問題，以期能夠反映中部地區(qū)城中村改造中普遍面臨的問題，并提出相應(yīng)的解決思路。

一、PPP模式與城中村改造

1.PPP融資模式概述

PPP即公共部門同私人部門合作模式，在該模式下政府與社會資本基于某一特定項目而形成的長期穩(wěn)定的合作關(guān)系[3]。其是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的，通過簽訂的契約達成合作伙伴關(guān)系，以實現(xiàn)合作雙方雙贏的局面。

PPP模式的應(yīng)用和推廣是符合當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要的。據(jù)審計署數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，我國地方債務(wù)18.39萬億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）為76.6%，加上納入預(yù)算管理的中央政府財務(wù)14.96萬億，我國政府債務(wù)兩項合計高達33.35萬億元，政府財政吃緊，公共部門財政困難。我國經(jīng)濟發(fā)展需要保持適度公共投資規(guī)模與地方政府短期償債壓力過大之間的矛盾顯著，由此構(gòu)成了PPP融資模式在我國推廣的根本原因[4]。

2.城中村改造引入PPP融資模式的發(fā)展進程

2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，將棚戶區(qū)和城中村改造納入國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，并提出到2020年基本完成城市棚戶區(qū)改造的任務(wù)。同年，國家總理在政府工作報告中也表示在今后一段時期內(nèi)將著重解決現(xiàn)有的“三個一億人”問題，包括改造約一億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村。與此同時，2014年9月21日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，明確了地方融資只能通過發(fā)行政府債券或是采用PPP模式，由此，涉及到需要強大資金支持的城中村或棚戶區(qū)改造項目上，PPP融資模式受到了地方政府的大力支持。在國家的大力支持下，PPP項目的規(guī)模迅速擴大。全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中顯示，截至2018年12月31日，PPP模式下的保障性工程建設(shè)（主要包括保障性住房和棚戶區(qū)改造兩大工程建設(shè)）達到152個。由圖1可知，PPP模式下保障性工程建設(shè)自2014年起步，2015年和2016年都獲得了較快的發(fā)展，尤其是2016年，保障性工程入庫項目達到了54個，但由于近兩年來棚改政策的收緊，帶來了項目數(shù)量的下降。但是總體而言，自2014年以來，我國在保障性工程建設(shè)中開始大量引用這一新興的融資模式，工程數(shù)量在呈現(xiàn)一直增加的趨勢。

二、PPP模式下城中村改造的現(xiàn)實難題

焦作市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)城中村改造項目自2015年6月1日發(fā)起，截至目前已經(jīng)歷時4年。按照原本項目的合同規(guī)劃，合作期限為10年，其中2年建設(shè)期、8年運營期。因此若按照合同顯示的項目進展?fàn)顩r，該項目目前應(yīng)當(dāng)已經(jīng)完成建設(shè)期并邁入運營盈利階段，但是從現(xiàn)實情況出發(fā)，項目進展并不順利。這其中所體現(xiàn)的主要問題就在于項目融資困境。焦作市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)改造經(jīng)歷了前三個階段，目前正處于項目執(zhí)行階段。資金問題成為該項目進程中一個最大的障礙，據(jù)合同顯示，該項目建設(shè)總投資所需資金大致為15.29億元，但隨著項目的進展，實際成本要遠遠高于最初估計的成本，達到30多億元，原先的項目資本金及融資模式已經(jīng)無法適應(yīng)成本的劇增，項目難以繼續(xù)進展。隨著政府的協(xié)商，目前該PPP項目已經(jīng)做出了修正，原先的兩個改造的社區(qū)——金沙社區(qū)和沁苑社區(qū)，只將金沙社區(qū)作為一種PPP模式下城中村改造項目，而沁苑社區(qū)僅僅作為政府投資型的項目，由此，該項目公司就能夠支撐單獨一個金沙社區(qū)的改造資金需求。而造成如此困境的原因主要有以下幾點。

1.融資模式單一

在城中村改造中引入PPP模式的出發(fā)點就是解決由政府單獨運行項目所帶來的嚴(yán)重債務(wù)負擔(dān)，由此可以借助社會中的資金進行項目建設(shè)。但是從現(xiàn)實出發(fā)，參與城中村建設(shè)的開發(fā)商目前仍然主要依賴銀行貸款這種原始的融資渠道。而商業(yè)銀行資金供給期限與城中村建設(shè)此類的保障性安居工程需求并不匹配，因此，在此類周期極長的保障性安居工程中商業(yè)銀行的參與積極性不高。由于城中村改造此類項目的特殊性，項目前期的改造建設(shè)將會耗費大量的資金，狹窄的融資渠道和較大的資金需求引發(fā)了沖突，對項目的中長期資金供應(yīng)帶來了不利的影響。在焦作市城中村改造中則體現(xiàn)在由政府和社會資本方共同籌建的項目公司仍然選擇貸款這一間接融資工具，由于融資門檻的上升，該項目公司融資舉步維艱。

2.盈利空間小，且回報周期長

社會資本方參與到城中村建設(shè)項目中的出發(fā)點是以追求自身利益最大化為根本目標(biāo)。但由于項目本身涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營成本需要大量的資金支持，后期盈利很難覆蓋其前期付出的成本。此外，城中村改造項目的產(chǎn)出和投入是相互脫節(jié)的，而且中間的歷時時間極長。若項目公司沒有辦法順利開展項目融資，這就意味著該項目公司在改造前期需要提供自有資金來完成整個項目的改造工作。后期的利潤來源則主要是通過安置商品房的出售，此商品房建成完工將歷時數(shù)年，在這數(shù)年時間里，提供如此龐大的資金無疑是向社會資本方施加了巨大壓力。

3.社會資本進入和退出壁壘較高

在參與到城中村改造的社會企業(yè)中，由于基礎(chǔ)設(shè)施的投入需要大量的資金，必然要求其具有一定的經(jīng)濟實力和規(guī)模，并且具有較強的風(fēng)險抵抗能力。劉窮志、任靜基于PPP概念股上市公司的數(shù)據(jù)實證論述了上市公司的政治關(guān)聯(lián)、融資能力和技術(shù)實力這三個方面的素質(zhì)對PPP產(chǎn)生的巨大影響[5]。另一方面，對于極大的PPP項目投資，社會資本方往往采用銀行貸款的方式來籌措所需資金，而對于中小企業(yè)而言，很難達到銀行信貸的標(biāo)準(zhǔn)。因此，極高的進入門檻所帶來的就是社會資本方進入意愿較低，不愿承擔(dān)風(fēng)險。而一旦社會企業(yè)進入到PPP項目當(dāng)中，由于已經(jīng)投入了大量的資金技術(shù)，很難進行收回，其退出壁壘也極高。在焦作市的案例之中，前期社會資本方審核階段必不可少，競爭投標(biāo)為挑選最佳的合作企業(yè)提供條件，由于焦作屬于內(nèi)地的三四線城市，受到經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，現(xiàn)有的融資平臺較小，資金較少，且缺乏資金雄厚的社會企業(yè)為項目提供穩(wěn)定的資金供應(yīng)，最終由于投標(biāo)企業(yè)僅有一家國有企業(yè)而取消了競爭機制。

三、總結(jié)與建議

1.總結(jié)

城中村改造是現(xiàn)代城市更新的重要內(nèi)容。PPP模式下的城中村改造進程自2014年以來一直呈現(xiàn)上升的趨勢。本文以中部地區(qū)焦作市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)為例，分析了項目目前面臨的困境，項目運行階段的資金鏈條難以覆蓋資金的超額需求。其原因就在于融資模式單一、盈利空間小且回報周期長、社會資本的進入和退出壁壘較高等方面。由此也可以體現(xiàn)，我國城中村改造的進程仍需進一步改善。

2.破解難題的可行性建議

第一，構(gòu)建多元化、可持續(xù)的全階段PPP融資模式。在城中村改造項目中，資本方是“加速器”和“潤滑油”。在項目前期獲取階段、項目改造階段、以及項目運營階段采取不同的融資措施，更加因地制宜的適應(yīng)不同項目的資金需要。在項目前期啟動階段，存在著極大的不確定性和風(fēng)險，因此需要對該階段的項目進行嚴(yán)格的可行性分析，而此階段的融資也是最為困難的，如果無法在項目的前期實現(xiàn)融資的話，將會嚴(yán)重阻礙城改項目的進程。因此，在該階段，項目的投資應(yīng)該通過投資基金進行股權(quán)投資。在項目建設(shè)階段，資金需求量是最大的，經(jīng)過前期的風(fēng)險分析，政府和社會資本方已經(jīng)對項目有了整體把握，因此此時也已采用較為成熟的銀行信貸、信托等金融工具來籌措資金。在項目的運營階段，此時項目也已經(jīng)步入正軌，正常的運營能夠為項目公司帶來現(xiàn)金流，此時只需要繼續(xù)穩(wěn)定地保持原有資金規(guī)模，項目就能夠順利運營下去。

第二，建立事前、事中與事后相結(jié)合的物有所值評價體系。任何一個項目在采用PPP模式之前都必須經(jīng)過嚴(yán)格的物有所值評價。通過物有所值評價，可以有效地判斷項目采用PPP模式與傳統(tǒng)相比是否物有所值，避免盲目采用PPP模式，優(yōu)化公共資源配置。由于城中村改造項目建設(shè)周期長、投資成本高，僅僅在項目前期進行評估是遠遠不夠的，況且這種事前的評價只是建立在一定的假設(shè)基礎(chǔ)之上的，沒有從現(xiàn)實實際出發(fā)，難以預(yù)估項目的突發(fā)因素，因此，實時跟進項目的運行，并隨時對項目的風(fēng)險因素進行評估是極其重要的。

第三，建立城中村改造進程的實時責(zé)任考核機制。充分發(fā)揮政府在項目進程中的監(jiān)督作用，將城中村改造項目的推進作為常態(tài)化工作進行考核。制定項目進程考核內(nèi)容，針對項目實施的各個階段進行綜合評估，項目高效的進展成果計入相關(guān)責(zé)任人的績效考核之中。與此同時，實行嚴(yán)格的獎懲制度，這樣才有可能改善目前城中村改造進程中普遍存在的推進緩慢、協(xié)調(diào)困難的難題?！?/p>

參考文獻：

[1]李光.加快中部地區(qū)“城中村”的綜合改造[J].湖北社會科學(xué)，2005（2）.

[2]劉慧.武漢市城中村改造融資模式及評價研究[D].武漢：武漢理工大學(xué)，2012.

[3]李秀輝，張世英.PPP：一種新型的項目融資方式[J].中國軟科學(xué)，2002（2）.

[4]周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對策[J].中國軟科學(xué)，2015（9）.

[5]劉窮志，任靜.社會資本參與PPP模式的“素質(zhì)”研究——來自中國上市公司的證據(jù)[J].經(jīng)濟與管理評論，2017，33（6）.

基金項目：2019年國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目（項目編號：201910285014）。

作者簡介：楊婷婷（2000—），女，漢族，河南信陽人，單位：蘇州大學(xué)。