李妍蓉

摘要：2018年12月27日，民政部、中組部、全國(guó)婦聯(lián)等7部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》。從總體要求、主要內(nèi)容、制定程序、監(jiān)督落實(shí)和組織領(lǐng)導(dǎo)等五個(gè)方面對(duì)村規(guī)民約提出規(guī)范要求。村規(guī)民約作為一種以道德和輿論約束為基礎(chǔ)的社會(huì)契約，自古以來(lái)就是實(shí)施鄉(xiāng)村治理的有效手段。對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)民主法治建設(shè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施都起到了積極作用。

關(guān)鍵詞：村規(guī)民約；鄉(xiāng)村振興

引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，有些村規(guī)民約內(nèi)容空洞、運(yùn)行失范、形同虛設(shè)，沒(méi)有起到應(yīng)有之義。有的村莊卻在積極探索村規(guī)民約作用機(jī)制，使村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用。如何進(jìn)一步規(guī)范村規(guī)民約建設(shè)，讓其在新的時(shí)代和環(huán)境中繼續(xù)發(fā)揮在農(nóng)村社會(huì)治理中的積極作用，無(wú)疑是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理、提升治理能力的重要路徑。

一、村規(guī)民約在咸陽(yáng)鄉(xiāng)村治理中的基本情況及存在問(wèn)題

黨的十九大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次就發(fā)揮村規(guī)民約作用，教育和引導(dǎo)貧困群眾改變陳規(guī)陋習(xí)、樹立文明新風(fēng)等作出重要指示。近年來(lái)，咸陽(yáng)市高度重視村規(guī)民約的建設(shè)，但發(fā)展運(yùn)行情況卻參差不齊。大多數(shù)地區(qū)村規(guī)民約的實(shí)施效果顯著，但是有相當(dāng)一部分地區(qū)的村規(guī)民約有名無(wú)實(shí)，執(zhí)行效果差，無(wú)法發(fā)揮出村規(guī)民約的教化、規(guī)范和引導(dǎo)作用。

1.村規(guī)民約在內(nèi)容上存在的問(wèn)題

第一，懲罰措施過(guò)多，德治理念弱化。有不少村規(guī)民約過(guò)于傾向經(jīng)濟(jì)處罰，村規(guī)民約變成罰款條約，不能從根本上讓村民信服，影響村規(guī)民約正常功能的發(fā)揮。

第二，缺乏針對(duì)性，不能有效解決糾紛。有些村規(guī)民約只是照搬照抄，應(yīng)付上級(jí)檢查，根本沒(méi)有重視本村實(shí)際存在的問(wèn)題。有些村規(guī)民約居然還存有計(jì)劃生育內(nèi)容，明顯和現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。

2.村規(guī)民約在制定過(guò)程中存在的問(wèn)題

在實(shí)踐中，有很多村莊只是走民主的過(guò)場(chǎng)，不經(jīng)表決程序，還有的村莊無(wú)視村民的真實(shí)意愿，直接依照政府的模板制定村規(guī)民約。

3.村規(guī)民約在執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

第一，執(zhí)行難。有的村規(guī)民約只是高高掛在墻上，脫離現(xiàn)實(shí)，內(nèi)容空泛，對(duì)村民的行為約束作用不大。有的村規(guī)民約內(nèi)容雖然完善，但意見征集不充分，不被村民接受和認(rèn)可，也會(huì)面臨執(zhí)行難的問(wèn)題。

第二，監(jiān)督與評(píng)估不到位。有的村在村規(guī)民約的執(zhí)行中沒(méi)有引入有效的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，礙于面子或親疏有別導(dǎo)致執(zhí)行不公。還有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村規(guī)民約只備案不審查、不監(jiān)督，對(duì)村規(guī)民約中不合理的內(nèi)容也不糾正，忽略對(duì)村規(guī)民約執(zhí)行效果的評(píng)估，降低了村規(guī)民約的權(quán)威性。

二、咸陽(yáng)村規(guī)民約的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)——以大村王村為例

大村王村位于渠岸鄉(xiāng)東部，共有12個(gè)村民小組，全村 652戶3 090人，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以大棚蔬菜種植、特色瓜果為主，是遠(yuǎn)近聞名的蔬菜村。2018年開始以“黨風(fēng)帶民風(fēng)、培育好鄉(xiāng)風(fēng)”主題，聚焦村規(guī)民約。按照“征集民意、擬定草案、提請(qǐng)審核、審議表決、備公布”5個(gè)程序，制定《大村王村村規(guī)民約實(shí)施細(xì)則》推行村規(guī)民約“十項(xiàng)舉措”。雖然起步較晚，但經(jīng)過(guò)多次修訂，內(nèi)容完善又符合實(shí)際，因其效果明顯，受到業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注，這是咸陽(yáng)市創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式的一個(gè)成功案例。

1.《大村王村村規(guī)民約》文本分析

《大村王村村規(guī)民約》參照法律格式，分為總則、正文和附則三部分內(nèi)容。

（1）總則的部分主要說(shuō)明立約目的和處罰機(jī)制

總則第一條明確是立約的目的，為了加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，堅(jiān)持以黨風(fēng)帶民風(fēng)促鄉(xiāng)風(fēng)，全面提升基層黨組織組織力，進(jìn)一步健全法治、自治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，解決好“法律管不到、政府不好管、社會(huì)管不了”的“三不管”難題，有效推動(dòng)大村王村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。第二條是適用范圍，本村戶籍村民和居住或工作滿一年以上的非本村戶籍村民。第三條是處罰機(jī)制，除實(shí)施則所的相應(yīng)處罰措施之外，一律列入“黑名單”，進(jìn)入三個(gè)月“考察期”，考察期間，在同等條件下該戶不享受任何國(guó)家福利政策，待改正錯(cuò)誤，并在村民小組會(huì)上作出檢討承諾后，方可撤出“黑名單”，恢復(fù)其權(quán)利。

（2）村規(guī)民約的主要內(nèi)容是懲惡揚(yáng)善，針對(duì)性強(qiáng)

大村王村的村規(guī)民約每一條都是落在實(shí)處，結(jié)合村莊的實(shí)際和村民的需求做到科學(xué)合理。村規(guī)民約的正文主要包含內(nèi)容有：

①引導(dǎo)型。針對(duì)婆媳關(guān)系；環(huán)境衛(wèi)生、子女教育、贍養(yǎng)老人等問(wèn)題出臺(tái)措施，給予指導(dǎo)建議。對(duì)“最美兒媳”、“最美庭院”、“孝順家庭”當(dāng)選者頒發(fā)獎(jiǎng)牌，獎(jiǎng)勵(lì)現(xiàn)金，在村內(nèi)醒目位置張榜公示。

②懲戒型。對(duì)違反村規(guī)民約的行為，給予批評(píng)教育、承諾檢討、停止侵害、扣除福利、賠償損失和違約處罰。

文本附則還涉及有鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行者、解釋權(quán)、修訂權(quán)等細(xì)則。

2.《大村王村村規(guī)民約》的經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)

（1）堅(jiān)持民主參與

大村王村村規(guī)民約初稿就是因?yàn)槊褚庹骷怀浞?、制定程序?jiǎn)單、內(nèi)容不全面而作廢，在此基礎(chǔ)上重新修訂的村規(guī)民約吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，嚴(yán)格遵循制定程序，擴(kuò)大民意征集范圍，采取集中開會(huì)、上門征求、個(gè)別訪談的形式重新制定規(guī)約。通過(guò)群眾“自己提、自己說(shuō)、自己定”的方式，形成草案，充分反映村民的意愿與需求。

（2）內(nèi)容通俗易懂

村規(guī)民約只有讓群眾看得懂，弄得清，做得到，才能在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用。針對(duì)村民文化素質(zhì)參差不齊，村委用順口溜方式進(jìn)行編寫，比如，用“鄰里和睦，不戳弄是非”“不游手好閑當(dāng)懶漢”來(lái)宣傳良好社會(huì)風(fēng)氣的營(yíng)造，用“誰(shuí)污染誰(shuí)打掃，誰(shuí)的地方誰(shuí)負(fù)責(zé)”宣傳環(huán)境衛(wèi)生。把晦澀難懂的書面條款轉(zhuǎn)換為通俗易懂的口頭語(yǔ)言，讓大家都能看得懂，讀得明、理解透。

（3）宣傳、講解和監(jiān)督切實(shí)有效

一是印制發(fā)放《“黨風(fēng)帶民風(fēng)、培育好鄉(xiāng)風(fēng)‘村規(guī)民約”》宣傳畫冊(cè)確保村民“曉民風(fēng)”。二是推動(dòng)村規(guī)民約有型化、形象化，在村民小組設(shè)立宣傳欄，實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約上墻“見民風(fēng)”。三是創(chuàng)作孝、和、勤、儉、善等主題文化墻繪“領(lǐng)民風(fēng)”。四是圍繞村規(guī)民約內(nèi)容，創(chuàng)作文藝作品，組織文化演出“贊民風(fēng)”。五是創(chuàng)建村規(guī)民約獎(jiǎng)勵(lì)基金“帶民風(fēng)”。六是設(shè)立村規(guī)民約“紅黑榜”比民風(fēng)，定期張榜表彰，揭丑曝光。七是入戶檢查村規(guī)民約學(xué)了沒(méi)有、懂了沒(méi)有、記了沒(méi)有，定期走訪“查民風(fēng)”。八是村兩委負(fù)責(zé)組建村規(guī)民約志愿巡邏隊(duì)“督民風(fēng)”。九是紅白理事會(huì)制作“紅白事”標(biāo)準(zhǔn)牌，明確酒席標(biāo)準(zhǔn)，不搞鋪張浪費(fèi)，及時(shí)提醒“促民風(fēng)”。十是由村賢名人、群眾代表組成道德評(píng)議“評(píng)民風(fēng)”，總結(jié)村規(guī)民約落實(shí)情況，積極營(yíng)造好事大家傳、壞事大家管、歪風(fēng)大家糾的善治氛圍。

3.大村王村村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的成效分析

（1）彌補(bǔ)法治不足

文化素質(zhì)不高、傳統(tǒng)老舊思想的影響、以及缺乏有效的引導(dǎo)約束，大村王村在村規(guī)民約修訂之前經(jīng)常因?yàn)榻ǚ坑玫?、鄰里關(guān)系、婆媳矛盾等發(fā)生糾紛，兩委會(huì)在調(diào)解中時(shí)常感到力不從心，無(wú)形中也加劇了村民與村黨組織的矛盾，也使基層組織的權(quán)威受到挑戰(zhàn)。但是村規(guī)民約為調(diào)解村民糾紛提供了一種新的途徑，村民只需按照約定自行或在村干部調(diào)解下解決，這樣既提高了解決糾紛的效率，也避免村干部濫用權(quán)力，維護(hù)了村莊秩序。比如之前在亂搭亂建問(wèn)題上，村民經(jīng)常推諉扯皮，而現(xiàn)在，村民已經(jīng)習(xí)慣依照村規(guī)民約解決問(wèn)題。有利于建立良好的村莊秩序。

（2）引導(dǎo)村民自治

大村王村村規(guī)民約明確了村民的權(quán)利與義務(wù)，反映了村民們的真實(shí)意愿，讓村民真真切切地感受到自己是村莊的主人。村民參與公共事務(wù)的熱情明顯提高。以改善村莊人居環(huán)境為例，大村王村在村委的帶領(lǐng)下，通過(guò)干部義務(wù)清掃、垃圾分類處理、廁所革命有效地改善了村容村貌。大大減少了村里的垃圾堆放，真正讓家鄉(xiāng)美起來(lái)。

（3）推進(jìn)德治建設(shè)

大村王村的村規(guī)民約在制定中，涉及有關(guān)贍養(yǎng)老人、家庭關(guān)系和鄰里相處的問(wèn)題上中吸納儒家的倫理道德、本村的傳統(tǒng)禮法和民俗習(xí)慣等優(yōu)秀文化，來(lái)規(guī)范村民行為，營(yíng)造德治氛圍。通過(guò)村規(guī)民約的落實(shí)，一方面從外部提升了村莊的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承整體形象，另一方面從內(nèi)部約束規(guī)范， 移風(fēng)易俗，杜絕戳弄是非、大操大辦等陳規(guī)陋習(xí)，引導(dǎo)積極向上的生活方式。大村王村開展了“孝順家庭”“睦鄰友好戶”等一系列評(píng)比活動(dòng)，鼓勵(lì)善行義舉，建成幸福院，資助貧困大學(xué)生。加速推進(jìn)和諧向善的德治氛圍的形成。

（4）發(fā)展群團(tuán)組織

大村王村老年協(xié)會(huì)一直致力于關(guān)懷留守老人，注重老人的精神需求，探索社區(qū)養(yǎng)老模式“托老”模式，老年協(xié)會(huì)聯(lián)合秦腔協(xié)會(huì)還有鑼鼓隊(duì)，鼓勵(lì)有能力的老人參與，有興趣的老人跑腿，剩下的就來(lái)看熱鬧，豐富老人日常生活，傳承農(nóng)村新文化，體現(xiàn)了人文關(guān)懷?，F(xiàn)在大村王村每逢節(jié)日或重要日子，都有各種各樣的群團(tuán)文娛活動(dòng)，如秦腔歌會(huì)、廣場(chǎng)舞等。賭博、鄰里糾紛、婆媳矛盾明顯減少?！?/p>