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        戶口登記條例:共和國第一部“合憲性審查”的法律

        2020-12-28 02:41:10張呂好
        公民導(dǎo)刊 2020年12期
        關(guān)鍵詞:法律

        張呂好

        戶口登記條例,是現(xiàn)行有效的法律中唯一由第一屆全國人大常委會(huì)通過的法律,也是共和國立法史上進(jìn)行“合憲性審查”的第一部法律,是目前生效時(shí)間最長的法律。

        簽發(fā)主席令公布法律

        1949年1月14日,毛澤東在《關(guān)于時(shí)局的聲明》中提出了“廢除偽憲法”“廢除偽法統(tǒng)”的號(hào)召,鮮明地體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在奪取政權(quán)后對待舊國民政府時(shí)期法律所持的堅(jiān)決否定的立場。1949年2月22日,中共中央頒布了《關(guān)于廢除國民黨〈六法全書〉與確定解放區(qū)的司法原則的指示》。

        1949年9月29日的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第17條規(guī)定:“廢除國民黨反動(dòng)政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度,制定保護(hù)人民的法律、法令,建立人民司法制度。”國民黨舊法統(tǒng)的廢除,為新中國法制建設(shè)排除了障礙。在毛澤東主席的領(lǐng)導(dǎo)下,新中國立法工作拉開序幕,中國的法制建設(shè)也開啟了新紀(jì)元。

        1950年4月13日,中央人民政府委員會(huì)第七次會(huì)議通過了《中華人民共和國婚姻法》,由毛澤東作為“中央人民政府主席”簽署命令,自1950年5月1日公布施行。兩個(gè)多月后,1950年6月29日,毛澤東簽署主席令,公布《中華人民共和國工會(huì)法》。工會(huì)法公布的第二天,毛澤東再次簽署主席令,公布《中華人民共和國土地改革法》。

        從歷史的角度看,婚姻法、工會(huì)法、土地改革法三部法律對新生的共和國和普通百姓,都有著極為特殊的意義:婚姻法讓廣大婦女獲得了解放;工會(huì)法確立了工人階級(jí)國家主人翁的地位;土地改革法讓億萬農(nóng)民從經(jīng)濟(jì)上翻了身。因此,這三部法律的出臺(tái),改變了中華民族幾千年的歷史,從法律上保障中國人民真正“站起來”。

        第一屆全國人大及其常委會(huì)成立于1954年9月,任期4年零7個(gè)月(1954年9月至1959年4月)。1954年9月15日至28日,第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議舉行。第一屆全國人大共召開5次會(huì)議,聽取關(guān)于法律草案的說明兩個(gè),通過法律和有關(guān)法律問題的決定14件。第一屆全國人大常委會(huì)共召開110次會(huì)議,聽取關(guān)于法律草案的說明31個(gè),通過法律和有關(guān)法律問題的決定52件。

        1954年9月20日,第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議舉行全體會(huì)議,通過憲法和全國人民代表大會(huì)組織法,由大會(huì)主席團(tuán)公布。

        1954年9月21日,第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議舉行全體會(huì)議,通過地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法、國務(wù)院組織法、人民法院組織法和人民檢察院組織法四部法律。但是,根據(jù)9月20日通過的憲法第40條的規(guī)定,“中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會(huì)的決定和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定,公布法律和法令”,以上四部法律沒有立即公布。

        9月27日,第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議舉行全體會(huì)議,選舉毛澤東為中華人民共和國主席,朱德為副主席。之后,9月28日,由毛澤東作為中華人民共和國主席,以主席令公布9月21日通過的以上四部法律。

        自1954年9月27日毛澤東當(dāng)選主席,到1959年4月27日新的主席選舉產(chǎn)生,第一屆全國人大及其常委會(huì)制定、批準(zhǔn)的法律和法令,均由毛澤東主席以主席令公布。根據(jù)檔案文獻(xiàn),毛澤東主席根據(jù)第一屆全國人大及其常委會(huì)的決定,簽署主席令29件,包括:公布法令8件;公布全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的自治區(qū)、自治州、自治縣人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)組織條例26件;公布決定2件,任免4件。

        1958年1月9日,《中華人民共和國戶口登記條例》由第一屆全國人大常委會(huì)第91次會(huì)議通過,并于當(dāng)日以中華人民共和國主席令公布,自1958年1月9日起施行。

        至今,戶口登記條例仍然有效,是現(xiàn)存有效的唯一由毛澤東主席以主席令公布的法律。

        首部“合憲性審查”的法律

        時(shí)任公安部部長的羅瑞卿在《關(guān)于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明》中明確指出,制定戶口登記條例,是根據(jù)1954年憲法第49條第12項(xiàng)“保護(hù)國家利益,維護(hù)公共秩序,保障公民權(quán)利”的精神制定的,憲法依據(jù)明確,且與1954年憲法“公民有居住和遷徙的自由”的規(guī)定不抵觸。

        戶口登記條例中關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目流入城市的規(guī)定、適當(dāng)控制遷往邊防地區(qū)的規(guī)定等某些帶有約束性的規(guī)定,與1954年憲法第90條第2款“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”的規(guī)定是否相抵觸?在戶口登記條例起草和討論過程中進(jìn)行了“合憲性審查”的判斷:是兩者不抵觸,合乎憲法規(guī)定,兩者是完全一致的。根據(jù)歷史資料,這是新中國制定的法律在起草和審議過程中進(jìn)行“合憲性審查”和合憲性說明的第一次。

        具體而言,結(jié)合當(dāng)時(shí)的國家經(jīng)濟(jì)情況和具體國情,草案說明認(rèn)為,“條例草案中某些帶有約束性的規(guī)定,比如制止農(nóng)村人口盲目外流,控制遷往邊防地區(qū)的戶口,以及公民外出、暫住時(shí)間的規(guī)定等,也都是根據(jù)國家統(tǒng)籌安排的方針,為六億人口著想,對六億人口負(fù)責(zé),來保護(hù)廣大人民的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。因此,它同廣大人民的民主自由是沒有抵觸的,而且是保護(hù)廣大人民的民主自由的;它同公民的居住和遷徙自由是沒有抵觸的,而且是保護(hù)公民的居住和遷徙自由的?!币虼耍跋拗粕贁?shù)人這種不合理的盲目流動(dòng)遷徙‘自由,正是為了保護(hù)多數(shù)人正當(dāng)?shù)木幼『瓦w徙自由?!辈莅刚f明還認(rèn)為,“對于這些少數(shù)人來說,也僅僅是限制了他們這種盲目流動(dòng)遷徙的不合理行為,對于他們正當(dāng)?shù)木幼『瓦w徙自由,我們是絲毫也不加以限制的?!币虼?,條例草案中某些帶有約束性的規(guī)定,與1954年憲法規(guī)定的“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”,是完全一致的。草案說明還認(rèn)為,廣大人民根據(jù)自己在政治生活和社會(huì)生活中的切身體驗(yàn),是懂得這個(gè)道理的,因而也是會(huì)擁護(hù)這些措施的。

        戶口登記條例的歷史貢獻(xiàn)

        近幾年來,社會(huì)各界呼吁改革戶籍制度和制定戶籍法的聲音不斷出現(xiàn)。實(shí)際上,戶籍制度改革也在快速邁進(jìn)。2014年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》,要求“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”和“統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革”。2017年,黨的十九大報(bào)告提出:“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?!眹野l(fā)展改革委公布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》明確規(guī)定,積極推動(dòng)已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。

        應(yīng)當(dāng)正確評價(jià)和對待戶口登記條例的歷史貢獻(xiàn),尤其是要高度評價(jià)當(dāng)時(shí)進(jìn)行的“合憲性審查”等體現(xiàn)的嚴(yán)謹(jǐn)工作態(tài)度。

        從當(dāng)時(shí)的歷史階段來看,戶口登記條例設(shè)計(jì)了一套相當(dāng)完備的戶口管理制度。戶口登記工作由各級(jí)公安機(jī)關(guān)主管,登記工作包括常住人口和暫住人口登記、出生和死亡登記、遷出和遷入登記、變更更正登記等基本內(nèi)容。戶口管理的任務(wù)是證明公民身份、維護(hù)治安秩序、服務(wù)于社會(huì)主義建設(shè)等。幾十年來,戶口登記條例在各個(gè)方面發(fā)揮了重要作用。這一條例以法律的形式規(guī)范了全國的戶口登記管理制度,形成了全國城鄉(xiāng)、城城統(tǒng)一的戶籍制度,是當(dāng)代中國戶籍制度發(fā)展史上的里程碑。

        根據(jù)羅瑞卿1958年《關(guān)于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明》,這一法律的制定過程是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?,符合?dāng)時(shí)的具體國情,建立了一個(gè)比較完備的全國統(tǒng)一的戶口登記制度。當(dāng)時(shí),城市和農(nóng)村、城市和城市之間的戶籍制度都不統(tǒng)一。為了進(jìn)一步維護(hù)社會(huì)秩序和有效進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè),需要制定一個(gè)比較完備的全國統(tǒng)一的戶口登記條例。制定戶口登記條例的目的,一是準(zhǔn)確及時(shí)地掌握全國人口的分布、增減和變動(dòng)情況,為社會(huì)主義建設(shè)提供人口資料。二是證明公民的身份,以保護(hù)人民群眾在政治生活和社會(huì)生活中的合法權(quán)利和利益。三是堵塞治安管理中的某些漏洞,促進(jìn)國家建設(shè)和保護(hù)人民生活的安全。 來源《中國人大》

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