徐震

隨著政府對公共工程領(lǐng)域的財政投入不斷加大，政府的行政能力和投資效力逐漸成為民眾關(guān)注的焦點，公共工程項目績效審計也逐漸成為政府審計部門關(guān)注的重點。本文針對保障性安居工程，從績效審計的經(jīng)濟、效率、效果、公平和環(huán)境方面分析其存在的問題并提出相關(guān)政策建議。

黨的十七大報告提出將“住有所居”列為住房目標(biāo)，“十二五”期間大力建設(shè)保障房，爭取在“十三五”期間逐步完善我國的住房保障體系。保障房安居工程項目的建設(shè)，是建設(shè)美麗社會主義、改善民生問題的一項重要工程。伴隨著保障性安居工程的逐漸增多，其建設(shè)情況、具體效果等方面也逐漸成為社會大眾關(guān)心的焦點，同時也是政府審計部門關(guān)注的重點。

一、政府公共工程績效審計相關(guān)理論概述

（一）政府公共工程績效審計的概念

公共工程是指由政府出資或政府參與建設(shè)的各項工程建設(shè)。上世紀(jì)70年代，國外學(xué)者圍繞經(jīng)濟、效率、效果三方面（3E模型）界定了績效審計的概念。我國學(xué)者對于“3E模型”的構(gòu)建表示認(rèn)同，并增加公平性評價指標(biāo)及環(huán)境性評價指標(biāo)，從而從經(jīng)濟、效率、效果、公平、環(huán)境五個方面考慮并構(gòu)建我國績效審計體系。

政府公共工程績效審計是指接受政府委托的審計機構(gòu)主要從經(jīng)濟、效率、效果、公平、環(huán)境五方面對工程項目實施績效審計，對其經(jīng)濟活動作出客觀的評價，并提出改善意見的經(jīng)濟監(jiān)督活動。

（二）政府績效審計特點

1.評價標(biāo)準(zhǔn)靈活多元化

績效評價標(biāo)準(zhǔn)靈活多元化是由多種原因共同促成的。一是被審計對象項目千差萬別，其效益效果各不相同;二是各個國家各個地區(qū)的政策以及政府職能側(cè)重點也不完全相同，所以評價標(biāo)準(zhǔn)需要符合地區(qū)實情;三是績效審計標(biāo)準(zhǔn)需要與時俱進(jìn)，盡量適應(yīng)社會的需要。

2.審計范圍和內(nèi)容廣泛化

政府績效審計涉及內(nèi)容廣泛，不僅僅是對項目本身要有詳細(xì)了解，還需要對項目的效益性及效果性進(jìn)行審計。審計范圍包括政府部門及其所屬單位，使用公共資源資金的社會組織以及行政事業(yè)支出和公共事業(yè)性財政支出等。

3.審計高風(fēng)險、高成本

評價標(biāo)準(zhǔn)的靈活性和審計范圍的廣泛性決定了政府績效審計高風(fēng)險、高成本的特點?？冃徲嫷慕Y(jié)果不僅對項目實施和政府政策有影響，甚至對地區(qū)乃至國家的政策方針都有影響。

4.審計過程具有持續(xù)性

政府公共工程并非一個短期活動，其績效有時在短期內(nèi)無法體現(xiàn)，大部分公共工程的效益需要經(jīng)過很長一段時間才能體現(xiàn)出來，這就需要政府審計部門對其進(jìn)行長期的持續(xù)跟進(jìn)，從而客觀的評價其績效。

二、保障性安居工程項目績效審計分析指標(biāo)

根據(jù)保障性安居工程實際建設(shè)及應(yīng)用情況，從經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性及環(huán)境性5個一級指標(biāo)、 16個二級指標(biāo)對保障性安居工程進(jìn)行績效審計，得出相關(guān)總體結(jié)論。具體指標(biāo)如表1所示。

依據(jù)上述績效審計指標(biāo)對保障性安居工程進(jìn)行績效審計分析。

（一）經(jīng)濟性

經(jīng)濟性是一項對項目建設(shè)所需資源投入、使用等方面進(jìn)行評價的指標(biāo)。在保障性安居工程中，主要通過分析項目資金的使用情況、土地的利用情況等方面來評價項目的經(jīng)濟性。

（二）效率性

效率性是一項反映政府財政資金使用程度的重要指標(biāo)。在保障性安居工程中，保障房的建設(shè)情況、資金的利用情況以及項目所需資金的籌集情況等均可在一定程度上反映項目的效率性。

（三）效果性

效果性是指項目實際結(jié)果與計劃結(jié)果之間的關(guān)系，即反映工程完工后是否達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。在保障性安居工程中，保障房質(zhì)量合格率、保障房入住率及人均保障住房面積變化率等指標(biāo)均可較好的反映這一目標(biāo)。

（三）公平性

公平性是一項反映保障房政策等相關(guān)信息公開透明性及保障房分配公平性的重要指標(biāo)。保障性住房是否真正解決社會低收入者的住房問題，不符合條件的原有住戶是否得到及時清退等問題均可通過這一指標(biāo)予以體現(xiàn)。

（四）環(huán)境性

環(huán)境性是一項反映項目建設(shè)對周邊環(huán)境影響程度及對自然環(huán)境利用情況的重要指標(biāo)?？冃徲嬛械沫h(huán)境性評價要求政府不能一味追求項目的自身建設(shè)，還應(yīng)當(dāng)本著可持續(xù)發(fā)展的原則，實現(xiàn)保障房建設(shè)與周邊環(huán)境保護(hù)的有機結(jié)合。

三、保障性安居工程項目績效審計存在的問題

（一）審計范圍不夠全面

保障性安居工程是國家改善民生的大工程，審計該項目需要全面廣泛，應(yīng)對項目的各方面進(jìn)行全面分析。范圍應(yīng)包括項目施工時的資金籌集、投入、施工建設(shè)過程以及人員分配等方面，同時還應(yīng)考慮項目施工過程中實施的安全性防范措施。另外群眾滿意度作為績效審計的一項指標(biāo)，其也應(yīng)當(dāng)包括在績效審計范圍內(nèi)。

（二）審計人員專業(yè)能力不足

保障性安居工程項目的高復(fù)雜性對審計工作質(zhì)量的要求越來也高，同時對審計人員的工作能力和專業(yè)素養(yǎng)也提出了新的要求。政府審計部門主要由財會專業(yè)人員構(gòu)成，缺少既熟悉工程建設(shè)，又了解審計知識的復(fù)合型人才，保障性安居工程績效審計的培訓(xùn)過少，無法系統(tǒng)的學(xué)習(xí)績效審計相關(guān)知識，審計人員無法充分掌握新的審計方法及技巧，在一定程度上限制了審計人員的成長及審計機構(gòu)的發(fā)展。

（三）審計分析不夠深入

保障性安居工程績效審計的長期性要求審計人員不僅需要對項目的實際建設(shè)過程進(jìn)行審計，還應(yīng)當(dāng)對政府政策的落實情況及效果進(jìn)行跟蹤審計。

（四）未能合理分配審計資源

保障性安居工程工期長，涉及范圍廣，而政府審計部門的審計人員及審計周期有限，無法針對項目的各個方面實施詳細(xì)審計，所以要求審計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)合理考慮保障性安居工程建設(shè)過程的復(fù)雜性。

（五）項目審計方法單一

保障性安居工程績效審計主要采用結(jié)算審計，即在項目即將完工時進(jìn)行審計。這種審計方法未能有效地監(jiān)督整個項目的實際建設(shè)情況，且只能依據(jù)工程施工方提高的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行審計，缺乏一定的客觀性和真實性。對于存在爭議的一些工程數(shù)據(jù)，審計人員也無法做出符合事實情況的判斷，嚴(yán)重時將會阻礙審計工作的執(zhí)行，所以審計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)本著監(jiān)督項目施工過程的原則，在項目建設(shè)的事前、事中及事后階段進(jìn)行審計。

四、完善保障性安居工程績效審計的措施

（一）規(guī)范審批制度，簡化審批手續(xù)

對于工程項目的審批，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)事先分析項目的合理性、可行性及效益性，確保項目可行后方可進(jìn)行審批，與此同時需要規(guī)范并簡化項目的審批制度，提高項目審批的安全性和效率性，在提高審批效率的同時將項目可能存在的風(fēng)險有效降低。

（二）培養(yǎng)綜合型審計專業(yè)人才

保障性安居工程績效審計的復(fù)雜性對審計人員的工作能力和專業(yè)素養(yǎng)提出了新要求，要求審計人員不僅需要掌握審計專業(yè)知識，還應(yīng)當(dāng)熟悉保障性安居工程建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，以便更好的執(zhí)行績效審計工作。培養(yǎng)綜合型審計人才，不僅需要審計人員轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)審計觀念，多學(xué)習(xí)與工程建設(shè)相關(guān)的理論與實踐知識，還需要政府審計部門定期開展與保障性安居工程績效審計相關(guān)的培訓(xùn)，使得審計人員可以借鑒相仿的審計案例，同時審計機構(gòu)在面對一些特別復(fù)雜的項目時，可以考慮利用行業(yè)內(nèi)權(quán)威專家的工作。

（三）完善審計監(jiān)管制度

審計監(jiān)督制度需要對審計項目類型、審計資源分配等工作做出計劃與管理，同時應(yīng)明確審計范圍、目標(biāo)并制定審計方針。對于財政資金的使用，政府各部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面監(jiān)督，杜絕資金的不合規(guī)使用、挪用及擠占，同時還應(yīng)當(dāng)保證信息的公開透明化。保障性安居工程資金合規(guī)使用率及保障房質(zhì)量合格率偏低，政府部門應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)懲罰措施制裁資金使用和房屋質(zhì)量等方面的違法違紀(jì)行為。

（四）多種審計程序相結(jié)合

保障性安居工程績效審計需要結(jié)合多種審計程序及審計方法，且需要在項目建設(shè)的各個階段進(jìn)行審計，如在項目施工過程中，審計人員可以檢查項目審批手續(xù)是否完整、合理，施工過程是否合規(guī)，實時獲取審計資料而非依靠施工人員提供的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，提高審計證據(jù)的真實性與準(zhǔn)確性。對于項目資金的籌集和使用，審計人員可以函證銀行或者其他相關(guān)金融機構(gòu)，也可以執(zhí)行實質(zhì)性分析程序判斷項目資金的籌集與使用是否合規(guī)。

五、結(jié)語

保障性安居工程作為改善民生的一項重要舉措，其績效評價對于監(jiān)督和衡量政府部門工作效率效果十分重要。通過實施保障性安居工程績效審計，可以規(guī)范保障性安居工程項目建設(shè)和管理，從而推動政府績效審計的執(zhí)行。本文借助經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性及環(huán)境性5個一級指標(biāo)和16個二級指標(biāo)，分析保障性安居工程建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題，如未能合理分配審計資源、審計范圍不夠全面、審計分析不夠深入以及審計方法單一等，并針對具體問題提出相關(guān)改進(jìn)性建議，確保保障性安居工程能真正做到改善民生。

（作者單位：池州市九華國有資產(chǎn)運營有限公司）