張清泉

【摘要】土地作為城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建設(shè)，是人類生產(chǎn)生活的主要物質(zhì)載體，具有較高的現(xiàn)實(shí)意義。因此，加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)中的土地使用和管理模式的改善，能夠有效推進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)土地的合理利用?；诖耍疚闹饕槍π〕擎?zhèn)土地使用與管理模式的建立進(jìn)行分析，對建設(shè)發(fā)展過程中土地管理、市場與利用等方面問題進(jìn)行分析并提出解決措施，以期為有關(guān)部門提供參考。

【關(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn);土地使用;管理模式;土地市場;土地使用制度

本文以安徽省廣德市楊灘鎮(zhèn)為例，對小城鎮(zhèn)土地使用和管理的相關(guān)問題進(jìn)行了更深入的研究，從而提出了系列有針對性的建議和措施，促進(jìn)自然資源管理管理等相關(guān)部門的發(fā)展，具體論述如下。

1、小城鎮(zhèn)的概念

1.1界定

一般來說，行政建制為“鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)”的地區(qū)則被稱為小城鎮(zhèn)，現(xiàn)階段對小城鎮(zhèn)的涵蓋范圍仍然存在一定的分歧。本文的研究視角建立于最基礎(chǔ)的建制鎮(zhèn)（含縣城）進(jìn)行的分析，實(shí)現(xiàn)對我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化中所涉及到的土地問題進(jìn)行分析與概括。

1.2特點(diǎn)

小城鎮(zhèn)的發(fā)展主要集中在上世紀(jì)八十年代以后，大規(guī)模的數(shù)量擴(kuò)張，在原有“建制鄉(xiāng)”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，通過更改名稱的方式，讓鎮(zhèn)的數(shù)量得到上升。但是絕大多數(shù)的小城鎮(zhèn)的實(shí)質(zhì)性功能并沒有得到改善，無法適應(yīng)現(xiàn)代化鎮(zhèn)的發(fā)展。具體小城鎮(zhèn)的表現(xiàn)特點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)：（1）規(guī)模不斷擴(kuò)大。小城鎮(zhèn)的發(fā)展空間和輻射區(qū)域逐漸擴(kuò)大，有助于對財(cái)力物力和人力的集中，統(tǒng)一進(jìn)行鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射作用不斷增強(qiáng)，有助于周邊資源注入小城鎮(zhèn)的發(fā)展;（2）經(jīng)濟(jì)水平不斷提高。小城鎮(zhèn)作為城市與農(nóng)村之間的中間地帶，是城鄉(xiāng)集合的產(chǎn)物。逐步實(shí)現(xiàn)了脫離了傳統(tǒng)農(nóng)村的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。但是在實(shí)際發(fā)展理念具有較強(qiáng)的農(nóng)村色彩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)建設(shè)不斷調(diào)整，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)逐步起到帶動性作用;（3）小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建立和服務(wù)功能都在逐漸完善，對基礎(chǔ)設(shè)置的投資增加，融資體制改革也得到有效落實(shí)，以往的設(shè)施與供需之間的矛盾逐步得到了改善，投資環(huán)境的滯后性得到了緩解。

2、我國小城鎮(zhèn)的土地使用與資源配置中存在的問題

隨著社會市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)加速了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。楊灘鎮(zhèn)位于黃山、天目山余脈交匯地帶，廣德市西南部，宣寧廣三縣（市、區(qū)）交界處，2015年1月底撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)。撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以來立足于長遠(yuǎn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對城鎮(zhèn)面貌的改善，不斷對城鎮(zhèn)各項(xiàng)功能進(jìn)行完善。當(dāng)前行政區(qū)域面積27500公頃，常住人口4.7萬人。鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)G233國道穿境而過，鎮(zhèn)區(qū)住宅用地主要為低層住宅，居住環(huán)境以老鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域面貌居多，且鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的配套設(shè)施尚不齊備，整體規(guī)模水平與蘇浙接壤工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)尚有一定差距。現(xiàn)階段，小城鎮(zhèn)中土地資源配置中存在的問題主要表現(xiàn)在：1）小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的矛盾;2）土地開發(fā)只重視區(qū)域平面開發(fā)，而對地上和地下的空間界線相對模糊;3）土地利用沒有促進(jìn)綜合效益的體現(xiàn)。

3、土地優(yōu)化利用的有效措施

要想促進(jìn)當(dāng)?shù)氐耐恋厥褂弥贫冗M(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)對土地市場的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)從以下幾個角度進(jìn)行。

3.1為土地市場的宏觀調(diào)控提供依據(jù)

在土地市場當(dāng)中，基準(zhǔn)地價是市場調(diào)控的杠桿，同時也是作為政府依法收取土地轉(zhuǎn)讓、使用稅費(fèi)的依據(jù)。通過該對基準(zhǔn)地價來實(shí)現(xiàn)對不同土地等級、土地用途使用權(quán)等內(nèi)容的集中反映。此外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地市場的實(shí)際供需情況實(shí)現(xiàn)對其內(nèi)部的調(diào)整。

3.2為土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提供依據(jù)

小城鎮(zhèn)的土地利用潛力較大，楊灘鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)中的盤活存量土地資產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)土地市場建設(shè)的重要條件之一。因此針對不同行業(yè)、個私企業(yè)當(dāng)依據(jù)不同的方案進(jìn)行最佳土地利用率的布局調(diào)整。鎮(zhèn)政府可以根據(jù)實(shí)際的土地定級估價，以地價為標(biāo)桿，有效促進(jìn)地價政策的制定和科學(xué)管理，不斷對內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。

3.3充分發(fā)揮政府的宏觀管理職能

要想最大限度的保障土地資源利用能夠有效達(dá)到社會效益、經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)通過對不同用途管制的嚴(yán)格落實(shí)，實(shí)現(xiàn)對地價用途的規(guī)范。在鼓勵發(fā)展當(dāng)?shù)貎?yōu)勢的竹產(chǎn)業(yè)的同時，有效保護(hù)工業(yè)用地。例如實(shí)施非工業(yè)用地的高價位政策等。

4、土地使用與管理模式的完善與創(chuàng)新

4.1落實(shí)集約型的土地利用模式

要想加強(qiáng)對土地最有效帶來利用，首先應(yīng)當(dāng)對老鎮(zhèn)區(qū)的改造進(jìn)行鼓勵和政策支持，通過對小城鎮(zhèn)中的存量建設(shè)用地的發(fā)展與建設(shè)，通過集體來實(shí)現(xiàn)對小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)用地的指標(biāo)建設(shè)與發(fā)展?？梢酝ㄟ^土地政策、稅收政策以及信貸政策等有關(guān)優(yōu)惠政策的扶持，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展方向朝向小城鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)進(jìn)行有效集中，這種方式能有效提高新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分散布局以及所占用的土地利用成本。因此通過政策的扶持更有利于進(jìn)行集約土地利用，實(shí)現(xiàn)對土地資源的保護(hù)，更有利于對小城鎮(zhèn)的異地開發(fā)與復(fù)墾資源利用。

4.2實(shí)現(xiàn)對土地供給方式的創(chuàng)新

通過對土地有償使用，科學(xué)規(guī)劃以及進(jìn)行嚴(yán)格用途管制，來實(shí)現(xiàn)對小城鎮(zhèn)的土地市場的控制。實(shí)現(xiàn)對小城鎮(zhèn)土地權(quán)屬關(guān)系劃分，對所有者收租進(jìn)行有效調(diào)整，降低稅費(fèi)、租費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，要求使用根據(jù)國有土地使用權(quán)進(jìn)行對土地租賃制度的落實(shí)，要求土地使用者以年為單位向國家進(jìn)行租金支付。同時，對于小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地來說，可以根據(jù)新用地政策的制定，實(shí)施地補(bǔ)償?shù)脑瓌t。對商住綜合用地或商旅用地來說，開放進(jìn)入土地市場的標(biāo)準(zhǔn)，由市場進(jìn)行地價的確定。其中要注意的是，不能改變公益事業(yè)占用土地的用途。在實(shí)行城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價級差原則的過程中，應(yīng)當(dāng)通過對商用建設(shè)用地的稅收與增值方式的分配，實(shí)現(xiàn)對征收后農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入小城鎮(zhèn)用地市場。但是這個過程并不代表原土地所有者必須占有全部商用建設(shè)用地的增值收益。

4.3妥善處理農(nóng)民、承包地和宅基地三者之間的關(guān)系

也就是說，在處理農(nóng)村農(nóng)民所具有的土地承包權(quán)利時，要鼓勵其進(jìn)行土地的承包地使用權(quán)。集中對農(nóng)民宅用地的指標(biāo)的利用，允許進(jìn)城農(nóng)民利用原有的宅基地，等價兌換為小城鎮(zhèn)的宅基地。此外還可以通過對自然村的合并或新農(nóng)村的建設(shè)與開發(fā)，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村分散居民點(diǎn)的搬遷和建設(shè)用地的集約利用。

結(jié)語：

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)私營企業(yè)的蓬勃發(fā)展，小城鎮(zhèn)的土地使用與管理問題逐漸激烈，并成為了日常管理中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此要通過對土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)對小城鎮(zhèn)的發(fā)展。一旦對小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地的使用和管理問題不能得到有效解決，土地使用的相關(guān)制度落后于實(shí)際土地利用現(xiàn)狀，很容易對小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展造成很大程度上的影響。

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