張清泉
【摘要】土地作為城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建設(shè),是人類(lèi)生產(chǎn)生活的主要物質(zhì)載體,具有較高的現(xiàn)實(shí)意義。因此,加強(qiáng)對(duì)小城鎮(zhèn)中的土地使用和管理模式的改善,能夠有效推進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)土地的合理利用?;诖耍疚闹饕槍?duì)小城鎮(zhèn)土地使用與管理模式的建立進(jìn)行分析,對(duì)建設(shè)發(fā)展過(guò)程中土地管理、市場(chǎng)與利用等方面問(wèn)題進(jìn)行分析并提出解決措施,以期為有關(guān)部門(mén)提供參考。
【關(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn);土地使用;管理模式;土地市場(chǎng);土地使用制度
本文以安徽省廣德市楊灘鎮(zhèn)為例,對(duì)小城鎮(zhèn)土地使用和管理的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了更深入的研究,從而提出了系列有針對(duì)性的建議和措施,促進(jìn)自然資源管理管理等相關(guān)部門(mén)的發(fā)展,具體論述如下。
1、小城鎮(zhèn)的概念
1.1界定
一般來(lái)說(shuō),行政建制為“鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)”的地區(qū)則被稱(chēng)為小城鎮(zhèn),現(xiàn)階段對(duì)小城鎮(zhèn)的涵蓋范圍仍然存在一定的分歧。本文的研究視角建立于最基礎(chǔ)的建制鎮(zhèn)(含縣城)進(jìn)行的分析,實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化中所涉及到的土地問(wèn)題進(jìn)行分析與概括。
1.2特點(diǎn)
小城鎮(zhèn)的發(fā)展主要集中在上世紀(jì)八十年代以后,大規(guī)模的數(shù)量擴(kuò)張,在原有“建制鄉(xiāng)”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn),通過(guò)更改名稱(chēng)的方式,讓鎮(zhèn)的數(shù)量得到上升。但是絕大多數(shù)的小城鎮(zhèn)的實(shí)質(zhì)性功能并沒(méi)有得到改善,無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代化鎮(zhèn)的發(fā)展。具體小城鎮(zhèn)的表現(xiàn)特點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn):(1)規(guī)模不斷擴(kuò)大。小城鎮(zhèn)的發(fā)展空間和輻射區(qū)域逐漸擴(kuò)大,有助于對(duì)財(cái)力物力和人力的集中,統(tǒng)一進(jìn)行鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè),區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射作用不斷增強(qiáng),有助于周邊資源注入小城鎮(zhèn)的發(fā)展;(2)經(jīng)濟(jì)水平不斷提高。小城鎮(zhèn)作為城市與農(nóng)村之間的中間地帶,是城鄉(xiāng)集合的產(chǎn)物。逐步實(shí)現(xiàn)了脫離了傳統(tǒng)農(nóng)村的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。但是在實(shí)際發(fā)展理念具有較強(qiáng)的農(nóng)村色彩,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)建設(shè)不斷調(diào)整,對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)逐步起到帶動(dòng)性作用;(3)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建立和服務(wù)功能都在逐漸完善,對(duì)基礎(chǔ)設(shè)置的投資增加,融資體制改革也得到有效落實(shí),以往的設(shè)施與供需之間的矛盾逐步得到了改善,投資環(huán)境的滯后性得到了緩解。
2、我國(guó)小城鎮(zhèn)的土地使用與資源配置中存在的問(wèn)題
隨著社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)加速了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。楊灘鎮(zhèn)位于黃山、天目山余脈交匯地帶,廣德市西南部,宣寧廣三縣(市、區(qū))交界處,2015年1月底撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)。撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以來(lái)立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)面貌的改善,不斷對(duì)城鎮(zhèn)各項(xiàng)功能進(jìn)行完善。當(dāng)前行政區(qū)域面積27500公頃,常住人口4.7萬(wàn)人。鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)G233國(guó)道穿境而過(guò),鎮(zhèn)區(qū)住宅用地主要為低層住宅,居住環(huán)境以老鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域面貌居多,且鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的配套設(shè)施尚不齊備,整體規(guī)模水平與蘇浙接壤工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)尚有一定差距?,F(xiàn)階段,小城鎮(zhèn)中土地資源配置中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在:1)小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的矛盾;2)土地開(kāi)發(fā)只重視區(qū)域平面開(kāi)發(fā),而對(duì)地上和地下的空間界線(xiàn)相對(duì)模糊;3)土地利用沒(méi)有促進(jìn)綜合效益的體現(xiàn)。
3、土地優(yōu)化利用的有效措施
要想促進(jìn)當(dāng)?shù)氐耐恋厥褂弥贫冗M(jìn)行改革,實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)的規(guī)范,應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)角度進(jìn)行。
3.1為土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控提供依據(jù)
在土地市場(chǎng)當(dāng)中,基準(zhǔn)地價(jià)是市場(chǎng)調(diào)控的杠桿,同時(shí)也是作為政府依法收取土地轉(zhuǎn)讓、使用稅費(fèi)的依據(jù)。通過(guò)該對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)不同土地等級(jí)、土地用途使用權(quán)等內(nèi)容的集中反映。此外,還應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地市場(chǎng)的實(shí)際供需情況實(shí)現(xiàn)對(duì)其內(nèi)部的調(diào)整。
3.2為土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提供依據(jù)
小城鎮(zhèn)的土地利用潛力較大,楊灘鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)中的盤(pán)活存量土地資產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)建設(shè)的重要條件之一。因此針對(duì)不同行業(yè)、個(gè)私企業(yè)當(dāng)依據(jù)不同的方案進(jìn)行最佳土地利用率的布局調(diào)整。鎮(zhèn)政府可以根據(jù)實(shí)際的土地定級(jí)估價(jià),以地價(jià)為標(biāo)桿,有效促進(jìn)地價(jià)政策的制定和科學(xué)管理,不斷對(duì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。
3.3充分發(fā)揮政府的宏觀管理職能
要想最大限度的保障土地資源利用能夠有效達(dá)到社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,就應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)不同用途管制的嚴(yán)格落實(shí),實(shí)現(xiàn)對(duì)地價(jià)用途的規(guī)范。在鼓勵(lì)發(fā)展當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)的竹產(chǎn)業(yè)的同時(shí),有效保護(hù)工業(yè)用地。例如實(shí)施非工業(yè)用地的高價(jià)位政策等。
4、土地使用與管理模式的完善與創(chuàng)新
4.1落實(shí)集約型的土地利用模式
要想加強(qiáng)對(duì)土地最有效帶來(lái)利用,首先應(yīng)當(dāng)對(duì)老鎮(zhèn)區(qū)的改造進(jìn)行鼓勵(lì)和政策支持,通過(guò)對(duì)小城鎮(zhèn)中的存量建設(shè)用地的發(fā)展與建設(shè),通過(guò)集體來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)用地的指標(biāo)建設(shè)與發(fā)展。可以通過(guò)土地政策、稅收政策以及信貸政策等有關(guān)優(yōu)惠政策的扶持,吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展方向朝向小城鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)進(jìn)行有效集中,這種方式能有效提高新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分散布局以及所占用的土地利用成本。因此通過(guò)政策的扶持更有利于進(jìn)行集約土地利用,實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的保護(hù),更有利于對(duì)小城鎮(zhèn)的異地開(kāi)發(fā)與復(fù)墾資源利用。
4.2實(shí)現(xiàn)對(duì)土地供給方式的創(chuàng)新
通過(guò)對(duì)土地有償使用,科學(xué)規(guī)劃以及進(jìn)行嚴(yán)格用途管制,來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)小城鎮(zhèn)的土地市場(chǎng)的控制。實(shí)現(xiàn)對(duì)小城鎮(zhèn)土地權(quán)屬關(guān)系劃分,對(duì)所有者收租進(jìn)行有效調(diào)整,降低稅費(fèi)、租費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),可以根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況,要求使用根據(jù)國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行對(duì)土地租賃制度的落實(shí),要求土地使用者以年為單位向國(guó)家進(jìn)行租金支付。同時(shí),對(duì)于小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地來(lái)說(shuō),可以根據(jù)新用地政策的制定,實(shí)施地補(bǔ)償?shù)脑瓌t。對(duì)商住綜合用地或商旅用地來(lái)說(shuō),開(kāi)放進(jìn)入土地市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn),由市場(chǎng)進(jìn)行地價(jià)的確定。其中要注意的是,不能改變公益事業(yè)占用土地的用途。在實(shí)行城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)級(jí)差原則的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)商用建設(shè)用地的稅收與增值方式的分配,實(shí)現(xiàn)對(duì)征收后農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入小城鎮(zhèn)用地市場(chǎng)。但是這個(gè)過(guò)程并不代表原土地所有者必須占有全部商用建設(shè)用地的增值收益。
4.3妥善處理農(nóng)民、承包地和宅基地三者之間的關(guān)系
也就是說(shuō),在處理農(nóng)村農(nóng)民所具有的土地承包權(quán)利時(shí),要鼓勵(lì)其進(jìn)行土地的承包地使用權(quán)。集中對(duì)農(nóng)民宅用地的指標(biāo)的利用,允許進(jìn)城農(nóng)民利用原有的宅基地,等價(jià)兌換為小城鎮(zhèn)的宅基地。此外還可以通過(guò)對(duì)自然村的合并或新農(nóng)村的建設(shè)與開(kāi)發(fā),實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村分散居民點(diǎn)的搬遷和建設(shè)用地的集約利用。
結(jié)語(yǔ):
隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)的蓬勃發(fā)展,小城鎮(zhèn)的土地使用與管理問(wèn)題逐漸激烈,并成為了日常管理中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此要通過(guò)對(duì)土地資源的優(yōu)化配置,實(shí)現(xiàn)對(duì)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。一旦對(duì)小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地的使用和管理問(wèn)題不能得到有效解決,土地使用的相關(guān)制度落后于實(shí)際土地利用現(xiàn)狀,很容易對(duì)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展造成很大程度上的影響。
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