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        收儲利用閑置宅基地推動引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

        2020-12-28 07:01:51馬妍
        中國房地產(chǎn)業(yè)·下旬 2020年11期
        關(guān)鍵詞:土地改革宅基地高質(zhì)量發(fā)展

        馬妍

        【摘要】城鎮(zhèn)化的推進(jìn)造成農(nóng)村宅基地長期閑置和浪費(fèi)。本文認(rèn)為閑置宅基地的收儲和有效利用是引黃灌區(qū)土地資源有限的前提下發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)宜居鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)選擇,更是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必要措施。

        【關(guān)鍵詞】宅基地;土地改革;高質(zhì)量發(fā)展

        寧夏平羅縣地處黃河中上游地帶,水灌溉條件便利,農(nóng)業(yè)種植條件良好。在寧夏黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)的大背景下,平羅縣也面臨在利用有限的土地資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的困境,農(nóng)村閑置宅基地的收儲、盤活和再利用成為必然選擇。

        一、平羅縣的宅基地改革開展情況

        (一)作為全國首批宅基地改革試點(diǎn)

        自2015年承擔(dān)全國農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)以來,平羅縣針對歷史原因形成的農(nóng)村房地“超占清理難、退出收儲難、跨村審批難、居住整合難、整治復(fù)墾難、高效利用難”等問題,著力宅基地改革政策和制度創(chuàng)新,破解了諸多歷史遺留問題,盤活了農(nóng)村閑置低效資源,為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動注入了新動能。2020年10月中旬,經(jīng)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批復(fù),平羅縣成為全國107個新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)之一,承擔(dān)農(nóng)村改革的又一項(xiàng)突破性任務(wù)。

        (二)作為農(nóng)村集成改革試驗(yàn)區(qū)的宅基地改革

        2020年8月平羅縣經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成為“國家農(nóng)村集成改革試驗(yàn)區(qū)”,將進(jìn)一步推進(jìn)多項(xiàng)改革任務(wù)同步推進(jìn),使宅基地收儲利用在農(nóng)村集成改革的大背景中產(chǎn)生良好的改革效應(yīng)。平羅縣探索農(nóng)業(yè)設(shè)施登記抵押擔(dān)保融資方式試點(diǎn)任務(wù)取得的經(jīng)驗(yàn)成效和做法,由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司通過視頻會議在全國交流,相關(guān)專家對平羅縣改革做法給予了高度肯定。

        二、閑置宅基地的收儲、利用中需要破解的問題

        (一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定問題

        農(nóng)村土地改革,尤其是牽涉到集體經(jīng)濟(jì)成員利益的問題,成員身份的認(rèn)定就成為一項(xiàng)很重要的前提工作。長期以來由于宅基地在集體經(jīng)濟(jì)成員之間、跨鎮(zhèn)、的私自買賣,或者外來人員購買了本村的宅基地等問題,使得集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份界定問題成為一項(xiàng)復(fù)雜的工作,也因此而產(chǎn)生許多矛盾糾紛。

        (二)超占面積清退難

        宅基地改革的前期調(diào)研就是“摸清家底”,核查非法超占和一戶多宅的情況。由于前期的審批不嚴(yán)格、批而未建、違規(guī)超占等原因,“一戶一宅”和清除非法超占遇到困難,這塊觸動農(nóng)民利益的硬骨頭,短時間內(nèi)很難啃下來。

        (三)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展力量不均衡

        宅基地改革受到村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展力量差異的影響。如果村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不強(qiáng),僅僅停留在發(fā)包資源作為經(jīng)濟(jì)收入的,就不能盲目進(jìn)行零星莊點(diǎn)的撤并和新莊店規(guī)劃。土地利用率不高,經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)不明顯,農(nóng)民參與宅基地改革的意愿受到影響。

        (四)收儲資金缺口

        農(nóng)村閑置房地收儲缺少資金,全縣農(nóng)村宅基地和房屋空置率達(dá)42%,最高達(dá)70%,部分農(nóng)民有退出農(nóng)村房地意愿,但村集體收儲整治資金投入大、成本高,再利用渠道窄、變現(xiàn)慢,村集體收儲整治積極性不高。

        三、其他試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)性模式與做法

        (一)金寨模式

        自2015年,作為國家一級貧困縣的金寨縣,同時開啟了宅基地改革與脫貧攻堅(jiān)的同步推進(jìn)。如表1所示,該縣建設(shè)用地、宅基地和生產(chǎn)性用地的面積所占的比重,說明該縣的土地資源豐富,宅基地可利用率比較高。

        以金寨小南京村為例,農(nóng)村閑置宅基地已基本盤活進(jìn)入市場流轉(zhuǎn),以“政府+企業(yè)+農(nóng)民”模式滿足市場需要,結(jié)合縣內(nèi)紅色、綠色旅游資源,實(shí)現(xiàn)金寨縣貧困人口的精準(zhǔn)脫貧,達(dá)到鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)。

        (二)義烏模式

        義烏探索了“集地券”制度,對農(nóng)村宅基地使用權(quán)人自愿退出的宅基地以及其他廢棄閑置的建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾,經(jīng)驗(yàn)收合格后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo),由自然資源主管部門發(fā)放“集地券”,可進(jìn)入市場交易,初次交易收入在扣除土地整治等成本后,合理分配給村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶個人;退出宅基地的農(nóng)戶可以選擇參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚居住或者純貨幣化安置補(bǔ)償兩種方式進(jìn)行安置。

        (三)云南大理模式

        大理市充分利用全國旅游城市的優(yōu)勢,將宅基地和農(nóng)房出租給社會主體開發(fā)旅游業(yè)相關(guān)服務(wù),農(nóng)民收取租金,而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收取一定收益調(diào)節(jié)金。在此種模式中,農(nóng)民并沒有喪失宅基地使用權(quán),只是轉(zhuǎn)變了宅基地使用權(quán)行使形式,社會主體在一定期限內(nèi)獲得對宅基地及農(nóng)房的占有、使用等權(quán)利,農(nóng)民收取租金。

        四、閑置宅基地收儲利用的有效措施和重要意義

        (一)探索適合引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的宅基地收儲利用模式

        與平羅縣同批成為國家首批國家33個農(nóng)村土地改革試點(diǎn)縣的安徽金寨縣,浙江義烏,其改革模式和具體方案有很大差別。平羅縣作為傳統(tǒng)引黃灌區(qū)有其獨(dú)特文化特征的“平羅模式”。平羅作為傳統(tǒng)的引黃灌區(qū),農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要收儲大量閑置土地資源,其改革模式可稱為“收儲式”。應(yīng)做好宅基地確權(quán)頒證、擴(kuò)權(quán)賦能、探索開展“訂單農(nóng)業(yè)+保險(xiǎn)+期貨+融資”的合作方式,以良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量確保收儲土地高效利用,服務(wù)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

        (二)將閑置宅基地收儲利用置于農(nóng)村繼成改革的大背景下

        土地資源是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ),收儲閑置宅基地為農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)發(fā)展增加參與的資本,這一過程更需要把宅基地收儲利用放置在農(nóng)村集成改革的大框架中穩(wěn)妥有序推進(jìn)??招拇彘e置宅基地的騰退、復(fù)墾、入市要結(jié)合集體產(chǎn)權(quán)改革和耕地流轉(zhuǎn)方式改革等措施同步推進(jìn),避免“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的弊端。

        (三)閑置宅基地改革要明確權(quán)、責(zé)、法的邊界

        “三權(quán)分置”是閑置宅基地有效利用的基礎(chǔ),權(quán)益在民是改革的關(guān)鍵。為避免因追求完成指標(biāo)而出現(xiàn)拆建不合理、拆而不建和收儲土地的二次浪費(fèi)的現(xiàn)象,在宅基地收儲利用中必須明確權(quán)益主體,依法保障村民的財(cái)產(chǎn)性收益。宅基地的有效利用需要依法依規(guī)治理,這要求政府搭建優(yōu)化治理方略,依法依規(guī)對管理過程全程審查,保障各方合法權(quán)益。

        (四)加快土壤整治力度,優(yōu)化閑置宅基地再利用效益

        引黃灌區(qū)土地鹽堿化是流域內(nèi)普遍存在的問題。引黃灌區(qū)閑置宅基地收儲后有一部分將復(fù)墾為耕地,這部分收儲的土地有的因?yàn)辂}堿化不易耕種。這就需要對復(fù)墾土地進(jìn)行科學(xué)改良,通過農(nóng)田改造項(xiàng)目的推進(jìn)降低土地鹽堿程度,提高土地的肥沃程度,便于復(fù)墾土地參與到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中。

        結(jié)語:

        總之,引黃灌區(qū)是傳統(tǒng)的優(yōu)良種植農(nóng)業(yè)區(qū),其得天獨(dú)厚的氣候田間、土地資源和歷時幾千年積累的灌溉農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)知識,在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大背景下大有可為,發(fā)展高質(zhì)量農(nóng)業(yè)不僅需要現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,也需要土地收儲提供良好的基礎(chǔ)條件,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),美化鄉(xiāng)村人居環(huán)境。

        參考文獻(xiàn):

        [1]莊開明,彭亮,黃敏等著.農(nóng)村閑置宅基地有償退出與優(yōu)化利用 基于四川省農(nóng)地改革與探索的實(shí)踐[M].北京:人民出版社.2017.

        [2]陳方麗著.宅基地制度改革[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社.2018.

        [3]陳會廣著.農(nóng)村宅基地制度改革的路徑探索[M].南京:江蘇人民出版社.2018.

        [4]韓清懷著.農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社.2015.

        [5]李晉紅.農(nóng)村宅基地制度改革問題探索——以寧夏平羅縣為例[J].中國集體經(jīng)濟(jì),2016(34):83-84.

        基金項(xiàng)目

        本文是寧夏回族自治區(qū)社科基金項(xiàng)目“老齡化背景下寧夏城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式研究”階段性成果(項(xiàng)目編號:19NXCSH01)

        作者簡介

        馬妍,寧夏社會科學(xué)院社會學(xué)法學(xué)研究所助理研究員,中央民族大學(xué)在讀博士,研究方向?yàn)槊褡迳鐣W(xué)與社區(qū)發(fā)展。

        梅振然.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村宅基地改革模式分析——以金寨縣為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技,2020,31(17):33-35.

        (本文作者單位為寧夏社會科學(xué)院,寧夏銀川,750021)

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