北京大學PPP研究中心課題組

【提? 要】中國產(chǎn)業(yè)新城通過為縣域經(jīng)濟補上發(fā)展短板、為產(chǎn)業(yè)集群注入新動能、為縣域經(jīng)濟的未來創(chuàng)新發(fā)展賦能、促進縣域經(jīng)濟內(nèi)生式增長，成為了縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的決定性力量。隨著改革開放的深入推進，產(chǎn)業(yè)新城的形態(tài)和模式也在不斷推陳出新。在產(chǎn)業(yè)新城建設中，PPP模式的作用已經(jīng)不僅停留在項目層面，其對縣域經(jīng)濟和區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生了日益廣泛且深遠的影響。譬如，近年來，華夏幸福固安產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的發(fā)展實踐表明，PPP對于政府治理的改善和管理水平的提高發(fā)揮了顯著作用，其融資、治理和改制效能對于強化地方政府的契約精神，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展將產(chǎn)生重大影響。

【關鍵詞】 縣域經(jīng)濟;產(chǎn)業(yè)新城;PPP模式;效能;高質(zhì)量發(fā)展

當前，中國的城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)出兩個方面的鮮明特征：一是都市圈化，隨著國家提出“深入推進城市群發(fā)展”、“培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈”、“新基建”等戰(zhàn)略布局，人口隨著產(chǎn)業(yè)向都市圈集聚;二是產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，都市圈的核心周邊集聚了大量的縣域經(jīng)濟體，縣級城市作為城市和農(nóng)村地區(qū)的空間聯(lián)結(jié)點，起著承上啟下、支援城市和服務農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用，是推進新型城鎮(zhèn)化的強大動力。

古語云：“郡縣治，天下安?！笨h域經(jīng)濟是城鎮(zhèn)經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟的結(jié)合體，是中國國民經(jīng)濟的基本單元。推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，不僅是解決“三農(nóng)”問題的切入口、創(chuàng)新實驗孵化中心和高起點承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移平臺，也是中國全面建設小康社會的重要根基，是中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。

然而，在傳統(tǒng)的發(fā)展模式下，縣域經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量與效率都有待增強，尤其是基礎設施與公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才儲備等縣域經(jīng)濟發(fā)展的關鍵要素依舊短缺。在這樣一個背景下，中國特色的“治理+管理”、政府和社會資本合作（PPP）模式，已經(jīng)逐漸成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手。這種以產(chǎn)業(yè)新城為代表的綜合開發(fā)模式，能夠大幅提高社會公共服務供給能力，有利于改進公共服務的質(zhì)量，并有助于解決城市升級發(fā)展過程中建設資金不足的問題。到2019年末，財政部全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中的產(chǎn)業(yè)新城PPP項目共59個，總投資額達8166億元。與此同時，“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式也會成為我們在“一帶一路”尋求投資機會和分享中國經(jīng)驗的重要載體。

在當前貫徹落實黨中央關于供給側(cè)改革的重要指導思想，大力推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，我們應該以更加開放的態(tài)度、更加系統(tǒng)化的思考和更加專業(yè)的統(tǒng)籌，來對其進行總結(jié)和提升，真正做到揚長避短、控制風險和創(chuàng)造價值。

鑒于此，本文結(jié)合國家對基礎設施補短板、促進城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、改善民生等方面的戰(zhàn)略和總體要求，探究PPP 模式在產(chǎn)業(yè)新城中的作用和效能，俾其在完善當前政策環(huán)境、促進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮積極作用。

一、縣域經(jīng)濟：新時代實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標的堅實基礎

由于中國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級尚未完成，縣域經(jīng)濟發(fā)展中還存在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、資源稟賦約束、經(jīng)營粗放等問題，制約了縣域經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展。剖析背后原因，主要在于傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟開發(fā)模式存在融資效能不足、投融資平臺的改制效能不明顯、治理效能不突出等弊端。

因此，如何推動以縣域經(jīng)濟為單元的中小城市自身發(fā)展及其與城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展，補齊基礎設施和產(chǎn)業(yè)要素短板，將是中國未來城市化高質(zhì)量發(fā)展的一個突出重點和難點，這也對城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。面對這一調(diào)整，國家提出了“中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的新四化要求。通過創(chuàng)新驅(qū)動使經(jīng)濟實現(xiàn)集約型發(fā)展，通過產(chǎn)融結(jié)合實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展雙贏，通過生態(tài)文明建設實現(xiàn)和諧相處與共同發(fā)展，是實現(xiàn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然路徑。

隨著“十六大”第一次鮮明地將縣域經(jīng)濟發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略層面，以及“十八大”、“十九大”對縣域經(jīng)濟發(fā)展提出各項要求，縣域經(jīng)濟進入到了以產(chǎn)業(yè)新城為代表的創(chuàng)新發(fā)展階段?？h域經(jīng)濟已經(jīng)成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的主戰(zhàn)場，其也是中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的落腳點。

二、產(chǎn)業(yè)新城：現(xiàn)階段實施都市圈戰(zhàn)略和推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的有效路徑

縣域經(jīng)濟的發(fā)展先后經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期公社集體和國有企業(yè)為主、改革開放初期聯(lián)產(chǎn)承包責任制下家庭和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主、市場經(jīng)濟初期多種經(jīng)濟主體共同發(fā)展向民營經(jīng)濟為主、新時代以產(chǎn)業(yè)新城為代表的創(chuàng)新發(fā)展為主的四個階段。

中國的產(chǎn)業(yè)新城，是在一定時期歷史與經(jīng)濟共同作用下的產(chǎn)物，它伴隨著中國縣域經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設的過程而產(chǎn)生。作為縣域經(jīng)濟開放型發(fā)展的窗口和平臺，產(chǎn)業(yè)新城不僅引入了以往封閉型發(fā)展條件下所急需的資金、技術、人才、理念等關鍵要素，更重要的是在更大程度上和更廣范圍內(nèi)融入了外部市場體系，它是提升縣域經(jīng)濟專業(yè)化和社會分工水平的重要支點，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了契機。

產(chǎn)業(yè)新城主要有以下特征：一是產(chǎn)業(yè)新城的建設是國家政策導向作用的體現(xiàn);二是產(chǎn)業(yè)新城的建設以都市圈和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎，并隨著城市發(fā)展進程逐漸完善城市功能;三是中國產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展多是以縣域經(jīng)濟為載體，發(fā)展相對獨立的城市單元;四是產(chǎn)業(yè)新城不僅是區(qū)域經(jīng)濟新的增長點，而且承擔著新型城鎮(zhèn)化進程中人口轉(zhuǎn)移就業(yè)的重任。

隨著改革開放的深入推進，產(chǎn)業(yè)新城的形態(tài)和模式也在不斷推陳出新。從經(jīng)濟層面看，產(chǎn)業(yè)新城通過為縣域經(jīng)濟補上發(fā)展的短板、為產(chǎn)業(yè)集群注入新動能、為縣域經(jīng)濟的未來創(chuàng)新發(fā)展賦能、促進縣域經(jīng)濟內(nèi)生式增長，從而成為了縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的決定性力量;從產(chǎn)業(yè)層面看，產(chǎn)業(yè)新城以“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”、產(chǎn)業(yè)新城中的產(chǎn)業(yè)支撐、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展等三個維度為發(fā)展路徑，實現(xiàn)“以人為本”、“產(chǎn)融結(jié)合”的戰(zhàn)略目標，“產(chǎn)城互動”也使都市圈中現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市拓展的內(nèi)在聯(lián)系得以大大強化，形成了多方面的發(fā)展效應。

三、“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式：強調(diào)綜合效能作用

產(chǎn)業(yè)新城并不是一個新話題，從20世紀中葉起，國外就出現(xiàn)了很多產(chǎn)業(yè)新城的案例。但無論是以日本筑波科學城為地標的純政府主導，或以美國加州爾灣產(chǎn)業(yè)新城為代表的完全由市場主導的開發(fā)模式，都存在一定的局限性。隨著政府和社會資本合作（PPP）模式的興起，國內(nèi)外開始出現(xiàn)了以倫敦道克蘭區(qū)、上海張江技術創(chuàng)新區(qū)為代表的案例。

（一）“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式具有歷史必然性

政府和社會資本在目標和效率上的不同，使雙方在基礎設施和公共物品領域的合作存在客觀必然性，產(chǎn)業(yè)新城兼顧產(chǎn)業(yè)屬性和公共屬性的特點，也與PPP模式的內(nèi)涵非常契合。加之強調(diào)“以人為本、產(chǎn)城融合”的產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展理念對地方政府提出了極高的要求，這就需要全面貫徹新的發(fā)展觀念，由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，改變開發(fā)區(qū)泛濫、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)技術水平低、地方招商政策混亂、無序競爭等歷史問題，回歸經(jīng)濟改革的核心要求：“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用?！庇纱艘舱Q生了以華夏幸福固安產(chǎn)業(yè)新城為代表的、具有中國特色的“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式。

（二）“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式具有顯著的綜合效能

在產(chǎn)業(yè)新城的建設中，PPP模式的作用絕非僅停留在項目層面，而是將對縣域經(jīng)濟和區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生更加廣泛和深遠的影響?，F(xiàn)有評價方式雖然可以在一定程度上反映PPP的效能優(yōu)勢，但僅依靠這些指標進行測評會產(chǎn)生明顯的片面性和局限性。這就需要綜合性、系統(tǒng)性更強的框架，從PPP模式的內(nèi)涵性規(guī)定和外延性功效方面做出更加全面、系統(tǒng)、深入的統(tǒng)一分析。

1. PPP的融資效能是基礎。從本質(zhì)上講，PPP模式的核心屬性仍是對公共事業(yè)建設所需資金的融通，這一本質(zhì)特性決定了PPP的資本融通功能是PPP推動“產(chǎn)業(yè)新城”建設的核心效能。因此，在微觀層面，PPP的融資效能可以充分拓寬新城建設的融資渠道，通過激勵相容、公共部門與私人部門專業(yè)優(yōu)勢互補、以及項目全生命周期的管理，提升產(chǎn)業(yè)新城項目的資本利用水平，顯著提高項目效率和增強其可持續(xù)性。

2. PPP的改制效能是關鍵。PPP模式的另一個重要效能，就是對公共財政體制改革的促進和影響，這也使其成為了推動國家財稅體制改革的一個重要抓手。因此，在中觀層面上，PPP模式的改制效能可以突破傳統(tǒng)區(qū)域開發(fā)的財力限制，平滑政府財政支出，摒棄原有財政的“輸血”模式，強化“產(chǎn)業(yè)新城”自身的造血機能，進而深化中國財稅體制改革，加速現(xiàn)代化財政制度改革的進程。

3.PPP的治理效能是核心。從宏觀維度的角度思考，PPP的作用不僅局限于項目融資和財政改制層面，它本身還具有厘清政府與企業(yè)關系、保護生態(tài)環(huán)境、促進多元主體共治等多項治理效能。因此，PPP的治理效能將更好地發(fā)揮多元主體的基層共治作用，在保證經(jīng)濟效益的基礎上，確保產(chǎn)業(yè)新城的社會和環(huán)境效益，同時進一步厘清政府與市場關系，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在未來，“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式的應用，將是國家現(xiàn)代化治理中的重要先行和示范，其對內(nèi)開放的意義與治理體制的改革，不亞于中國在改革開放初期對經(jīng)濟特區(qū)的建設與市場化改革。從某種程度上講，以PPP模式助力“產(chǎn)業(yè)新城”和縣域經(jīng)濟的發(fā)展，將是中國未來深化改革、實現(xiàn)對內(nèi)開放、開啟“改革開放”下半場的重要契機和承載形式。

四、對“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式的思考與建議

作為PPP引入國內(nèi)之后和片區(qū)綜合開發(fā)這一中國特色的本土實踐相結(jié)合的產(chǎn)物，“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式在實際運行當中具有眾多有別于傳統(tǒng)單體PPP項目的地方，需要進行全新的探索和規(guī)范。

（一）明確“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式的定義，鼓勵有序規(guī)范運行

作為一種較為特殊的PPP項目類型，應當有相應的政策文件對產(chǎn)業(yè)新城PPP項目的內(nèi)涵、外延、特征等給出清晰和明確的定義和規(guī)定，以確保其持續(xù)、順利發(fā)展。在項目機制方面，需要認識到“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式本質(zhì)上仍然是公共產(chǎn)品的供給模式，其最核心的要素是產(chǎn)業(yè)聯(lián)動;在動力機制方面，應明確政府和社會資本之間的邊界，充分調(diào)動各自掌握的互補性資源，發(fā)揮各自專業(yè)領域內(nèi)的優(yōu)勢，真正實現(xiàn)“多元共治”;在盈利模式方面，應明確在全生命周期內(nèi)實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)財務自平衡，項目所有支付的資金來自區(qū)域內(nèi)新增的財政收入，避免給地方帶來額外財政風險;在土地政策方面，不宜將土地與PPP直接關聯(lián)，而是應當堅持“收支兩條線”的原則，按照現(xiàn)有的土地管理政策和財政收支規(guī)定執(zhí)行，并采取“一次性整體打包+分期綜合開發(fā)”的模式;在風險分擔機制方面，應明確政治、政策類風險應該主要由當?shù)卣該?，設計、施工、運營和維護、融資等功能環(huán)節(jié)的責任和權利分配交由社會資本承擔。

綜合而言，在面對土地政策、財政預算制度等硬約束的背景下，各方應根據(jù)區(qū)域發(fā)展的實際情況因地制宜、有序規(guī)范發(fā)展?！癙PP+產(chǎn)業(yè)新城”模式具有其獨特的應用場景，并不是所有的新城開發(fā)都適用該模式，同時，該模式也不可能解決所有產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)中存在的問題，但它無疑是現(xiàn)有政策環(huán)境下可供選擇的一種較為理想的政府和社會資本合作模式。

（二）拓寬并增強融資效能，建立合理的回報機制，實現(xiàn)共贏發(fā)展

為解決項目可融資性問題，保障項目落地后能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，政府和社會資本在項目前期策劃和論證階段就必須重視對項目收支現(xiàn)金流的合理安排，重視對項目交易結(jié)構(gòu)、回報機制的設計和統(tǒng)籌，同時做好所形成的項目固定資產(chǎn)的盤活計劃即項目再融資方案，通過資產(chǎn)證券化等方式實現(xiàn)項目再融資。主要思路如下。

1.充分運用多種金融工具，合理拓展融資渠道。要對政策性銀行參與產(chǎn)業(yè)新城PPP項目給予更強有力的政策支持，提高商業(yè)銀行參與產(chǎn)業(yè)新城PPP項目積極性，加大保險資金進入產(chǎn)業(yè)新城PPP項目的引導力度，并探索“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式與專項債結(jié)合。

2.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)新城PPP項目財政承受能力論證方式?？紤]用全口徑財政預算來區(qū)分一般公共預算和政府性基金，將土地出讓金定向支付部分從10%的紅線統(tǒng)計口徑中核減;探索跨年度的綜合財政預算，以中長期財政支出責任評估替代年度預算評估;探討把項目合作區(qū)域內(nèi)因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展而帶來的稅收收入從項目財政支出責任中扣除的可能性。

3.設立區(qū)域?qū)ｍ椯Y金封閉運作的管理機制。探索通過確立區(qū)域?qū)ｍ椯Y金封閉運作的管理機制，實現(xiàn)區(qū)域商業(yè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益對PPP項目中政府支出資金來源的反哺，通過“削高補低”、“肥瘦搭配”等方式實現(xiàn)區(qū)域開發(fā)資金的統(tǒng)籌平衡。

4.探索產(chǎn)業(yè)新城PPP項目公共設施補貼。本著取之于土地、用之于發(fā)展的原則，建議在現(xiàn)有政策框架內(nèi)，探索對產(chǎn)業(yè)新城PPP項目中的公共基礎設施給予適當?shù)慕ㄔO期補貼，具體比例可在現(xiàn)有財政承受能力限制范圍內(nèi)，在政府基金性預算中做必要的安排。

（三）探索構(gòu)建有效的“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式績效考核機制

產(chǎn)業(yè)新城PPP項目的績效指標設定核心應聚焦為該項目是否能夠為區(qū)域內(nèi)（縣域）帶來產(chǎn)業(yè)集聚，使地方產(chǎn)業(yè)發(fā)揮協(xié)同作用，并貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，同時，項目的付費機制要與區(qū)域整體新增的經(jīng)濟產(chǎn)出建立關聯(lián)，突出“自我造血”的功能。首先，產(chǎn)業(yè)新城的成功與否，始終要圍繞著“產(chǎn)業(yè)”二字，不能離開產(chǎn)業(yè)談新城。因此，產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務是績效考核的核心，是產(chǎn)業(yè)新城PPP項目成敗的關鍵;其次，在設置“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式績效考核指標的主要目標時，應充分考慮產(chǎn)業(yè)新城對縣域經(jīng)濟的帶動作用，其中最主要的目標，就是區(qū)域財政收入的增量，所體現(xiàn)的是其促進區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的能力;再次，還應注重區(qū)域生態(tài)及生活宜居水平的構(gòu)建，并始終圍繞著“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”兩者均衡發(fā)展的角度進行績效評價和考核;最后，貫穿全生命周期的分階段考核是績效考核的技術保障，并遵循“因地制宜”、“因時制宜”、“動態(tài)調(diào)整”的原則。

五、“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式前景展望

近年來PPP發(fā)展的實踐表明，PPP對于政府治理變革的推動作用和管理水平的提高能發(fā)揮顯著作用。產(chǎn)業(yè)新城的PPP模式因其長期性和復雜性的特點，對于強化地方政府的契約精神，深化政府與社會資本合作的深度，必將產(chǎn)生重大影響。

（一）以PPP模式為抓手，推動都市圈和縣域經(jīng)濟投資發(fā)展模式的改制與升級

從發(fā)展的關系上看，縣域經(jīng)濟的主城區(qū)與其產(chǎn)業(yè)新城之間應當是相輔相成的一種互補關系。借助PPP模式，依靠社會資本的總量與活躍度，填補公共財政的能力缺口，促進公共事業(yè)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)改革，不僅是“產(chǎn)業(yè)新城”建設與縣域經(jīng)濟騰飛的必要制度支撐，更是未來中國在整個公共事業(yè)領域滿足社會需要的有效措施。

（二）以PPP模式為契機，加強縣域經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)的提升與改進

“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式應用的價值在于如何改進縣域經(jīng)濟的治理結(jié)構(gòu)。針對縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的痛點，“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式可以有針對性地調(diào)整結(jié)構(gòu)框架，對標先進地區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造具前瞻性的產(chǎn)業(yè)集群;針對稟賦約束的問題，“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式可以借助PPP模式的全生命周期特點，合理調(diào)整自然資源與產(chǎn)業(yè)資源的平衡點，對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行跨越式調(diào)整和布局;針對傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟在產(chǎn)業(yè)導入方面的難點，“PPP+產(chǎn)業(yè)新城”模式可以充分利用社會資本方的外部資源和渠道能力，彌補短板，增強縣域經(jīng)濟競爭力。

（*課題組成員：孫祁祥，北京大學博雅特聘教授、博士生導師、北京大學經(jīng)濟學院前院長、北京大學PPP研究中心主任;鄧冰，博士、北京大學PPP研究中心執(zhí)行主任、財政部PPP專家?guī)鞂＜?李博雅，博士、北京大學PPP研究中心研究部副主任;岳鴻飛，北京大學經(jīng)濟學院博士后;周新發(fā)，北京大學經(jīng)濟學院博士后;完顏瑞云，北京大學經(jīng)濟學院博士后、西南財經(jīng)大學保險學院講師;高振福，北京大學博士后、中國經(jīng)濟年鑒社社委。責任編輯：崔克亮）