李曉莉

[摘 要]生態(tài)一體化是長三角區(qū)域一體化的重要維度。當(dāng)前長三角區(qū)域生態(tài)一體化治理中存在著生態(tài)價值理念沖突、跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制不健全等問題。從整體性視角出發(fā)，應(yīng)建立一種解決該問題的方式：縱向上中央與各層級地方政府之間明確長三角區(qū)域生態(tài)治理的權(quán)責(zé);橫向上長三角區(qū)域內(nèi)地方政府之間整合資源，根據(jù)生態(tài)補償協(xié)議或污染者付費原則處理區(qū)域環(huán)境治理難題;跨越公私邊界，政府鼓勵企業(yè)和社會組織積極參與長三角生態(tài)環(huán)境治理。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)一體化;整體性治理;長三角區(qū)域

自20世紀(jì)80年代以來，長三角區(qū)域在經(jīng)濟社會方面的聯(lián)系變得日益緊密。2018年11月習(xí)近平總書記在上海進口博覽會上提出支持長江三角洲區(qū)域上升為國家戰(zhàn)略。生態(tài)一體化是長三角區(qū)域一體化的重要維度，但由于行政區(qū)管轄的制約，長三角區(qū)域生態(tài)一體化治理面臨著一些問題。鑒于此，本文試圖從整體性治理的視角構(gòu)建長三角區(qū)域生態(tài)一體化治理的框架與路徑。

一、生態(tài)一體化的相關(guān)概念及理論依據(jù)

1.生態(tài)一體化及相關(guān)概念

所謂生態(tài)一體化是指某一區(qū)域內(nèi)的城市通過制度創(chuàng)新跨越行政邊界形成生態(tài)治理的合力，能夠?qū)^(qū)域公共環(huán)境實現(xiàn)有效的治理，提高公共區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，改善生態(tài)服務(wù)水平，為促進經(jīng)濟、社會發(fā)展提供優(yōu)美的環(huán)境基礎(chǔ)。

長三角區(qū)域一體化中必然包含著生態(tài)一體化，可以說生態(tài)綠色是長三角區(qū)域的發(fā)展底色。長三角區(qū)域的生態(tài)一體化包括兩層含義：一是長三角區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展必須與生態(tài)環(huán)境保護同時進行;二是鑒于長三角區(qū)域內(nèi)有些城市經(jīng)濟發(fā)展具有同質(zhì)化競爭，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型從上海向四周遷移的特點，區(qū)域內(nèi)太湖流域涉及蘇南、浙北，太浦河流域貫穿江、浙、滬，聯(lián)結(jié)太湖和黃浦江，所以必須從整體性視角統(tǒng)籌推進該區(qū)域生態(tài)一體化問題。

2.整體性治理理論及分析框架

（1）整體性治理理論

整體性治理的提出是針對新公共管理運動帶來的公共服務(wù)碎片化、公共部門與功能分散化問題。英國學(xué)者佩里·?？怂沟於苏w性治理理論的基礎(chǔ)。根據(jù)他的定義：所謂整體性治理就是要轉(zhuǎn)變政府治理理念，從解決公民的需求出發(fā)，打破傳統(tǒng)的部門界限，將行使同一功能或相似功能的部門協(xié)調(diào)與整合，并構(gòu)建以信息技術(shù)為支撐的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，為公民提供無縫隙的公共服務(wù)。

（2）整體性治理三維整合模型

整體性治理理論的核心在于整合，包括三個維度：一是縱向上的整合，是指各級政府，包括中央、省、市、縣政府之間，通過制度、政策等討論解決共同問題;二是橫向上的整合，是指各地方政府功能相似的部門或同一部門內(nèi)不同功能的整合;三是跨越邊界整合，是指政府與企業(yè)或社會組織之間共同解決公共環(huán)境問題。

二、目前長三角區(qū)域生態(tài)治理的三種機制及特點

根據(jù)生態(tài)治理的主體和工具劃分治理機制，長三角區(qū)域生態(tài)治理可以劃分為三種機制：科層型、市場型、自治型。

1.科層型治理

科層型治理以中央到地方的行政級別為基礎(chǔ)，以中央政府的權(quán)威，明確各級地方政府環(huán)境治理的責(zé)任，采用罰款、關(guān)閉等行政手段或征收排污費的方式承擔(dān)轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)保責(zé)任。

長三角區(qū)域采用這種治理方式的有：中央成立環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組，中共中央審議印發(fā)的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)》明確生態(tài)綠色是示范區(qū)發(fā)展的底色;地方政府為應(yīng)對環(huán)境問題出臺了相關(guān)的環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章，或通過聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法等方式加強對環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督，強化執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究。

2.市場型治理

依據(jù)科斯的產(chǎn)權(quán)理論，在產(chǎn)權(quán)明確和交易費用為零的情況下，市場機制可以解決外部性問題?；诖?，出現(xiàn)了市場型環(huán)境治理，如排污權(quán)交易。長三角地區(qū)很早就采用了排污權(quán)交易解決環(huán)境污染，如浙江省嘉興市是第一批排污權(quán)交易試點城市。排污權(quán)交易的內(nèi)容有碳排污權(quán)交易、水排污權(quán)交易等。市場型治理發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用，降低治理成本，提高企業(yè)參與環(huán)境治理的積極性。但是從實踐看，這種治理方式無論是技術(shù)上還是劃分上都離不開行政干預(yù)。

3.自治型治理

該治理機制的理論依據(jù)是公共池塘理論。鑒于公共池塘具有低排他性、高競爭性的特點，可以建立這樣一種制度：通過協(xié)商明確參與的各主體間權(quán)利關(guān)系，從而實現(xiàn)公共環(huán)境資源的有效配置。自治型治理在長三角區(qū)域的應(yīng)用有兩種類型：一種是跨越省級行政邊界的協(xié)商補償機制，另一種是同一省內(nèi)不同城市之間的協(xié)商補償機制。前一種如新安江流域生態(tài)補償試點。后一種，如浙江省從2018年起在全省范圍內(nèi)開展省內(nèi)流域上下游探索實施橫向生態(tài)補償機制。自治型治理是地方政府基于長期的利益博弈采取的解決公共環(huán)境問題的一種協(xié)作方式，降低了交易成本，得到了中央的支持。這種治理的有效性不僅體現(xiàn)在政策文本的呈現(xiàn)，更是基于財政的支持。

三、長三角區(qū)域生態(tài)一體化治理中的問題

1.價值沖突：區(qū)域公共價值目標(biāo)與局部價值目標(biāo)錯位

長三角區(qū)域公共目標(biāo)指為實現(xiàn)長三角區(qū)域一體化作出的統(tǒng)籌規(guī)劃、資源合理配置、生態(tài)綠色與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等整體性價值目標(biāo)。局部價值目標(biāo)是指區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)、社會團體的各自價值目標(biāo)，如果地方政府只是追求經(jīng)濟合作、企業(yè)和社會組織僅為實現(xiàn)自身價值，那么這就與區(qū)域公共目標(biāo)產(chǎn)生錯位①。從長三角區(qū)域內(nèi)來看，上海、浙江、江蘇、安徽由于地理位置、資源稟賦不同，經(jīng)濟發(fā)展水平呈不平衡態(tài)勢。各地在合作的時候出發(fā)點和側(cè)重點會有所不同，從而影響合作效果。

2.協(xié)調(diào)不暢：生態(tài)一體化治理缺乏統(tǒng)一嚴(yán)格的執(zhí)行機構(gòu)

長三角區(qū)域生態(tài)治理在2004年簽訂了《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作宣言》，2008年簽訂了《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護合作協(xié)議》，2014年簽訂了《長三角城市環(huán)境保護（合肥）宣言》，這表明長三角區(qū)域在生態(tài)一體化治理方面的聯(lián)系越來越緊密，但是這種協(xié)作還是處于一種非制度化的“集體磋商”，協(xié)議內(nèi)容一般僅限于一種原則性的規(guī)定。此外，長三角區(qū)域生態(tài)治理也缺乏強有力的執(zhí)行機構(gòu)。如長三角流域管理委員會、太湖流域管理局都只是地方政府之間組建的協(xié)調(diào)機構(gòu)，難以發(fā)揮約束性作用。

3.制度不足：生態(tài)一體化治理缺乏完備的立法和財政保障

盡管長三角區(qū)域生態(tài)治理簽訂了一些環(huán)境治理的協(xié)議，但是并沒有適用于長三角區(qū)域的統(tǒng)一立法。雖然新《環(huán)境保護法》試圖打破行政區(qū)域保護，提出建立重點地區(qū)大氣污染聯(lián)合協(xié)調(diào)機制，但是在現(xiàn)有的行政區(qū)主體管理模式下依然難以走出地方保護的掣肘。另外，江浙滬皖都有制定自己管轄范圍的環(huán)境保護法規(guī)、政策，在環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、考核、監(jiān)督等方面都不相同。政策的不協(xié)調(diào)是生態(tài)一體化治理的最大障礙②。以太浦河流域為例，吳江、青浦、嘉善三地為了整治太浦河開展了聯(lián)合河長制、聯(lián)合監(jiān)督、聯(lián)合執(zhí)法等共治活動，但是受季節(jié)等各種因素影響，太浦河的水質(zhì)量并不穩(wěn)定，三地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)并不相同。

四、長三角區(qū)域生態(tài)一體化的整體性治理框架與路徑

目前長三角區(qū)域生態(tài)治理的科層型、市場型、自治型三種治理機制各有優(yōu)勢與不足。針對存在的問題與梗阻，筆者認(rèn)為應(yīng)該建立一種新型的治理方式，即整體性治理。它有三個特點：一是多元主體參與;二是運用多種治理工具;三是有共同的目標(biāo)。整體性治理的框架可分為：一是縱向整合。中央與各層級地方政府之間明確長三角區(qū)域生態(tài)治理的權(quán)責(zé)，中央政府做好頂層設(shè)計、協(xié)調(diào)組織和法律保障。二是橫向整合。長三角區(qū)域內(nèi)地方政府之間整合資源，根據(jù)生態(tài)補償協(xié)議或根據(jù)污染者付費原則處理區(qū)域環(huán)境治理難題。三是跨越公私邊界。政府鼓勵企業(yè)和社會組織積極參與長三角生態(tài)環(huán)境治理。

具體而言，主要包含以下三個方面：

1. 縱向：層際政府關(guān)系

（1）頂層設(shè)計

鑒于生態(tài)環(huán)境具有溢出效應(yīng)，區(qū)域公共價值目標(biāo)與地方價值目標(biāo)必然存在價值沖突，要化解整體目標(biāo)與部分目標(biāo)之間“囚徒困境”，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境一體化發(fā)展，中央政府需要做好頂層設(shè)計，運用整體性思維和制度創(chuàng)新實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境共治。長三角區(qū)域生態(tài)一體化應(yīng)從整個區(qū)域?qū)用孀駨木G色發(fā)展理念對區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局、交通發(fā)展、能源供給等多個領(lǐng)域統(tǒng)一謀劃，合理分配各個地方的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)。在環(huán)境總體目標(biāo)確定的情況下，省級政府根據(jù)中央政府要求，將環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)細化分解到市、縣級政府，層層細化落實責(zé)任目標(biāo)。

（2）組織機構(gòu)

長三角區(qū)域生態(tài)一體化依賴于建立一個權(quán)威的協(xié)商決策機構(gòu)，這個機構(gòu)不僅擁有區(qū)域?qū)蛹壍臎Q策權(quán)、還應(yīng)享有監(jiān)督權(quán)、約束權(quán)。目前長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)成立了理事會和執(zhí)行委員會，理事會是一個協(xié)商決策機構(gòu)，由兩省一市常務(wù)副?。ㄊ校╅L輪流擔(dān)任理事長。執(zhí)行委員會是理事會下面的執(zhí)行機構(gòu)，執(zhí)委會負(fù)責(zé)落實示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、改革事項、重大項目、支持政策等。建議成立一個管轄范圍涵蓋長三角區(qū)域的協(xié)商決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，并保障其法律地位和享有的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（3）保障機制

建議完善長三角區(qū)域生態(tài)治理的立法，從憲法層面保障區(qū)域立法，統(tǒng)一跨區(qū)域環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)。如目前吳江、青浦、嘉善三地已經(jīng)在太浦河治理上統(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、共享監(jiān)測平臺信息、統(tǒng)一執(zhí)法行動，但是這只是三地之間協(xié)商的結(jié)果還沒有立法保障。建議制定長三角區(qū)域在水污染、大氣污染防治上可以聯(lián)合行動的執(zhí)行細則。此外，針對重點水域、重點區(qū)域中央政府應(yīng)給與財政支持，如長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)中，青浦、吳江、嘉善三地經(jīng)濟發(fā)展水平有差異，嘉善財政收入相對較少，生態(tài)環(huán)境治理資金有缺口，中央、省、市應(yīng)給予財政上的保障支持。

2.橫向：地方政府之間的伙伴關(guān)系

長三角區(qū)域生態(tài)綠色一體化依賴于地方政府之間團結(jié)協(xié)作，而地方政府達成合作的基礎(chǔ)是各自承擔(dān)公平合理的權(quán)利與責(zé)任。因此應(yīng)該選擇合理的跨區(qū)域生態(tài)補償模式，完善跨區(qū)域生態(tài)補償機制，解決地方政府之間的競爭博弈關(guān)系，實現(xiàn)合作共贏。

（1）選擇合適的生態(tài)補償模式

生態(tài)補償有三種模式，一是基于市場的跨區(qū)域生態(tài)補償模式，但是實踐中難以充分發(fā)揮市場的優(yōu)越性，行政成本高。二是強制性的跨區(qū)域生態(tài)補償模式，這種強制性的補償難以調(diào)動雙方積極性，不具有可持續(xù)性。三是雙方或多方的協(xié)商生態(tài)補償模式。根據(jù)地方試點總結(jié)的經(jīng)驗，建議以協(xié)商的生態(tài)補償模式為主。

（2）完善跨區(qū)域生態(tài)補償機制

完善跨區(qū)域生態(tài)補償機制應(yīng)從四個方面著手：一是完善跨區(qū)域的民主協(xié)商機制，包括協(xié)商的平臺、依據(jù)、原則、程序、實施細則等。二是完善生態(tài)評估機制。公平、合理的評估機制是跨區(qū)域生態(tài)補償成功的關(guān)鍵。生態(tài)補償不僅應(yīng)考慮投入資金，還應(yīng)考慮為了環(huán)境治理而失去的機會成本。如長三角區(qū)域中，對于安徽在生態(tài)環(huán)境治理的投入成本，上海、浙江、江蘇應(yīng)給予補償。三是建立跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)男畔⒐蚕頇C制。如建立一個跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫，為決策提供數(shù)據(jù)支持。

3.跨越邊界：政府與企業(yè)、社會組織

長三角生態(tài)一體化的治理需要政府、企業(yè)、社會組織等多元主體參與。在這種多元主體參與的治理模式中，政府不是唯一的中心，政府與企業(yè)和社會組織之間的關(guān)系也不是單向的，應(yīng)是平等互動的伙伴關(guān)系。

（1）政府與企業(yè)

整體性治理方式下，政府應(yīng)跨越公私邊界，加強與企業(yè)之間的關(guān)系。一是排污企業(yè)。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變對立思維方式，對于企業(yè)采取激勵型約束。而企業(yè)也應(yīng)該履行環(huán)境保護的義務(wù)，努力提高技術(shù)，轉(zhuǎn)型升級，達到排污標(biāo)準(zhǔn)。二是政府鼓勵第三方企業(yè)參與環(huán)境治理。政府可以采用購買服務(wù)的方式，與第三方企業(yè)簽訂委托協(xié)議，給予治污企業(yè)更多的機會參與環(huán)境治理。三是其他企業(yè)。政府可以與金融機構(gòu)合作發(fā)行綠色債券，鼓勵社會資本積極參與環(huán)境治理。

（2）政府與社會組織

目前長三角地區(qū)的社會組織發(fā)展迅速，環(huán)保型社會組織也很多，但目前這些社會組織參與機會不多，難以有效發(fā)揮作用，可以考慮進一步激發(fā)社會環(huán)保組織的積極性，利用這些社會組織將政府的環(huán)保政策宣傳給民眾，也可以將民眾的意見傳達給政府環(huán)保部門。建議給予社會組織更多的機會參與環(huán)境政策制定和環(huán)境監(jiān)督，鼓勵社會組織參與長三角區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理。

基金項目：2020年環(huán)太湖發(fā)展研究中心非校際合作立項課題

注釋：

①倪永貴：《區(qū)域公共治理合作中的價值困境及其策略選擇——以長三角區(qū)域為例》，《燕山大學(xué)學(xué)報》2019年第1期。

②毛春梅：《大氣污染的跨域協(xié)同治理研究——以長三角為例》，《河海大學(xué)學(xué)報》2016年第10期。

（作者單位：中共嘉善縣委黨校）

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>