白彥鋒 趙聰

[摘 要] 關(guān)稅政策是國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要工具，美國(guó)作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，其關(guān)稅政策的演變往往影響著世界貿(mào)易格局演變。文章梳理了美國(guó)由關(guān)稅保護(hù)主義發(fā)展為多邊自由貿(mào)易主義，演變?yōu)樾沦Q(mào)易保護(hù)主義，轉(zhuǎn)換為極端關(guān)稅保護(hù)主義的背景，發(fā)現(xiàn)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、南北方勢(shì)力、執(zhí)政黨派對(duì)關(guān)稅政策演變具有重要影響，美國(guó)一貫以自身利益為根本出發(fā)點(diǎn)，采取雙重標(biāo)準(zhǔn)制定貿(mào)易政策。在經(jīng)濟(jì)全球化、自由貿(mào)易盛行的今天，美國(guó)采取極端關(guān)稅保護(hù)主義措施時(shí)，如其他國(guó)家可以改變貿(mào)易合作伙伴，對(duì)美國(guó)的極端關(guān)稅主義進(jìn)行同等程度的報(bào)復(fù)，美國(guó)采用“復(fù)古”的貿(mào)易保護(hù)主義將很難取得成功。無(wú)論是美國(guó)制造業(yè)的衰退，還是巨額貿(mào)易逆差，其原因都應(yīng)從美國(guó)自身尋找，由本國(guó)內(nèi)部的改革而突破，而非通過(guò)極端關(guān)稅給予本國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。對(duì)于我國(guó)而言，認(rèn)清美國(guó)關(guān)稅政策的本質(zhì)目的，堅(jiān)持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，堅(jiān)定不移地走開(kāi)放之路是最佳應(yīng)對(duì)之策。

[關(guān)鍵詞] 關(guān)稅政策;保護(hù)主義;貿(mào)易格局

[中圖分類(lèi)號(hào)] F757 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? [文章編號(hào)] 1673-8616（2020）06-0001-12

近年來(lái)，美國(guó)特朗普政府針對(duì)歐盟、中國(guó)、印度、越南等很多經(jīng)濟(jì)體推出了關(guān)稅保護(hù)政策，接連做出系列反全球化舉措，如退出跨太平洋伙伴關(guān)系（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）協(xié)定、重新談判北美自由貿(mào)易協(xié)定（North American Free Trade Agreement，NAFTA）及一些現(xiàn)有的雙邊協(xié)議等。美國(guó)特朗普政府針對(duì)關(guān)稅問(wèn)題態(tài)度不明，與各國(guó)就貿(mào)易領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題“打打談?wù)劇薄?/p>

公共衛(wèi)生事件的突然發(fā)生使得處于全球供應(yīng)鏈微笑曲線兩端、習(xí)慣于用高端技術(shù)限制其他經(jīng)濟(jì)體的國(guó)家遭到重創(chuàng)，也將使其更加重視制造業(yè)的發(fā)展。公共衛(wèi)生事件的發(fā)生將對(duì)全球經(jīng)貿(mào)格局產(chǎn)生重要影響，而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退也會(huì)在一定程度上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)逆全球化趨勢(shì)。

未來(lái)一段時(shí)間各國(guó)的經(jīng)貿(mào)政策走向難以預(yù)測(cè)，美國(guó)作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，其關(guān)稅政策的演變將對(duì)世界貿(mào)易格局產(chǎn)生重要影響。美國(guó)歷史關(guān)稅政策演變有何特點(diǎn)，重拾保護(hù)主義的邏輯何在，本文試圖從美國(guó)關(guān)稅歷史的角度尋找答案。美國(guó)關(guān)稅政策的本質(zhì)特征如何，面對(duì)美國(guó)關(guān)稅政策的不確定性我國(guó)又該如何應(yīng)對(duì)，本文擬對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析。

一、文獻(xiàn)綜述

美國(guó)是世界第一大經(jīng)濟(jì)體，其經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和貿(mào)易政策很容易通過(guò)貿(mào)易鏈影響其他國(guó)家。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)美國(guó)關(guān)稅政策的實(shí)施背景及效果開(kāi)展了大量研究，大多側(cè)重于對(duì)美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義與自由主義的效果對(duì)比研究。

國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者認(rèn)為關(guān)稅保護(hù)主義對(duì)美國(guó)不利。蔣永宏注意到美國(guó)是眾多非關(guān)稅措施的發(fā)軔者，提出美國(guó)新貿(mào)易保護(hù)主義抑制了其對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正向作用，也對(duì)國(guó)內(nèi)就業(yè)問(wèn)題產(chǎn)生了負(fù)面影響[1]。針對(duì)特朗普政府的系列極端關(guān)稅保護(hù)主義措施，錢(qián)學(xué)鋒、龔聯(lián)梅認(rèn)為，特朗普貿(mào)易政策并不能實(shí)現(xiàn)增加就業(yè)、扭轉(zhuǎn)貿(mào)易逆差和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，反而會(huì)造成美國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退，從而降低美國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)中的核心地位[2]。許偉提出了判斷美國(guó)貿(mào)易政策動(dòng)向的幾點(diǎn)原則和啟示，認(rèn)為促進(jìn)公平貿(mào)易、打開(kāi)國(guó)外市場(chǎng)仍是美國(guó)貿(mào)易政策的優(yōu)先目標(biāo)[3]。

國(guó)外學(xué)者對(duì)于保護(hù)主義的態(tài)度也并不統(tǒng)一。“薩繆爾森之憂”和“金德?tīng)柌裣葳濉?作為美國(guó)貿(mào)易保護(hù)的理論工具日益引發(fā)廣泛關(guān)注。薩繆爾森通過(guò)理論推導(dǎo)，提出當(dāng)某國(guó)進(jìn)口部門(mén)的生產(chǎn)率提高時(shí)，自由貿(mào)易會(huì)使貿(mào)易參與國(guó)另一方的福利受到永久損失，這被保守派作為反對(duì)美國(guó)自由貿(mào)易的理論基礎(chǔ)[4]。此外，部分學(xué)者對(duì)保護(hù)主義持否定意見(jiàn)。Sherman Robinson等人通過(guò)實(shí)證研究得出結(jié)論：如果沒(méi)有任何地區(qū)對(duì)美國(guó)的貿(mào)易保護(hù)主義采取報(bào)復(fù)行動(dòng)，美國(guó)將會(huì)獲得福利;但是，當(dāng)所有或主要合作伙伴進(jìn)行報(bào)復(fù)時(shí)，這些收益就會(huì)被逆轉(zhuǎn)，貿(mào)易條件對(duì)美國(guó)不利，所有主要貿(mào)易伙伴都獲得了利益[5]。世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家Pinelopi K. Goldber通過(guò)實(shí)證得出，特朗普2018年以來(lái)實(shí)施的關(guān)稅政策，使得美國(guó)消費(fèi)者和生產(chǎn)者總的福利損失為每年78億美元（占GDP的0.04%）[6]。

關(guān)于美國(guó)關(guān)稅政策的效果，學(xué)者們多從實(shí)證角度展開(kāi)分析，側(cè)重對(duì)其保護(hù)主義政策的探究，但鮮有總結(jié)其變化規(guī)律并通過(guò)歷史演變解釋美國(guó)重拾保護(hù)主義的邏輯和本質(zhì)，進(jìn)而提出對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)啟示。本文試圖在系統(tǒng)性梳理美國(guó)關(guān)稅政策歷史的同時(shí)，探索關(guān)稅政策演變背后的規(guī)律，總結(jié)歷次關(guān)稅政策演變緣由，剖析本輪極端關(guān)稅主義的本質(zhì)和應(yīng)對(duì)之策。

二、美國(guó)關(guān)稅政策回顧

關(guān)稅是美國(guó)歷史研究中一個(gè)非常重要的領(lǐng)域，關(guān)稅與西部土地、銀行被認(rèn)為是美國(guó)歷史上三大重要問(wèn)題[7]。隨著世界貿(mào)易自由化的推進(jìn)，學(xué)者們給予關(guān)稅問(wèn)題的關(guān)注減少，近年來(lái)美國(guó)屢次挑起的貿(mào)易爭(zhēng)端將關(guān)稅問(wèn)題重新拉回我們的視野，關(guān)稅問(wèn)題重新成為眾多研究者關(guān)注的焦點(diǎn)。

自建國(guó)以來(lái)，美國(guó)出臺(tái)過(guò)數(shù)十部關(guān)稅法案。圖1列出了美國(guó)自建國(guó)到1970年的進(jìn)口商品平均關(guān)稅稅率，美國(guó)的關(guān)稅稅率變化較大，其演變與國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國(guó)內(nèi)政黨斗爭(zhēng)、南北方地區(qū)矛盾等問(wèn)題存在復(fù)雜的聯(lián)系，而關(guān)稅政策的具體內(nèi)容也對(duì)美國(guó)的國(guó)際地位、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)產(chǎn)生了不可小覷的影響。縱觀美國(guó)歷史，美國(guó)的關(guān)稅政策可以粗略地分成三個(gè)時(shí)期：關(guān)稅保護(hù)時(shí)期、以多邊自由貿(mào)易為主的時(shí)期和新貿(mào)易保護(hù)主義時(shí)期。

（一）關(guān)稅保護(hù)時(shí)期（1789—1933年）

美國(guó)在其建國(guó)以后的100多年中，一直實(shí)行保護(hù)主義關(guān)稅政策（見(jiàn)表1），此階段的關(guān)稅政策有著古典重商主義的特色——以報(bào)復(fù)性、反制性為主[7]，與20世紀(jì)70年代以來(lái)美國(guó)實(shí)行的具有偶然性、局部性、強(qiáng)烈針對(duì)性的新重商主義存在差異。在不同的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)下，保護(hù)主義關(guān)稅政策的政策目標(biāo)也隨之改變，主要目的由籌集財(cái)政收入，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)工業(yè)，到第一次世界大戰(zhàn)后演變?yōu)楸Ｗo(hù)農(nóng)業(yè)（見(jiàn)表1）。其政策效果也存在巨大差異，建國(guó)初期關(guān)稅法案有效保護(hù)了美國(guó)國(guó)內(nèi)幼稚工業(yè)，幫助美國(guó)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)強(qiáng)國(guó)之夢(mèng);而20世紀(jì)30年代的保護(hù)主義關(guān)稅卻使得美國(guó)遭到各國(guó)報(bào)復(fù)，經(jīng)濟(jì)遭受巨大打擊，甚至一度引發(fā)全球貿(mào)易摩擦，加劇世界性的經(jīng)濟(jì)蕭條。

1.財(cái)政關(guān)稅政策時(shí)期（1789—1816年）

《1789年關(guān)稅法》是美國(guó)建國(guó)以來(lái)第一部關(guān)稅法案，其顯露出保護(hù)主義傾向。在聯(lián)邦政府成立初期財(cái)政收入?yún)T乏、國(guó)際重商主義盛行、各州之間高筑關(guān)稅壁壘的背景下，《1789年關(guān)稅法》為清償國(guó)債和維持政府運(yùn)作提供財(cái)政收入，保護(hù)和鼓勵(lì)制造業(yè)出臺(tái)1。與美國(guó)之后的關(guān)稅稅率相比，《1789年關(guān)稅法》規(guī)定的稅率處于較低的水平。這一時(shí)期美國(guó)的關(guān)稅政策呈現(xiàn)出寬稅基、低稅率的特點(diǎn)，并未體現(xiàn)強(qiáng)烈的針對(duì)性的保護(hù)主義，而僅為對(duì)他國(guó)重商主義政策的必要反擊。彼時(shí)的保護(hù)主義的關(guān)稅政策對(duì)美國(guó)的農(nóng)業(yè)和弱小工業(yè)起到了很好的保護(hù)作用。

2.工業(yè)保護(hù)階段（1816年至第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束）

1791年，時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)的漢密爾頓提出了“工商立國(guó)”的政治主張，從這一時(shí)期開(kāi)始，美國(guó)的關(guān)稅政策開(kāi)始為“成為工業(yè)強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo)服務(wù)?！?816年關(guān)稅法》的出臺(tái)，標(biāo)志著美國(guó)正式進(jìn)入工業(yè)保護(hù)的關(guān)稅政策階段。此后的關(guān)稅法案中規(guī)定的關(guān)稅稅率有了大幅提高，征稅商品也有了一定的針對(duì)性，主要特點(diǎn)為大幅提高工業(yè)品進(jìn)口關(guān)稅，降低工業(yè)品原材料進(jìn)口關(guān)稅，配合國(guó)內(nèi)工業(yè)原材料的出口關(guān)稅以及對(duì)國(guó)內(nèi)工業(yè)行業(yè)的補(bǔ)貼政策。

（1）1816年—1832年，為保護(hù)工業(yè)，美國(guó)關(guān)稅稅率逐步提高

美國(guó)建國(guó)后，關(guān)稅稅率總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。1804年，美國(guó)將工業(yè)品進(jìn)口從價(jià)稅稅率提高到15%，《1816年關(guān)稅法》被認(rèn)為是美國(guó)歷史上第一部真正的保護(hù)主義關(guān)稅法，它提高了對(duì)棉花、羊毛等原料型商品的出口關(guān)稅[8]。自此，保護(hù)主義被作為美國(guó)關(guān)稅制度的根本基礎(chǔ)。1829—1832年間耐用品進(jìn)口稅率達(dá)到51.55%，棉紡織工業(yè)的真實(shí)關(guān)稅達(dá)到71%[9]。

（2）南北方勢(shì)力斗爭(zhēng)導(dǎo)致美國(guó)1833年出臺(tái)關(guān)稅妥協(xié)案，關(guān)稅稅率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)

值得關(guān)注的是，南北方民眾在關(guān)稅問(wèn)題上一直存在很大矛盾，這一階段的高額關(guān)稅甚至威脅到了聯(lián)邦的統(tǒng)一。北方工業(yè)資本家要求提高進(jìn)口關(guān)稅減少英國(guó)工商業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)國(guó)內(nèi)工業(yè)，而南方種植園主主張自由貿(mào)易以防國(guó)外報(bào)復(fù)性關(guān)稅阻礙棉花作物出口。高關(guān)稅的政策將對(duì)南方種植園主的收入及生活成本產(chǎn)生巨大影響，促進(jìn)北方工業(yè)的發(fā)展，并需要招聘更多的自由勞工，本質(zhì)上為反奴隸制?？傮w來(lái)看，南方種植園主為了維護(hù)自身的利益，反對(duì)高關(guān)稅政策[10]。1816年以來(lái)，北方工業(yè)資本家勢(shì)力較強(qiáng)，美國(guó)以高關(guān)稅為主，極大損害了南方種植園主的利益。1832年底，南卡羅來(lái)納州極端分子意識(shí)到爭(zhēng)取政府降稅無(wú)望，轉(zhuǎn)而以武力脫離聯(lián)邦要挾。關(guān)稅問(wèn)題在此階段已經(jīng)與聯(lián)邦的存廢交織在一起，美國(guó)當(dāng)時(shí)并不具備打一場(chǎng)內(nèi)戰(zhàn)的主客觀條件，權(quán)衡之下，總統(tǒng)杰克遜簽署了《1833年關(guān)稅法》，降低關(guān)稅[11]。至此，南北雙方才在關(guān)稅問(wèn)題上互相讓步，美國(guó)關(guān)稅稅率也長(zhǎng)時(shí)間保持了較低水平。

（3）內(nèi)戰(zhàn)發(fā)生，執(zhí)政黨的變更主導(dǎo)關(guān)稅政策演變

內(nèi)戰(zhàn)是美國(guó)關(guān)稅政策變化的又一個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。一方面，內(nèi)戰(zhàn)使得聯(lián)邦政府財(cái)政收入大量消耗，亟須提高關(guān)稅稅率籌集財(cái)政收入;另一方面，共和黨在1860年的大選中控制了國(guó)會(huì)及總統(tǒng)位置，內(nèi)戰(zhàn)中的國(guó)會(huì)代表北方利益[12]，共和黨的高支持率使得美國(guó)關(guān)稅傾向于共和黨提倡的高關(guān)稅稅率1。1880年后，多數(shù)時(shí)期美國(guó)實(shí)行了高關(guān)稅法案，關(guān)稅代表了復(fù)雜的政治力量平衡。有學(xué)者認(rèn)為，1880年后的關(guān)稅法案沒(méi)有太多的經(jīng)濟(jì)邏輯，而是意識(shí)形態(tài)的產(chǎn)物[13]。

總體來(lái)看，這一時(shí)期持續(xù)的高關(guān)稅政策雖然給美國(guó)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定帶來(lái)了一定問(wèn)題，但是對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)工業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用是毋庸置疑的。保護(hù)主義關(guān)稅政策在國(guó)際重商主義的大背景下，為美國(guó)國(guó)內(nèi)工業(yè)提供了良好的成長(zhǎng)環(huán)境，保留了廣闊的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，極大地推動(dòng)了美國(guó)工業(yè)的發(fā)展。

3.農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)階段（第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束至1933年）

19世紀(jì)末，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品伴隨歐洲同時(shí)期人民生活水平的提高及戰(zhàn)時(shí)需求而迅速增長(zhǎng)[14]。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束，農(nóng)產(chǎn)品在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重過(guò)剩，其價(jià)格也大幅下降[15]，美國(guó)農(nóng)業(yè)遭到了嚴(yán)重打擊，美國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)始頒布農(nóng)業(yè)保護(hù)的相關(guān)法律。

臭名昭著的《斯穆特—霍利關(guān)稅法》（Hawley-Smoot Tariff Act）在出于保護(hù)農(nóng)業(yè)的目的下出臺(tái)，但在制造業(yè)利益集團(tuán)和選民的壓力下，該法案演變成了對(duì)所有進(jìn)口商品大幅加征關(guān)稅的極端保護(hù)主義關(guān)稅法案2。加征關(guān)稅引發(fā)了世界各國(guó)的報(bào)復(fù)。美國(guó)最大的貿(mào)易伙伴加拿大對(duì)美國(guó)出口至加拿大30%的產(chǎn)品加征報(bào)復(fù)性關(guān)稅并加強(qiáng)與英聯(lián)邦的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系;以英國(guó)為首的多個(gè)國(guó)家放棄金本位制，試圖建立以英國(guó)為主導(dǎo)的英鎊集團(tuán);英國(guó)牽頭英聯(lián)邦成員國(guó)建立“帝國(guó)特惠制”的區(qū)域貿(mào)易集團(tuán)。第一次世界大戰(zhàn)后暫時(shí)實(shí)現(xiàn)的貿(mào)易一體化被封閉的區(qū)域、集團(tuán)貿(mào)易割裂。保護(hù)主義使得很多國(guó)家回歸原始低效率的自給自足，經(jīng)濟(jì)危機(jī)愈發(fā)嚴(yán)重[11]。全球進(jìn)口總額在3年中大幅下降了70%[16]。美國(guó)也遭受了巨大損失，其進(jìn)出口總量減少超過(guò)一半，國(guó)內(nèi)部分企業(yè)舉步維艱，紛紛縮小規(guī)模、裁減員工。

過(guò)于極端的關(guān)稅保護(hù)政策與這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷全球、貿(mào)易自由化盛行的背景不相匹配，最終導(dǎo)致了美國(guó)自身經(jīng)濟(jì)狀況的進(jìn)一步惡化，并引發(fā)了全球性災(zāi)難。事實(shí)證明，罔顧民意和世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、固有經(jīng)濟(jì)規(guī)律的極端保護(hù)主義是不可取的。

（二）以多邊自由貿(mào)易為主時(shí)期（1934年至20世紀(jì)70年代）

大蕭條的教訓(xùn)讓美國(guó)人看到了高關(guān)稅保護(hù)主義的弊端，低迷的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)為一直主張關(guān)稅改革的民主黨在大選中帶來(lái)了機(jī)遇。1932年，民主黨候選人羅斯福當(dāng)選總統(tǒng)，民主黨也在國(guó)會(huì)選舉中大獲全勝，贏得參議院、眾議院兩院控制權(quán)。羅斯福主張自由貿(mào)易，認(rèn)為美國(guó)的經(jīng)濟(jì)繁榮要靠國(guó)外正常經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、貿(mào)易強(qiáng)國(guó)的共同合作才能實(shí)現(xiàn)。在這一時(shí)期，美國(guó)實(shí)施了多個(gè)降低關(guān)稅的法案或協(xié)定（見(jiàn)表2）。

《互惠貿(mào)易協(xié)定法》被視為美國(guó)走向自由貿(mào)易的開(kāi)端，美國(guó)采取雙邊談判的方式推動(dòng)自由貿(mào)易的進(jìn)行，打開(kāi)國(guó)外市場(chǎng)?！痘セ葙Q(mào)易協(xié)定法》擴(kuò)大美國(guó)對(duì)外貿(mào)易規(guī)模，推動(dòng)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。Robert Keohane 認(rèn)為，出于對(duì)戰(zhàn)后西歐經(jīng)濟(jì)崩潰及出現(xiàn)共產(chǎn)主義的憂慮，“美國(guó)才從一個(gè)被動(dòng)的、甚至是吝嗇的霸權(quán)國(guó)——具備能力卻沒(méi)有采取努力為一個(gè)自由的和非歧視性的世界經(jīng)濟(jì)制訂和實(shí)施規(guī)則，變?yōu)橐粋€(gè)積極的、相對(duì)慷慨好施的國(guó)家”[17]。

20世紀(jì)中期，美國(guó)和蘇聯(lián)冷戰(zhàn)爆發(fā)。隨著冷戰(zhàn)力度的加大，美國(guó)在20世紀(jì)50年代至60年代初期經(jīng)歷了幾次比較嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，并出現(xiàn)了戰(zhàn)后第一次貿(mào)易赤字。美國(guó)將國(guó)內(nèi)貿(mào)易赤字視為貿(mào)易開(kāi)放不徹底的結(jié)果，意圖進(jìn)一步推行自由貿(mào)易。同一時(shí)期，西歐國(guó)家經(jīng)濟(jì)基本恢復(fù)，在經(jīng)濟(jì)上逐步消除對(duì)美國(guó)的依賴。西歐各國(guó)根據(jù)1957年簽訂的《羅馬條約》（Treaty of Rome）構(gòu)建共同關(guān)稅和共同農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)正逐步實(shí)現(xiàn)。歐洲逐漸發(fā)展壯大成為一支可以與美國(guó)較量的重要力量。20世紀(jì)60年代，西歐的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商產(chǎn)生影響[18]。面對(duì)冷戰(zhàn)形勢(shì)和西歐共同體的關(guān)稅保護(hù)主義措施，美國(guó)希望繼續(xù)推進(jìn)自由貿(mào)易，打破歐共體的關(guān)稅壁壘，美國(guó)意圖在貿(mào)易立法上作出相應(yīng)調(diào)整，以打開(kāi)歐洲市場(chǎng)，形成關(guān)稅同盟，《1962年貿(mào)易擴(kuò)大法》應(yīng)運(yùn)而生。

這一階段，美國(guó)并未意識(shí)到非關(guān)稅貿(mào)易壁壘即將興起，仍將目光聚焦到降低關(guān)稅壁壘方面。美國(guó)積極推動(dòng)國(guó)際自由貿(mào)易體系的建設(shè)，意圖打開(kāi)歐共體市場(chǎng)，擴(kuò)大出口貿(mào)易額。由于歐共體的反對(duì)，大西洋貿(mào)易共同體計(jì)劃破產(chǎn)，但美國(guó)在推動(dòng)全球關(guān)稅降低方面取得重要進(jìn)展，美國(guó)牽頭開(kāi)展關(guān)貿(mào)總協(xié)定第六輪談判，使得世界高關(guān)稅保護(hù)主義基本消失，促進(jìn)了世界貿(mào)易的發(fā)展。1962年后美國(guó)的總體貿(mào)易量不斷增大。

（三）新貿(mào)易保護(hù)主義時(shí)期（20世紀(jì)70年代至今）

20世紀(jì)70年代，隨著西歐、日本經(jīng)濟(jì)實(shí)力的迅速?gòu)?fù)蘇，各個(gè)行業(yè)迅速發(fā)展。而布雷頓森林體系1本身的缺陷使得美元匯率不斷攀升，美國(guó)出口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力下降，進(jìn)口產(chǎn)品價(jià)格降低。來(lái)自國(guó)外的進(jìn)口商品物美價(jià)廉，美國(guó)貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大，布雷頓森林體系開(kāi)始動(dòng)搖。此外，1973年、1979年的兩次石油危機(jī)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了較大的沖擊。國(guó)際收支惡化、美元危機(jī)、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)停滯，種種原因使得美國(guó)的貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向保護(hù)主義。而1948年生效的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）對(duì)關(guān)稅稅率進(jìn)行了嚴(yán)格限制，這一階段，美國(guó)基本放棄關(guān)稅政策，開(kāi)始實(shí)行以非關(guān)稅壁壘為特征的新貿(mào)易保護(hù)主義（見(jiàn)表3）。

美國(guó)的新貿(mào)易保護(hù)主義延續(xù)一貫的雙標(biāo)、利己原則，采取了進(jìn)口、出口雙管齊下的策略。在強(qiáng)化貿(mào)易保護(hù)主義的同時(shí)，推行雙邊、多邊自由貿(mào)易協(xié)議，只不過(guò)自由貿(mào)易是針對(duì)其貿(mào)易伙伴而言，并不適用美國(guó)自身。

特朗普上任后，以“美國(guó)優(yōu)先”為原則出臺(tái)了多項(xiàng)與美國(guó)近年來(lái)一貫低調(diào)隱蔽風(fēng)格不符的極端關(guān)稅措施。總體來(lái)看，特朗普關(guān)稅政策的出發(fā)點(diǎn)與以往相似，但此時(shí)期的貿(mào)易保護(hù)政策形式更加直接，保護(hù)主義更加極端，呈現(xiàn)出了逆全球化的趨勢(shì)。

特朗普將國(guó)內(nèi)高失業(yè)率和國(guó)際收支逆差歸咎于開(kāi)放的自由貿(mào)易。秉承“美國(guó)優(yōu)先”的原則，對(duì)美國(guó)的貿(mào)易政策進(jìn)行了較大規(guī)模的調(diào)整，其貿(mào)易政策的主要主張包括退出跨太平洋伙伴關(guān)系（TPP）協(xié)定，重新談判北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）及一些現(xiàn)有的雙邊協(xié)議;展開(kāi) “201調(diào)查”“232調(diào)查”，對(duì)一些行業(yè)進(jìn)口商品征收高額關(guān)稅;依照“301條款”，對(duì)中國(guó)展開(kāi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新政策調(diào)查，并限制中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資及美國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)技術(shù)出口等（相關(guān)貿(mào)易調(diào)查條款見(jiàn)表4）。

特朗普政府重拾高關(guān)稅政策，其關(guān)稅保護(hù)措施主要有以下幾點(diǎn)：基于“201調(diào)查”對(duì)大型住宅洗衣機(jī)和光伏產(chǎn)品加征20%～50%的關(guān)稅;基于“232調(diào)查”對(duì)鋁、鋼鐵進(jìn)行進(jìn)口限制或配額措施;基于“301條款”對(duì)中國(guó)進(jìn)口的幾乎全部商品加征關(guān)稅;欲基于《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》②（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）對(duì)于美國(guó)從墨西哥進(jìn)口的所有商品加征5%的關(guān)稅，稅率每月增加5%直到稅率達(dá)到25%（約影響3465億美元的商品）③。

特朗普貿(mào)易政策呈現(xiàn)出放棄多邊貿(mào)易、致力于推動(dòng)雙邊貿(mào)易的趨勢(shì)，其目的在于重構(gòu)國(guó)際貿(mào)易政策體系，重新談判以制定更利于美國(guó)企業(yè)發(fā)展的規(guī)定;回歸20世紀(jì)初的高關(guān)稅措施保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，意在更加直接有效地限制國(guó)外產(chǎn)品進(jìn)口，保護(hù)美國(guó)企業(yè)發(fā)展，增加國(guó)內(nèi)就業(yè)崗位;針對(duì)中國(guó)的投資限制及技術(shù)出口限制，表面上是以維護(hù)國(guó)家安全為由，更多的是出于對(duì)世界第二大經(jīng)濟(jì)體繼續(xù)發(fā)展的忌憚與恐慌，希望以關(guān)稅措施要挾獲取談判籌碼，遏制中國(guó)的發(fā)展。

三、美國(guó)關(guān)稅政策總結(jié)

（一）美國(guó)關(guān)稅政策特征

關(guān)稅政策是美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的晴雨表。美國(guó)許多重要?dú)v史事件（如第一次世界大戰(zhàn)、內(nèi)戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等）也是推動(dòng)美國(guó)關(guān)稅政策改變的節(jié)點(diǎn)，美國(guó)采用不同的關(guān)稅政策應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，維護(hù)本國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中的利益。

美國(guó)以自身利益為根本出發(fā)點(diǎn)，引導(dǎo)全球貿(mào)易政策走向。在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱時(shí)期，美國(guó)實(shí)行高關(guān)稅貿(mào)易保護(hù)政策，借此獲得主要財(cái)政收入，完成工業(yè)化進(jìn)程;當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全球占絕對(duì)領(lǐng)先地位時(shí)，美國(guó)大力倡導(dǎo)自由貿(mào)易，推進(jìn)多邊貿(mào)易談判，制定國(guó)際貿(mào)易協(xié)定，為美國(guó)進(jìn)入其他國(guó)家市場(chǎng)提供便利;當(dāng)美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)減弱時(shí)，關(guān)稅保護(hù)又在理論上和實(shí)踐上“過(guò)時(shí)”之后，美國(guó)就采取較為隱蔽的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，選擇性地遵守貿(mào)易協(xié)定，將本國(guó)商品源源出口的同時(shí)，以各類(lèi)名義限制其他國(guó)家的進(jìn)口。而在2020年的貿(mào)易摩擦中，美國(guó)不僅針對(duì)印度、墨西哥、中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家頻頻動(dòng)用關(guān)稅政策，甚至對(duì)歐盟、日本、加拿大等盟友也在關(guān)稅政策上毫不手軟。美國(guó)以關(guān)稅政策作為“極限施壓”的手段之一，這是比較罕見(jiàn)的，從側(cè)面反映出隨著世界多極化的發(fā)展，美國(guó)不惜動(dòng)用包括關(guān)稅在內(nèi)的所有手段維護(hù)其自身利益的迫切心情，也是其貿(mào)易保護(hù)主義和霸權(quán)主義思想的集中體現(xiàn)。

美國(guó)采用雙重標(biāo)準(zhǔn)制定貿(mào)易政策，一方面倡導(dǎo)國(guó)際市場(chǎng)貿(mào)易開(kāi)放，積極推動(dòng)關(guān)貿(mào)總協(xié)定的談判，制定包括“華盛頓共識(shí)”等在內(nèi)的貿(mào)易開(kāi)放政策主張;另一方面又極力阻撓發(fā)展中國(guó)家發(fā)揮其比較優(yōu)勢(shì)。美國(guó)在貿(mào)易談判中屢次阻撓發(fā)展中國(guó)家具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易開(kāi)放。此外，出臺(tái)“超級(jí)301條款”等相關(guān)法律條款，公布其認(rèn)為的重點(diǎn)不公平貿(mào)易做法和貿(mào)易開(kāi)放重點(diǎn)國(guó)家名單;實(shí)施一系列所謂反傾銷(xiāo)措施，多次進(jìn)行貿(mào)易調(diào)查;以環(huán)境保護(hù)的名義提高進(jìn)口產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，以類(lèi)似種種措施限制其他國(guó)家向美國(guó)出口產(chǎn)品。美國(guó)既垂涎于自由貿(mào)易的好處，又引領(lǐng)新貿(mào)易保護(hù)主義，采用雙重標(biāo)準(zhǔn)制定貿(mào)易政策。

（二）極端關(guān)稅保護(hù)主義難以拯救經(jīng)濟(jì)頹勢(shì)

美國(guó)于19世紀(jì)初及20世紀(jì)30年代都施行了高關(guān)稅的保護(hù)主義，但前者促進(jìn)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的起飛，后者不僅沒(méi)能挽救美國(guó)經(jīng)濟(jì)的頹勢(shì)，甚至將全球經(jīng)濟(jì)都拖入了懸崖。關(guān)稅保護(hù)并不能自動(dòng)提高國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，有時(shí)其貿(mào)易保護(hù)主義反而傷及自身。

分析兩次關(guān)稅保護(hù)主義的背景和政策內(nèi)容，19世紀(jì)初，美國(guó)關(guān)稅保護(hù)主義的出臺(tái)背景是全球性的古典重商主義，美國(guó)的政策僅是用于報(bào)復(fù)和自身保護(hù)。美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)尚處于幼稚成長(zhǎng)期，降低關(guān)稅也無(wú)力開(kāi)拓國(guó)外市場(chǎng)，采取高關(guān)稅政策保住國(guó)內(nèi)市場(chǎng)才能為美國(guó)工業(yè)帶來(lái)更多利益。但20世紀(jì)30年代的國(guó)際國(guó)內(nèi)背景早已發(fā)生了翻天覆地的變化——美國(guó)已躍居為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，英國(guó)引導(dǎo)的自由貿(mào)易盛行，此時(shí)美國(guó)采用極端的高關(guān)稅政策，勢(shì)必遭到其他國(guó)家同等程度的報(bào)復(fù)。而在這一階段，開(kāi)拓國(guó)外市場(chǎng)的收益顯然高于保住國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，錯(cuò)誤的高關(guān)稅保護(hù)主義政策對(duì)美國(guó)及世界都造成了巨大損失。

保護(hù)主義的結(jié)局取決于國(guó)際貿(mào)易主流趨向，其他國(guó)家是否有能力進(jìn)行同等程度報(bào)復(fù)，以及國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)外市場(chǎng)的收益權(quán)衡。在經(jīng)濟(jì)全球化、自由貿(mào)易盛行的今天，國(guó)際貿(mào)易環(huán)境相對(duì)于19世紀(jì)初已發(fā)生了天翻地覆的變化，特朗普搞的“復(fù)古”的貿(mào)易保護(hù)主義不可能取得成功。

四、美國(guó)關(guān)稅政策的啟示

特朗普以“美國(guó)吃虧論”挑起貿(mào)易爭(zhēng)端，又鼓吹增收關(guān)稅將對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)民福利帶來(lái)巨大好處。筆者認(rèn)為，美國(guó)的系列極端保護(hù)主義做法正體現(xiàn)了美國(guó)霸權(quán)主義的極大焦慮，即對(duì)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)、其他國(guó)家科學(xué)技術(shù)快速進(jìn)步、國(guó)外產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力提升的焦慮，也是對(duì)美國(guó)未來(lái)發(fā)展的極度不自信。美國(guó)的種種舉措絲毫不能體現(xiàn)其大國(guó)風(fēng)度，反而露出其整體經(jīng)濟(jì)下行的馬腳。

對(duì)于美國(guó)而言，極端關(guān)稅政策的負(fù)面影響已經(jīng)顯現(xiàn)。紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行官網(wǎng)發(fā)布了一些學(xué)者對(duì)于美國(guó)此輪極端關(guān)稅政策影響的研究報(bào)告，相關(guān)研究測(cè)算顯示，2018年，美國(guó)對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的關(guān)稅會(huì)使得總消費(fèi)物價(jià)指數(shù)增加0.3%，對(duì)中國(guó)產(chǎn)品加征關(guān)稅使得美國(guó)家庭年度成本增加419美元;2019年，針對(duì)從中國(guó)進(jìn)口商品加征新一輪關(guān)稅使得典型家庭的年度成本增加831美元。較高的關(guān)稅可能會(huì)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)扭曲并減少關(guān)稅收入[19]。當(dāng)前背景下，新冠肺炎疫情與石油價(jià)格戰(zhàn)的雙重疊加對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重打擊，極端關(guān)稅保護(hù)主義不僅妨礙其從國(guó)外低價(jià)進(jìn)口醫(yī)療物資解決燃眉之急，也增加了普通民眾的生活成本，對(duì)本就處于下行態(tài)勢(shì)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了更重的負(fù)擔(dān)。美國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)甚至有可能已差于經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)下行之際美國(guó)應(yīng)該吸取大蕭條的教訓(xùn)，重新審視其關(guān)稅政策，作出正確的選擇。

極端關(guān)稅主義的本質(zhì)是美國(guó)將自身的衰落歸咎于他國(guó)的崛起，一味“甩鍋”解決不了根本問(wèn)題，“薩繆爾森之憂”無(wú)助于解決美國(guó)面臨的一系列問(wèn)題。美國(guó)貿(mào)易逆差和經(jīng)濟(jì)下行的問(wèn)題并非出于其他國(guó)家，單純靠提高關(guān)稅的手段給予本國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯，也并非長(zhǎng)久之計(jì)。歷史的規(guī)律和教訓(xùn)告訴我們，一味加征關(guān)稅會(huì)引發(fā)他國(guó)報(bào)復(fù)，在貿(mào)易全球化的潮流中逆行只會(huì)被歷史淘汰，重蹈經(jīng)濟(jì)大蕭條的覆轍。

無(wú)論是美國(guó)制造業(yè)的衰退還是巨額貿(mào)易逆差，其原因都應(yīng)從美國(guó)自身尋找，由本國(guó)內(nèi)部的改革而突破。一味從他國(guó)尋求原因難以突破真正瓶頸。金融信息產(chǎn)業(yè)崛起、跨國(guó)公司的全球化布局才是傳統(tǒng)制造業(yè)衰落的主要推手，美國(guó)國(guó)內(nèi)的過(guò)度消費(fèi)模式、貧富差距過(guò)大、美元的特里芬難題才是貿(mào)易逆差問(wèn)題的根本來(lái)源。美國(guó)“全球領(lǐng)跑者”地位的動(dòng)搖亦應(yīng)歸因于美國(guó)自身，在百年未有之大變局之時(shí)，意圖繼續(xù)“領(lǐng)跑”世界，美國(guó)理應(yīng)處理好本國(guó)事務(wù)，承擔(dān)起大國(guó)責(zé)任，而非通過(guò)遏制其他國(guó)家的發(fā)展稱霸世界，美國(guó)的極端關(guān)稅保護(hù)是患了對(duì)中國(guó)的“眼紅病”，亦是患了對(duì)經(jīng)濟(jì)大蕭條的“健忘癥”。尊重歷史規(guī)律，聚焦本國(guó)內(nèi)務(wù)，才是順應(yīng)歷史潮流的明智之舉。

對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，美國(guó)關(guān)稅政策仍存在較大的不確定性，認(rèn)清美國(guó)關(guān)稅政策的特征和本質(zhì)有利于我國(guó)采取相應(yīng)措施有效應(yīng)對(duì)。聚焦美國(guó)對(duì)華關(guān)稅政策，中美兩國(guó)在此爭(zhēng)端中都遭受了極大損失。中美貿(mào)易聯(lián)系緊密時(shí)期，如2018年，中國(guó)是美國(guó)最大的商品貿(mào)易伙伴、第三大商品出口市場(chǎng)、最大的商品進(jìn)口供應(yīng)國(guó)1。而關(guān)稅戰(zhàn)后，中國(guó)對(duì)美出口增速大幅下降，2019年開(kāi)始，美國(guó)成為中國(guó)第二大出口目的地、第三大貿(mào)易伙伴2。

美國(guó)科技出口產(chǎn)業(yè)及農(nóng)業(yè)從業(yè)者的負(fù)面情緒已在國(guó)內(nèi)蔓延，總統(tǒng)競(jìng)選連任的訴求，對(duì)科技企業(yè)、消費(fèi)者、農(nóng)民的爭(zhēng)取是特朗普政府暫緩了中美關(guān)稅戰(zhàn)的直接原因[20]。但我們應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到，目前美國(guó)仍對(duì)由中國(guó)進(jìn)口的大多產(chǎn)品加征關(guān)稅，極端關(guān)稅保護(hù)主義的本質(zhì)沒(méi)有發(fā)生改變，美國(guó)仍可能出爾反爾。

此輪關(guān)稅戰(zhàn)以美國(guó)指控中國(guó)所謂強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓、竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)開(kāi)始，在制定關(guān)稅清單時(shí)美國(guó)也優(yōu)先選取了中國(guó)重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的商品，試圖遏制中國(guó)的高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。仔細(xì)分析發(fā)現(xiàn)，美國(guó)此輪關(guān)稅政策并非單純?yōu)榱嗽黾迂?cái)政收入、緩解中美貿(mào)易逆差問(wèn)題，利用關(guān)稅壁壘遏制中國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、阻礙“中國(guó)制造2025”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)才是其深層目的。對(duì)于我國(guó)而言，我們應(yīng)認(rèn)清本質(zhì)，在美國(guó)關(guān)稅政策極具不確定性的情況下，適時(shí)予以反擊，并給予受損行業(yè)適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，助其渡過(guò)難關(guān)。此外，加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、堅(jiān)定不移地走好我國(guó)的開(kāi)放之路是我國(guó)最佳的應(yīng)對(duì)之策。

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