李興林 寧羚妤　

[摘 要] 隨著城市化進(jìn)程加快，城市高層住宅建筑高空拋物事件日益增多，公共安全風(fēng)險隨之增大，嚴(yán)重危及人民群眾生命財產(chǎn)安全。而目前我國社會民眾對城市高層住宅建筑高空拋物危害認(rèn)識不清，相關(guān)法律規(guī)定不夠完善，部門權(quán)責(zé)不清，高層住宅建筑安全防范措施不到位，致使治理難度相當(dāng)大。需進(jìn)一步加強高空拋物安全防范知識宣傳普及，細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定，多部門綜合治理，以法治化手段切實維護(hù)人民群眾“頭頂上的安全”。

[關(guān)鍵詞] 高空拋物;公共安全;高層住宅;法治化

[中圖分類號] D923 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ?[文章編號] 1673-8616（2020）06-0100-07

隨著城市化和現(xiàn)代社會的發(fā)展，在土地資源有限的城市中，為了提高土地的利用率，解決居民的居住問題，城市中高層建筑應(yīng)運而生，并不斷尋求向上發(fā)展，高層、超高層建筑鱗次櫛比。超高層建筑的日益增多，給城市管理和人民群眾生命財產(chǎn)帶來的安全隱患日益增加，高空拋物問題不斷引起社會廣泛關(guān)注。為治理高樓亂象，近日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強城市與建筑風(fēng)貌管理的通知》，嚴(yán)格限制各地超高層地標(biāo)建筑的高度，嚴(yán)格高樓規(guī)劃審批程序，嚴(yán)格責(zé)任落實和宣傳引導(dǎo)。為維護(hù)人民群眾“頭頂上的安全”，最高人民法院于2019年印發(fā)了《關(guān)于依法妥善審理高空拋物、墜物案件的意見》。通過中國知網(wǎng)檢索“高空拋物”發(fā)現(xiàn)，截至2020年只有250篇期刊文獻(xiàn)資料，雖然有關(guān)高空拋物問題的研究不多，但是各位專家學(xué)者對高空拋物問題的觀點基本一致，普遍認(rèn)為高空拋物行為危害很大，應(yīng)明文禁止，嚴(yán)加懲處。目前，對高空拋物的研究主要集中于民商法領(lǐng)域，王利明、崔建遠(yuǎn)、韓強等專家學(xué)者認(rèn)為應(yīng)對現(xiàn)行《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》（以下簡稱《侵權(quán)責(zé)任法》第87條進(jìn)行修改，明確責(zé)任追查部門，區(qū)分有過錯責(zé)任、無過錯責(zé)任和物業(yè)補充責(zé)任;馬懷德、汪淵智則從治安管理方面強調(diào)，應(yīng)修改《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）、《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》），做好兩法銜接，公安機關(guān)加強安全管控，嚴(yán)密防控高空拋物行為;王志遠(yuǎn)則主要強調(diào)了用《刑法》規(guī)制高空拋物行為，區(qū)分不同環(huán)境和主觀過錯下對高空拋物行為以不同的罪名和刑事責(zé)任進(jìn)行追究[1]。本文基于現(xiàn)有文獻(xiàn)資料和調(diào)研，剖析現(xiàn)有法律環(huán)境下我國高層住宅建筑拋物存在的問題和危害，著重于從公共安全治理上提出高空拋物治理建議，以期對目前高空拋物治理有所裨益。

一、我國高層住宅建筑高空拋物的基本概述

我國自從改革開放以后，城市中建筑高度呈現(xiàn)逐年增長的勢態(tài)。根據(jù)國家相關(guān)部門對國內(nèi)超高層建筑的不完全統(tǒng)計，截至2014年12月31日，我國已建有100米及以上的超高層民用建筑7237座，其中公共建筑4711座、住宅526座，占比世界總量的77.76%，已成為世界上建有超高層建筑數(shù)量和分布城市最多的國家[2]。

我國《高層建筑混凝土結(jié)構(gòu)技術(shù)規(guī)程》（JGJ 3—2010）規(guī)定：“高層建筑是指，10層及10層以上或房屋高度大于28m的住宅建筑和房屋高度大于24m的其他高層民用建筑?！备鶕?jù)2018年版《建筑設(shè)計防火規(guī)范》（GB 50016—2014），“高層建筑，是指建筑高度大于27m的住宅建筑和建筑高度大于24m的非單層廠房、倉庫和其他民用建筑”。由此可見，我國對于高層建筑的定義是以超過一定的層高或者高度作為標(biāo)準(zhǔn)。一般來說超過10層，33層以下的住宅稱為高層住宅，超過33層（層高超過100m）的住宅稱為超高層住宅。結(jié)合2009年發(fā)布的《侵權(quán)責(zé)任法》第87條規(guī)定1，本文認(rèn)為，高空拋物是指行為人處于高層住宅建筑中且距離地面有一定的高度，將物品拋出室外，危害公共安全，造成人身或者財物損失后果的行為[3]。

二、高層住宅建筑高空拋物行為的認(rèn)定和處理

高層住宅小區(qū)人口密度大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，高空拋物事件時有發(fā)生，高空拋物行為已成為現(xiàn)代社會的“隱形殺手”，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命財產(chǎn)安全。因此，我國對高層建筑的拋物行為在法律層面上作出了相關(guān)規(guī)定，根據(jù)行為性質(zhì)、危害和結(jié)果不同，承擔(dān)不同的法律責(zé)任。

（一）對高空拋物行為民事責(zé)任的認(rèn)定

目前有關(guān)高空拋物行為，現(xiàn)行《中華人民共和國民法通則》《侵權(quán)責(zé)任法》兩部民事法律均有相關(guān)明文規(guī)定。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第87條的規(guī)定，構(gòu)成高空拋物的民法責(zé)任的要件有：一是責(zé)任主體為加害人或者可能加害的建筑使用人。通常侵權(quán)責(zé)任應(yīng)由加害人承擔(dān)，但在高層建筑中，為了保護(hù)受害人能夠得到有效的法律救濟(jì)，若調(diào)證后找不到加害人的情況，則由高層建筑的所有人、使用人、管理人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。二是責(zé)任主體主觀上為非故意，因為責(zé)任主體主觀上是故意，則屬于故意犯罪行為，受刑法規(guī)制。三是客觀發(fā)生了高空拋物的行為。常見高空拋物行為表現(xiàn)形式為：素質(zhì)較低的鄰居，習(xí)慣性往室外扔生活垃圾;心懷僥幸的民眾，借著高層建筑隱蔽性的特點，往建筑物外拋下釘子、棍子、刀具等危險物品;疏于管教的未成年人，監(jiān)護(hù)人日常沒有對未成年人進(jìn)行高空拋物的安全教育，導(dǎo)致未成年人隨意往室外扔生活物品。四是造成一定的危害后果。高空拋下的物品與受害人受到的損害存在直接的因果關(guān)系。日前，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第三次會議對《中華人民共和國民法典（草案）》已進(jìn)行審議表決，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）自2021年1月1日起施行，其中高空拋物行為也寫進(jìn)了《民法典》的侵權(quán)責(zé)任編，明確高空拋物的責(zé)任規(guī)則。目前，對于高空拋物行為，仍還是按照《侵權(quán)責(zé)任法》第87條規(guī)定的民事責(zé)任進(jìn)行追究，由直接加害人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，在難以確定具體侵權(quán)人的時候，建筑物使用人承擔(dān)補償民事責(zé)任[4]。

（二）對高空拋物行為刑事犯罪的認(rèn)定

2019年10月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于依法妥善審理高空拋物、墜物案件的意見》（以下簡稱《意見》），明確將故意高空拋物行為列入《刑法》進(jìn)行規(guī)制，充分發(fā)揮刑法的威懾、教育作用，達(dá)到預(yù)防或者減少該類行為發(fā)生的效果。《意見》指出對于故意高空拋物的行為，根據(jù)不同犯罪情形，以危險方法危害公共安全罪、故意傷害罪或故意殺人罪等不同罪行論處，特定情形還要從重處罰。此外，《意見》還強調(diào)對高空拋物行為應(yīng)注重預(yù)防與懲治并重，完善防范高空拋物的工作機制，充分發(fā)揮各部門的作用，從源頭防范事故發(fā)生。可見，《意見》的出臺對高空拋物行為的認(rèn)定、處理有著重要的司法指導(dǎo)意義。

第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議對《中華人民共和國刑法修正案（十一）（草案）》進(jìn)行審議，在其中增加了“高空拋物”犯罪行為，并明確了高空拋物行為的刑事處罰。

（三）對高空拋物行為治安案件的處理

現(xiàn)行的《治安管理處罰法》共有119條，規(guī)定了擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身權(quán)利、侵犯公私財物和妨害社會管理等五大類違法行為，但沒有針對高空拋物行為作出專門明確規(guī)定。因此，目前司法實踐中，對情節(jié)輕微、沒有達(dá)到刑事處罰程度的高空拋物案件，公安機關(guān)通常會以治安案件予以立案。但由于《治安管理處罰法》對高空拋物行為沒有統(tǒng)一規(guī)定，缺乏具體指導(dǎo)，實踐中各地對有關(guān)高空拋物行為治安案件的處理往往定性為“擾亂公共秩序”或“尋釁滋事”。

三、高層住宅建筑高空拋物存在的安全問題

（一）社會民眾對高空拋物的危害認(rèn)識不清

雖然《意見》對有關(guān)高空拋物行為提出了十六條具體措施，即將施行的《民法典》對有關(guān)高空拋物侵權(quán)行為也做了完善修編，這些舉措掀起一波高空拋物相關(guān)法律知識的普及熱潮，但是民眾對高空拋物行為的危害認(rèn)識還不到位，居民小區(qū)里高空拋物事件依然存在，從樓上丟水果、煙頭、礦泉水瓶子等物品的行為依舊不斷上演。為何高空拋物行為屢禁不止，其根本原因是民眾對于高空拋物危害認(rèn)識不清，僥幸心理頑固，安全意識淡薄。因此，應(yīng)加強對高空拋物安全知識的普及，讓社會大眾認(rèn)識到高空拋物的危害，從意識上重視安全問題，避免發(fā)生高空拋物的現(xiàn)象，減少潛在的危害，防患于未然。

（二）關(guān)于高空拋物的法律規(guī)定不夠完備

根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)，以“高空拋物”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，2010—2020年間全國共有1292個判決案件，其中1093個民事案由，44個刑事案由。由此可見，高空拋物行為納入司法規(guī)制的非常少。

目前，我國關(guān)于高空拋物的法律規(guī)定，主要是《侵權(quán)責(zé)任法》第87條。即將施行的《民法典》，在《侵權(quán)責(zé)任法》的基礎(chǔ)上，對該條文進(jìn)行了完善。第一，明確了高空拋物禁止性原則規(guī)定;第二，增加了可能加害人的追償權(quán);第三，明確了物業(yè)的安全保障義務(wù)。這些新規(guī)定有利于司法機關(guān)對高空拋物民事糾紛進(jìn)行裁決處理。另外，最高人民法院《意見》在第4條到第7條對不同環(huán)境、主觀故意下有關(guān)高空拋物行為的認(rèn)定、追責(zé)做了具體的定罪量刑規(guī)定?？梢?，對于高空拋物問題，民法與刑法領(lǐng)域都有相關(guān)的規(guī)定。但是《治安管理處罰法》中并未對高空拋物行為進(jìn)行明確規(guī)定。高空拋物行為危害的是公共場所的不特定主體的安全，而《治安管理處罰法》中“妨害公共安全的行為和處罰”這一節(jié)中卻對高空拋物行為沒有相關(guān)規(guī)定。公安部公布的《治安管理處罰法（修訂公開征求意見稿）》，雖然新增加了一些新違法行為，但是依然沒有把高空拋物行為納入治安行政處罰范疇。

（三）高空拋物的取證調(diào)查權(quán)責(zé)不夠明晰

一直以來，高層住宅建筑的高空拋物行為存在隱蔽性、隨機性、不可預(yù)測性的特點，對拋物的責(zé)任認(rèn)定調(diào)查比較困難。因此，即將施行的《民法典》中增加了新規(guī)定，當(dāng)發(fā)生高空拋物情形時，要求公安等機關(guān)要及時調(diào)查，查清責(zé)任人。但除了公安機關(guān)，還有哪些其他機關(guān)可以調(diào)查，《民法典》并沒有明確指明，是檢察機關(guān)？還是高層住宅建筑的物業(yè)公司？還是居民委員會？此外，當(dāng)發(fā)生高空拋物事件時，是否區(qū)分情節(jié)輕重？一旦發(fā)生高空拋物事件都需要由公安機關(guān)出警調(diào)查，還是只對刑事案件進(jìn)行調(diào)查？調(diào)查取證的程序如何開展？這些實際問題都需要厘清。

（四）高空拋物的安全防范保障措施不足

造成高空拋物現(xiàn)象的原因是多方面的，比如建筑物本身的質(zhì)量堪憂，建筑物外墻脫落，窗戶年久失修;住宅小區(qū)物業(yè)公司的管理不到位，對房屋及配套的設(shè)施設(shè)備、相關(guān)場地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)不及時，疏于檢查區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和相關(guān)秩序;住宅小區(qū)居民的素質(zhì)差，心存僥幸心理向外拋物等。同時，沒有明確高空拋物安全防范的職責(zé)，造成社區(qū)治理參與程度低。這些問題也反映出，高空拋物安全防范治理需要多方面、多部門的配合、參與。

四、高層住宅建筑高空拋物問題的法治化治理的建議

（一）加大普及高空拋物安全防范知識宣傳

高空拋物事件需要政府、司法部門以及社會各界高度關(guān)注，綜合治理，加大法治宣傳。第一，應(yīng)從構(gòu)建安全和諧小區(qū)、建設(shè)平安社會的層面上重視高空拋物法律教育的普及工作。第二，應(yīng)充分利用各種宣傳平臺。通過報紙、廣播、電視和微信公眾號、短視頻等新媒體平臺加大高空拋物相關(guān)法律規(guī)定的宣傳力度，以群眾易于接受的形式，讓法律法規(guī)深入人心。第三，應(yīng)發(fā)揮各級基層組織、部門的作用。依托街道辦、社區(qū)、社區(qū)民警、物業(yè)公司定期舉辦安全培訓(xùn)，發(fā)放宣傳單、張貼宣傳標(biāo)語，讓法治宣傳深入到群眾生活每個角落。第四，借鑒其他城市經(jīng)驗，加大道德約束?？山梃b香港“公屋扣分制” [5]，對公租房、經(jīng)濟(jì)適用房住戶實行扣分制，對高空拋物行為進(jìn)行扣分，當(dāng)扣分累積到一定分?jǐn)?shù)，取消住房、買房資格。對普通商品房住戶，可將違背公民道德公約的高空拋物行為，納入征信系統(tǒng)，以此來約束公民行為。通過這些措施來促使民眾從思想意識上認(rèn)識到高空拋物的嚴(yán)重危害，從內(nèi)心自發(fā)地約束自己以及教育家人，尤其是教育未成年人。

（二）將高空拋物行為納入《治安管理處罰法》并確定為妨害公共安全行為

實踐中各地習(xí)慣將高空拋物行為定性為“擾亂公共秩序”或者“尋釁滋事”違法行為，原因有二：一是由于高空拋物行為在《治安管理處罰法》沒有相關(guān)明確規(guī)定，二是在《治安管理處罰法》第三章第二節(jié)妨害公共安全的14種行為中，對危險物品、公共設(shè)施、飛行、鐵路運輸、大型活動、經(jīng)營場所管理都進(jìn)行了規(guī)定，卻沒有針對高層住宅建筑高空拋物的規(guī)定。但是，根據(jù)高空拋物行為的性質(zhì)，高空拋物行為侵害的是公共場所不特定被害人的權(quán)益，應(yīng)屬于典型的妨害公共安全的行為。首先，從客體來看，高層住宅小區(qū)居民從高空拋下物品，直接侵害了不特定的多數(shù)人的生命健康或公私財產(chǎn)的安全，這也是不能將高空拋物行為認(rèn)定為其他違反治安管理行為的最本質(zhì)理由。其次，按照《意見》對于故意高空拋物的行為，明確是可以按照《刑法》以“危險方法危害公共安全罪”定罪處罰。那么在《治安管理處罰法》中，對于高空拋物行為，其后果尚未達(dá)到刑事處罰程度的，也理應(yīng)按照妨害公共安全進(jìn)行處罰。最后，建議在《治安管理處罰法（修訂公開征求意見稿）》有關(guān)妨害公共安全行為中增加“高空拋物”的相關(guān)規(guī)定，即行為人從建筑物中拋擲物品，對公共安全造成潛在危險的，也會受到相應(yīng)的治安處罰。這樣，在治理高空拋物的司法過程中，刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任都能在各自領(lǐng)域得到充分發(fā)揮，法律責(zé)任體系也可以有效銜接。對故意高空拋物行為構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任;對沒有達(dá)到刑事標(biāo)準(zhǔn)的高空拋物行為的，追究治安行政責(zé)任，同時強調(diào)，對高空拋物行為致使受害人造成損失的，行為人承擔(dān)相應(yīng)的民法責(zé)任，從而實現(xiàn)由民事救濟(jì)向行政責(zé)任、刑事處罰的遞進(jìn)關(guān)系的全方位法律責(zé)任體系。

（三）細(xì)化公安等機關(guān)對于高空拋物公共安全案件的調(diào)查取證職責(zé)

在高空拋物的案件中，調(diào)查取證顯得尤為重要，因為調(diào)查取證決定案件的責(zé)任承擔(dān)。如果案件通過調(diào)查取證查到侵權(quán)人，由侵權(quán)人負(fù)法律責(zé)任。但是，如果調(diào)查取證沒能查找到侵權(quán)人，則建筑物的使用人、管理人都可能需要承擔(dān)補償責(zé)任。因此，在征求意見時，《民法典（草案）》中增加了“有關(guān)機關(guān)”的調(diào)查取證的規(guī)定。一旦發(fā)生高空拋物，要求有關(guān)部門第一時間展開調(diào)查，窮盡調(diào)查后才能確定責(zé)任?！睹穹ǖ洌ú莅福分小坝嘘P(guān)部門”指向不明，調(diào)查取證的主體及其權(quán)責(zé)不清晰，因此在最終公布的《民法典》中，將上述規(guī)定的“有關(guān)機關(guān)”修改成了“公安等機關(guān)”。立法機關(guān)及時將草案稿進(jìn)行修正，具有積極的現(xiàn)實意義。根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《人民警察法》）第六條規(guī)定1，公安機關(guān)有著制止犯罪、維護(hù)社會秩序的責(zé)任，那么在高層住宅建筑拋物致人身利益受損的情形下，查明具體侵權(quán)行為人應(yīng)當(dāng)是公安等部門的職責(zé)，公安機關(guān)應(yīng)加大對高空拋物案件的調(diào)查和偵查力度，依法、及時、準(zhǔn)確、查明相關(guān)案件的事實，構(gòu)成治安案件的依法查處，構(gòu)成刑事案件的依法偵查。對于高空拋物刑事案件，尤其是涉及公共安全的重大案件，檢察機關(guān)應(yīng)依法履行法律監(jiān)督職能，監(jiān)督公安機關(guān)依法辦案。另外，“公安等機關(guān)”的調(diào)查取證權(quán)如何開啟？遵循什么調(diào)查程序？對于一些顯著輕微的高空拋物的事件，是否可以讓物業(yè)管理公司、居民委員會先行介入處理或者調(diào)查？這些都需要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)的調(diào)查取證規(guī)定。

（四）多部門綜合治理高空拋物

高層住宅建筑拋物問題，關(guān)系社會群眾的人身安全、關(guān)乎社會的和諧穩(wěn)定，除了需要法律發(fā)揮懲處、威懾作用，還需要社會多方面的積極參與，政府部門、社區(qū)、小區(qū)物業(yè)及居民應(yīng)采取針對性的治理防范和應(yīng)急措施，形成合力，共同預(yù)防和減少高空拋物事件。各級黨委、政府要足夠重視高空拋物等公共安全問題，全面落實社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，督促各級、各層采取有效措施加以治理。政府部門，應(yīng)履行好管理職責(zé)，制定切實可行的規(guī)范、意見，以制度規(guī)范群眾行為和責(zé)任追究。街道辦、社區(qū)及社區(qū)民警應(yīng)充分發(fā)揮網(wǎng)格化服務(wù)管理的重要作用，實施智慧安防小區(qū)建設(shè)，充分利用技術(shù)手段，做好高空拋物墜物案件的證據(jù)固定、留存工作;組織建立“社區(qū)志愿巡邏隊”，及時排查整治有關(guān)安全隱患，讓鄰里居民之間的監(jiān)督形成一種常態(tài)，杜絕少數(shù)居民高空拋物的僥幸、輕視心理。物業(yè)服務(wù)公司應(yīng)加強對社區(qū)的管理和規(guī)范，履行對房屋及配套設(shè)施、場地的維修養(yǎng)護(hù)和管理義務(wù)，切實維護(hù)居民社區(qū)域內(nèi)的秩序;定期巡檢排查，發(fā)現(xiàn)問題及時修復(fù)，放置警示標(biāo)識，有效避免不必要的隱患;一旦發(fā)現(xiàn)高空拋物的違法行為及時制止，協(xié)助社區(qū)民警做好有關(guān)安全防范的工作。物業(yè)服務(wù)公司與業(yè)主居民之間屬于有償合同關(guān)系，業(yè)主居民有支付物業(yè)費用的義務(wù)，而物業(yè)服務(wù)公司應(yīng)履行社區(qū)公共范圍管理、安全保障的義務(wù)，若物業(yè)服務(wù)公司未盡到安全義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[6]。此外，可參考新加坡治理高空拋物的做法[7]，一方面要求小區(qū)業(yè)主遵守行政類規(guī)定，如在入住時簽訂保證書，若做出違反居住規(guī)定的事情，強制取消居住資格;另一方面，鼓勵群眾舉報違規(guī)行為，設(shè)立24小時投訴熱線電話，由相關(guān)部門處理。

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[責(zé)任編輯：李 妍]