黃曦
摘要:近年來,在相關(guān)政策的引導(dǎo)下,我國新PPP模式發(fā)展突飛猛進(jìn),截至2018年,全國范圍內(nèi)公布中標(biāo)的PPP項(xiàng)目超過了11萬億元。在當(dāng)前時(shí)代背景下,PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了新的發(fā)展困境。本文通過介紹我國PPP項(xiàng)目的發(fā)展近況,指出了當(dāng)前PPP項(xiàng)目的發(fā)展困境,尤其是關(guān)于社會資本的問題,最后,針對各個(gè)問題進(jìn)行了原因分析,并提出了應(yīng)對方法。
關(guān)鍵詞: PPP;困境;社會資本
PPP是指政府與個(gè)人、企業(yè)以提供產(chǎn)品或服務(wù)為出發(fā)點(diǎn),達(dá)成某種特許權(quán)的協(xié)議,雙方形成一種“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、通場合作”的同盟關(guān)系。PPP模式的優(yōu)勢在于,使得各方合作所達(dá)到的效果比單獨(dú)行動預(yù)期更為有效,政府的財(cái)政支出相對更少,企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)也相對更小。
發(fā)展近況
PPP模式進(jìn)入我國已經(jīng)有三十余年的時(shí)間。2014年密集出臺的一系列政策將PPP引入新的發(fā)展階段,2014年以前的運(yùn)作方式主要以bot模式的特許經(jīng)營項(xiàng)目為主,其中社會資本主要為外資企業(yè),隨著國家政策層面提出了政府應(yīng)加強(qiáng)與社會資本的合作,越來越多的國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目,這確實(shí)帶來了PPP模式一段突飛猛進(jìn)的發(fā)展階段。按照財(cái)政部和發(fā)改委公布的相關(guān)PPP模式發(fā)展文件,項(xiàng)目首要投向基礎(chǔ)設(shè)施和民事服務(wù)領(lǐng)域,且必須具備透明的定價(jià)機(jī)制、穩(wěn)定的現(xiàn)金流,在此,例舉PPP模式涵蓋的五個(gè)一級行業(yè):保障性安居工程、市政工程、科技、養(yǎng)老、政府基礎(chǔ)設(shè)施。
據(jù)統(tǒng)計(jì),按照社會資本所有制的劃分,在國有公司中,非上市公司占據(jù)PPP項(xiàng)目投資公司的55%,上市公司則有21%的比例,民營非上市公司和上市公司占比僅為15%和9%,由此可見,市場份額差距懸殊。國有企業(yè)在PPP項(xiàng)目占比高,同時(shí)也反應(yīng)出PPP項(xiàng)目的民間資本參與度較低。PPP模式成為國企的盛宴很大一部分原因在于私營機(jī)構(gòu)很難參與進(jìn)來。
PPP模式困境
目前PPP模式的困境主要來自于制度不夠完善,不能系統(tǒng)性的自上而下統(tǒng)領(lǐng)項(xiàng)目,導(dǎo)致實(shí)踐工作中一旦出現(xiàn)難題,無法及時(shí)解決。同時(shí),存在部門職責(zé)不清晰的問題,例如,國家發(fā)改委和財(cái)政部負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的管理工作,這兩個(gè)部門在部分職責(zé)分工上不夠明確,不少政策文件存在沖突的地方,導(dǎo)致地方執(zhí)行的時(shí)候出現(xiàn)各種矛盾。
最后,也是最重要的一點(diǎn)在于民間資本進(jìn)入難且不敢進(jìn)。近年來,民營資本投資一路下滑,其中存在多種原因,例如,PPP項(xiàng)目進(jìn)入門檻較高,政府部門相對更青睞于國有企業(yè)。其次,民營機(jī)構(gòu)融資成本高、難度大,企業(yè)無法盈利,導(dǎo)致參與PPP項(xiàng)目的積極性較弱,加之政策方面存在一些擔(dān)憂,使得近些年P(guān)PP項(xiàng)目的民營資本參與度較低。
原因分析
1.民營機(jī)構(gòu)融資成本高且難度大
PPP項(xiàng)目存在一個(gè)特性叫特許經(jīng)營,同時(shí)存在低效率風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目周期往往超過十年,導(dǎo)致長期合同缺乏靈活性,這也帶來了成本和服務(wù)兩難的困境。
首先,民營企業(yè)融資成本高,與公共部門相比,金融市場對于民營機(jī)構(gòu)的信用水平認(rèn)可度較低,加上信用成本,民營社會資本的融資成本顯著高于國債和地方債,只低于城投債。
其次,在特許經(jīng)營方面,高額的投標(biāo)成本、教育費(fèi)用以及負(fù)責(zé)的長期合同,由此形成了小規(guī)模民營機(jī)構(gòu)無法跨越的門檻。
2.社會資本進(jìn)入難
首先,在“穩(wěn)增長”的壓力下,地方政府優(yōu)先推出大型公共設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目,這些項(xiàng)目的融資需求多達(dá)幾十億元至幾百億元。從資本方面看,大部分民營企業(yè)不具備如此強(qiáng)大的融資能力,因而,入門難度較大。
其次,在民營資本與國有資本競爭的環(huán)境下,國有企業(yè)以其龐大的經(jīng)濟(jì)體量,在某些方面具備壓倒性的優(yōu)勢,因此,受到地方政府的青睞,這對民營企業(yè)也具有強(qiáng)大的擠出效應(yīng)。與此同時(shí),部分政府領(lǐng)導(dǎo)為了規(guī)避所謂的道德風(fēng)險(xiǎn),在公開投標(biāo)或競爭性談判中優(yōu)先選擇國有企業(yè),導(dǎo)致民營企業(yè)自然處于劣勢地位。
3.民營企業(yè)的不敢進(jìn)
首先,投資收益率偏低。PPP項(xiàng)目多應(yīng)用于公共服務(wù),并不以盈利為主要目的,因此,其投資回報(bào)空間較小。地方政府偏好選擇國企,因?yàn)閲笙鄬γ耖g資本融資成本較低,對PPP項(xiàng)目低投資回報(bào)率的承受力更強(qiáng),有些項(xiàng)目的投資回報(bào)率甚至低至5%,導(dǎo)致民營企業(yè)不敢進(jìn)入。
其次,部分地方政府選擇讓社會資本做公益性項(xiàng)目,而相對收益高的項(xiàng)目則留給政府相關(guān)平臺,如此區(qū)別對待,也導(dǎo)致民營資本方面不敢進(jìn)入。
再次,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制有待完善。政府需要制定完善的特許經(jīng)營合同,明確雙方的權(quán)利和義務(wù)邊界,對風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn),所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度要與利益回報(bào)相匹配。而在實(shí)際執(zhí)行過程中,不少政府方面選擇盡可能降低政府風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會資本,卻沒有考慮相應(yīng)的收益,導(dǎo)致社會資本不敢進(jìn)入。
4.政策性風(fēng)險(xiǎn)
PPP項(xiàng)目期限一般都在十年以上,由于信息不對稱和政策的多變性,導(dǎo)致社會資本對前景認(rèn)識并不明朗。加上政府領(lǐng)導(dǎo)流動性相對較大,社會資本擔(dān)心由于政府換屆導(dǎo)致項(xiàng)目利益缺乏應(yīng)有保障,從而出現(xiàn)社會資本不敢進(jìn)入的現(xiàn)象。
應(yīng)對措施
1.目標(biāo)導(dǎo)向——針對融資困難適當(dāng)政策傾斜
在PPP項(xiàng)目前期,我們建議地方政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜。
首先,應(yīng)當(dāng)推進(jìn)制度的完善,健全財(cái)政補(bǔ)貼,保障民間資本的合法權(quán)益。相關(guān)部門可基于當(dāng)?shù)鼐唧w情況,給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜,加大對民間資本投資引導(dǎo)力度。
其次,進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),有利于打破民間投資的隱形壁壘,使得國企和民間資本能夠進(jìn)行相對公平的競爭。一定程度的優(yōu)惠政策能夠降低民間企業(yè)融資成本,緩解融資困難的問題。
2.目標(biāo)導(dǎo)向——民間資本進(jìn)入難、不敢進(jìn)
首先,營造公平公正的市場環(huán)境,消除民間資本的戒心,使其能夠積極參與。
其次,政府應(yīng)當(dāng)擺正自身定位,公平公正的選擇國企和社會資本參與PPP項(xiàng)目,把保障PPP項(xiàng)目順利平穩(wěn)高效運(yùn)行放在首位,選擇最合適的資本,健全保障機(jī)制,使得民營資本敢于參與,并且全心投入到PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中。
再次,建立完善合理的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤屯顺鰴C(jī)制。地方政府要承擔(dān)相應(yīng)法律政策變更的風(fēng)險(xiǎn),使得社會資本不用擔(dān)心朝令夕改。同時(shí),社會資本也要明確自身責(zé)任。例如,承擔(dān)項(xiàng)目推進(jìn)過程中的建設(shè)、運(yùn)營成本以及工期、質(zhì)量等方面存在的風(fēng)險(xiǎn),使得收益與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配,保障社會資本的利益。
另外,保障民營資本在PPP項(xiàng)目的合理收益。政府應(yīng)當(dāng)全面認(rèn)識PPP項(xiàng)目,而不能將其與傳統(tǒng)融資平臺混為一談。民間資本具有逐利性,保障民間資本的合理收益,更好地調(diào)動其積極性。
最后,完善退出機(jī)制對民營資本參與PPP項(xiàng)目也是關(guān)鍵因素。地方政府應(yīng)當(dāng)借鑒國外PPP交易所,結(jié)合我國國情,依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場,為民間資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。
3.目標(biāo)導(dǎo)向——政策性風(fēng)險(xiǎn)
針對因政策變動帶來的風(fēng)險(xiǎn),我們應(yīng)當(dāng)做到事先了解項(xiàng)目所在地區(qū)政策的具體措施,做好準(zhǔn)備工作,最關(guān)鍵的一點(diǎn)是,政策變更給PPP項(xiàng)目帶來的損失應(yīng)當(dāng)由政府補(bǔ)償。在此,以長春匯津污水廠舉例,由于政府政策變更給PPP項(xiàng)目造成了損失,政府決定對資方進(jìn)行回購補(bǔ)償,補(bǔ)償原則為項(xiàng)目公司獲得的補(bǔ)償?shù)扔诩僭O(shè)該P(yáng)PP項(xiàng)目按原計(jì)劃繼續(xù)實(shí)施的情形下,項(xiàng)目公司所能夠獲得的經(jīng)濟(jì)利益。包括項(xiàng)目公司尚未償還的所有貸款,項(xiàng)目公司股東終止之前投資項(xiàng)目的資金總和,因項(xiàng)目提前終止所產(chǎn)生的第三方費(fèi)用以及項(xiàng)目公司的利潤損失。
結(jié)束語
近些年P(guān)PP模式在我國得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展,從外資獨(dú)大到如今國企獨(dú)占鰲頭。未來,推行PPP模式是實(shí)現(xiàn)我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段,政府需要營造公平競爭的環(huán)境,擺正自身位置,以適當(dāng)?shù)恼邇A斜,建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制,進(jìn)入退出機(jī)制,促進(jìn)民間資本進(jìn)入,有利于拓寬融資渠道,形成多元、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。
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